8 juin 2021 DE BELGIQUE Voir: Doc 55 1974/ (2020/2021): 001: Projet de loi-programme. 002 à 004: Amendements. 005: Rapport (Mobilité). 006: Affaire sans rapport (Intérieur) 007: Rapport de la première lecture (Santé). 008: Articles adoptés en première lecture (Santé). 009 et 010: Amendements. 011: Rapport (Justice). 012: Amendements

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES

SOCIALES, DE L’EMPLOI ET DES PENSIONS

PAR MME Sophie THÉMONT RAPPORT SOMMAIRE Pages

(Articles 8 à 12) PROJET DE LOI-PROGRAMME

N-VA : Nieuw-Vlaamse Alliantie Ecolo-Groen Ecologistes Confédérés pour l’organisation de luttes origi PS Parti Socialiste VB Vlaams Belang MR Mouvement Réformateur CD&V Christen-Democratisch en Vlaams PVDA-PTB Partij van de Arbeid van België – Parti du Travail de Belgi Open Vld Open Vlaamse liberalen en democraten Vooruit cdH centre démocrate Humaniste DéFI Démocrate Fédéraliste Indépendant INDEP-ONAFH : Indépendant - Onafhankelijk MESDAMES, MESSIEURS, Votre commission a examiné les articles 8 à 12 du projet de loi-programme au cours de sa réunion du 26 mai 2021.

I. — EXPOSÉ INTRODUCTIF M. Frank Vandenbroucke, vice-premier ministre et ministre des Affaires sociales et de la Santé publique, précise que les articles 8 à 12 du projet de loi-programme à l’examen seront discutés aujourd’hui au sein de la Commission des Affaires sociales, de l’Emploi et des Pensions. Ces dispositions concernent le financement de la Sécurité sociale. Les articles 9 à 12 concernent spécifiquement le financement des soins de santé, englobant un impact des gestions globales des régimes des travailleurs salariés et des indépendants sur le financement.

L’article 8 concerne le financement de la gestion globale des travailleurs salariés. En outre, un amendement du gouvernement ajoute un article 12/1. Cet amendement concerne le financement alternatif des soins de santé. Article 8 L’article 8 de la loi-programme concerne l’article 24, § 2ter, de la loi du 29 juin 1981 inséré en 2018 qui prévoit qu’à partir de 2018 une partie du produit de la cotisation de modération salariale, qui est payée sur les traitements des membres du personnel nommés à titre définitif des administrations locales est affecté au Fonds de pension solidarisé de ces fonctionnaires.

Au moment de l’élaboration de l’arrêté royal en 2018, environ 38 % des moyens financiers globalisés qui reviennent à la Gestion globale, en ce compris la cotisation de modération salariale, étaient affectés au financement des dépenses du régime de pension des travailleurs salariés. Une même partie proportionnelle du produit de la cotisation de modération salariale que les administrations provinciales et locales paient pour le personnel statutaire a dès lors également été affectée au financement du régime de pension de ce personnel.

Ce pourcentage a été appliqué à la cotisation de modération salariale du personnel statutaire (319 millions d’euros) si bien que le montant a été fixé de manière forfaitaire à 121 millions d’euros pour les années 2018, 2019 et 2020. Ce montant indexé s’élève actuellement à 126 millions d’euros.

Cette affectation pour 2021 a été réglée par un arrêté royal pris en exécution de l’article précité de la loi du 29 juin 1981. Afin de veiller à ce que ce transfert de moyens financiers de la Gestion globale des travailleurs salariés soit compensé proportionnellement par une majoration de la subvention de l’État à ce régime, comme cela a eu lieu entre 2018 et 2020 conformément à l’article 21/1 de la loi du 18 avril 2017 portant réforme du financement de la sécurité sociale, une disposition est insérée dans l’article 21/1 prévoyant que la majoration de la subvention de l’État prévue dans l’article 21/1 est prolongée en 2021.

