0325 DE BELGIQUE 25 octobre 2007 PROPOSITION DE LOI modiﬁ ant les lois électorales, en vue de scinder la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde Documents précédents: Doc 52 037/ (SE. 2007): 001: Proposition de loi de M. De Crem, Mme Becq, MM. Devlies, De Wever, Doomst et Van Rompuy. 002: Farde. 003 et 004: Amendements

AVIS DU CONSEIL

D’ÉTAT NOS 43.707/AG À 43.717/AG

(PLEN: couverture blanche; COM: couverture saumon) PLEN : Séance plénière COM : Réunion de commission MOT : Motions déposées en conclusion d’interpellations (papier beige)

N°S 43.707/AG À 43.717/AG LE CONSEIL D’ÉTAT, assemblée générale de la section de législe 15 octobre 2007, d’une demande d’avis, dans un délai de cinq jours ouvrables prorogé à huit jours ouvrables(*), – sur une proposition de loi «modiﬁ ant les lois électorales, en vue de scinder la circonscription électorale de Bruxelles- Hal-Vilvorde» (Doc. parl., Chambre, DOC 52 037/001), sur l’amendement n° 1 (Doc. parl., Chambre, DOC 52 037/003) et sur les amendements n°s 2 à 62 (Doc. parl., Chambre, DOC 52 037/003) (43.707/AG); Hal-Vilvorde» (Doc. parl., Chambre, DOC 52 039/001) et sur l’amendement n° 1 (Doc. parl., Chambre, DOC 52 039/002) (43.708/AG); Hal-Vilvorde» (Doc. parl., Chambre, DOC 52 027/001) (43.709/ AG); Hal-Vilvorde» (Doc. parl., Chambre, DOC 52 028/001) (43.710/ Hal-Vilvorde» (Doc. parl., Chambre, DOC 52 031/001) (43.711/ Hal-Vilvorde» (Doc. parl., Chambre, DOC 52 032/001) (43.712/ – sur une proposition de loi «modifiant la législation électorale, en vue de scinder la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde» (Doc. parl., Chambre, DOC 52 033/001) (43.713/AG); Hal-Vilvorde» (Doc. parl., Chambre, DOC 52 038/001) (43.714/ – sur une proposition de loi «modiﬁ ant les lois électorales, en vue de scinder la circonscription électorale de Bruxelles-Hal- Vilvorde»(Doc. parl., Chambre, DOC 52 0133/001) (43.715/ (*) Cette prorogation résulte de l’article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d’État qui dispose que le délai de cinq jours ouvrables est prorogé à huit jours ouvrables dans le cas où l’avis est donné par l’assemblée générale en application de l’article 85.

– sur une proposition de loi «modifiant le Code électoral ainsi que son annexe» (Doc. parl., Chambre, DOC 52 0153/001) (43.716/AG); 0158/001) (43.717/AG), a donné l’avis suivant: Conformément à l’article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d’État, la demande d’avis doit indiquer les motifs qui en justiﬁ ent le caractère urgent. En l’occurrence, la demande d’urgence en ce qui concerne les propositions et amendements inscrits sous les nos 43.707/ AG à 43.717/AG est motivée de façon identique «par le fait que la Chambre a accordé l’urgence aux propositions de loi n°s 52 0037 et 52 0039 qui étaient les textes de base lors de la discussion». * * * I.

Objet de l’avis 1. En application de l’article 84, § 3, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d’État, la section de législation a dû se limiter à l’examen de la compétence de l’auteur de l’acte, du fondement juridique des propositions et des amendements ainsi que de l’accomplissement des formalités prescrites. 2. La majorité des propositions de loi et amendements soumis pour avis reproduisent, parfois en l’adaptant, le texte de propositions de loi ou d’amendements sur lesquels le Conseil d’État, section de législation, s’est déjà prononcé par le passé, ou dont ils sont inspirés.

Les développements de certaines propositions font d’ailleurs expressément référence à des propositions de loi antérieures à propos desquelles le Conseil d’État, section de législation, a déjà été consulté(1) ou ils précisent que la proposition «tient lieu de réponse aux remarques ﬁ gurant dans [l’avis] y afférent émanant du Conseil d’État»(2) ou encore qu’il a été tenu compte des avis émis par le Conseil d’État sur des propositions de loi ou des amendements antérieurs(3). (1) Voir les développements des propositions de loi 43.707/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0037/001, p.

