Verslag PARLEMENTAIRE chargée d'examiner les circonstances qui ont conduit aux attentats terroristes du 22 mars 2016 dans l'aéroport de BruxellesNational et dans la station de métro Maelbeek à Bruxelles, y co

RAPPORT INTERMÉDIAIRE ET PROVISOIRE SUR LE VOLET

“ASSISTANCE ET SECOURS” 4730 DE BELGIQUE ENQUÊTE PARLEMENTAIRE 3 août 2016 FAIT AU NOM DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE PARLEMENTAIRE PAR MME Laurette ONKELINX ET MM. Peter DE ROOVER, Denis DUCARME ET Servais VERHERSTRAETEN chargée d’examiner les circonstances qui ont conduit aux attentats terroristes du 22 mars 2016 dans l’aéroport de Bruxelles- National et dans la station de métro Maelbeek à Bruxelles, y compris l’évolution et la gestion de la lutte contre le radicalisme et la menace terroriste Voir: Doc 54 1752/ (2015/2016): 001: Proposition déposée par M. De Roover, Mme Onkelinx, MM. Ducarme, Verherstraeten et Dewael, Mme Kitir, MM. Nollet et Calvo et Mme Fonck. 002: Amendements. 003: Rapport. 004: Texte adopté par la commission. 005: Texte adopté en séance plénière

SOMMAIRE

Chapitre 1er. Institution, mission et compétences de la

1.1.2.2. Les plans d’urgence du point de vue Section 1.5. Situation particulière de Zaventem

Chapitre 3. Centre gouvernemental de Coordination et de Crise 3.1.1.3. Le déclenchement de la phase fédérale 3.1.1.6. La relation avec les Régions et les 3.1.2.1. Publication du plan national d’urgence 3.1.2.2. Notifi cation précise du déclenchement de la phase fédérale de la planifi cation 3.1.2.3. L’harmonisation requise entre la planifi cation d’urgence et l’analyse de la 3.1.2.4. L’optimisation du fonctionnement de la Section 3.2.

Le processus décisionnel au sein du 3.2.1.1. La cohérence entre les phases fédérale, provinciale et communale de la planifi - 3.2.1.7. Incidents and Crisis Management System 70 3.2.2.2. Processus décisionnel au sein de la 3.2.2.4. La mise en œuvre de l’Incidents and Section 3.3. Le suivi de la mise en œuvre des Section 3.4. Une étude de cas: la décision de procéder à l’évacuation et à la fermeture du 3.4.1.1.

L’évacuation et la fermeture des stations de métro et des gares en tant que 3.4.1.3. La notifi cation de la décision à la police

Section 4.2

ASTRID

Chapitre 5. Victimes (y compris les premiers soins et Section 5.2. Assistance aux victimes (et aux

Annexes

MESDAMES, MESSIEURS

Le présent rapport concerne le volet “Assistance et secours”, et porte sur les travaux de la commission d’enquête parlementaire lors de ses réunions des 14 et 27 avril, 2, 9, 11, 18, 23, 25 et 30 mai, 1er, 6, 8, 13, 15, 22 et 29 juin et 6, 13, 18 et 20 juillet 2016. Votre commission a décidé d’entamer ses travaux par le volet “assistance et secours”, qui correspond au deuxième objet de son enquête. Votre commission a également décidé de publier le présent rapport intermédiaire et provisoire, afi n de formuler ses constatations et ses recommandations sans attendre la publication du rapport défi nitif. Elle a, en effet, estimé nécessaire d’apporter sans tarder sa contribution à l’amélioration de l’assistance et des secours aux victimes, afi n d’agir de la manière la plus efficace contre les menaces terroristes actuelles. Votre commission indique toutefois que les présentes constatations, recommandations et conclusions pourront être modifi ées à la lumière de ses travaux ultérieurs

TITRE

1ER Généralités

CHAPITRE 1ER

Institution, mission et compétences de la commission d’enquête Section 1re Institution de la commission d’enquête I. — PROPOSITION VISANT À INSTITUER UNE COMMISSION D’ENQUÊTE Le 11 avril 2016, M. Peter De Roover, Mme Laurette Onkelinx, MM. Denis Ducarme, Servais Verherstraeten et Patrick Dewael, Mme Meryame Kitir, MM. Jean-Marc Nollet et Kristof Calvo et Mme Catherine Fonck ont déposé une proposition visant à instituer une commission d’enquête parlementaire chargée d’examiner les circonstances qui ont conduit aux attentats terroristes du 22 mars 2016 dans l’aéroport de Bruxelles-National et dans la station de métro Maelbeek à Bruxelles, y compris l’évolution et la gestion de la lutte contre le radicalisme et la menace terroriste (DOC 54 1752/001).

Dans les développements de leur proposition, les auteurs relatent les événements tragiques du 22 mars et constatent que les attentats terroristes perpétrés ce jour-là sont les plus graves qu’ait connus la Belgique. Ils exposent le contexte de ces attentats et rappellent qu’ils font suite à d’autres. Par l’institution d’une commission d’enquête, les auteurs entendent analyser si la législation est opérationnelle et permet de lutter efficacement contre le radicalisme et le terrorisme, quels ajustements sont éventuellement nécessaires, et si le pouvoir exécutif et ses services assurent de façon adéquate la sécurité des citoyens.

L’analyse comprendra les liens entre la montée d’un radicalisme actif et les attentats. II. — ADOPTION DE LA PROPOSITION ET RÉUNION D’INSTALLATION Au cours de sa réunion du mardi 12 avril 2016, la commission de la Justice a analysé la proposition précitée, à laquelle était jointe la proposition visant à instituer une commission d’enquête parlementaire chargée d’enquêter sur la cellule terroriste molenbeekoise qui a commis une série d’attentats à Paris (DOC 54 1626/001).

La proposition visant à instituer une commission d’enquête parlementaire chargée d’examiner les circonstances qui ont conduit aux attentats terroristes du 22 mars 2016 dans l’aéroport de Bruxelles-National radicalisme et la menace terroriste (DOC 54 1752/001) a alors été adoptée à l’unanimité. Le 14 avril 2016, la Chambre, en assemblée plénière, a adopté cette proposition instaurant la commission d’enquête.

En date du 14 avril 2014, le bureau de la commission d’enquête parlementaire a été établi comme suit: — président: M. Patrick Dewael; — 1e vice-présidente: Meryame Kitir; — 2e vice-président: M. Stefaan Van Hecke; — 3e vice-président: M. Georges Dallemagne;

— rapporteurs: Mme Laurette Onkelinx et MM. De Roover, Denis Ducarme et Servais Verherstraeten. III. — EXPERTS Conformément à l’article 6, alinéa 2, de la proposition adoptée, la commission a, en date du 2 mai 2016 désigné quatre experts afi n de mener l’enquête avec la rigueur voulue. MM. Paul Martens, président émérite de la Cour constitutionnelle, Simon Petermann, professeur émérite à l’ULg et à l’ULB, Cyrille Fijnaut, professeur émérite entre autres à la KULeuven, et Brice De Ruyver, professeur à l’Université de Gand, ont été désignés en qualité d’experts.

Toutefois, en date du 3 mai 2016, MM. Cyrille Fijnaut et Brice De Ruyver ont communiqué au président de la commission d’enquête parlementaire qu’ils ne souhaitaient pas entamer leur collaboration avec la commission. Votre commission a par après procédé en remplacement à la désignation de MM.  Willy Bruggeman, professeur à l’UGent et Président du Conseil fédéral de police, et Dirk Van Daele, professeur à la KULeuven.

En date du 10 juin 2016, M. Simon Petermann a démissionné de son mandat d’expert, pour raisons de santé. Il a été remplacé par M. Michaël Dantinne, professeur à l’ULg. Section 2 Mission et compétences de la commission d’enquête I. — MISSION L’article 1er, § 1er, de la proposition, telle qu’elle a été adoptée en séance plénière (DOC 54 1752/004), a défi ni la mission de la commission d’enquête comme suit: “Il est institué une commission d’enquête parlementaire chargée d’examiner toutes les circonstances qui ont conduit aux attentats commis à l’aéroport de Bruxelles-National à Zaventem et dans la station de métro Maelbeek à Bruxelles le 22 mars 2016 ainsi que l’anticipation et la gestion de ces événements par les différentes autorités.

À cet effet, cette commission d’enquête doit notamment investiguer les raisons pour lesquelles depuis un certain nombre d’années notre pays, comme d’autres, enregistre une montée en puissance du radicalisme ainsi qu’analyser les liens entre ces phénomènes et les terribles évènements qui nous ont frappés, que ce soit au musée juif, dans le Thalys ou à l’aéroport de Zaventem et dans le métro bruxellois.

La commission d’enquête est chargée: 1) de procéder à une reconstitution chronologique et historique de l’ensemble des faits qui ont mené aux attentats du 22 mars 2016; 2) d’examiner le soutien aux victimes; 3) d’examiner si tous les services compétents ont fonctionné de façon adéquate pour faire face à la menace terroriste. Elle étudie notamment: A) la collecte et la transmission des informations; B) la gestion et l’utilisation des informations et des banques de données; C) la coopération entre les différents services et autorités belges, et avec les autorités et services étrangers et internationaux; D) la capacité en moyens humains, fi nanciers et matériels, et leur utilisation; E) la gestion du risque et l’anticipation de la crise; F) la gestion de la crise dès la première explosion, tant au niveau opérationnel qu’au niveau de la communication; G) le suivi des individus radicalisés concernés; 4) d’analyser: A) les sources profondes du développement du radicalisme dans notre pays, en ce compris l’impact des politiques étrangères et des politiques d’intégration; l’implantation plus particulière de ce radicalisme ainsi que les tendances au repli communautaire et à la ghettoïsation dans certains quartiers de nos villes, et la gestion du développement de ceux-ci par les différentes

autorités compétentes; le fi nancement étranger de certaines lieux de cultes et les prédicateurs de haine; B) l’évolution de la législation pénale nationale existante et son application dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, notamment en ce qui concerne la libération conditionnelle, le fi nancement du terrorisme, le trafi c d’armes, la lutte contre la radicalisation en prison, …; ainsi que l’évolution des réglementations existantes au niveau européen et leur application (PNR, la directive “armes à feu” renforcée, l’échange d’informations entre services de renseignement européens, …); C) l’évolution et la pertinence de l’architecture et des dispositifs de sécurité du pays en lien avec le terrorisme; D) les liens de connexité entre les actes terroristes et les autres formes de criminalité; E) les phénomènes par lesquels, individuellement ou en groupe, des personnes radicalisées ou des actes terroristes sont cautionnés ou cachés; F) les liens potentiels entre ces phénomènes radicaux et extrémistes avec la commission effective d’attentats commis ou non sur notre territoire par des Belges ou des résidents étrangers en Belgique; G) le suivi des individus radicalisés, et de leur recrutement éventuel, en particulier ceux qui se sont battus en Syrie.

La commission prendra, pour ce faire, en compte les rapports existants dans les autres assemblées parlementaires.”. L’article 1er, § 2, de la proposition adoptée indique en outre: “La commission consigne la relation de ses travaux dans un rapport public. Elle acte ses conclusions et formule, le cas échéant, ses observations quant aux responsabilités que l’enquête révèle, et ses propositions de recommandations visant à l’amélioration des processus existants, en ce compris ses propositions sur une modifi cation de la législation.”.

II. — COMPÉTENCES La commission d’enquête parlementaire est investie de tous les pouvoirs prévus par la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires, modifi ée par la loi du 30 juin 1996.

Ainsi, la commission “peut entendre toute personne qu’elle estime devoir faire comparaître et peut disposer de toutes les pièces qu’elle juge nécessaires à l’exécution de sa mission. La commission est mandatée pour procéder à des constats sur place et, le cas échéant, pour prendre les contacts internationaux requis pour l’accomplissement de sa mission.” (article 4 de la proposition adoptée). Cependant, “dans l’accomplissement de sa mission, la commission ne se substituera pas aux enquêtes du pouvoir judiciaire, ni aux enquêtes et procédures extrajudiciaires.

Son enquête peut entrer en concours avec ces enquêtes et procédures, sans toutefois en entraver le déroulement.” (article 3 de la proposition adoptée). Aux fi ns de pouvoir mener à bien sa mission, la commission d’enquête parlementaire a, en vertu de l’article 4, § 1er, de la loi, le pouvoir de prendre toutes les mesures d’instruction prévues par le Code d’Instruction criminelle. À cet effet, elle peut, en vertu de l’article 4, § 2, de la même loi, “requérir le premier président de la cour d’appel, qui désigne un ou plusieurs conseillers de la cour d’appel ou un ou plusieurs juges du tribunal de première instance du ressort dans lequel les devoirs d’instruction doivent être accomplis”.

Par ordonnance du 19 avril 2016 du premier président de la cour d’appel de Bruxelles, un conseiller de la même cour a été désigné. Cette ordonnance a été transmise par lettre du 19 avril 2016 au président de la commission d’enquête.

CHAPITRE 2

Aperçu des travaux Visites et mission I. — VISITE DES LIEUX Le 22 avril 2016, soit un mois après les attentats terroristes, une délégation de la commission d’enquête parlementaire a effectué une visite des lieux à Zaventem et à la station de métro Maelbeek.

La commission voulait disposer d’une vision claire et concrète des lieux concernés par les attentats. Elle désirait également s’entretenir avec des membres du personnel de Brussels Airport Company et de la STIB et des personnes ayant assuré les premiers soins aux victimes. Malgré les circonstances difficiles, la visite a pu avoir lieu. La délégation, qui a pu discuter de manière informelle avec des témoins directs des événements faisant l’objet de l’enquête, a saisi cette occasion pour exprimer sa compassion avec les victimes.

II. — MISSION À PARIS A. Cadre Le 20 juin 2016, une délégation de votre commission a effectué une mission à Paris, avec un triple objectif: rendre hommage aux victimes des attentats en France par un moment de recueillement devant le Bataclan, rencontrer le Procureur de la République, M. François Molins et rencontrer les membres de la commission d’enquête française “relative aux moyens mis en œuvre par l’État pour lutter contre le terrorisme depuis le 7 janvier 2015”.

La commission d’enquête française a rendu ses conclusions le 5  juillet  2016. Contrairement à votre commission, elle a tenu la plupart de ses auditions à huis clos. Le principe de transparence a en effet été mis en balance avec la nécessaire confi dentialité des services concernés. Si les auditions sont reprises en annexe du rapport, elles sont toutefois expurgées de toutes les indications occultées à la demande des personnes auditionnées.

Les débats ont plusieurs fois porté sur la coopération franco-belge, qualifi ée de bonne, voie d’excellente. Il existe toutefois encore quelques marges d’amélioration, surtout sur la transmission de l’information. Une difficulté spécifi que concerne le passage d’une affaire à l’instruction: la collaboration entre les ministères publics français et belge est optimale, mais la gestion du dossier par un juge d’instruction, qui doit alors réexaminer le dossier, constitue un facteur de complication.

Une autre piste d’amélioration concerne l’échelon européen, spécialement le système Schengen et Frontex. Au niveau des délais de garde à vue, le président de la commission d’enquête française a réitéré son point de vue suivant lequel les délais sont fort discordants en

Europe et qu’il serait opportun que ces délais s’alignent. En France, dans le cas d’une fl agrance et d’un risque d’attentat terroriste, ce délai peut atteindre six jours, alors qu’en Belgique, il est nettement plus court, conformément à l’article 12 de la Constitution.

B. Secours et assistance aux victimes Les auditions en France sur les secours ont mis en évidence des difficultés liées à l’identifi cation des Le temps entre l’intervention de la police et les secours apportés aux victimes est allongé par le fait que les forces d’intervention ne visent que la neutralisation des auteurs, et par le risque d’un surattentat. Les échanges que la commission d’enquête française a pu avoir avec des services américains font apparaître une autre possibilité, à savoir un corps spécialisé du personnel soignant intégré dans les colonnes d’assaut et spécialement formé à soigner les blessures.

Une meilleure coordination est également parue nécessaire. La France s’est dotée d’un secrétariat d’État aux victimes. La secrétaire d’État a formulé des propositions d’amélioration de la prise en charge des victimes et de leurs familles. Le Fonds de garantie français couvre le préjudice matériel. Toutefois, la mesure de la valeur de la douleur (pretium doloris) reste un point délicat car contenant une part de subjectivité.