Dès lors que, conformément à l’accord de gouvernement, un audit approfondi du financement des pensions des fonctionnaires locaux et provinciaux sera réalisé en 2022, cet article prévoit que l’arrêté délibéré en Conseil des ministres, en application de l’article 24 précité de la loi de 1981, prévoira automatiquement une majoration équivalente de la subvention de l’État à la gestion globale du régime des travailleurs salariés.

Articles 9 à 12 Les articles 9 à 12 prévoient une affectation supplémentaire des ressources générales au système des soins de santé. L’apport des deux gestions globales au financement des soins de santé est réduit proportionnellement. Le montant alloué pour 2021 est égal à 398 millions et évoluera ensuite avec l’indexemple Il a toutefois été prévu que ce montant pourra être revu à la hausse ou à la baisse à partir de 2022 par la voie d’un arrêté délibéré en Conseil des ministres (article 9).

Les articles 10 et 11 prévoient quant à eux la réduction proportionnelle de l’apport des gestions globales des travailleurs salariés et des indépendants au financement des soins de santé. Le financement des soins de santé comprend:

1° les recettes propres de l’assurance soins de santé qui sont définies dans la loi relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités coordonnée le 14 juillet 1994, autres que les recettes citées aux points 2°, 3° et 4° ci-dessous. Ces recettes propres comprennent en 2020 et 2021 une subvention de l’État destinée à couvrir certaines mesures temporaires liées à la pandémie COVID-19, ainsi que les interventions du fonds Blouses blanches;

2° un financement forfaitaire des deux gestions globales (dénommé “§ 1erbis”) qui est lié, de 2018 à 2021, à l’évolution de l’indice santé et, à partir de 2022, à l’évolution des recettes de cotisations;

3° le transfert de l’ONSS pour le Fonds budgétaire interdépartemental et le transfert de l’INASTI pour les carrières mixtes;

4° un montant additionnel (dénommé “§ 1erquater”) calculé de manière à équilibrer le budget des soins de santé; ce montant additionnel est réparti entre les deux gestions globales, qui jouent le rôle d’intermédiaire financier, au prorata des montants déterminés par le § 1erbis. La première source de financement est donc majorée tandis que la deuxième source est réduite proportionnellement. Cette réduction est répartie sur les régimes en fonction de leur contribution respective au financement des soins de santé, ce qui revient grosso modo à un rapport de 9/1.

Par conséquent, la part des moyens généraux dans le financement des soins de santé sera dorénavant plus importante que celle des cotisations sur le travail (gestions globales), vu l’importance sociétale des soins de santé – indépendamment des statuts professionnels. Aucun des articles précités n’a fait l’objet d’observations du Conseil d’État. Article 12/1 (amendement du gouvernement) Le SPF Finances a signalé que les recettes nettes de la TVA estimées pour l’année 2021 ne suffiront pas pour remplir les engagements prévus à l’article 20, § 1er, de la loi du 18 avril 2017 (prélèvements).

Concrètement, il manquerait un montant estimé à 3,162 milliards d’euros dans les recettes pour remplir les engagements. Ce déficit a surtout des conséquences sur le financement alternatif des soins de santé (7,558 milliards d’euros). Les recettes de la TVA pourront couvrir 4,396 milliards d’euros de ce montant, mais il manquera dès lors 3,162 milliards d’euros. L’article 20, § 1er, précité dispose que le cas échéant, un montant équivalent peut être prélevé sur le montant des accises sur le tabac.

Cependant, ce montant s’élèvera seulement à environ 2 milliards d’euros, ce qui est également largement insuffisant.

Pour ces raisons, la présente loi-programme insère un article comparable à l’article 41 de la loi-programme du 20 décembre 2020. Il s’agit de procéder à un remplacement unique (en l’espèce en 2021) de la source “accises” par le précompte professionnel pour combler le “montant restant”. Le Conseil d’État n’a pas non plus formulé d’observations concernant cet amendement. II. — DISCUSSION GÉNÉRALE A. Questions et observations des membres M. Björn Anseeuw (N-VA) indique qu’il souhaite poser deux questions avant son intervention.