4), 43.709/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0027/001, p. 4), 43.710/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0028/001, p. 4), 43.711/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0031/001, p. 4), 43.714/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0038/001, p. 4), 43.715/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0133/001, p. 3) et 43.716/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0153/001, p. 4). (2) Voir la proposition de loi 43.714/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0038/001, p.

4). (3) Voir la proposition de loi 43.707/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0037/001, p. 4).

3. Le fait que le texte des propositions de loi et amendements soumis à présent pour avis corresponde dans une large mesure au texte de propositions de lois et d’amendements sur lesquels le Conseil d’État, section de législation, a déjà émis des avis par le passé peut être illustré comme suit. Cinq groupes de dispositions actuellement soumises à l’avis de l’assemblée générale de la section de législation du Conseil d’État ont déjà fait l’objet d’un ou de plusieurs avis donnés par l’assemblée générale au sujet de dispositions identiques ou analogues.

En effet: – la proposition de loi inscrite sous le n° 43.713/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0033/001) est directement inspirée d’une proposition de loi introduite sous la précédente législature (Doc. parl., Chambre, 2003-2004, n° 51-0333/001). Cette proposition a fait l’objet de l’avis 37.569-37.571/AG de l’assemblée générale de la section de législation du Conseil d’État, donné le 23 août 2004 (Doc. parl., Chambre, 2003- 2004, n° 51-0333/002); – les propositions de loi inscrites sous les nos 43.709/ AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0027/001), 43.710/ AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0028/001), 43.711/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0031/001) et 43.712/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0032/001) sont directement inspirées de propositions de loi introduites sous la précédente législature (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, n°s 51-1379/001, 51-1380/001, 51-1381/001 et 51-1382/001).

Ces propositions de loi ont fait l’objet de l’avis 37.729-37.736/AG de l’assemblée générale de la section de législation du Conseil d’État, donné le 9 novembre 2004 (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, n° 51-1365/002); – les propositions de loi inscrites sous les n°s 43.707/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0037/001), 43.715/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0133/001), 43.708/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0039/001) et 43.714/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0038/001) sont directement inspirées de propositions de loi introduites sous la précédente législature (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, nos 51-1379/001 et 51- 1380/001), ainsi que de divers amendements y relatifs (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, n°s 51-1379/003 et 51-1380/003).

Ces propositions de loi et ces amendements ont respectivement fait l’objet de l’avis 37.729-37.736/AG de l’assemblée le 9 novembre 2004 (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, n° 51- 1365/002) et de l’avis 38.038/AG de l’assemblée générale de la section de législation du Conseil d’État, donné le 18 janvier 2005 (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, nos 51-1379/004 et 51-1380/004); – les propositions de loi inscrites sous les nos 43.716/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0153/001) et 43.717/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0158/001), de même que les amendements nos 2 à 4 et 30 à 52 (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0037/003) à la proposition de loi inscrite sous le numéro 43.707/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0037/001), sont directement inspirés de propositions de loi introduites sous la précédente législature (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, n° 51-1384/001 et Doc. parl., Chambre, 2004-2005, n° 51- 1385/001).

Ces propositions de loi ont également fait l’objet de

l’avis 37.729-37.736/AG de l’assemblée générale de la section de législation du Conseil d’État, donné le 9 novembre 2004 (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, n° 51-1365/002); – enﬁ n, les amendements n°s 53 à 62 (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0037/003) à la proposition de loi inscrite sous le n° 43.707/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0037/001) sont directement inspirés d’une proposition de loi introduite sous n° 51-1375/001).

Cette proposition de loi a également fait l’objet de l’avis 37.729-37.736/AG de l’assemblée générale de la section de législation du Conseil d’État, donné le 9 novembre 2004 (Doc. parl., Chambre, 2004-2005, n° 51-1365/002). 4. Selon une jurisprudence constante de la section de législation, il n’appartient pas au Conseil d’État, lorsque la législation et la jurisprudence sont demeurées inchangées, de rendre une seconde fois un avis sur la même proposition, le même projet ou le même amendement, étant donné que, lors du premier avis, il a épuisé la compétence qui lui est dévolue par la loi.