C. Services de police et sécurité

Parmi les éléments ayant retenu l’attention de la commission d’enquête française fi gure l’organisation des forces d’intervention d’élite, multiples en France. Le critère de territorialité imposerait en effet que la force d’intervention géographiquement la plus proche et la première à arriver sur les lieux d’un attentat prendrait également la tête de l’intervention. La France se trouve en état d’urgence depuis les attentats de novembre 2015. Le Parlement français exerce un contrôle par le truchement de la commission des Lois. Celle-ci dispose dans ce cadre de pouvoirs extraordinaires, similaires à ceux d’une commission d’enquête parlementaire. L’état d’urgence est un état dérogatoire, qui octroie à l’administration des pouvoirs particuliers; il ne saurait devenir la norme. Il faudrait donc pouvoir sortir de cet état, ce qui est politiquement

compliqué. La France connaît le plus haut niveau de Vigipirate depuis de nombreuses années. Les membres de la commission d’enquête parlementaire française se montrent donc fort intéressés par le fonctionnement de l’OCAM. La présence des militaires français, dans le cadre de la force Sentinelle, existe en tant que concept depuis déjà fort longtemps. Elle était pratiquée en cas de crise, mais a également tendance à se pérenniser.

La charge fi nancière est toutefois lourde. Il ne saurait s’agir que d’un complément des forces de sécurité intérieures. Ces militaires rassurent et peuvent défi nir et protéger un périmètre de sécurité. Cependant, ils n’interviennent de manière armée qu’en cas de légitime défense et ne peuvent prêter leurs armes à d’autres personnels de sécurité. Le Système d’Alerte et d’Information des Populations (SAIP) est un outil créé par l’initiative privée, visant au départ les français établis à l’étranger.

Si les membres notent que cet outil est un succès, ils ne peuvent par contre pas indiquer dans quelle mesure. Il constitue cependant l’illustration de l’utilité des entreprises privées dans la lutte contre le terrorisme. Croiser toutes les données en la possession de l’ensemble des services constitue un idéal, difficilement atteint. La France disposait en août 2015 d’informations suivant lesquelles une salle de concert (en termes généraux) était visée.

L’audition d’un suspect indiquait en 2009 que le Bataclan constituait une cible éventuelle. Il était certain depuis 2014 que la France était la cible d’attentats. Faire le lien entre des informations aussi éparses et dispersées dans le temps n’est techniquement pas possible. Par contre, la France s’est dotée d’un fi chier FSPRT (Fichier des signalés pour la prévention et la radicalisation à caractère terroriste).

Ce fi chier se présente comme une arborescence: au départ d’un nom, des connexions apparaissent vers d’autres noms. Les États-Unis, dans le cadre du NCTC (National Counterterrorism Center), disposent d’une base de données dont l’accès est différencié.

D. Radicalisation Les auteurs d’attentats terroristes ont pratiquement tous un passé de délinquants de droit commun. A ce titre une forme de porosité existe entre la délinquance de droit commun, la radicalisation et le terrorisme. La France a toutefois une pratique constante d’individualisation des

peines, dont il résulte une possibilité d’aménagement des peines, dont le contrôle judiciaire. Plusieurs écoles s’opposent sur la nature de la radicalisation. Certains y voient une dérive sectaire liée à une lecture erronée de l’Islam. D’autres critiquent cette vision en considérant que c’est annihiler ainsi les responsabilités individuelles. Pour le rapporteur de la commission d’enquête française, c’est d’autant plus vrai que l’adhésion politique aux idées de Daesh existe dans le chef des combattants partis en Syrie ces deux dernières années.

Par contre, il est vrai qu’il faut analyser le processus de radicalisation de manière différenciée selon les situations: une jeune femme n’a pas le même profi l de radicalisation qu’une personne fraîchement libérée de prison. La réponse à la radicalisation doit également être multidisciplinaire. La menace terroriste n’est plus considérée comme un élément isolé. Lors de l’affaire Merah, la piste d’un terroriste isolé avait été préférée dans un premier temps.

L’organisation d’une fi lière terroriste est désormais privilégiée. En outre, la radicalisation n’est plus l’apanage de combattants revenus de Syrie. Avec l’Internet spécialement, des processus d’auto-radicalisation sont constatés. Auditions Un compte-rendu intégral étant établi pour chaque audition (en annexe), il n’est tracé dans la présente section qu’un aperçu général des principales questions posées, ainsi que de questions ayant un intérêt administratif particulier.

Plusieurs questions ont été posées de manière transversale. Ainsi en va-t-il de celle de savoir si les plans d’urgence ne devaient pas tenir compte de la situation particulière d’un attentat terroriste, tout comme les conséquences d’un passage du niveau de menace 3 au niveau 4. La suffisance des moyens fi nanciers et techniques pour la transmission des informations et la communication entre services – y compris le réseau Astrid – a plusieurs fois été abordée.

A. Réunion du 9 mai 2016 Au cours de sa réunion du 9 mai 2016, la commission d’enquête parlementaire a entendu une première

série d’acteurs relatifs aux événements à l’Aéroport de Zaventem. Le plan de secours à Zaventem a été transmis, à titre de document confi dentiel, aux membres. Il a été confi rmé que ce document n’existe qu’en langue néerlandaise, en raison des règles afférentes à l’emploi des langues. La commission a d’abord entendu M. Lodewijk De Witte, gouverneur de la province du Brabant fl amand. En conclusion de son intervention introductive, l’orateur a promis de transmettre à la commission un certain nombre de documents, dont une chronologie détaillée des faits.

Une évaluation interne ayant été annoncée, le président a insisté sur le fait qu’une telle évaluation ne pouvait porter préjudice aux travaux de la commission Ensuite, la commission a entendu le lieutenant Erik Engels, chef fonctionnel de la centrale 112 de la province du Brabant Flamand. Pour les besoins de son exposé introductif, l’intervenant s’est appuyé sur une note technique, laquelle a été distribuée aux membres.

Cette note contient une chronologie détaillée ainsi que des pistes d’amélioration telles qu’elles ont été tracées au cours d’une réunion interne du 18 avril 2016. Il a été constaté que les résultats défi nitifs de l’analyse du réseau Astrid contribueraient aux travaux de la commission d’enquête. Le commissaire Jean-Pierre Devos, chef du service de la division Police aéronautique de Bruxelles-national a ensuite été entendu.

Les relations de cette division avec les autres divisions de police (locales, fédérale, judiciaire), les militaires et d’autres services correspondants à l’étranger, ont été examinées, ainsi que les procédures valant pour la distribution des rôles, y compris la manière d’assurer l’unité de commandement. La question de l’éventuelle radicalisation de travailleurs de l’Aéroport, et des mesures propres à l’éviter, a également été abordée.

La commission a poursuivi ses travaux par l’audition de M. Edwin Baert, chef de poste des pompiers de Brussels Airport Company. La question de l’intérêt d’une procédure spécifi que concernant un acte terroriste a été posée, quoique l’intervenant ait indiqué qu’au moment de débuter son intervention, il n’était encore question que d’une défl agration, sans indication sur la cause. Les relations entre le poste de pompiers de Brussels Airport Company et les autres services de pompiers ont été explicitées.

Par ailleurs, l’audition de l’intéressé a permis de revenir sur le soutien psychologique assuré à certains des acteurs de la chaîne de l’assistance et du secours.

Enfi n, la commission a entendu le médecin lieutenant-colonel Eric Mergny de l’Hôpital Militaire de Nederover-Heembeek. Toutes les difficultés de tenir un poste médical avancé dans de telles situations sont apparues, qu’il s’agisse des communications ou de risques de sécurité apparaissant en cours d’intervention. Les relations entre le Directeur des secours médicaux (DirMed) et les acteurs médicaux ont par ailleurs été analysées.

L’opportunité d’adjoindre un opérateur, chargé spécialement des entretiens téléphoniques, délivrant ainsi de cette charge les prestataires de soins sur le terrain, a été abordée.

B. Réunion du 11 mai 2016 Au cours de sa réunion du 9 mai 2016, la commission d’enquête parlementaire a entendu une première série d’acteurs relatifs aux événements à la station de métro de Maelbeek. Les membres ont précédemment été mis en possession du plan d’urgence de la STIB, à titre de document confi dentiel. A nouveau, la question de savoir si les plans d’urgence sont adaptés aux faits spécifi ques de terrorisme a été posée à l’ensemble des intervenants.

Les difficultés de communication ont également chaque fois été abordées. Les adaptations des procédures après les événements terroristes à l’étranger ont été analysées. Il a plusieurs fois été souligné à quel point des informations erronées d’incidents ailleurs ont compliqué l’intervention à la station de métro de Maelbeek. La commission a d’abord entendu M. Eric Buslot, Risk and Safety manager chez STIB à la date du 22 mars.

Entre cette date et celle de l’audition, l’intéressé a pris sa pension. Un plan d’intervention, une fi che d’action afférente à la station de Maelbeek et des diapositives d’ordre général ont été communiqués. Des questions ont porté sur les circonstances dans lesquelles les services de la STIB ont été informés des événements de Zaventem, et sur l’évacuation de la station de métro de Maelbeek et subséquemment celle de l’ensemble des stations de métro du réseau bruxellois ont été décidées et ont eu lieu.

L’intervention en elle-même a été analysée de manière détaillée. Une évaluation interne est ici aussi annoncée; celle-ci n’a pas non plus pu être opposée aux travaux de la commission d’enquête. Ensuite, M.  Jo Decuyper, chef du service de la Police des chemins de fer de Bruxelles, a été entendu, au moyen d’une présentation. Celle-ci contient une

chronologie détaillée. Un courriel reçu par l’intervenant sur une adresse électronique inadaptée, a été transmis à la commission. La commission a poursuivi ses travaux par l’audition de M. Jean-Paul Labruyere, deuxième commandant du Service d’Incendie et d’Aide médicale urgente de la Région de Bruxelles-Capitale. L’intéressé a communiqué à la commission un relevé chronologique des actions majeures réalisées le 22  mars, ainsi qu’un aperçu des moyens pompiers envoyés à Maelbeek et des ambulances du SIAMU envoyées sur place.

La question des relations entre centrales d’appel bruxelloise et du Brabant fl amand a été analysée. Des différences entre centrales sur l’application des procédures sont apparues. Une différence a été notée sur les conceptions du rôle de la centrale téléphonique dans la transmission de l’information afférente à la décision de fermeture du métro. M.  Olivier Vermylen, médecin, responsable des Urgences, Service mobile d’urgence (SMUR), du Centre Hospitalier Universitaire Brugmann, a ensuite été entendu.

L’intéressé a assuré la fonction de DirMed le jour des attentats, s’agissant du métro de Maelbeek. Plusieurs questions ont porté sur la manière dont les victimes ont reçu sur place les premiers soins et comment ils ont été distribués entre structures hospitalières. Enfi n, M. Jean Clément, haut fonctionnaire faisant fonction exerçant des compétences de l’Agglomération bruxelloise, a été entendu. En conclusion de son intervention, l’intervenant a plaidé pour un plan spécifi que en matière de terrorisme, où les fonctions et missions de chacun sont bien déterminées.

L’éventualité d’une réforme par laquelle les fonctions d’un gouverneur devraient être étendues dans le domaine préventif, avant qu’un événement ne survienne sur le territoire de la province non (encore) touchée, a été abordée. Une abondante documentation a par ailleurs été communiquée à la commission.

C. Réunion du 18 mai 2016

Au cours de sa réunion du 18 mai 2016, la commission d’enquête a spécialement axé ses travaux sur les problèmes de communication qui sont apparus en lien avec les secours. La première personne entendue à ce sujet a été M. Marc De Buyser, directeur général d’ASTRID. M. De Buyser a expliqué, à l’aide d’un document distribué aux

membres de la commission, comment le réseau ASTRID avait fonctionné le 22 mars. Les questions posées ont eu principalement trait au manque de capacité, à la possibilité de renforcer cette capacité et à l’utilisation des appareils radio ASTRID par les membres des équipes de secours. L’orateur a remis à la commission d’enquête le rapport du Comité consultatif des usagers d’ASTRID. La commission d’enquête a ensuite entendu, pour Proximus, Mme  Dominique Leroy, administratrice déléguée, et M. Dirk Lybaert, Chief Corporate Affairs Officer.

Les orateurs ont donné des précisions sur la manière dont Proximus avait géré la saturation de son réseau GSM. Lors de cette audition, il a notamment été question du problème des normes de rayonnement, des différences entre les numéros d’appel d’urgence 100, 101 et 112 et de la possibilité d’accorder une priorité à des numéros de personnes clés en cas de crise. Ces aspects ont également été évoqués par la suite, à l’occasion du témoignage de M.  Jack Hamande, président de l’Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT).

Celui-ci a notamment présenté une vue d’ensemble des actes posés par l’IBPT le 22 mars dernier. Au cours du tour de table qui s’est ensuivi, des questions ont été posées sur la mise en œuvre d’un système élargi de roaming à l’échelon national. Enfi n, M. Lodewijk De Witte, gouverneur de la province du Brabant fl amand, a été entendu pour la deuxième fois. M. De Witte a indiqué que le gouvernement avait entre-temps chargé les gouverneurs des provinces d’élaborer des plans d’urgence spécifi ques en cas d’attaque terroriste.

Les commissaires ont notamment analysé plus en profondeur la coordination des secours à Zaventem. Le gouverneur de la province a remis à la commission d’enquête une chronologie ainsi que des plans d’urgence.

D. Réunion du 23 mai 2016 La réunion du 23 mai 2016 fut consacrée à des auditions complémentaires permettant de mieux appréhender le secours et l’assistance aux victimes. Les deux premiers intervenants ont été interrogés spécialement sur les événements à l’Aéroport de Zaventem; les deux derniers, de manière transversale pour tous les événements du 22 mars. Tout d’abord, le commissaire en chef Guy Cordeel, chef de service de la police aéronautique de l’Aéroport de Bruxelles national (relevant de la Police fédérale), a été entendu, au moyen d’une présentation.

Pour mieux situer son rôle, l’intervenant a fourni un organigramme

et des explications sur l’organisation administrative des services de police à l’Aéroport. À la suite d’un exposé général, l’orateur a proposé un aperçu chronologique des événements du 22 mars et des indications sur ce qui avait été entrepris déjà avant cette date; des pistes d’amélioration ont par ailleurs été proposées. M.  Wilfried Covent, chef de la sécurité, Brussels Airport Company, a ensuite été entendu.

Ses missions en matière de sécurité ont été exposées, de même que le déroulé des événements du 22 mars. La manière dont s’articulent les plans d’urgence obligatoires et les directives de sécurité internes, a été abordée. Un message a été envoyé à environ 140 destinataires, dès qu’il est apparu qu’il s’agissait d’un acte terroriste. Il a été demandé à l’intéressé la liste des personnes destinataires. Une chronologie détaillée a également été sollicitée.

M.  Marcel van der Auwera, chef du service aide urgente (SPF Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement) a également été entendu, au moyen d’une présentation. Son exposé fut plus large que la situation à Zaventem; il a porté sur l’ensemble de la réponse aux événements du 22 mars. L’intervenant a ainsi exposé comment s’organisaient le Maxi-PIM (planification faîtière d’autres plans d’urgence, en matière de santé) et PIPS (plan spécifi que à la réponse psychologique).

Enfi n, le capitaine de frégate Guy Schotte, responsable des opérations courantes à l’état-major de la Défense, a été entendu, au moyen d’une présentation. L’intervenant a pu expliquer dans quel cadre la Défense participe à des opérations sur le territoire belge, en appui, dans un contexte de risque accru. Une ligne du temps précise a été promise.

E. Réunion du 25 mai 2016 La réunion du 25 mai 2016 fut également consacrée à une série d’auditions complémentaires sur les mêmes thèmes. Les deux premiers intervenants ont été interrogés spécialement sur les événements à la station de métro de Maelbeek; les trois derniers, de manière transversale. Le premier orateur fut M. Brieuc de Meeûs, administrateur-directeur général de la STIB. Après avoir rapidement tracé le portrait de l’institution qu’il dirige, l’intervenant, au moyen d’une présentation, a exposé la situation dans la station de métro le 22 mars en fonction d’une chronologie transmise précédemment, ainsi que

certaines mesures prises dès avant les attentats. La procédure de fermeture du métro, la décision en la matière et ses modalités de notifi cation, ont été analysées. Ensuite, le commandant Ivo Devijver, officier-chef de service a.i. du Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles-Capitale (SIAMU), a été entendu. L’orateur a exposé, entre autres, les relations entre les centrales d’appel de Bruxelles et de Louvain.

Un exposé des événements le jour des attentats a été proposé. Une chronologie des appels a été remise au Président de la commission à titre de Le procureur fédéral Frédéric Van Leeuw a ensuite été auditionné, spécialement sur le rôle du ministère public dans l’aide aux victimes, de manière générale d’une part, spécialement dans le déroulé des événements du 22 mars d’autre part. La question de l’identifi cation des victimes a par exemple été approfondie.