L’intervenant s’interroge tout d’abord sur la provenance des moyens supplémentaires, à savoir 398 millions d’euros. Existe-t-il un rapport avec la nouvelle taxe sur les comptes-titres dont les recettes seraient transférées aux soins de santé? Ensuite, l’intervenant se demande si, en conséquence, des moyens supplémentaires seront affectés à des branches de la sécurité sociale qui ne relèvent pas des soins de santé et si des moyens supplémentaires ONEm et INASTI seront dès lors débloqués pour les autres branches.

Le ministre Frank Vandenbroucke précise que ces moyens supplémentaires proviendront des moyens généraux pour les soins de santé et seront compensés par une réduction proportionnelle des gestions globales M. Björn Anseeuw réitère sa question: 398 millions d’euros seront-ils affectés à d’autres branches (autres que les soins de santé) de la sécurité sociale? Le ministre Frank Vandenbroucke confirme cette interprétation.

Le ministre souligne toutefois qu’il convient également de tenir compte du mécanisme de la dotation d’équilibre. Mme Sophie Thémont (PS) rappelle que son groupe a défendu de longue date le refinancement de la sécurité sociale et en particulier des soins de santé, à rebours de la politique d’austérité menée sous la législature précédente, qui a dangereusement fragilisé ce secteur. Dès lors, le groupe de l’intervenante ne peut que saluer l’initiative prise par le gouvernement en la matière, mais

restera vigilant pour s’assurer que le cap qui est pris à présent sera maintenu tout au long de la législature. M. Hans Verreyt (VB) fait remarquer que l’augmentation de la subvention de l’État à l’ONSS – Gestion globale est une matière comptable, qu’il s’agisse du volet relatif aux pensions ou de celui qui concerne les soins médicaux. Le membre regrette que cette décision soit déléguée au Roi à compter de 2022.

Cette délégation équivaut à ne pas impliquer le Parlement, une culture politique – que le gouvernement adopte de plus en plus – à laquelle l’intervenant ne peut souscrire. L’intervenant indique qu’il n’a pas de commentaires de fond à formuler au sujet des articles 8 à 12. Il se demande toutefois s’il ne serait pas préférable – compte tenu de la convergence progressive des différents statuts et du transfert constant de moyens d’une gestion à l’autre – d’évoluer vers une gestion globale unique plutôt que de procéder à de tels ajustements comptables.

En définitive, les différentes branches de la sécurité sociale ne sont de toute façon pas financièrement responsables en tant que telles, si bien que les moyens doivent toujours être prévus par le budget général. Une gestion globale unique permettrait de simplifier la structure. M. Christophe Bombled (MR) relève que la crise a mis en évidence un besoin de financement accru des soins de santé et, de manière générale, de la gestion globale de la sécurité sociale.

Le projet de loi-programme apporte sur ce plan des solutions adéquates. L’article 8 du projet de loi, qui a pour objectif refinancer le Fonds de pension solidarisé des administrations provinciales et locales, s’inscrit dans la continuité d’une réforme entreprise sous la législature précédente, à l’initiative de M. Daniel Bacquelaine, alors ministre des Pensions. Cependant, l’évolution dans ce sous-secteur de la sécurité sociale (avec une croissance du nombre d’inactifs – les agents des pouvoirs locaux partis à la pension – et une baisse importante du nombre d’actifs cotisants – en raison du recours accru aux agents contractuels dans les administrations locales) a conduit à une crise sévère du financement des pensions à charge du Fonds de pension solidarisé.

Il convenait de trouver une solution structurelle, ce qui sera le cas à partir de 2022. Mme Nahima Lanjri (CD&V) indique qu’elle soutient le projet de loi-programme à l’examen car il est conforme à

ce qui a été convenu dans le cadre de l’accord de gouvernement, à savoir que la gestion de la crise sanitaire constitue une priorité absolue. Le gouvernement a donc décidé de réaliser d’importants investissements dans les soins de santé et de prévoir un financement supplémentaire en plus de la norme de croissance légale. Les efforts du ministre des Finances Van Peteghem et du ministre Vandenbroucke vont dans ce sens.