Le Conseil d’État ne peut pas davantage rendre un second avis sur des modiﬁ cations de texte ou des explications résultant d’observations formulées dans son avis antérieur. Le Conseil d’État s’est donc limité, dans l’examen des propositions de loi et amendements soumis à présent pour avis, aux modiﬁ cations de texte ou aux dispositions nouvelles par rapport aux propositions de loi et aux amendements à propos desquels il avait déjà été consulté par le passé, et qui ne résultent pas non plus d’observations qui avaient été formulées dans l’avis rendu sur ces derniers.

5. Sur la base de l’examen ainsi limité conformément, notamment, à l’article 84, § 3, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d’État, l’assemblée générale de la section de législation a uniquement examiné: – l’amendement n° 1 (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52- 0037/003) à la proposition de loi inscrite sous le n° 43.707/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0037/001)(4); – les amendements nos 5 à 28 (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0037/003) à la proposition de loi inscrite sous le n° 43.707/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0037/001)(5);

– l’amendement n° 29 (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52- (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0037/001) et l’amendement n° 1 (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0039/002) à la proposition de loi inscrite sous le n° 43.708/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0039/001)(6). Pour le surplus, il est fait référence aux avis que l’assemblée générale de la section de législation a émis antérieurement sur la matière concernée. (4) Voir le point II ci-après. (5) Voir le point III ci-après. (6) Voir le point IV ci-après.

II. L’amendement n° 1 (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52- (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0037/001) 6. L’amendement n° 1 (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52- 0037/003) à la proposition de loi inscrite sous le n° 43.707/ AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0037/001) n’appelle, en soi, aucune observation. III. Les amendements n°s 5 à 28 (Doc. parl., Chambre, n° 43.707/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52 0037/001) 7.

Les amendements n°s 5 à 28 (Doc. parl., Chambre, n° 43.707/AG (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52-0037/001) partent du principe que la division en circonscriptions électorales prévue dans le Code électoral, tel qu’il a été modiﬁ é par la loi du 13 décembre 2002 modiﬁ ant le Code électoral ainsi que son annexe (circonscriptions électorales provinciales, sauf la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde et la circonscription électorale de Louvain), peut être maintenue, sous réserve de justiﬁ er l’inégalité de traitement qui subsiste ainsi.

Dans la justiﬁ cation de ces amendements, il est en effet précisé: «il s’agit de justiﬁ er que le système légal en vigueur, porteur de modalités spéciales, est conforme aux principes constitutionnels d’égalité et de non-discrimination tels qu’appréciés au regard de l’objectif poursuivi de protection des minorités linguistiques au sein de l’ancienne province du Brabant». En d’autres termes, les amendements ont pour but «de conﬁ rmer le système actuel garant des droits des minorités dans l’ancienne province du Brabant.

Ce système comporte certes des modalités spéciales au regard du reste de la carte électorale mais ces modalités sont justiﬁ ées et proportionnées par rapport à l’objectif poursuivi». 8. Il se déduit toutefois de l’arrêt n° 73/2003 de la Cour constitutionnelle du 26 mai 2003 que le maintien du régime actuel, tel qu’il se présente maintenant après l’annulation par la Cour constitutionnelle de certaines dispositions de la loi précitée du 13 décembre 2002, ne peut plus se justiﬁ er au regard des articles 10 et 11 de la Constitution.

Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle considère en effet: «B.9.5. En maintenant la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde, le législateur traite les candidats de la province du Brabant ﬂ amand différemment des candidats des autres provinces, puisque, d’une part, ceux qui se présentent dans la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde se trouvent en compétition avec des candidats qui se présentent ailleurs que dans cette province, et que, d’autre part, les

candidats qui se présentent dans la circonscription électorale de Louvain ne sont pas traités de la même façon que ceux qui se présentent dans la circonscription électorale de Bruxelles- Hal-Vilvorde. B.9.6. Toutefois, la mesure procède du souci, déjà constaté dans l’arrêt n° 90/94, de recherche globale d’un indispensable équilibre entre les intérêts des différentes communautés et régions au sein de l’État belge.