Une farde comprenant les circulaires pertinentes a été mise à disposition des membres. La présentation de l’orateur a également été communiquée. Deux managers psychosociaux du SPF Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement ont ensuite été entendus: M. Daniel Vanden Bossche et Mme Astrid Fortuyn. Leurs interventions ont porté sur la manière dont le plan d’intervention psychosociale a été appliqué.

F. Réunion du 30 mai 2016 Les auditions afférentes au volet “assistance et secours” ont été poursuivies par votre commission au cours de sa réunion du 30 mai 2016. Le premier intervenant à ce titre fut le commandant Tanguy du Bus de Warnaffe, Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles- Capitale (SIAMU). L’intéressé assurait la direction des pompiers le jour des attentats du 22 mars et est intervenu tant à Zaventem qu’à Maelbeek.

L’intéressé a remis à la commission un schéma de son exposé introductif, contenant une chronologie. Il a insisté sur les différences dans le traitement des événements entre Zaventem et Maelbeek. Ensuite, concernant l’aspect “suivi”, votre commission a entendu M. René Dhondt, directeur général d’Assuralia. Les aspects assurantiels en droit belge, liés aux faits de terrorisme, ont été retracés. À ce titre, la loi du 1er avril 2007 relative à l’assurance contre les dommages

causés par le terrorisme, a reçu une attention prépondérante. Le rôle de l’asbl “Terrorism Reinsurance & Insurance Pool” (TRIP) a été exposé. Des données chiffrées provisionnelles ont été proposées pour ce qui concerne les montants d’indemnisation. Toujours sur l’aspect “suivi”, votre commission a ensuite entendu deux représentants de services publics d’appui et d’assistance aux victimes: M. Kurt De Backer, collaborateur au “Steunpunt Algemeen Welzijnswerk” et M. Renaud Beck, conseiller au service d’assistance aux victimes de la police de Bruxelles.

La coordination entre services, spécialement au regard de la répartition des compétences, a été analysée.

G. Réunion du 1er juin 2016 La réunion du 1er juin 2016 a été consacrée dans un premier temps à une confrontation entre M. Jean- Paul Labruyère, deuxième commandant du Service d’Incendie et d’Aide médicale urgente de la Région de Bruxelles-Capitale (SIAMU), et le lieutenant Erik Engels, chef fonctionnel de la centrale 112 de la province du Brabant Flamand. Cette confrontation visait à vérifi er les informations communiquées lors de son témoignage par le commandant Tanguy du Bus de Warnaffe et à mieux comprendre le fonctionnement des centrales de Bruxelles et de Louvain et la manière dont elles collaborent.

M. La Bruyère s’est référé au cours de son audition à un document contenant des propositions de travail qu’il a communiqué aux membres. M. Engels a étayé certaines de ses réponses au moyen d’une note technique complémentaire à celle déposée lors de son premier témoignage. La commission a ensuite entendu M. Alain Lefèvre, directeur a.i. du Centre de crise, qui a présenté de manière générale les missions du Centre de crise et a expliqué, au moyen d’une ligne de temps, la manière dont le Centre de crise a organisé la gestion de la journée dramatique du 22 mars.

Il a notamment été question du rôle de la cellule de gestion mise en place à la suite du lancement de la phase fédérale de gestion de crise. La réunion s’est clôturée par l’audition de M. Raphael Schmidt, coordinateur des Services de Secours de la Croix-Rouge pour la région de Bruxelles-Capitale, qui a relaté la manière dont la Croix-Rouge est intervenue à la suite de l’attentat survenu à la station Maelbeek.

L’orateur a indiqué que d’un point de vue organisationnel, la Croix-Rouge n’avait pas rencontré de problème majeur. Malgré la saturation du réseau ASTRID à

proximité de la station Maelbeek, c’est ce réseau qui lui a permis d’assurer la coordination générale.

H. Réunion du 8 juin 2016 La commission a entendu Mme Monique Bernaerts, directrice planifi cation du Centre de crise fédéral, qui représentait l’Institut Supérieur de Planifi cation d’Urgence (ISPU). L’ISPU, créé par arrêté royal en 1991, fait partie du service planifi cation d’urgence du Centre de Crise, et est conseillé par un comité scientifi que composé notamment de représentants des cinq disciplines.

L’oratrice a expliqué les missions de l’ISPU et a donné un aperçu de ses activités. Des questions lui ont été posées concernant la prise en compte de la dimension “terrorisme” dans les plans d’urgence, les formations proposées par l’ISPU ainsi que la collaboration européenne en matière de planifi cation d’urgence.

I. Réunion du 13 juin 2006

D’une part, la commission a procédé à l’audition du major Dirk Keymolen, commandant de secteur de la zone de secours Brabant fl amand Ouest. Le jour des attentats, l’intervenant assurait le rôle de directeur des pompiers. Suite à des questions sur la fonction de Dir-PC-Ops, l’intervenant a expliqué qu’il ne l’avait pas assurée en raison du fait qu’il s’est agi d’un acte terroriste. D’autre part, la commission a entendu le commissaire divisionnaire Herbert Veyt, directeur de la Direction des opérations de police administrative. Un aperçu général de la division a été proposé, de même que les procédures existantes des plans d’urgence. L’intervenant a également formulé une série de recommandations, notamment en matière de communications et d’exercices sur le terrain. La procédure de fermeture du métro a été analysée.

J. Réunion du 6 juillet 2016 En conclusion des auditions afférentes au présent volet, votre commission a entendu M. Jan Jambon, vice-premier ministre et ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, chargé de la Régie des bâtiments, et Mme Maggie De Block, ministre des Affaires sociales et de la Santé publique.

Après avoir proposé une ligne du temps, M. Jambon a analysé la manière dont les services de secours relevant de ses compétences ont assuré leurs missions le jour des attentats. Certaines évolutions entre le jour des attentats et celui de l’audition, qu’elles soient déjà acquises ou en préparation, ont été exposées. Plusieurs questions ont été posées, notamment, sur l’arrêté royal du 1er mai 2016 portant fi xation du plan d’urgence national relatif à l’approche d’une prise d’otage terroriste ou d’un attentat terroriste.

Non sans avoir souligné le caractère exceptionnel des événements et la qualité des services d’aide et d’assistance médicales aux victimes, Mme De Block a retracé les événements sur les deux lieux d’attentats. Le plan d’intervention spécifi que maxi-PIM a été analysé. Les différences ont été examinées entre les méthodes “scoop and run” (traiter les victimes ailleurs que sur les lieux) et “stay en stabilize” (les traiter sur les lieux), ainsi que les risques qui y sont liés

TITRE

2 Constatations, analyse et recommandations1 Remarques préliminaires Le 22 mars 2016, à 07h58, une première explosion, suivie directement d’une deuxième explosion, a été constatée dans le hall des départs de Brussels Airport à Zaventem. Une heure plus tard (09h10), une nouvelle explosion a eu lieu à la station de métro Maelbeek. Presque immédiatement, les services d’urgence ont été appelés aux deux endroits, et il est apparu assez rapidement qu’il s’agissait d’attentats terroristes.

Entre les deux attentats et après le deuxième attentat, une grande incertitude a régné quant à l’existence d’éventuels autres engins explosifs que d’autres auteurs éventuellement encore en liberté pouvaient faire exploser. La commission d’enquête tient à souligner le professionnalisme des secours, qui ont été rapides et efficaces face à une catastrophe sans précédent. Les secours ont été amenés à intervenir dans un environnement non sécurisé en raison du risque d’un attentat subséquent et les équipes se sont trouvées confrontées à des blessures de guerre, jamais vues lors d’un attentat en Belgique et choquantes, même pour les plus expérimentés.

La commission d’enquête tient également à souligner le courage et la solidarité dont ont fait preuve ces hommes et ces femmes de terrain. Toutefois, de nombreux aspects peuvent faire l’objet de mesures urgentes si l’on veut éviter à court terme certaines anomalies et certains dysfonctionnements. La persistance de la menace de nouveaux attentats a amené la commission d’enquête à finaliser ce rapport intermédiaire relatif à la planification d’urgence.

Dans ce cadre, les membres ont examiné ce qui a bien fonctionné ou pas le 22 mars 2016, et des responsabilités sont pointées et des leçons tirées, sans attendre le rapport final des travaux de cette commission. À la demande de la commission d’enquête parlementaire, les experts Willy Bruggeman et Dirk Van Daele ont établi un rapport. Ce rapport a constitué la base de discussion du présent titre.

Le 1er mai 2016, un nouvel arrêté royal portant fixation du plan d’urgence national relatif à l’approche d’une prise d’otage terroriste ou d’un attentat terroriste a été adopté. Cet arrêté n’avait pas encore été adopté le 22 mars 2016, et, s’il peut être pris en considération pour chercher des recommandations pour l’avenir, il ne permet pas d’évaluer directement les actions et les réactions des services de secours lors des attentats du 22 mars 2016.

La commission d’enquête souligne la nécessité – y compris après le dépôt de ce rapport – de profiter d’un debriefing et d’une évaluation approfondis par et entre les services pour en tirer à nouveau les enseignements nécessaires, complémentairement aux constatations, conclusions et recommandations formulées dans le présent rapport. Plans d’urgence et d’intervention Section 1.1 1.1.1. Constatations et analyse 1.

La planification d’urgence est basée sur l’arrêté royal du 31 janvier 2003 portant fixation du plan d’urgence pour les événements et situations de crise nécessitant une coordination ou une gestion à l’échelon national (en abrégé ci-après: arrêté royal du 31 janvier 2003)2 et sur l’arrêté royal du 16 février 2006 relatif aux plans d’urgence et d’intervention (en abrégé ci-après: arrêté royal du 16 février 2006)3, ainsi que sur les arrêtés ministériels y afférents.

L’autorité compétente de l’agglomération bruxelloise4 n’est pas mentionnée dans ces arrêtés (voir infra, n°s 133 à 136). Ces arrêtés n’ont pas été actualisés, à l’exception de la modification introduite par l’arrêté royal du 10 juin 2014 suite à la catastrophe de Wetteren qui vise notamment à mieux préciser qui exerce les fonctions de Dir PC-Ops et à permettre à l’autorité compétente de désigner à cette fonction un officier d’une autre zone de secours ou d’une autre discipline plus expérimentée.

Moniteur belge du 21 février 2003.

Cet arrêté renvoie déjà aux attentats du 11 septembre 2001. Moniteur belge du 15 mars 2006. Voir la loi du 6 janvier 2014 relative à la sixième réforme de l’État en ce qui concerne les matières visées à l’article 77 de la Constitution, Moniteur belge du 31 janvier 2014.

L’arrêté royal du 16 février 2006 définit la situation d’urgence (art. 6, § 2) comme suit: “tout événement qui entraîne ou qui est susceptible d’entraîner des conséquences dommageables pour la vie sociale, comme un trouble grave de la sécurité publique, une menace grave contre la vie ou la santé de personnes et/ou contre des intérêts matériels importants, et qui nécessite la coordination des disciplines afin de faire disparaître la menace ou de limiter les conséquenc es néfastes”.

Le Centre gouvernemental de Coordination et de Crise (CGCC ou, ci-après, le Centre de crise) a été créé par l’arrêté royal du 18 avril 1988. L’analyse de la menace fait l’objet de la loi du 10 juillet 20065 et de l’arrêté royal du 28 novembre 20066 qui l’exécute. 2. Les plans d’urgence comportent quatre phases: (arrêté royal du 31 janvier 2003): phases 1 et 2: coordination à l’échelon communal (local); phase 3: coordination par le gouverneur à l’échelon provincial; phase 4: coordination par le ministre de l’Intérieur à l’échelon fédéral.

Les critères sur la base desquels la phase 4 peut être déclenchée sont énoncés dans l’arrêté royal du 31 janvier 2003 (art. 4.1). Ces critères étaient réunis le 22 mars 2016. La procédure applicable en l’espèce a été fixée dans la circulaire NPU-3 de 2009. L’alerte nationale ou alerte de phase 4 est déclenchée par le ministre de l’Intérieur7 et est éventuellement précédée d’une phase de préalerte (Centre de crise).

Au besoin, le gouverneur active son centre de coordination. Il peut déjà le faire avant le déclenchement de la phase fédérale (NPU-2). 3. En fonction de la nature de l’événement et des risques spécifiques qui y sont associés, un plan général d’urgence et d’intervention (PGUI)8 et, des plans particuliers d’urgence et d’intervention (PPUI)9 sont établis10. Chaque discipline est censée élaborer son propre plan monodisciplinaire correspondant à ces Loi du 10 juillet 2006 relative à l’analyse de la menace, Moniteur belge du 20 juillet 2006.

Arrêté royal du 28 novembre 2006 portant exécution de la loi du 10 juillet 2006 relative à l’analyse de la menace, Moniteur belge du 1er décembre 2006. Voir la loi du 10 juillet 2006 relative à l’analyse de la menace, Moniteur belge du 20 juillet 2006. Les plans généraux multidisciplinaires d’urgence et d’intervention. Système de plans initié par la loi du du 31 décembre 1936 sur la protection civile, Moniteur belge du 16 janvier 1963, Moniteur belge du 16 janvier 1963.

Voir également la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile.

plans d’urgence. Les choses ont été préparées de cette manière tant pour l’aéroport de Zaventem que pour la station de métro de Maelbeek. 4. Certaines entreprises – cela dépend des secteurs – doivent aussi établir leurs propres plans internes. 5. Les PGUI doivent, du moins selon les prescriptions, être suffisamment flexibles et dépasser le cadre rigide des plans11. Tant en ce qui concerne Zaventem que Maelbeek, ce point donne lieu à des remarques spécifiques qui seront examinées plus loin dans le 6.

Les services de secours et d’intervention (pompiers, services médicaux, police, etc.) chargés de l’exécution des plans sont organisés en zones géographiques. Ces zones couvrent généralement plusieurs communes12. La division géographique diffère selon la discipline. Les frontières provinciales s’appliquent pour la discipline 3, alors qu’en ce qui concerne les services de secours, c’est le principe de l’aide adéquate la plus rapide qui s’applique13.

Il est apparu, le 22 mars 2016, que la coopération transfrontalière n’a pas toujours été facile, car les centrales 112 du Brabant flamand et de Bruxelles ont dû coopérer sans y avoir été préparées. 7. Les PGUI ont dû être élaborés de la manière la plus large possible afin d’apporter une réponse générale au plus grand nombre de risques possible. La qualité et le volume des plans varient d’une province à l’autre.

Certaines provinces se concentrent surtout sur le PGUI; d’autres mettent l’accent sur le développement de plans particuliers d’urgence et d’intervention pour Voir les circulaires ministérielles NPU – 1 (26 octobre 2006) et NPU – 3 (30 mars 2009). En ce qui concerne la police, la répartition en zones se base sur l’article 9 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux (Moniteur belge du 5 janvier 1999).

En vertu de cet article, la répartition par province est réglée par arrêté royal.

La répartition en zones des services d’incendie a été réglée récemment par l’arrêté royal du 2 février 2009 (en vigueur depuis le 1er janvier 2015) déterminant la délimitation territoriale des zones de secours (Moniteur belge du 2  février 2009). L’aide médicale urgente est réglée par la loi du 8 juillet 1964 (Moniteur belge du 25 juillet 1964). L’arrêté royal du 2 avril 1965 (déterminant les modalités d’organisation de l’aide médicale urgente et portant désignation des communes comme centres du système d’appel unifié) concerne les modalités d’organisation de l’aide médicale urgente, et les zones d’intervention sont définies par l’arrêté royal du 10 août 1998.

Voir arrêté royal du 16 février 2006:

Discipline 1: services d’incendie

Discipline 2: secours médicaux, sanitaires et psychosociaux

Discipline 3: police du lieu de la situation d’urgence

Discipline 4: appui logistique

Discipline 5: information.

des risques spécifiques14, alors que les PPUI sont axés sur les risques particuliers dans le territoire concerné. Ces constatations valent également pour Zaventem et Maelbeek. 8. En pratique, les plans sont souvent incomplets (l’aspect terrorisme fait défaut, trop peu de standards et de principes généraux) et trop détaillés, de sorte qu’ils s’enlisent dans des listes qui rendent les directives essentielles moins compréhensibles et moins accessibles.

Du fait de la diversité des procédures à appliquer, une multiplication des plans peut entraîner des difficultés sur le plan opérationnel. On ne peut en effet anticiper toutes les situations. Les plans doivent donc être suffisamment souples afin de préparer à diverses situations. 9. L’arrêté royal du 23  juin 1971 organisant les missions de la protection civile et la coordination des opérations lors d’événements calamiteux, de catastrophes et de sinistres distingue trois types d’événements15.