L’intervenante y voit également un important signal de valorisation et de gratitude envers le secteur des soins de santé. M. Gaby Colebunders (PVDA-PTB) précise que son groupe approfondira les détails techniques du projet de loi-programme à l’examen en commission des Finances. Pour l’heure, l’intervenant s’en tiendra aux grandes lignes. Tout d’abord, l’intervenant regrette le manque de vision à long terme.

Malgré ses bonnes intentions, le gouvernement bricole superficiellement le financement de la sécurité sociale, ce qui ne conduit malheureusement pas à un système de revenus durables et structurels. En outre, les recettes alternatives provenant de la taxe sur les comptes-titres s’avèrent peu consistantes. Selon l’intervenant, le financement de la sécurité sociale devrait donc être renforcé par un abandon du tax shift.

Malheureusement, le gouvernement actuel aggrave encore la situation en fixant la marge d’augmentation salariale à 0,4 %, alliée à un bonus maximum de 500 euros avec une contribution moindre de l’employeur. Une augmentation des salaires bruts, sans bonus et sans le carcan de la loi de 1996, aurait pu renforcer le financement de la sécurité sociale. En outre, il apparaît que – malgré le solde positif de 2020 – l’année budgétaire 2021 de la sécurité sociale des travailleurs salariés se clôturera par un déficit de 788 millions d’euros.

Qu’adviendra-t-il de la dotation d’équilibre? L’équilibre sera-t-il assuré? L’intervenant soutiendra néanmoins le projet de loiprogramme afin que des moyens suffisants puissent être prévus pour le financement de la sécurité sociale. Mme Tania Dejonge (Open Vld) indique que le ministre a déjà répondu à ses questions et qu’elle soutiendra par conséquent le projet de loi-programme. Mme Catherine Fonck (cdH) épingle quatre éléments dans le titre relatif aux Affaires sociales:

1° le financement complémentaire accordé à la sécurité sociale relève d’une approche à court-terme; certes, le gouvernement semble parer au plus pressé face aux enjeux de la gestion de la pandémie, mais aucun début de réponse n’est apporté en ce qui concerne l’après- COVID-19 et la relance;

2° concernant plus spécifiquement le secteur des soins de santé, l’intervenante se montre perplexe face à la discussion qui est intervenue en commission des Finances, où une mesure d’économie – de l’ordre de 150 millions d’euros – sur les médicaments à charge du secteur pharmaceutique a déjà été entérinée; cette économie profitera au budget général, alors qu’il aurait mieux valu la conserver dans le secteur des soins de santé, permettant de la sorte un meilleur financement de ce secteur à moyen et long terme;

3° le produit des accises sur le tabac affecté au financement des soins de santé est en diminution: si cela reflète une baisse de la consommation de tabac, c’est à première vue d’une bonne nouvelle pour la santé publique; mais cette baisse ne cache-t-elle pas autre chose? Le ministre peut-il indiquer l’évolution des accises sur le tabac de ces dernières années?

4° enfin, l’intervenante annonce le dépôt d’amendements (nos 2 à 4, DOC 55 1974/009) visant à prolonger la possibilité, pour toute une série de personnes morales – dont les ASBL du secteur non-marchand –, prévue par l’arrêté royal n° 4 du 9 avril 2020, de reporter leurs assemblées générales à l’été en vue de permettre leur tenue en présentiel. Cette question est certes étrangère aux compétences de la commission des Affaires sociales, mais la commission de l’Économie, compétente en la matière, n’étant saisie d’aucune disposition de la loi-programme, il s’indique de soumettre céans ces Pour Mme Anja Vanrobaeys (Vooruit), il est logique que le gouvernement fournisse des fonds supplémentaires en cette période de crise sanitaire sans précédent.

Elle ajoute que l’amendement de Mme Fonck comporte des liens avec la Justice. N’y a-t-il dès lors pas lieu de consulter la commission de la Justice? Mme Marie-Colline Leroy (Ecolo-Groen) rappelle que le renforcement du budget des soins de santé est une des priorités du groupe Ecolo-Groen, considérant que ce budget ne peut être une variable d’ajustement budgétaire, comme ça a malheureusement pu être le cas sous la précédente législature.