Les conditions de cet équilibre ne sont pas immuables. Mais la Cour substituerait son appréciation à celle du législateur si elle décidait qu’il doit être mis ﬁ n, dès à présent, à une situation qui a jusqu’ici emporté l’adhésion du législateur, alors qu’elle n’a pas la maîtrise de l’ensemble des problèmes auxquels il doit faire face pour maintenir la paix communautaire.

B.9.7. En cas de maintien des circonscriptions électorales une nouvelle composition des circonscriptions électorales de l’ancienne province de Brabant peut être accompagnée de modalités spéciales qui peuvent différer de celles qui valent pour les autres circonscriptions électorales aﬁ n de garantir les intérêts légitimes des néerlandophones et des francophones dans cette ancienne province. C’est au législateur et non à la Cour qu’il appartient d’arrêter ces modalités.

B.9.8. Pour ces raisons, il peut être admis que la répartition en circonscriptions électorales opérée par la loi entreprise soit maintenue pendant le délai de quatre ans prévu par l’article 65 de la Constitution prenant cours au moment déterminé par l’article 105 du Code électoral». L’afﬁ rmation selon laquelle il est vrai qu’il ne doit pas «être mis ﬁ n, dès à présent» (B.9.6) à la situation actuelle et qu’il peut être admis que la répartition en circonscriptions électorales opérée par la loi entreprise soit maintenue pendant un délai de quatre ans (B.9.8), implique que le régime actuel ne peut plus être maintenu au-delà de ce délai.

Déjà dans son avis nos 37.729 à 37.736/AG du 9 novembre 2004, le Conseil d’État a déclaré: «C’est en raison de l’option prise par le législateur, dans la loi précitée du 13 décembre 2002, de faire coïncider les circonscriptions électorales et les provinces que la Cour d’arbitrage a considéré, par son arrêt n° 73/2003, que l’exception faite à ce principe pour la province du Brabant ﬂ amand devait être considérée désormais comme non admissible»(7).

9. Il s’ensuit que les amendements nos 5 à 28 ne peuvent être adoptés. (7) Avis 37.729-37.736/AV précité de l’assemblée générale de la section de législation du Conseil d’État, loc. cit., n° 10.

IV. L’amendement n° 29 (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52- 2007, n° 52-0039/001) 10. L’amendement n° 29 (Doc. parl., Chambre, 2007, n° 52- 2007, n° 52-0039/001) tendent à permettre l’organisation d’une consultation populaire dans les communes dites périphériques mentionnées à l’article 7 des lois coordonnées sur l’emploi des langues en matière administrative et dans les communes ou quartiers de communes limitrophes à l’arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale mentionné à l’article 6 des mêmes lois coordonnées ou aux communes périphériques mentionnées à l’article 7 des lois coordonnées précitées.

Il résulte implicitement des §§ 2 et 4 de la disposition proposée que l’objet de la consultation porterait sur le rattachement éventuel de la commune ou du quartier à une autre région linguistique que celle à laquelle elle ou il appartient. Cette région linguistique serait celle de Bruxelles-Capitale, ainsi qu’il résulte de la justiﬁ cation des amendements et du § 4 proposé. Si une majorité d’électeurs se prononce en faveur de l’appartenance à une autre région, un arrêté royal devrait «réalis[er]» le changement de statut de la commune (§ 2) ou «sci[nder]» la commune initiale et «transfér[er]» le quartier concerné à l’une des communes de la «Région bruxelloise» [lire: région bilingue de Bruxelles-Capitale] (§ 4).

11. Plusieurs avis de l’assemblée générale de la section de législation du Conseil d’État se sont prononcés sur l’admissibilité du recours à la consultation populaire au regard de la Constitution belge. Il est renvoyé plus spécialement à son avis 37.804/AG donné le 23 novembre 2004 sur une proposition de loi portant organisation d’une consultation populaire sur le traité établissant une constitution pour l’Europe ainsi que sur les amendements n°s 1 et 2 à cette proposition(8), qui synthétise les motifs pour lesquels, sous la réserve de ce que prévoit l’article 41, alinéa 5, de la Constitution pour les «consultations populaires» limitées aux seules «matières d’intérêt communal ou provincial», le recours à des procédés de démocratie directe n’est pas autorisé au regard des principes constitutionnels relatifs à l’exercice des pouvoirs.