Chaque distinction a une incidence sur les conséquences juridiques (par exemple, le règlement des dommages). 10. Les arrêtés royaux précités des 31 janvier 2003 et 16 février 2006 ne comportent aucun automatisme en vue du suivi des décisions prises au niveau fédéral. Ceci a pour conséquence que la cellule de gestion16 décide au niveau de la stratégie mais n’exécute en effet pas les décisions (voir infra, chapitre 3), et n’en assure pas le suivi.

1.1.2. Recommandations 1.1.2.1. Le cadre juridique 11. La réglementation n’a plus été adaptée après 2006, exception faite de l’arrêté royal du 1er mai 2016 portant fixation du plan d’urgence national relatif à l’approche d’une prise d’otage terroriste ou d’un attentat terroriste (en abrégé ci-après: arrêté royal du 1er mai 2016, publié sans annexe). Une actualisation s’impose. 12. Il y a lieu de préciser dans les plans le rôle et la contribution du ministre-président de la Région de Bruxelles-Capitale et du haut fonctionnaire, concernant la gestion de crise.

La commission d’enquête propose Rapport d’enquête “Opvolging slachtofferschap”, KATHO, 2012;

audition de Mme M. Bernaerts, directrice de la planification d’urgence du centre fédéral de crise, 8 juin 2016, p.5. Les événements calamiteux, les catastrophes et les sinistres. Cellule de gestion, telle que prévue par l’arrêté royal. du 18 avril 1988 à la base de la création d’un centre gouvernemental de coordination et de crise (CGCCR) (Moniteur belge du 4 mai 1988).

d’ancrer dans la législation leur présence et leur contribution au Centre de crise (voir infra, chapitre 3). 3. Ce faisant, il conviendra comme cela est toujours le cas dans la planification, de trouver un équilibre entre la sécurisation et les activités économiques et de mener une réflexion sur l’impact de la menace sur la planification d’urgence. 1.1.2.2. Les plans d’urgence du point de vue du contenu 14.

Prévoir des plans d’urgence et d’intervention nécessite de veiller à ce qu’ils ne soient pas trop rigides et collent au maximum aux réalités du terrain. Il faut définir un cadre général, fondé sur les principes applicables à tout type de catastrophe, tout en prévoyant des fiches spécifiques comprenant des mesures particulières inhérentes au type de catastrophe. Les fiches pratiques y afférentes doivent être facilement utilisables sur le terrain.

Les plans d’urgence et d’intervention doivent par ailleurs être suffisamment flexibles afin de permettre une réactivité au regard de la situation de terrain. Il faut pouvoir dépasser la rigidité de ces plans et avoir une capacité d’adaptation et de proactivité. Une réflexion plus générale doit être menée pour l’ensemble des infrastructures critiques identifiées comme étant des cibles potentielles en cas d’attaque 15.

Il convient non seulement d’être attentif au phénomène du terrorisme (voir infra, section 1.2), mais l’organisation d’un plan d’urgence pour les incidents chimiques, bactériologiques, radiologiques et/ou nucléaires reste également nécessaire17. 16. La commission d’enquête recommande de concevoir les plans d’urgence en termes larges, compte tenu de tous les scénarios possibles et probables et sur la base de l’analyse de la menace et des expériences étrangères.

Il s’agit de tenir suffisamment compte de la possibilité de protection des “soft targets”18. 17. En outre, l’autorité fédérale (à partir du Centre de crise) doit élaborer et contrôler une “maxi-planification” coordonnée afin de favoriser la cohérence et la cohésion de la planification d’urgence pour l’ensemble du pays (a fortiori en cas d’actions transfrontalières). Cela Audition de Mme M. Bernaerts, directrice de la planification d’urgence du Centre fédéral de crise, 8 juin 2016.

Les cibles bénéficiant d'une faible protection et avec une forte concentration de personnes.

requiert la préparation de mesures spécifiques au sein de chaque discipline permettant de réagir promptement et de manière préparée à des incidents multiples et autant de menaces. Les secours (D1, D2 et D3) doivent être organisés, sur la base d’informations précises et crédibles provenant du terrain et sous l’autorité du directeur concerné (Dir-Si, Dir-Med et Dir-Pol), de telle sorte qu’après avoir pris les premières mesures, un déploiement plus grand puisse être lancé en plus du déploiement réflexe au sein de chaque discipline et sous l’autorité des responsables compétents.

Il se recommande que cette montée en puissance soit réalisée en concertation et sous la coordination du PC-Ops. 18. Une fiche d’alerte type commune pour une prise d’otage terroriste ou un attentat terroriste doit être élaborée avec les personnes à prévenir, les messages à délivrer, le lieu de rendez-vous pour les structures de gestion. 1.1.2.3. Formations et exercices 19. Il faudrait renforcer le caractère pluridisciplinaire des exercices, en tenant compte du risque d’attentats terroristes19 et de la possibilité d’établir une collaboration interprovinciale plus performante.

Tous les PGUI et PPUI doivent faire l’objet d’exercices réguliers, de préférence au moins une fois par an. À cet égard, il convient certainement de tenir compte des expériences des attentats du 22 mars 2016 et des récents attentats commis à l’étranger. Il faut également s’exercer à l’intervention dans le cadre d’un niveau de menace 3 ou 4 en coopération avec le Centre de crise. Section 1.2 Terrorisme 1.2.1.

Constatations et analyse 20. Les plans d’urgence et d’intervention basés sur les arrêtés royaux des 31 janvier 200320 et 16 février 2006 ne comportent pas de plan spécifique pour le terrorisme21. Il en résulte qu’il n’y a généralement pas de volet spécifique consacré au terrorisme dans les plans22. Les plans d’urgence qui étaient en vigueur le 22 mars 2016 Y compris les risques nucléaires et biologiques.

Le terrorisme est uniquement mentionné dans l’arrêté royal du 17 octobre 2003. Il existe néanmoins l’arrêté royal du 17  octobre  2003  (plan d’urgence nucléaire et radiologique) pour le territoire belge. Audition de M J. Jambon, ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, 6 juillet 2016.

en exécution de ces arrêtés royaux n’intègrent donc pas une dimension “terrorisme” spécifique, même si certains plans font référence de manière marginale ou dans une annexe au phénomène du terrorisme23. Ce n’est que dans des cas exceptionnels que des scénarios supplémentaires ont été préparés. Après le 22 mars 2016, il a été remédié à cette situation à la suite de l’entrée en vigueur de l’arrêté royal du 1er mai 2016 pris par le gouvernement fédéral24 .

Cet arrêté royal oblige les gouverneurs à élaborer un plan d’urgence terrorisme. 21. Cela signifie également qu’il n’y a pas eu assez d’exercices prenant en compte le risque et la probabilité d’attentats comme ceux du 22 mars 2016. Il faut éviter les automatismes mais il faut préalablement programmer les actions futures et s’y exercer. 22. L’introduction éventuelle des niveaux de menace 3 ou 425 creuse, notamment en raison de l’absence de la dimension de terrorisme dans la réglementation, le fossé entre les plans actuels et la menace liée au terrorisme telle qu’elle se présente actuellement.

23. Cette situation a également eu pour conséquence que dans la pratique, la direction des opérations n’a plus été assurée, les pompiers estimant que puisque l’on se trouvait face à des attentats, leur discipline n’était pas la plus adéquate pour prendre la direction. La police n’a, pour sa part, pas pris effectivement la direction des opérations, n’en n’ayant pas reçu l’ordre. À Zaventem, cette absence de véritable unité de commandement a eu des conséquences notamment sur la coordination des secours et sur la bonne communication entre les pompiers sur le terrain et le 112 de Louvain.

24. Chaque Dir doit diriger et coordonner les activités de tous les services qui appartiennent à sa discipline, ce qui ne fut pas le cas de la police le 22 mars 201626. 25. De plus, certains acteurs étaient actifs sur le terrain, alors que leurs missions et leurs tâches potentielles, dans les circonstances difficiles du 22 mars 2016, n’étaient pas suffisamment claires, ni sur le plan légal, ni sur le plan opérationnel (p. ex. les Audition de M.

J. Clément, gouverneur faisant fonction de l’arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale, 11 mai 2016. Audition de M.

L. De Witte, gouverneur de la province du

Brabant flamand, 9 mai 2016. Moniteur belge du 18 mai 2016. Loi du 10 mai 2006  relative à l’analyse de la menace et arrêté royal du 28 novembre 2006 portant création de l’OCAM. Par exemple la police de l’aéroport de Zaventem.

militaires). Le protocole conclu entre la police et les autorités militaires27 ne précise pas comment, dans les circonstances du 22  mars 2016, les militaires pouvaient ou devaient intervenir (engagement rules). Certes, il prévoit que les militaires agissent sous l’autorité de la police, mais il y a lieu de clarifier ce qu’ils peuvent faire ou ne pas faire dans la pratique, surtout en ce qui concerne l’accomplissement éventuel de missions touchant aux droits individuels du citoyen.

La commission d’enquête estime qu’il faut éviter de rendre la réglementation trop rigide, afin de laisser une marge suffisante à l’initiative dans le cadre de l’assignation des missions d’appui des services de police. Le 22 mars 2016, les militaires ont d’ailleurs spontanément pris beaucoup d’initiatives sur le terrain pour porter euxmêmes assistance et soutenir la police et les autres services (de secours) d’une manière significative (par exemple, en établissant des périmètres).

26. En conséquence de l’arrêté royal précité du 1er  mai  2016, des plans spécifiquement axés sur le terrorisme doivent maintenant être élaborés, mais la logique de cet arrêté royal s’écarte, sur différents points, de celle des arrêtés royaux du 31 janvier 2003 et du 16 février 2006. 27. Une intégration générale, logique, multifonctionnelle et multidisciplinaire de l’ensemble de ces différentes prescriptions s’impose.

1.2.2. Recommandations 1.2.2.1. La réglementation 28. Il s’indique d’actualiser et d’intégrer la réglementation. Il convient d’élaborer une seule réglementation cohérente et globale en matière de planification d’urgence, en intégrant toute la réglementation existante dans un nouvel arrêté royal global28. Cette codification est, notamment sur la base de toutes les recommandations formulées dans le cadre de la présente enquête, nécessaire et urgente.

La définition de la notion de “situation d’urgence” figurant à l’article 6, § 2, de l’arrêté royal du 16 février 2006, est suffisamment claire et indicative. En cas de modification de cet arrêté royal à l’occasion de son intégration, telle qu’elle est souhaitée, à l’arrêté royal du 1er mai 2016, une mention spécifique de la notion d’“attentat terroriste” dans cette définition est certes souhaitable, mais pas indispensable.

Il s’indique Protocole d’accord du 13 mars 2015 relatif à l’appui octroyé par la Défense à la Police intégrée en vue d’assurer des missions de surveillance. Audition de M.

H. Veyt, directeur de la DAO (Direction des opérations de police administrative), 13 juin 2016.

également, sur la base du même arrêté royal du 1er mai 2016, de tenir compte de l’absence de la dimension du terrorisme dans la planification d’urgence générale. Il reste à prendre en compte une série de différence conceptuelles (voir infra, chapitre 3). À cet égard, il convient d’accorder une attention particulière à la composition de la cellule de gestion. Cette composition peut changer en fonction de la situation dans laquelle on se trouve, du lien entre l’exercice de la police judiciaire et administrative, du suivi des décisions par les autorités (y compris le CGCCR) et de l’interaction avec les PC- Ops aux niveaux provincial et communal.

Le relèvement éventuel de la menace au niveau 3 ou 4 doit également, sur la base de cette réglementation intégrée, être ancré dans les plans subséquents29 (voir infra, point 3.1.1)30. Il doit être possible d’insérer ou non, de manière structurelle, dans les plans des mesures proactives attendues en cas de relèvement de la menace au niveau 3 et 431, sans tomber dans des automatismes inappropriés. 29. Le déclenchement de la phase fédérale ne peut être un automatisme.

Bien qu’en cas de niveau de menace 3 ou 4, la phase de préalerte soit automatiquement instaurée, le niveau de menace 3 ou 4 ne constitue pas une condition suffisante pour initier systématiquement la phase fédérale. En cas d’attaque terroriste également, cette décision reste politique. Si la qualification des faits en tant qu’acte de terrorisme n’est pas une condition sine qua non, elle renforcera évidemment la prise de décision.

En cas de concomitance éventuelle avec un acte terroriste, le déclenchement de la phase 4 est bien entendu plus que probable. Pour appuyer le processus décisionnel, il est essentiel de disposer rapidement d’informations correctes (par exemple, de la part du PC-Ops ou d’une centrale 112). Cette décision doit être prise, communiquée et exécutée le plus rapidement possible. Il convient d’y accorder une attention suffisante lors de la formation des cadres de la police.

Par exemple: le déploiement de militaires est, sur la base du protocole d’accord avec la police, inhérent au relèvement de la menace au niveau 3 ou 4. À cet égard, les possibilités sont les suivantes: approche différente du lieu de l’attentat, déploiement de moyens particuliers, déploiement de militaires (cette possibilité étant liée aux niveaux 3 ou 4), organisation différente du cycle d’information, etc.

C’est déjà le cas en raison du déclenchement automatique à la phase fédérale d’alerte (ou de préalerte)en cas de relèvement de la menace au niveau 4.

30. Toutes les autorités concernées doivent être associées à la concertation menée dans le but d’actualiser la réglementation en matière de planification d’urgence32. 1.2.2.2. Actualisation des plans 31. Conformément à l’arrêté royal du 1er mai 2016, chaque province doit établir un plan d’urgence terrorisme provincial. Deux types de plans sont ainsi instaurés (un plan d’urgence général sur la base de l’arrêté royal du 31 janvier 2003 et un plan d’urgence terrorisme sur la base de l’arrêté royal du 1er mai 2016).

À cette occasion, et compte tenu de l’expérience des récents attentats en Belgique et à l’étranger, il s’indique de réévaluer tous les PGUI et PPUI et, au besoin, de les adapter. 32. En cas d’alerte de niveau 3 ou 4, tous les services d’urgence et de secours concernés d’une manière ou d’une autre par le caractère spécifique de la menace et sa portée géographique potentielle devront être systématiquement mis au courant et placés en état de vigilance accrue.

33. La direction opérationnelle doit, à tous les niveaux (communal, provincial, fédéral), être confiée aux instances les plus aptes à assurer cette mission. Le rôle et la mission de tous les acteurs (et donc également des militaires) doivent être mieux encadrés sur les plans réglementaire et exécutif, surtout lors d’une intervention dans des situations de crise et lors d’attentats. Quoiqu’il en soit, les règles d’engagement doivent être claires, ainsi qu’il est indiqué au point 25.

34. Les services de communication et les entreprises de téléphonie doivent (pouvoir) se préparer à une crise imminente. 35. Les plans doivent indiquer clairement qui décide quoi, quelles sont les modalités de communication en l’espèce et qui est chargé d’assurer le suivi de l’exécution des mesures prises. Quoi qu’il en soit, le volet “terrorisme” devra tenir particulièrement compte des besoins des victimes et des secours.

Les gouverneurs n’ont apparemment pas été associés à l’élaboration de l’arrêté royal du 1er mai 2016.

1.2.2.3. Exercices 36. Des exercices multidisciplinaires liées à ces scénarios doivent être organisés, et ce, le plus rapidement possible. Ces exercices devraient se concentrer sur les risques spécifiques inhérents à un attentat terroriste, et plus particulièrement à une catastrophe multi-site, interprovinciale, qui intègre le risque de sur-attentat. Il faut également s’exercer au transfert de commandement.

37. La collaboration par-delà les limites des provinces doit être mieux organisée et faire l’objet d’un plus grand nombre d’exercices33. Un aperçu général de toutes les formations existantes peut aider à optimiser le travail de préparation à une crise possible ou à un attentat. La formation devra également comporter un volet “think terrorist” au sens d’une préparation psychologique destinée à pouvoir continuer à fonctionner dans une “situation de guerre”.

Les procédures ASTRID devront également faire l’objet d’exercices réguliers (voir infra,

chapitre 4). 1.2.2.4. Moyens 38. Tous les moyens spécifiques nécessaires (p. ex. des chiens formés à la détection d’explosifs) doivent être disponibles ou pouvoir être mobilisés rapidement. 1.2.2.5. Évaluations 39. Il faudra procéder plus rapidement à des évaluations globales, structurelles et multidisciplinaires, certainement en cas d’exécution de mesures prises dans le cadre d’un niveau de menace 3 ou 4, et a fortiori lorsque l’on estime qu’il existe un risque réel que de nouveaux attentats soient commis à court terme.

Ces évaluations devront également être réalisées conjointement par-delà les limites des provinces, notamment sous la coordination du Centre de crise. Section 1.3 Organisation opérationnelle 1.3.1. Constatations et analyse 40. L’engagement opérationnel des services de secours en général et de leurs membres sur le terrain était particulièrement important le 22 mars 2016 et il mérite d’être salué.