D’aucun ont critiqué une approche de court-terme dans le présent exercice,

mais un ajustement budgétaire n’a pas d’autre objet que de permettre des adaptations à la marge, et il s’agit en l’occurrence de veiller à assurer le fonctionnement du système de financement de la sécurité sociale, dans sa configuration actuelle; par ailleurs, une solution pérenne a été apportée au financement du Fonds de pension des agents des pouvoirs locaux. L’oratrice souhaite des éclaircissements au sujet du financement complémentaire des soins de santé par le biais des accises sur le tabac; la baisse de cette source de financement provient-elle d’une baisse des recettes ou y a-t-il une autre explication? M. Björn Anseeuw (N-VA) déplore sur le fond que l’article 8 pérennise un régime temporaire mis en place il y a quelques années, ce qui, au lieu de simplifier la législation sur la sécurité sociale, la complexifie encore.

En outre, l’intervenant indique que l’analyse de M. Colebunders est correcte. La sécurité sociale est de moins en moins financée par les cotisations sociales (des travailleurs et des employeurs) et les pouvoirs publics doivent suppléer de plus en plus. À l’inverse, il conviendrait donc d’augmenter justement la part des cotisations sociales dans le financement. L’intervenant ne partage toutefois pas la solution avancée par M. Colebunders.

En effet, pour augmenter cette part, l’assiette des cotisations sociales doit être élargie et il convient à cet égard de prendre des mesures d’activation. Cependant, le gouvernement introduit des dépenses et des allocations supplémentaires et, malgré sa promesse de tendre vers un taux d’occupation de 80 %, il omet de prendre des mesures d’activation. B. Réponses du ministre estime que l’ambition fondamentale est de disposer d’un financement suffisant pour la sécurité sociale et les soins de santé, et il insiste sur le contexte d’une pandémie mondiale.

Le ministre indique ensuite que les articles 9, 10 et 11 offrent un ballon d’oxygène sur le plan de la gestion globale des salariés et des indépendants en ce qui concerne les autres branches de la sécurité sociale. On est toutefois confronté en l’espèce à des dépenses supplémentaires et la dotation d’équilibre devra également être prise en compte dans cette discussion. Le ministre ajoute en réponse à la question de M. Colebunders que

la dotation d’équilibre ne génère pas chaque année un solde nul, mais qu’elle crée plutôt un équilibre lorsqu’on la considère sur plusieurs années. Le ministre indique ensuite que les formes de rémunération qui ne sont pas soumises à des cotisations de sécurité sociale (suffisantes) sont un sujet de préoccupation pour le gouvernement. Il rappelle qu’un groupe de travail composé des partenaires sociaux a été créé au sein du comité de gestion de l’ONSS.

Ce groupe de travail recense les différents mécanismes de rémunération alternative et il examine l’impact de ces mécanismes sur la diminution des recettes de sécurité sociale. Le ministre évoque ensuite l’accord politique conclu au sujet des voitures de société. Cet accord prévoit que la cotisation de solidarité perçue sur ces dernières – qui est directement affectée à la sécurité sociale – sera augmentée et qu’elle pourrait rapporter environ 600 millions d’euros supplémentaires sur la période 2021-2031.

En ce qui concerne la critique de M. Anseeuw afférente à l’article 8 du projet de loi-programme, le ministre estime que la prolongation de ce mécanisme n’est pas contraire à l’esprit de la loi. Il n’est mentionné nulle part que ce mécanisme est limité dans le temps. Le ministre confirme que la baisse des recettes issues des accises sur le tabac est en fait une bonne chose, car cela signifie probablement que l’on fume moins.

Les recettes de la TVA et du tabac étant exceptionnellement insuffisantes, il faut se tourner vers le précompte professionnel. Cette approche en cascade est nécessaire pour assurer le financement de la sécurité sociale. En réponse à la remarque de Mme Fonck sur l’économie de 150 millions d’euros réalisée à charge du secteur pharmaceutique, et qui profite en effet au budget général de l’État, le ministre indique que c’est l’effort global qui doit être pris en compte, et pas cette seule mesure considérée isolément.