Cet avis se fonde, pour l’essentiel, sur le caractère représentatif de notre système constitutionnel. (8) Doc. parl., Chambre, 2004-2005, n° 51-0281/004.

Évoquant l’article 41, alinéa 5, de la Constitution, qui autorise la consultation populaire au niveau local, cet avis a rappelé ce qui suit: «Il [...] résulte [de cette disposition] que le constituant a estimé opportun de créer un fondement constitutionnel pour chaque consultation populaire. Manifestement, il a été considéré qu’il était indiqué d’inscrire les caractéristiques principales de l’organisation de l’État dans la Constitution même, aﬁ n qu’elle contienne les règles de base du fonctionnement de la démocratie(9).

Cette considération s’applique naturellement a fortiori aux consultations populaires organisées à l’échelon fédéral, communautaire ou régional». Ce même avis conclut en considérant, toujours sous réserve de ce qu’admet l’article 41, alinéa 5, de la Constitution, que l’organisation d’une consultation populaire «nécessite préalablement une modiﬁ cation de la Constitution». 12. Les considérations rappelées par cet avis gardent toute leur pertinence.

Il en va d’autant plus ainsi que les «consultations populaires» dont il est question dans les amendements à l’examen ont en réalité pour portée, contrairement à la terminologie employée, de lier l’autorité puisqu’ils prévoient que, si la majorité des electeurs se prononce pour un changement de statut linguistique d’une commune ou d’un quartier, un arrêté royal doit, dans un délai ﬁ xé, «réaliser» le transfert.

L’article 41, alinéa 5, de la Constitution ne saurait conférer le fondement constitutionnel aux amendements. En effet, non seulement n’envisage-t-il que le recours à un procédé consultatif et, en outre, ne concerne-t-il que «[l]es matières d’intérêt communal ou provincial», ce qui n’est manifestement pas le cas de la délimitation territoriale des régions linguistiques. Les objections qui précèdent ont été partagées par le préconstituant, qui a ouvert le titre III de la Constitution à révision «en vue d’y insérer un article nouveau permettant aux régions d’instituer et d’organiser une consultation populaire dans les matières qui relèvent de leur compétence»(10), ce qui conﬁ rme la nécessité d’une révision préalable de la Constitution pour recourir aux procédés de démocratie directe.

Pareille révision n’est pas encore intervenue. Elle ne rendrait possible, en toute hypothèse, qu’une consultation, et non un référendum décisoire, et serait limitée aux seules compétences régionales, à la seule initiative des régions. (9) Note 13 de l’avis cité: voir dans le même sens, Doc. parl., Sénat, 1989-99, n° 1-1068/3, p. 9 (10) Moniteur belge du 2 mai 2007, 2e éd. La déclaration de révision des 4 et 9 avril 2003 contenait déjà une telle ouverture à révision, ainsi limité (Moniteur belge, 10 avril 2003, 2e éd.).

13. Pour l’ensemble de ces motifs, dans l’état actuel de la Constitution, le législateur fédéral ne peut envisager d’adopter les amendements à l’examen. L’assemblée générale de la section de législation était composée de

Messieurs

ANDERSEN

premier président du

Conseil d’État

M. VAN DAMME,

Y. KREINS,

PH. HANSE,

HELLIN

présidents de chambre

P. LIENARDY,

J. BAERT,

J. SMETS,

P. VANDERNOOT,

J. JAMOTTE,

W. VAN VAERENBERGH conseillés d’Etat Madame

CH. BAMPS,

A. SPRUYT,

J. VELAERS,

H. BOSLY,

M. TISON,

G. DE LEVAL

assesseurs de la

section de législation

Mesdames

A. WEYEMBERGH,

BECKERS

grefﬁ ers

M. FAUCONIER,

grefﬁ er assumé

Les rapports ont été rédigés par MM.

X. DELGRANGE,

premier auditeur et J. VAN NIEUWENHOVE, auditeur. La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vériﬁ ée sous le contrôle de MM. M. VAN DAMME, P

VANDERNOOT

et J

JAUMOTT

Le grefﬁ er, Le premier président,

centrale – Cette publication est imprimée exclusivement sur du papier entièrement recyclé