41. Les renforts se sont organisés spontanément, les équipes de nuit ont prolongé leurs gardes, les équipes externes se sont mises à la disposition de leurs collègues. Cette solidarité a été déterminante le 22 mars 2016. Par conséquent, la disponibilité était supérieure à ce qu’elle est normalement au début de l’aide urgente. Dans une situation de crise de cette ampleur, il s’agit toujours dans un premier temps d’une phase de réflexe, notamment parce que tous les moyens et structures prévus ne peuvent pas être engagés immédiatement.

Ce fut également le cas le 22 mars 2006.34 Très vite, une série d’initiatives ont été prises sur les lieux des événements afin de mettre en place les structures prévues. 42. L’arrêté royal du 31 janvier 2003 prévoit qu’une catastrophe de ce genre doit faire l’objet d’une coordination au niveau national. Le 22 mars 2016, le déclenchement de la phase fédérale a pris du temps. Bien vite (après quelques minutes), il était déjà apparu clairement sur le terrain que les explosions à Zaventem étaient l’œuvre de terroristes35.

Très rapidement une série de mesures ont été prises depuis le Centre de crise (voir infra, n° 119). À 08h45, l’OCAM annonce le passage au niveau de menace 4 pour l’ensemble du territoire, avec une attention particulière pour les gares internationales, les aéroports régionaux, tous les moyens de transport publics, les centrales nucléaires et le port d’Anvers. La notification à tous les destinataires prévus est faite par fax à 09h04.

À la suite de cette évaluation, un certain nombre de mesures spécifiques ont été prises lors de la réunion de coordination qui a débuté dans l’intervalle. La phase fédérale de gestion de crise n’a été déclenchée qu’à 09h03, et la “réunion de coordination” est devenue une “cellule de crise” conformément à l’arrêté royal du 31 janvier 200336. Cette prise de décision n’était pas claire sur le terrain et certains témoins ont affirmé avoir pris connaissance de l’activation de cette phase fédérale avant cette heure 37 (voir également infra, n° 157).

Dans l’intervalle, plusieurs réunions du Conseil national de sécurité ont été organisées dans le but de prendre des mesures générales dans le cadre du niveau de menace 4. rations de la police administrative), 13 juin 2016. Audition de M. JP Devos, chef de service de la division Police, police aéroportuaire de Bruxelles-National, 6 mai 2016. Audition met de M.

A. Lefèvre, directeur a.i. du Centre fédéral de crise, 1er juin 2016. Audition de M. L. De Witte, gouverneur de la province du Brabant flamand, 9 mai 2016.

D’autres annonces ont également occasionné des problèmes (trop de lenteur, doublons dans la communication, selon des canaux convenus mais non confirmés)38. Il était également apparu que des protocoles existants (avec la STIB, par exemple) pouvaient être simplifiés39. 43. Le Dir-PC-Ops est responsable de l’organisation des postes de commandement et de l’organisation de l’assistance multidisciplinaire. Dans l’attente du comité de coordination multidisciplinaire (provincial), il est le responsable stratégique (NPU-1).

En principe (arrêté royal du 10 février 2006), la fonction de Dir-PC-Ops est exercée par l’officier des services d’incendie ayant le grade le plus élevé. L’autorité compétente (bourgmestre ou gouverneur) peut toutefois désigner un dirigeant d’une autre discipline, davantage concernée par la nature de la situation d’urgence, comme Dir-PC-Ops. Il est assisté par un Dir-SI, un DIR-Med et un Dir-Pol. La fonction de Dir-PC-Ops relève donc en principe de la discipline 1, ce qui peut poser des problèmes en cas d’attentat terroriste (voir supra section 1.2).

Surtout lorsque les terroristes sont encore sur place ou que des explosifs représentent un danger direct, des enquêtes et d’autres devoirs administratifs et judiciaires doivent avoir lieu simultanément et cela nécessite une unité de commandement et une coordination spécifique40. Comme constaté ci-avant, il est alors préférable de confier la direction à la discipline 3. C’est une décision qu’il est préférable de prendre chaque fois sur une base ad hoc mais qui, en cas d’attentats terroristes, doit être soumise aussi vite que possible et systématiquement aux autorités compétentes.

44. Dans la pratique, plusieurs personnes ont accompli une même fonction, ce qui a parfois généré une certaine confusion entre la fonction initiale et celle qui a été assumée dans le cadre des plans d’urgence. Ainsi, les premiers chefs de police présents sur le lieu des attentats ont continué à exercer leurs compétences dans leur fonction régulière et n’ont pas rempli leur nouvelle mission de direction (Dir-Pol) sur la base d’une responsabilité générale de police, avec autorité sur tous les policiers actifs dans les périmètres délimités à la suite des attentats.

45. Souvent, la tenue d’un logbook a été négligée. Au besoin, le Dir PC-Ops devait se faire assister par un secrétaire (assistant administratif) et par un opérateur Audition de M.

J. Jambon, ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, 6 juillet 2016 Audition de M.

E. Baert, chef de poste des services d’incendie de Brussels Airport, 9 mai 2016, p.2

en communications, ce qui n’a pas été appliqué dans la pratique. 1.3.2. Recommandations 46. Le principe “unité de commandement” devrait être mieux garanti, en toutes circonstances. La direction des opérations (Dir PC-Ops) est une fonction essentielle afin d’assurer à tous les niveaux le bon fonctionnement et la coordination entre l’ensemble des disciplines actives sur le terrain41. La Dir CP-Ops assure donc la direction générale de tous les services (voir supra, n° 43), assistée par les cinq directeurs qui endossent chacun une des responsabilités déterminées dans cinq disciplines.

Pour que la police puisse exercer pleinement ces compétences, l’autorité de la Dir-Pol s’adressant à tous les services de polices (administrative et judiciaire, fédérale et locale) actifs sur les lieux de l’événement, il suffit de régler cette procédure par le bais d’une directive ministérielle à prendre sur la base de l’article 61 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux: “La directive est exécutée sous la direction du chef de corps de la police locale, sauf lorsqu’elle porte sur une mission qui est exercée conjointement par la police locale et la police fédérale.

Dans ce cas, la directive désigne le niveau de police chargé de la direction et de la coordination opérationnelles. Les directives du ministre de la Justice concernant les missions de police judiciaire sont prises après avis du collège des procureurs généraux.”. Il serait opportun que tous les services de la police fédérale actifs à l’aéroport de Zaventem soient réunis sous un seul commandement. Cela pourrait se faire: — en adaptant l’article 8, 2°, de l’arrêté royal du 14  novembre 2006 afin que la police des voies de communication dans son ensemble soit compétente en matière de police judiciaire ET administrative; — et en détachant la composante de la police judiciaire actuelle au sein de la police de l’aéroport de Zaventem (avec maintien des primes “services de recherche”), sans préjudice de la fonction des autorités judiciaires.

Ce point sera examiné plus en détails dans le courant de la deuxième phase de la présente enquête parlementaire. Audition de M.  H. Veyt, directeur DAO (Direction des opérations de police administrative), 13 juin 2016

47. Compte tenu de l’importance de la coordination entre les instances de sécurité et des secours avec les instances judicaires dans le cas d’un attentat terroriste, la fonction de Dir PC-Ops devrait être confiée à la discipline 3, à savoir la police en collaboration étroite évidemment avec la discipline 142. 48. Si possible, il serait utile d’établir le PC-Ops à un endroit fixe, mais aussi de prévoir, de planifier et d’équiper des alternatives.

Les centres de crise et le PC-Ops doivent disposer de suffisamment d’espace et être équipés de manière adéquate. Un logbook doit toujours être tenu 43. Le logbook électronique permet à tous les services concernés d’avoir un accès direct aux informations. Un système de planification et de suivi en temps réel doit également être prévu pour l’éventuel engagement progressif de moyens supplémentaires. 49. La coopération entre les provinces mérite une attention particulière, tant pour la planification que pour les exercices.

Section 1.4 Accroissement44 et réduction45 d’échelle 1.4.1. Constatations et analyse 50. Après l’attentat à Zaventem, la direction des opérations a été inégalement et inadéquatement menée, on a trop hésité à organiser un comité multidisciplinaire (CC)46 et c’est à 09h0347 qu’on est passé à la phase fédérale. Le gouverneur n’est pas intervenu, notamment lors du déclenchement de la phase provinciale. Le gouverneur a installé le comité de crise et de coordination provincial à Louvain.

Il ne s’est pas rendu sur les lieux de la catastrophe pour rassembler en un même lieu ce comité de crise et de coordination et le PC-Ops. L’objectif était par la suite de rapprocher le comité de coordination du PC-Ops. Bien que les arguments avancés par le gouverneur pour expliquer cette situation soient compréhensibles (risques de sécurité à Zaventem, difficultés d’accès éventuelles à l’aéroport), il est souhaitable que le comité de coordination soit rapproché de la cellule opérationnelle.

Comme le prévoit l’arrêté royal du 1er mai 2016. Par exemple le passage de la phase provinciale à la phase fédérale. Par exemple la prolongation d’une phase provinciale au-delà du terme de la phase fédérale. Voir l’arrêté royal du 6 février 2006.

51. Des règles sont prévues pour l’accroissement d’échelle dans toutes les disciplines, en combinaison avec le maintien de la garantie du fonctionnement régulier des services concernés48. L’arrêté royal du 16 février 2006 prévoit également à l’article 20 qu’en dépit du déclenchement de la phase fédérale, les gouverneurs demeurent responsables de la coordination politique dans leur province.

52. L’accroissement et la réduction d’échelle peuvent encore être mieux réglés, préparés et exercés dans la pratique. L’une des questions est, par exemple, de savoir quel est ou est encore l’apport structuré et effectif des centres Ops et de coordination provinciaux en cas de passage à la phase fédérale. 1.4.2. Recommandations 53. Dès qu’il apparaît clairement qu’il est question d’un attentat terroriste, il y a lieu de passer plus rapidement et plus systématiquement à la phase fédérale.

Il s’agit de définir plus clairement la relation et l’interaction entre les niveaux fédéral, provincial et communal lors du redimensionnement vers le haut ou vers le bas. En se basant notamment sur la circulaire ministérielle NPU-1, il faut définir plus clairement quel niveau est responsable lors d’un redimensionnement vers le haut des plans et comment les différents niveaux, tant opérationnels que politiques, doivent collaborer.

Il est conseillé de communiquer tout redimensionnement vers le haut ou vers le bas à tous les services. 54. La mise en place du niveau de menace 3 ou 4 doit automatiquement s’accompagner d’une réactivité accrue pour la mise en œuvre des plans d’urgence et d’intervention. Le Centre de coordination et de crise du gouvernement a un rôle important à remplir à cet égard49. Le renforcement de la réactivité ne peut toutefois pas mettre en péril le fonctionnement régulier des services de secours et autres.

55. Si des mesures sont prises ayant des implications géographiques sur les entités inférieures (provinces, communes), celles-ci doivent également maintenir ou rendre fonctionnels leurs centres stratégiques et opérationnels. En d’autres termes, si des mesures fédérales ayant un impact sur l’ensemble du pays sont prises, tous les PC-Ops provinciaux fonctionnent en appui Centre fédéral de crise. Voir, par exemple, l’article 12 de l’arrêté royal du 17 octobre relatif à l’organisation du dispatching des services opérationnels de la Sécurité civile (Moniteur belge, 28 octobre 2011).

Arrêté royal du 18 avril 1988, Moniteur belge du 4 mai 1988

56. Il fait aussi s’exercer pour les redimensionnements vers le haut ou vers le bas. 57. Il est opportun que les autorités aéroportuaires rendent les plans ayant des dimensions nationales et internationales accessibles au moyen d’une fiche synthétique en anglais et dans les autres langues nationales afin de faciliter la collaboration avec les zones de secours voisines. 58. Tous les services de communication et toutes les entreprises de téléphonie concernés doivent mieux se préparer à une éventuelle crise imminente.

Section 1.5 Situation particulière de Zaventem (aéroport international) 1.5.1. Constatations et analyse 59. Comme prévu, le 112 a été alerté directement après l’attentat. Dès 7h59, la centrale 112 de Louvain a été avertie de l’explosion d’une bombe à Zaventem50. Le PPUI est déclenché. Le gouverneur a été contacté. On a évacué 31 T1, 24 T2 et 86 T351. 60. Le PPUI de Zaventem date de 2001 et a été successivement actualisé après l’entrée en vigueur des arrêtés royaux du 31 janvier 2003 et du 16 février 2006.

La troisième partie traite d’un incident à l’aéroport. Le mot “terrorisme” n’est mentionné que dans l’annexe 17, renvoyant à un plan des autorités aéroportuaires elles-mêmes. Les plans spécifiques de l’aéroport ont été conçus principalement pour faire face à une catastrophe “airside”52. Cela peut se comprendre d’un point de vue statistique en ce que le risque le plus accru pour un aéroport porte sur un crash d’avion.

61. Ces plans ne comprennent pas de volet spécifiquement consacré au terrorisme. Un exercice global a encore été organisé en 2015. L’ICAO (International Civil Aviation Organization) impose d’ailleurs un exercice bisannuel dans chaque aéroport international. L’aéroport étant situé sur le territoire de trois communes, il avait déjà été convenu précédemment de toujours déclencher Audition de M.

E. Engels, chef fonctionnel de la centrale 112 de la province du Brabant Flamand, 9 mai 2016, p. 2 Audition de Mme M. De Block, ministre des Affaires sociales et de la Santé publique, 6 juillet 2016 Audition de M. JP Devos, chef du service de la division Police, police aéronautique de Bruxelles-National, 6 mai 2016

Audition de M.

E. Mergny, médecin lieutenant-colonel de l’Hôpital Militaire de Neder-over-Heembeek, 9 mai 2016

immédiatement la phase provinciale du plan d’urgence en cas d’incident53. 62. En 2011 et en 2015, la Commission européenne (DG Mobilité et Transports), qui est l’autorité prioritaire de contrôle, a chaque fois, à la suite d’un audit qu’elle avait réalisé, formulé des critiques sur les mesures de sûreté alors en vigueur dans les aéroports belges.54 Ces remarques et les initiatives prises à l’aéroport en réponse à ces remarques feront l’objet d’investigations complémentaires lors de la phase suivante des activités de la commission d’enquête.

63. Malheureusement, le 22 mars 2016, le PC-Ops a été défaillant55. Cela a suscité des difficultés en termes de coordination notamment avec les centres d’appel 100/112 de Louvain. La mise en place rapide d’un PC-Ops fonctionnant correctement est essentielle précisément si l’on s’est moins préparé et exercé à une situation (un attentat terroriste, en l’occurrence). En outre, le PC-Ops est censé exercer les compétences du Comité de coordination tant que celui-ci n’a pas été constitué.

Cela n’a pas eu lieu. Le gouverneur du Brabant flamand n’a pas non plus vérifié s’il y avait un PC-Ops opérationnel et n’a pas pris l’initiative d’en organiser un.56 64. Ce problème est surtout apparu clairement lorsqu’une troisième bombe a été trouvée et qu’il y a eu des difficultés de coordination entre les actes administratifs et l’enquête judiciaire, entre-temps entamée par la PJF de Bruxelles (terrorisme) sous la direction du parquet fédéral.

65. Le commissaire de police qui occupait la fonction de Dir-Pol au début de la crise et assumait donc les responsabilités D3 aurait dû diriger tous les services de police présents à l’aéroport, y compris les services de recherche de l’aéroport. Il aurait également été préférable que le lien entre les responsabilités administratives et judiciaires soit réglé a priori57. Dès qu’il est clair qu’il s’agit d’un attentat terroriste, l’exécution des missions judiciaires a lieu sous la direction du directeur judiciaire désigné, conformément à l’article 28ter, § 4, du Code d’instruction criminelle, par le procureur fédéral qui mène l’information sous la responsabilité, la direction flamand, 9 mai 2016 Les deux audits font l’objet d’un rapport confidentiel (“diffusion restreinte”).

Voir NPU-2

et l’autorité des magistrats fédéraux présents. Le lien avec la planification d’urgence sera étudiée plus en détail dans le courant de la deuxième phase de cette enquête parlementaire. 66. Le PPUI de l’aéroport prescrit actuellement que la Brussels Airport Company (BAC) doit prévenir ellemême les services d’incendie, alors que cela relève légalement de la compétence de la centrale 112. 67. La police aéronautique se plaint d’effectifs insuffisants.

Ce point sera encore abordé plus tard au cours des travaux de cette commission d’enquête parlementaire. Il convient de remédier au manque d’unité de commandement au sein de la police. Il s’est également avéré, lors de l’attentat, qu’il n’y avait qu’un seul chien spécialisé dans la recherche de bombes et d’explosifs présent dans l’aéroport et que celui-ci n’a pas été utilisé dans le hall de départ où a eu lieu l’attentat.