En comparaison de ce qui a été fait sous la législature précédente, le gouvernement actuel a entrepris de refinancer de manière très substantielle les soins de santé. En d’autres termes, le gouvernement ne fait pas d’économies sur le dos des soins de santé, bien au contraire, mais cela ne doit pas l’empêcher de prendre des mesures d’économies ponctuelles, qui peuvent en effet alimenter le budget général.

M. Gaby Colebunders (PVDA-PTB) souligne que les 600 millions d’euros de recettes prévus par l’accord

politique relatif aux voitures de société ne représentent qu’une goutte d’eau dans l’océan. L’intervenant rappelle par ailleurs que cela fait trente ans qu’il lutte en tant que délégué syndical contre la multiplication des systèmes salariaux. Bien que le ministre se dise également critique à l’égard de ceux-ci, force est de constater qu’un nouveau système salarial a encore été approuvé il y a quelques mois pour les volontaires du secteur sportif.

Le membre souligne en conclusion que le ministre ne prévoit aucune intervention structurelle permettant d’assurer un financement durable de la sécurité sociale. M. Björn Anseeuw (N-VA) indique que le ministre n’est pas le seul à souhaiter que la sécurité sociale bénéficie d’un financement suffisant. Il s’agit également d’une priorité pour la N-VA. Mais contrairement au parti de l’intervenant, qui entend élargir l’assiette des cotisations sociales en augmentant le taux d’activation, le gouvernement n’a pas de plan clair pour remédier à la situation.

L’intervenant souligne par ailleurs que les dépenses supplémentaires sont le résultat d’un choix politique et non d’un cas de force majeure. III. — VOTES

Art. 8 à 12

Ces articles règlent certains aspects techniques du financement de la sécurité sociale: l’article 8 prévoit une augmentation de la subvention globale de l’État versée à l’ONSS-Gestion globale, et les articles 9 à 12 règlent des aspects du financement du secteur des soins de santé. Les articles 8 à 12 ne donnent lieu à aucune observation particulière et sont successivement adoptés par 14 voix contre 3.

Art. 12/1 (nouveau)

L’ amendement n° 1 du go uvernement (DOC 55 1974/002) vise à insérer une section 3 nouvelle, contentant un article 12/1, qui a pour but d’apporter une dérogation à la loi du 18 avril 2017 portant réforme du financement de la sécurité sociale, nécessaire suite à la crise du COVID-19. Il est renvoyé pour le surplus à la justification de l’amendement. L’amendement n° 1 est adopté à l’unanimité.

CHAPITRE 2

(NOUVEAU) Les amendements nos 2 à 4 de Mme Catherine Fonck (cdH) (DOC 55 1974/009), exposés dans le cadre de la discussion générale, visent à insérer un chapitre 2 et un article 12/2 nouveaux. Il est renvoyé pour le surplus à la justification des amendements. Mme Anja Vanrobaeys (Vooruit) conteste la recevabilité de ces amendements, qui relèvent des compétences de la commission de la Justice, saisie pour partie du même projet de loi, mais dont les travaux viennent de se clôturer.

Compte tenu de ce dernier élément, Mme Marie- Colline Leroy, présidente de la commission, propose de mettre ces amendements aux voix. Les amendements nos 2 à 4 sont successivement rejetés par 11 voix contre 3 et 3 abstentions. * L’ensemble des articles du projet de loi renvoyés à la commission est adopté, tel qu’amendés, par vote nominatif par 11 voix contre 5. Le résultat du vote nominatif est le suivant: Ont voté pour: Evita Willaert; PS: Jean-Marc Delizée, Sophie Thémont, Leslie Leoni; MR: Christophe Bombled, Florence Reuter; Ont voté contre: Van Peel;

VB: Ellen Samyn; La rapporteure, La présidente, Anja VANROBAEYS Marie-Colline LEROY Dispositions nécessitant une mesure d’exécution: non communiqué.