Des formations adaptées doivent être organisées pour les membres du personnel de la police aéronautique, en accordant une attention particulière à l’assistance58 et à l’utilisation de la violence. 68. Il s’indique certainement de procéder à un benchmarking, y compris avec d’autres services à l’étranger. 1.5.2. Recommandations 69. La commission d’enquête insiste pour que le PPUI Zaventem soit actualisé d’urgence, en mettant particulièrement l’accent sur l’aspect “terrorisme”, et ce, en tenant compte de l’arrêté royal du 1er mai 2016. Compte tenu du niveau élevé de la menace ainsi que du statut particulier de l’aérogare de soft target, il est nécessaire d’adapter le plan spécifique, aussi pour y intégrer davantage la notion d’incident landside et principalement dans le hall de départ.

70. Les plans d’évacuation doivent être revus et faire l’objet d’exercices. Des équipements médicaux doivent être installés à plusieurs points clés afin de pouvoir mettre rapidement en place un PMA (poste médical avancé), quelle que soit la partie de l’aéroport touchée par la catastrophe. 71. Une version pragmatique abrégée du PPUI avec des indications concrètes est certainement recommandée pour soutenir les premières réactions de manière permanente.

Eu égard au contexte international, le PPUI Zaventem devrait, au moyen d’une fiche synthétique, être mis à disposition dans plusieurs langues. Formation AMOK et Tactic combat care, selon l’exemple des militaires.

72. Dès lors que l’aéroport ne possède qu’une seule voie d’accès principale, il y a lieu de prévoir un “plan de gestion du trafic” pour d’éventuelles catastrophes. Ce plan doit permettre d’organiser l’acheminement et le départ des services de secours et d’intervention de manière optimale. 73. Il faut veiller à ce que le matériel de secours soit disponible aux différents endroits du site et puisse ainsi être déployé plus rapidement.

74. Lors du redémarrage des activités sur l’aéroport, il faut être suffisamment attentif à maintenir un équilibre entre la sécurité et les intérêts économiques. À cet égard, les bonnes pratiques de l’étranger peuvent certainement être utiles. L’insuffisance des effectifs59, le manque de formation et le benchmarking doivent faire l’objet d’une attention suffisante au sein de la police aéronautique. Cet aspect sera également examiné dans la phase suivante de cette enquête.

Le ministre de la Sécurité et de l’Intérieur a annoncé qu’il prendrait des initiatives pour y remédier. Section 1.6 Situation particulière de Maelbeek 1.6.1. Constatations et analyse 75. Tant les autorités (PPUI stations Bruxelles60) que la STIB (plan d’urgence des installations souterraines) avaient élaboré un plan d’urgence, qui tient également compte des enseignements tirés des attentats de Madrid et de Londres61.

A Maelbeek, un PC-Ops a été établi et le plan provincial ou régional a été activé. Entre-temps, la phase fédérale avait déjà été enclenchée à 09h03 et la survenance d’un second événement à Bruxelles était redoutée62. Entre 09h00 et 09h10, le haut fonctionnaire et le fonctionnaire chargé de la planification d’urgence ont évalué ensemble la situation. À 09h11, une explosion a lieu à Maelbeek. À partir de 10h00, le comité de coordination provincial s’est réuni63.

Dans l’intervalle, un contact a également été établi entre les diverses autorités compétentes au sein de la Région de Bruxelles-Capitale. Audition de M. Jan Jambon, ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, 6 juillet 2016. La version actualisée date du 10 décembre 2015 Audition de M.

J. Decuyper, chef de la police des chemins de fer, 11 mai 2016 Audition de M. J. Clément, gouverneur faisant fonction de l’arrondissement de Bruxelles-Capitale, 11 mai 2016.

Les services médicaux des services d’incendie étaient déjà en alerte et actifs à la suite des attentats de Zaventem. À Maelbeek, le service 112 disposait de plus d’autonomie et de marge de manœuvre qu’à Zaventem. Après l’attentat, 35 T1, 33 T2 et 86 T3 ont été évacués à Maelbeek64. 76. Certains plans de secours et d’intervention ont été largement déployés. Cette approche a bien fonctionné en pratique. Certaines personnes en charge de la direction des opérations ont utilisé une fiche pratique, ce qui a certainement facilité la mise en application des plans dès le début de cette situation de crise.

77. La fermeture du métro a posé question, non seulement quant aux responsabilités65 mais aussi quant à la procédure de communication suivie (voir infra, chapitre 3). Le ministre de la Sécurité et de l’Intérieur a pris une décision à ce sujet en concertation avec la Région. L’article 11 de la loi sur la police intégrée implique que la police opère également sous l’autorité du gouverneur. Reste toutefois à savoir dans quelle mesure cela impose la prise de mesures par d’autres services, en l’occurrence la fermeture du métro.

Le protocole de novembre 2015 conclu entre la STIB-MIVB et la police des chemins de fer a fait l’objet de discussions afin de savoir si, en vertu de ce protocole, la police des chemins de fer est également obligée de communiquer des décisions stratégiques prises au niveau fédéral à la STIB. La fiche opérationnelle STIB/SPC 01: Coordonnées opérationnelles prévoit cette communication directe. Néanmoins les témoins ne sont pas tous convaincus que ce protocole est d’application en cas de mesure préventive.

1.6.2. Recommandations 78. Une série de recommandations (concernant le secteur médical et la fermeture du métro) figurent au

chapitre 3

(Centre de crise) du présent rapport. Les accords conclus entre le Centre de crise, par exemple et la police66 doivent être constatés par écrit et être accessibles en toute transparence pour tous les intéressés. Audition de Mme Maggie De Block, ministre des Affaires sociales et de la Santé publique, 6 juillet 2016. Qui peut prendre la décision de fermer le métro?

Comment la décision a-t-elle été communiquée? Voir chapitre 3: prétendus accords ou non en ce qui concerne la communication de la décision de fermeture du métro.

Audition de M.

H. Veyt, directeur DAO (Direction des opérations de police administrative), 13 juin 2016.

79. L’utilisation d’un aide-mémoire simplifié (complémentaire au PPUI) devrait être étendue à d’autres services. 80. Ici aussi, le transfert des chiens détecteurs d’explosifs au sein d’une autre direction de la police fédérale ne peut porter préjudice à leur présence sur le terrain. 81. La commission d’enquête soutient la demande de la police des chemins de fer visant le lancement d’une formation CBRN, basée sur le modèle londonien67.

La possibilité d’accéder à une surveillance vidéo à renforcer (centre de commandement RAMCO) est également recommandée. Services de secours Section 2.1 Centrales d’appels d’urgence 2.1.1. Constatations et analyse 82. Lors de chaque situation de crise, et notamment le 22 mars 2016, les centrales d’appels d’urgence ont joué un rôle crucial dans le succès du déploiement de l’aide68. Bien que les services de secours se soient fortement investis pour que les interventions se passent au mieux, certains problèmes ont été constatés.

Il y a une centrale d’appels d’urgence par province à l’exception du Brabant wallon. 83. La dispersion géographique des centrales d’appels peut compliquer la coordination générale. Les différentes centrales d’appels de secours (100, 101 et 112)69 ne sont pas toujours70 réunies physiquement (comme c’est souvent le cas à l’étranger71) mais réparties entre plusieurs services et plusieurs sites. Il n’existe pas de liaison numérique structurée entre les centrales 112.

Audition de M.

J. Decuyper, chef de service à la police des chemins de fer, 11 mai 2016. Arrêté royal du 17 octobre 2011 relatif à l’organisation du dispatching des services opérationnels de la Sécurité civile (Moniteur belge du 28 octobre 2011). Loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques, et portant des dispositions diverses en matière de communications électroniques pour les services d’urgence (Montieur belge du 20 juin 2005).

Arrêté royal du 2 février 2007 relatif aux services d’urgence en exécution de l’article 107, § 1er et § 3, de la loi du 13 juin 2005 (Moniteur belge du 13 février 2007). Les centrales d’appels sont cependant regroupées dans les provinces de Flandre occidentale, de Flandre orientale, du Brabant flamand et de Namur. Pays-Bas, Royaume Uni et Allemagne.

De plus il y avait un problème de coordination entre les centrales. Plusieurs centrales fonctionnent sur une plateforme technique différente. 84. La liste des événements pompiers pour les centrales 112 (logiciel d’alerte Citygis) fait mention d’un événement “intervention spéciale – alerte à la bombe, menace terroriste…” (n° 4.1.0.). 85. Les directives qui étaient applicables le 22 mars 2016 n’étaient pas adaptées à une situation telle que celle du 22 mars (nombre important de victimes, blessures de guerre).

La centrale 100/112 de Louvain est toutefois déjà intervenue dans l’esprit du Maxi-PIM qui était alors en cours de développement. 86. Les directives actuelles prévoient un envoi réflex de 3 équipes médicales et 5 ambulances. La montée en puissance des secours médicaux et l’activation du plan d’intervention médical (PIM) doit, selon la procédure classique, provenir soit du Dir-med, soit du premier SMUR sur place (Dir-med ff dans l’attente de l’arrivée du Dir-med) ou de l’inspecteur de l’hygiène.

Ce principe a été différemment interprété par les deux centrales. 87. Le 22 mars 2016, le CS 100/112 Louvain a fait un envoi réflexe et a constitué une réserve pour assurer les secours réguliers et tenir compte du risque d’attentat consécutif au premier attentat. 88. Le SIAMU de Bruxelles a envoyé spontanément des renforts vers l’aéroport. 89. Le déploiement des secours, l’application du plan d’intervention médicale et le renforcement des moyens ont été traduits/interprétés différemment par la centrale d’urgence de Louvain et les services d’incendie de Bruxelles.

À Zaventem, on a suivi le Maxi PIM, avec, surtout après Maelbeek, un désencombrement des hôpitaux bruxellois. En outre, tout s’est passé selon le scénario prévu, et donc, sur la base des instructions du Dir-Med. Les choses ont continué à se passer ainsi, malgré les nombreuses demandes d’envoi d’aide supplémentaire de la part de la discipline 1. Le PMA improvisé à Zaventem s’est avéré être un local très (beaucoup trop) petit.

90. Ceci a donné naissance a des discussions sur le terrain et selon certaines sources, les premiers envois réflexes ont été nettement insuffisants, surtout à Zaventem, ce qui a été contesté par d’autres.

2.1.2. Recommandations 91. Les centrales CS 100/112 peuvent entretenir une meilleure collaboration et doivent être reliées entre elles en permanence afin de parvenir à une interaction structurelle72. Les ministres de l’Intérieur et de la Santé publique doivent assurer ensemble l’assistance technique permettant de réaliser cet objectif. Il faut également élaborer des normes communes et une note-cadre intégrée ‘secours’, à l’exemple de la notecadre générale de sécurité intégrale (NCSI) récemment publiée (avec les apports et les soutiens des autorités tant fédérales que communautaires et régionales).

La circulaire sur le niveau de sécurité du 23 novembre 2015, émanant de la ministre des Affaires sociales et de la Santé publique et du ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, peut servir de base. 92. Afin de favoriser l’interaction structurelle entre les centrales, il peut être opportun, lors de la création de nouvelles infrastructures ou de l’élaboration de nouveaux programmes d’investissement, d’héberger ces centrales dans un même lieu 93.

Pour accroître l’efficacité lors de situations de crise majeure, une série d’investissements doivent être réalisés (mise à jour des logiciels, moyens à mettre en œuvre, etc.) et les systèmes doivent être mieux coordonnés. 94. Il faut veiller à ce que l’onglet “attentat terroriste” figure à l’écran du préposé 112 et corresponde bien à un attentat survenu ou en cours. 95. Il s’indique de s’exercer ensemble, ce qui permettra certainement d’améliorer la collaboration.

96. Les procédures déterminant la montée en puissance des secours médicaux doivent permettre une réactivité plus importante au regard de la situation de terrain. Il faut une harmonisation à cet égard pour l’ensemble des CS 100/112 du pays (en ce compris Bruxelles). Les centrales d’appel et les autres responsables des disciplines  1, 2 et 3, doivent également pouvoir, dans leur domaine de responsabilité respectif, donner l’autorisation de renforcer les premiers secours présents, sur la base des informations précises et crédibles et des demandes concrètes des services d’intervention présents sur le terrain.

La commission d’enquête soutient le développement, proposé par plusieurs témoins, d’une plate-forme numérique permettant de visualiser en temps réel la capacité Militaire de Neder-over-Heembeek, 9 mai 2016.

disponible dans chaque discipline. Cette plate-forme devrait être automatiquement rendue opérationnelle en cas de relèvement de la menace au niveau 3 ou 4. 97. Un système informatique spécifiquement lié aux attentats terroristes doit être ajouté aux systèmes des centrales 100/112 en place. On pense notamment au lancement du Maxi PIM (voir infra), à la mise à disposition de matériel médical particulier adapté aux attentats terroristes, à la création d’une chaine d’information spécifique afin d’alerter l’ensemble des autorités compétentes pour la gestion de ce type de crise (SPF Intérieur, Gouverneurs(s) du (des) territoires) concerné(s), Centre de crise fédéral, Parquet fédéral).

Section 2.2 PIM et Maxi PIM (relève aussi du chapitre 1er. Plans d’urgence et d’intervention) 2.2.1. Constatations et analyse 98. Les plans d’intervention médicaux en vigueur le 22 mars 2016 n’ont pas de volet distinct consacré au terrorisme. La Belgique pourrait tirer des enseignements de certains exemples vécus en France. 99. Il est actuellement impossible de savoir en temps réel quels moyens médicaux sont disponibles à quel endroit.

Cela concerne tant la disponibilité et les mouvements des ambulances que les informations sur le nombre de lits par hôpital. Chaque centrale d’urgence provinciale dispose d’un relevé des moyens médicaux disponibles dans sa province mais il n’y a pas de vision globale au niveau fédéral. 100. Les Dir-med et les centrales d’appel ne disposent que de capacité d’accueil en première vague. Ils doivent chacun actualiser cette liste au regard de la régulation des blessés qu’ils ont eu mêmes dirigés, sans connaître les flux de victimes dispatchés par d’autres acteurs.

Il n’est dès lors pas étonnant que le (non-) transfert de victimes vers les différents hôpitaux n’a pas toujours eu lieu après vérification des possibilités. 101. À la suite des attentats de Paris du 13 novembre 2015, une réflexion a été menée par certains responsables des plans de secours afin d’évaluer si la Belgique était en mesure de faire face à un tel évènement. C’est ainsi que la discipline 2, en collaboration avec la SPF

Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement, a mis sur pied un groupe de travail en vue d’élaborer un Maxi- PIM (plan d’intervention médicale). Ce plan encore à l’état de projet a été d’une grande utilité le 22 mars 201673. Il convient en particulier de mentionner la circulaire relative au niveau de sécurité du 23 novembre 2015 de la ministre des Affaires sociales et de la Santé publique et du ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, qui, à la suite des événements récents à Paris et du relèvement du niveau de la menace terroriste, rappelle les directives existantes et répond aux principales questions des services de secours.

Il s’agit essentiellement, à cet égard, du partage des informations, des services préventifs lors de manifestations de masse, de l’aide médicale urgente, du CS 112, des services d’incendie et de la protection civile, de l’accueil et de la capacité de traitement maximaux, du déploiement effectif, de l’engagement dans le cadre d’un attentat, du business continuity (BCP) et des plans d’urgence des hôpitaux.

102. En France, les sapeurs-pompiers de Paris utilisent un système d’information numérique standardisé (SINUS). Celui-ci “consiste en un code-barres imprimé sur un bracelet, mis autour du poignet des victimes pour les identifier, et renseigné dans le même temps dans une base de données unique. Cela permet d’assurer le suivi des victimes tout au long de la chaîne de prise en charge.”.74

2.2.2. Recommandations 103. La circulaire précitée relative au niveau de sécurité constitue une amorce excellente pour renforcer toutes les propositions formulées dans le cadre de la présente enquête sur la base des expériences acquises le 22 mars 2016. Cela s’applique également à la mise en phase de préalerte de cellules de gestion de crise, d’une manière éventuellement organisée et préparée. . 104. Il convient d’organiser un système de suivi en temps réel, accessible à toutes les centrales d’urgence, sous la forme d’une plateforme de secours digitale fédérale et un système unique d’enregistrement des la province du Brabant Flamand, 9 mai 2016.

Rapport fait au nom de la commission d’enquête relative aux moyens mis en œuvre par l’État pour lutter contre le terrorisme depuis le 7 janvier 2015, Assemblée nationale, France, 12 juillet 2016.

105. Le projet Maxi-PIM doit dès lors être rapidement formalisé (réglementation, plans et directives), tout en intégrant les enseignements qui pourront être tirés de la journée du 22 mars 2016. Le maxi-PIM peut encore être affiné, notamment à la lumière des expériences faites le 22 mars 2016 et des enseignements qui en ont été tirés, mais il doit être mis en œuvre dans les meilleurs délais.

106. En cas d’interventions transfrontalières (dans une autre région), il s’agit de prêter nettement plus d’attention à la coordination entre les centrales et les services en action. 107. Il convient de maintenir une capacité de réserve, prête à intervenir rapidement en cas de nouvelle attaque. Comme cela a été fait le 22 mars 2016, des colonnes médicales doivent être instaurées en des lieux stratégiques.

Ces lieux doivent être définis autant que possible a priori et tous les services ayant une responsabilité territoriale en la matière doivent être avertis et associés, en respectant la confidentialité nécessaire. Ces lieux doivent être préalablement délimités sur l’ensemble du territoire. 108. La commission d’enquête plaide en faveur de la mise sur pied d’un système d’information numérique standardisé, comparable au système français (voir supra, n° 102).

Section 2.3 Hôpitaux 2.3.1. Constatations et analyse 109. Tous les hôpitaux concernés se sont largement investis et ont fourni des prestations remarquables75. Tous les blessés ont été accueillis et traités aussi rapidement que possible grâce à l’énorme dévouement de nombreux médecins et infirmiers76. 110. Le 22 mars 2016, il s’est avéré impossible de connaître en temps réel la disponibilité des moyens médicaux et leur localisation.

111. La capacité d’accueil a été sous-utilisée à Bruxelles Saint-Luc, hôpital le plus proche de l’aéroport a reçu très peu de blessés. Après l’attentat à Maelbeek, la CS 100/112 de Louvain a en effet décidé de ne plus envoyer de blessés vers les hôpitaux bruxellois à titre

de précaution par crainte qu’ils ne soient débordés. Le manque de coordination entre les deux centrales d’appel voisines a eu des conséquences en termes de régulation des blessés. 2.3.2. Recommandations 112. Il s’agit de mieux contrôler l’attribution de blessés aux hôpitaux. Il faut en tout cas développer une plateforme technique globale afin de connaître la disponibilité des moyens en temps réel. Dès le premier signal suivant un tel attentat, les hôpitaux doivent communiquer leurs disponibilités sur le réseau et le système d’enregistrement central à développer.

113. Le rôle et l’importance de l’hôpital militaire de Neder-over-Heembeek s’avèrent –  une fois de plus – constituer une indispensable plus-value pour les secours dans un incident de cette ampleur et de cette gravité77.

CHAPITRE 3

Centre gouvernemental de Coordination et de Crise Section 3.1 L’organisation du Centre de crise 3.1.1. Constatations et analyse 3.1.1.1. Généralités 114. Le rôle du Centre de crise ne se limite pas à la phase fédérale de la planification d’urgence. Le Centre de crise assure en effet une permanence (24 heures sur 24, 7 jours sur 7), dans le cadre de laquelle il recueille, analyse et diffuse aux instances compétentes les informations urgentes de toutes natures en tant que point de contact central.

78 115. Depuis 2012, plusieurs exercices ont été organisés, par le Centre de crise, en collaboration avec le parquet fédéral, afin de tester les procédures d’application en cas d’attentat terroriste et les plans d’urgences à activer des autorités et services concernés. Ces exercices visaient en particulier à analyser l’application mixte des procédures judiciaires et administratives et Voir: http://centredecrise.be/fr/content/sur-le-centre-de-crise.

l’interaction entre les compétences de tous les services et autorités concernés. Les différentes autorités ont en outre été entraînées à résoudre toutes sortes de situations susceptibles de se produire dans la pratique. On a tenté dans ce cadre d’améliorer les différents processus de décision et de communication. 116. Il est ressorti de ces exercices qu’il est nécessaire de travailler avec une cellule de gestion et une cellule opérationnelle (provinciale, communale) 79.

La composition et la méthode de travail de ces cellules sont précisées dans le plan d’urgence national relatif à l’approche d’une prise d’otage terroriste ou d’un attentat terroriste (en abrégé ci-après: plan d’urgence national terrorisme), établi par l’arrêté royal du 1er mai 2016, qui est entré en vigueur le 18 mai 2016. Il faut signaler à cet égard que seul l’arrêté royal lui-même a été publié dans le Moniteur belge et, par conséquent, pas l’annexe comprenant le plan d’urgence.

117. Vu que le plan d’urgence national terrorisme est postérieur aux attentats du 22 mars 2016, l’analyse suivante est basée en principe sur la réglementation qui était en vigueur à cette date. Si des problèmes ou des lacunes sont constatés, la commission d’enquête vérifiera toutefois également dans quelle mesure le plan d’urgence national terrorisme pourra y remédier. 3.1.1.2. La réunion de coordination 118.

Le 22 mars 2016, à 08h06, le service de permanence du centre de crise a reçu un signalement de la police fédérale indiquant qu’à 07h58, une explosion avait eu lieu à l’aéroport de Zaventem. Dès que les principaux services et autorités associés à la gestion de la crise ont été présents au Centre de crise – ils sont arrivés entre 08h20 et 08h5080 –, une première réunion de coordination a été organisée, à laquelle étaient présents: le ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, son chef de cabinet et son chef de cabinet adjoint; le directeur général du Centre de crise; le commissaire général de la police fédérale et son adjoint; le directeur de la Direction des opérations de police administrative (DAO); le directeur de l’Organe de coordination pour l’analyse de la menace (OCAM) et son adjoint; et la présidente du Comité de direction du Service public fédéral Intérieur.81 119.

Lors de leur arrivée à la réunion de coordination, Voir l’exposé des motifs de l’arrêté royal du 1er mai 2016 portant fixation du plan d’urgence national relatif à l’approche d’une prise d’otage terroriste ou d’un attentat terroriste. Audition de M. Alain Lefèvre, directeur ff du Centre de crise fédéral, 1er juin 2016, 4. Direction Générale Centre de Crise, Attentats 22.03 Gestion collégiale de crise, présentation Powerpoint.

toutes les personnes présentes ont été briefées sur les informations connues à ce moment-là. Préalablement au déclenchement de la phase fédérale du plan d’urgence à 09h03 (voir supra, n° 42), plusieurs mesures importantes ont été prises au sein de la réunion de coordination82, à savoir: 08h41: ordre d’évacuation complète de l’aéroport et demande de prendre toutes les mesures de sécurité pour l’évacuation des blessés; 08h45: mesures de sécurité accrues pour les gares internationales de Bruxelles-Midi, Bruxelles-Central, Bruxelles-Nord, Liège et Anvers, ainsi que pour les aéroports de Charleroi, Liège, Deurne, Ostende et Wevelgem; 08h45: vigilance accrue pour les TEC, la STIB et De Lijn; 08h45: briefing et sensibilisation des services de police et renforts militaires, ainsi que concertation avec les exploitants et leur personnel de sécurité; 08h45: vigilance accrue demandée autour des centrales nucléaires (où des militaires étaient déjà présents); 08h45: vigilance accrue et mesures de sécurité au port d’Anvers, ainsi qu’envoi d’une FEB-alert en vue d’informer les entreprises privées sur le site du port; 08h52: décision d’évacuer complètement le réseau de métro bruxellois et de le fermer jusqu’à 12 heures au moins (voir infra).

3.1.1.3. Le déclenchement de la phase fédérale du plan d’urgence 120. Lorsqu’une situation d’urgence répond à au moins un des sept critères énumérés au point 4.1. du plan général d’urgence national annexé à l’arrêté royal du 31 janvier 200383, le ministre de l’Intérieur peut déclencher la phase fédérale du plan d’urgence (= phase 4).84 En l’occurrence, plusieurs critères étaient réunis: les moyens à mettre en œuvre dépassaient ceux dont dispose un gouverneur de province dans le cadre de sa rieur , 6 juillet 2016, 2-3.

Arrêté royal du 31 janvier 2003 portant fixation du plan d’urgence pour les événements et situations de crise nécessitant une coordination ou une gestion à l’échelon national.

Art. 7, 3° et art. 8, § 1er de l’arrêté royal du 16 février 2006 relatif aux plans d’urgence et d’intervention.

mission de coordination; menace ou présence de nombreuses victimes (blessés, tués); (menaces d’) atteintes aux intérêts vitaux de la nation ou aux besoins essentiels de la population; nécessité de mise en œuvre et de coordination de différents départements ministériels ou organismes fédéraux; et nécessité d’une information générale à l’ensemble de la population. 121. Après que le procureur fédéral a qualifié à 09h00 les explosions survenues à l’aéroport de Zaventem d’acte terroriste, le ministre de la Sécurité et de l’Intérieur a déclenché la phase fédérale de la planification d’urgence à 09h03.85 Ce déclenchement officiel a logiquement été précédé d’une phase de collecte d’informations et d’un processus décisionnel.

C’est dans ce contexte que le gouverneur du Brabant flamand, Lodewijk De Witte, a déclaré avoir été prévenu dès 08h45 – 08h50 par téléphone par le Centre de crise qu’il avait été décidé de déclencher la phase fédérale, étant entendu qu’il était explicitement demandé de continuer à organiser les secours au niveau provincial86. Le haut fonctionnaire faisant fonction de l’arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale a indiqué que son officier de liaison – présent au Centre de crise – a appris de manière informelle vers 08h50 que la phase fédérale serait déclenchée87.

3.1.1.4. La cellule de gestion 122. Le déclenchement de la phase fédérale de la planification d’urgence entraîne l’activation de la cellule dite de gestion au sein du Centre de crise.88 123. Conformément au plan d’urgence pour les événements et situations de crise nécessitant une coordination ou une gestion à l’échelon national, la cellule de gestion est présidée par le ministre de l’Intérieur ou son délégué et formée par ailleurs de tous les ministres fédéraux concernés par la gestion de l’événement – ou de leurs représentants.

Si besoin en est, la cellule de Audition de M. Alain Lefèvre, directeur a.i. du centre fédéral de crise, 1er juin 2016, 5.

rieur, 6 juillet 2016, 3. Audition de M. Lodewijk De Witte, gouverneur de la province du Brabant flamand, 9 mai 2016, 8. Audition de M. Jean Clément, gouverneur faisant fonction de 2016, 6. Voir le point 4.4 de l’annexe à l’arrêté royal du 31 janvier 2003 portant fixation du plan d’urgence pour les événements et situations de crise nécessitant une coordination ou une gestion à l’échelon national.

gestion peut être complétée par les autres ministres du gouvernement fédéral et par les ministres régionaux et communautaires concernés.89 124. Alors que la cellule de gestion est intervenue le 22 mars 2016 sur la base de cette réglementation, il convient d’observer que le plan d’urgence national a été défini dans l’intervalle par l’arrêté royal du 1er mai 2016. Quatre aspects sont importants à cet égard.

125. Premièrement, il prévoit que la cellule de gestion est, en cas de prise d’otages terroriste ou d’attentat terroriste, placée sous la présidence conjointe du directeur général du Centre de crise et du procureur fédéral – ou de leurs délégués – sans préjudice de leurs compétences respectives qui leur sont conférées par la loi. 126. Deuxièmement, le plan d’urgence national terrorisme contient des règles claires en ce qui concerne la composition permanente de la cellule de gestion.

Le Premier ministre et les ministres de la Sécurité et de l’Intérieur, de la Justice, de la Défense, des Affaires étrangères et de la Santé publique – ou leurs représentants – en sont membres d’office. La cellule de gestion est par ailleurs composée: (1) du directeur général de la Direction générale Centre de crise; (2) du procureur fédéral et des magistrats fédéraux qu’il désigne à cet effet; (3) du ou des procureur(s) fédéral(aux) et du ou des procureur(s) du Roi territorialement compétent(s); (4) du(des) gouverneur(s) territorialement compétent(s) ou de l’autorité compétente de l’agglomération bruxelloise90; (5) du commissaire général de la police fédérale, assisté par les directeurs généraux de la police judiciaire et de la police administrative et les directeurs du Service des Unités spéciales et de la Direction des opérations judiciaires91; (6) de l’administrateur général de la Sûreté de l’État; (7) du chef du service de renseignement militaire; (8), du directeur de l’Organe de coordination pour l’analyse de la menace; (9) d’un représentant du SPF Santé publique; et (10) des secrétariats administratifs et techniques de l’Intérieur, de la Défense et de la Justice.

127. Troisièmement, la présidence de la cellule de gestion peut inviter toute autre personne à participer aux discussions. Il ne s’agit pas seulement des membres du gouvernement fédéral autres que ceux cités ci-dessus, mais également des ministres régionaux et communautaires concernés. En outre, les représentants fédéraux Conformément à l’article 48 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises.

Voir infra. Ou leurs représentants.

des cinq disciplines92 concernées par le plan d’urgence peuvent également être invités par la présidence. 128. Enfin, il est explicitement prévu que chaque participant au processus décisionnel au sein de la cellule de gestion peut déléguer ses compétences. La présidence peut adapter les modalités pratiques de cette représentation en fonction des besoins. 3.1.1.5. La relation avec l’OCAM 129. Le phasage de la planification d’urgence doit être clairement distingué de l’analyse de la menace, qui est effectuée par l’Organe de coordination pour l’analyse de la menace (OCAM).

Lors de la réunion de coordination au Centre de crise, l’OCAM a décrété, à 08h45, un niveau de menace 493 pour l’ensemble du pays. Cette annonce orale a ensuite été notifiée par écrit à 09h04 par l’envoi d’un fax à l’ensemble des destinataires prévus.94 Une telle confirmation écrite est purement informative, et le niveau de menace 4 s’applique donc formellement dès son annonce orale.95 130. À cet égard, il ne faut pas oublier que l’OCAM, qui est placé sous l’autorité conjointe des ministres de la Justice et de l’Intérieur96, peut certes, lors de ses analyses de la menace effectuées sur une base périodique ou ponctuelle, indiquer, le cas échéant, quelles mesures s’avèrent nécessaires97, mais ne peut prendre lui-même de décisions à ce sujet.

Il ne s’agit donc que d’un avis possible. Sans préjudice des compétences des autorités judiciaires pour prendre des mesures de police judiciaire, les mesures de protection sont en effet décidées au sein de la Direction générale du Centre Voir les articles 10 à 14 de l’arrêté royal du 16 février 2006 relatif Ce niveau de la menace qualifié de “très grave” implique que la menace à l’égard de la personne, du groupement ou de l’événement qui fait l’objet de l’analyse est sérieuse et imminente (art.

11, § 6, 4°, de l’arrêté royal du 28 novembre 2006 portant exécution de la loi du 10 juillet 2006 relative à l’analyse de la menace). Audition de M. Alain Lefèvre, directeur a.i. du Centre fédéral de Crise, 1er juin 2016, 4-5.

Crise, 1er juin 2016, 17.

Art. 5 de la loi du 10 juillet 2006 relative à l’analyse de la menace (M.B. du 10 juillet 2006).

Art. 8, 1° et 2° de la loi du 10 juillet 2006 relative à l’analyse de la menace.

de crise.98 Dans cet objectif, la loi prévoit dès lors que l’OCAM communique ses évaluations à la Direction générale du Centre de crise.99 131. L’analyse de la menace par l’OCAM doit ensuite être distinguée de l’évaluation d’une situation d’urgence par la cellule d’évaluation prévue au sein du Centre de crise, qui est activée en cas de déclenchement de l’alerte nationale ou de l’alerte de phase 4 du plan d’urgence.

Cette cellule a pour rôle d’évaluer la situation et fait rapport à la cellule de gestion. Elle est composée des spécialistes et scientifiques compétents de l’ensemble des départements ou services concernés par la gestion et l’analyse de l’événement. Le représentant du département le plus concerné en assume la présidence et est désigné à cet effet par la cellule de gestion.100 132. En ce qui concerne la cellule d’évaluation, le plan d’urgence national “terrorisme” prévoit deux ajouts utiles.

Premièrement, il dispose explicitement que la cellule d’évaluation est convoquée à la demande de la présidence de la cellule de gestion, c’est-à-dire du directeur général du Centre de crise et du procureur fédéral, ou de leurs délégués. En fonction des nécessités de la situation, la présidence de la cellule de gestion peut en outre décider que certaines autorités, certains services ou certaines fonctions doivent être ajoutés à la cellule d’évaluation.

Communautés 133. Une situation d’urgence qui donne lieu au déclenchement de la phase fédérale du plan d’urgence concerne également les Régions et les Communautés. Il a déjà été précisé ci-avant qu’au besoin, la cellule de gestion pouvait être complétée par les ministres concernés des Régions et des Communautés. La commission d’enquête insiste sur l’importance de cette possibilité prévue tant dans le plan d’urgence national général que dans le plan d’urgence national “terrorisme”.

Elle constate toutefois que les deux plans ne comportent aucune autre précision à cet égard. Or, cet élargissement soulève plusieurs questions. L’on ignore par exemple

Art. 14 de l’arrêté royal du 28 novembre 2006 portant exécution de la loi du 10 juillet 2006 relative à l’analyse de la menace.

Art. 10 de la loi du 10 juillet 2006 relative à l’analyse de la menace. 100 Point 4.4. Annexe à l’arrêté royal du 31 janvier 2003 portant fixation du plan d’urgence pour les événements et situations de crise nécessitant une coordination ou une gestion à l’échelon

comment l’on décide précisément quels ministres de quelles Régions et Communautés peuvent ou doivent être associés au fonctionnement de la cellule de gestion, et dans quels cas. 134. Depuis la sixième réforme de l’État, l’arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale ne dispose plus d’un gouverneur de province, et c’est l’agglomération bruxelloise qui exerce les compétences visées aux articles 128 et 129 de la loi provinciale.

Il en va de même pour les compétences qui, dans des lois particulières, sont attribuées au gouverneur de province, sauf si ces lois particulières en disposent autrement.101 Dans cette perspective, les compétences de l’ancien gouverneur de l’arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale sont exercées, selon le cas, par le ministre-président du gouvernement bruxellois ou par un haut fonctionnaire désigné par ce gouvernement, sur l’avis conforme du gouvernement fédéral.

En vertu de l’article 48, alinéa 3, de la loi spéciale relative aux Institutions bruxelloises, le gouvernement de la Région bruxelloise attribue à ce haut fonctionnaire certaines missions, en particulier celles relatives à la sécurité civile et à l’élaboration des plans relatifs aux situations d’urgence. La loi précise toutefois expressément que le haut fonctionnaire ne peut être chargé des missions relatives au maintien de l’ordre, à la coordination de la sécurité et à l’harmonisation des règlements communaux de police.

Ces missions ressortissent dès lors à la compétence exclusive du ministre-président de la Région bruxelloise, qui n’agit alors pas en tant qu’organe de la Région de Bruxelles-Capitale, mais en tant qu’organe du pouvoir subordonné de l’agglomération bruxelloise. 102 135. En vertu de l’article 5  de l’arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 3 septembre 2015103, le haut fonctionnaire exerce ainsi les compétences du gouverneur de province qui sont réglées dans les articles 8, 10, 11 et 13 de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile.

Il s’agit, en l’espèce, de compétences concernant l’intervention des services communaux d’incendie et des services de la protection civile (art. 8); de l’organisation générale 101 Art. 4, § 2quater, 1°, de la loi du 26 juillet 1971 organisant les agglomérations et les fédérations de communes. 102 Voir J. VELAERS, “Brussel in de zesde staatshervorming” in J. VELAERS, J. VANPRAET, Y

PEETERS

et W

VANDENBRUWAENE

(éd.), De zesde staatshervorming: instellingen, bevoegdheden en middelen, Anvers, Intersentia, 2014, (965) 990. 103 Arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 3  septembre 2015 attribuant des missions à un Haut Fonctionnaire visé à l’article 48, alinéa 3, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, Moniteur belge du 24 décembre 2015 .

des services d’incendie, répartis en groupes régionaux (art. 10); du contrôle administratif du respect par les communes de leurs obligations en matière de protection civile (art. 11); et de l’approbation des règlements relatifs à l’organisation des services publics d’incendie élaborés par les communes, en conformité avec un règlement-type arrêté par le Roi (art. 13). 136. L’arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 3 septembre 2015 ne concerne pas la planification d’urgence.

On peut néanmoins supposer que “l’élaboration des plans relatifs aux situations d’urgence” visée à l’article 48, alinéa 3, de la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises s’applique notamment à la planification d’urgence, si bien que le haut fonctionnaire est également chargé de cette mission. 3.1.2. Recommandations 137. La commission d’enquête estime que la publication du plan national d’urgence terrorisme est souhaitable, le cas échéant en en omettant certaines parties qui seraient considérées comme confidentielles.

La commission d’enquête considère que les citoyens sont, en principe, autorisés à prendre connaissance de ce plan d’urgence. Elle constate par ailleurs que les avis des acteurs de terrain divergent en ce qui concerne le caractère confidentiel ou non du plan d’urgence. Il est d’autant plus indispensable de publier en bonne et due forme le plan d’urgence qu’il diffère en une série de points essentiels des structures de crise prévues dans les arrêtés royaux des 31 janvier 2003 et 16 février 2006.

3.1.2.2. Notifi cation précise du déclenchement de la phase fédérale de la planifi cation d’urgence 138. Compte tenu de l’importance du déclenchement de la phase fédérale de la planification d’urgence, la commission d’enquête estime que les modalités de la notification officielle de ce déclenchement doivent être prévues par la loi. Il est en effet crucial que tous les services et acteurs associés à la gestion de la crise soient informés de l’activation de la phase fédérale.

La commission d’enquête souligne qu’en l’occurrence, il ne s’agit pas uniquement de services fédéraux, mais aussi des communautés, des régions, des provinces et des communes. Le cas échéant, les mesures nécessaires doivent en effet pouvoir être prises très rapidement à tous ces niveaux. C’est plus particulièrement important lorsque des risques directs ont été constatés pour certains lieux ou d’autres entités.

Toutefois, même si de tels risques n’ont pas (encore) été constatés, il peut

être indiqué de prendre, aux différents niveaux, des mesures visant à protéger certains endroits ou entités à risques, comme par exemple, les sites nucléaires, les entreprises qui produisent, traitent ou stockent des substances dangereuses (entreprises Seveso), les gares ferroviaires internationales. 3.1.2.3. L’harmonisation requise entre la planifi cation d’urgence et l’analyse de la menace 139. La loi du 10 juillet 2006 relative à l’analyse de la menace et l’arrêté royal d’exécution du 28 novembre 2006 n’ont pas conduit à une modification du plan national d’urgence de 2003, qui figure en annexe de l’arrêté royal du 31 janvier 2003, ni de l’arrêté royal du 16 février 2006 relatif aux plans d’urgence et d’intervention.

Il s’ensuit que la législation en vigueur le 22 mars 2016 n’établissait aucun lien entre les quatre niveaux de la menace observés par l’OCAM lors de l’analyse de la menace, les quatre phases de la planification d’urgence, les mesures à prendre dans le cadre d’une situation de crise et les moyens humains et matériels à mettre en œuvre. 140. Bien que la commission d’enquête soit consciente du fait qu’il est impossible de régler dans le moindre détail la manière dont il convient de réagir dans n’importe quelle situation de crise possible et imaginable, elle estime néanmoins nécessaire d’élaborer un scénario qui indiquerait dans les grandes lignes la manière de réagir à un attentat terroriste.

Ce scénario n’était pas disponible le 22 mars 2016, mais il l’est dans l’intervalle. L’arrêté royal du 1er mai 2016 prévoit en effet, d’une part, un plan d’urgence national pour la gestion d’une prise d’otage terroriste ou d’un attentat terroriste, et, d’autre part, il charge les gouverneurs de province et – en ce qui concerne l’agglomération bruxelloise – le ministre-président du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale (ou le haut fonctionnaire) d’élaborer des plans particuliers d’urgence et d’intervention afin de parer le risque de prise d’otage terroriste ou d’attentat terroriste.104 141.

Par ailleurs, le plan d’urgence national terrorisme établit bel et bien un lien entre le niveau de la menace et les mesures à prendre. La règle est que le niveau de menace 4 entraîne au minimum l’activation d’une phase 104 Art. 1er et 2 de l’arrêté royal du 1er mai 2016 portant fixation du plan d’urgence national relatif à l’approche d’une prise d’otage terroriste ou d’un attentat terroriste.

de préalerte105, lors de laquelle on s’emploie, par des mesures adaptées, à réduire au maximum la menace identifiée, voire à l’éliminer. Les mesures à prendre dans ce cadre correspondent soit à une situation d’urgence, soit à des événements susceptibles de faire l’objet d’une phase fédérale mais qui, à leur stade initial, ne nécessitent pas encore d’être gérés à l’échelon national. Au cours de la phase de préalerte, la Direction générale Centre de crise convoquera et présidera une réunion de coordination, qui visera à prendre des mesures de police administrative urgentes et autres, c’est-à-dire, des mesures de protection et de précaution à l’égard de la population.

Il est explicitement indiqué à cet égard que les mesures de préalerte n’empêchent pas de déclencher ou de maintenir la phase communale ou provinciale du plan d’urgence. 142. La préalerte peut être suivie de la phase d’alerte, qui est déclenchée par le Premier ministre, le ministre de la Sécurité et de l’Intérieur et le ministre de la Justice. Les mesures d’alerte prises dans ce cadre sont à considérer comme des mesures de gestion qui correspondent à une situation d’urgence ou à des événements relevant de la phase fédérale.

Le plan d’urgence national axé sur le terrorisme décrit également les décisions qui peuvent être prises dans le cadre de la phase fédérale. Ces décisions concernent: (1) la stratégie générale définie sur la base d’une évaluation permanente de la situation, qui sert de base permanente pour les décisions à prendre et les actions à mener; (2) les décisions stratégiques portant sur le fonctionnement du niveau opérationnel; et (3) la définition la plus concrète possible des risques acceptables.

143. La commission d’enquête accueille très positivement cette harmonisation entre la planification d’urgence et l’analyse de la menace que réalise le plan national d’urgence terrorisme. 3.1.2.4. L’optimisation du fonctionnement de la cellule de gestion 144. La commission d’enquête constate que tant le plan d’urgence national général que le plan d’urgence 105 La procédure d’application de la préalerte de phase 4 du plan d’urgence était déjà prévue dans le plan national d’urgence instauré par l’arrêté royal du 31 janvier 2013, mais elle n’y était pas associée à l’analyse de la menace, pas plus qu’à un ensemble spécifique de mesures à prendre (voir les points 4.2. et 4.3. de l’annexe à l’arrêté royal du 31 janvier 2003 portant fixation du plan d’urgence pour les événements et situations de crise nécessitant une coordination ou une gestion à l’échelon national).

national axé sur le terrorisme autorisent par exemple les ministres de la Mobilité du gouvernement fédéral et des gouvernements régionaux à être associés, si nécessaire, au fonctionnement de la cellule de gestion. Il convient de souligner à cet égard qu’en réalité, tous les ministres peuvent, jusqu’à un certain point, être associés à la gestion d’une situation de crise à l’échelon national, qu’elle résulte ou non d’un attentat terroriste.

Si, par exemple, on estime qu’il s’indique de fermer des écoles, les ministres de l’enseignement des communautés sont automatiquement concernés. Si, par exemple, la cellule prend des mesures liées aux transports publics, cela touche aux compétences des ministres de la Mobilité, tant au niveau fédéral qu’au niveau régional. 145. En vue d’assurer l’efficacité et la rapidité du processus décisionnel au sein de la cellule de gestion, la commission d’enquête estime qu’il s’indique de maintenir une réglementation souple, ce qui n’empêche pas que l’on éclaircisse un certain nombre de points de cette réglementation.

146. Tout d’abord, la commission d’enquête estime nécessaire que les ministres-présidents du gouvernement flamand, du gouvernement de la Région wallonne, du gouvernement de la Communauté française, du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale et du gouvernement de la Communauté germanophone fassent d’office partie de la cellule de gestion, si cette dernière se réunit à la suite d’un attentat terroriste ou d’une prise d’otages terroriste.

Leur participation aux délibérations de la cellule de gestion ne peut dès lors plus dépendre d’une initiative prise à cet effet par la présidence. 147. Deuxièmement, on peut avancer comme règle générale que tous les services susceptibles de prendre des mesures préventives ou réactives doivent être informés de la situation de crise et qu’il faut dès lors faire en sorte qu’ils soient en mesure de prendre part aux délibérations de la cellule de gestion.

Comme indiqué ci-dessus, le plan d’urgence général terrorisme prévoit déjà, en la matière, que la présidence de la cellule de gestion peut prendre l’initiative à cet effet. 148. La commission d’enquête souligne que la participation de ministres ou de départements au fonctionnement de la cellule de gestion ne nécessite pas nécessairement une présence physique. Les ministres du gouvernement fédéral ou des gouvernements régionaux ou communautaires qui ne sont associés qu’indirectement à la gestion de la crise pourraient donc également participer aux délibérations de la cellule de gestion par vidéoconférence ou grâce à des moyens

de communication numériques, comme WhatsApp. Il en va de même pour les gouverneurs. Le 22 mars 2016, la technique de la vidéoconférence a d’ailleurs déjà été utilisée. Section 3.2 Le processus décisionnel au sein du Centre de crise et la transmission des informations 3.2.1. Constatations et analyse provinciale et communale de la planifi cation d’urgence 149. Le déclenchement de la phase fédérale a pour conséquence que le ministre de l’Intérieur est responsable de la coordination stratégique, les décisions sur les mesures à prendre étant prises par la cellule de gestion du Centre de crise.

La commission d’enquête constate, à cet égard, que, le 22 mars 2016, diverses cellules de crise étaient actives en même temps et que les relations entre elles n’étaient manifestement pas toujours claires. Outre le Centre de crise, il s’est en effet avéré qu’il y avait des cellules de crise en Région de Bruxelles-Capitale, dans la province du Brabant flamand et au sein de la STIB. À cet égard, il est également apparu que le lien entre la phase fédérale, d’une part, et les phases provinciale et communale, d’autre part, posait question à de nombreux services et acteurs concernés.

Certains acteurs et services ne semblent pas connaître suffisamment la réglementation en vigueur en la matière. 150. La commission d’enquête souligne que l’arrêté royal du 16 février 2006 relatif aux plans d’urgence et d’intervention tient bel et bien compte de cette hypothèse. C’est ainsi que l’article 20 de cet arrêté royal dispose que le déclenchement de la phase fédérale n’empêche pas que les gouverneurs continuent à assurer la coordination stratégique dans leur province, fût-ce conformément aux instructions du ministre de l’Intérieur.

Mutatis mutandis, la même relation existe entre la phase provinciale et communale. En vertu de l’article 19 de l’arrêté royal, le déclenchement de la phase provinciale n’implique donc pas nécessairement que les bourgmestres des communes situées dans la province concernée ne peuvent plus intervenir. Ils continuent à assurer la coordination stratégique dans leur commune, fût-ce conformément aux instructions qui leur sont données par le gouverneur.

Dans ce sens, il est question d’une cascade, où le ministre de l’Intérieur dirige les gouverneurs, qui, à leur tour, dirigent les bourgmestres.

151. Selon la commission d’enquête, le plan d’urgence en matière de terrorisme établi par l’arrêté royal du 1er mai 2016 optimise la coordination entre les niveaux fédéral, provincial et communal. D’une part, il est souligné à juste titre qu’une prise d’otage terroriste ou un attentat terroriste aura, la plupart du temps, une répercussion nationale et dépassera donc rapidement le niveau d’une province.

D’autre part, le niveau provincial est toutefois bien associé à la réaction nationale aux événements. Dans ce cadre, il a déjà été précisé ci-dessus que les gouverneurs territorialement compétents – et, en ce qui concerne l’agglomération bruxelloise, le ministre-président du gouvernement de la Région bruxelloise et, le cas échéant, le haut fonctionnaire – font actuellement formellement partie de la cellule de gestion.

De cette manière, ils peuvent non seulement prendre connaissance en temps réel des renseignements reçus par les autorités fédérales, mais aussi participer à la prise de décision au sein de la cellule de gestion. En outre, cela permet de garantir la coopération avec les bourgmestres dans la (les) province(s) concernée(s), respectivement dans l’agglomération bruxelloise. 3.2.1.2. Le rôle central de la cellule de gestion 152.

Pendant la phase fédérale de la planification d’urgence, la cellule de gestion est chargée de prendre des décisions. Selon le plan général d’urgence national, elle peut dès lors prendre toute mesure utile requise par la gravité de la situation. Le cas échéant, la cellule de gestion peut décider de confier le suivi de la situation à un département spécifique106. 153. La commission d’enquête constate que c’est la cellule de gestion en tant que telle qui peut ordonner des mesures pendant la phase fédérale de la planification d’urgence.

Il en va de même lorsque la cellule de gestion fonctionne dans le cadre d’un plan d’urgence national relatif au terrorisme. Bien qu’il existe manifestement des malentendus à ce sujet dans la pratique, il ne s’agit donc pas, d’un point de vue formel, de décisions des autorités ou services présents au sein de la cellule de gestion. Dans cette optique, la commission d’enquête souligne qu’il incombe à la cellule de gestion d’être attentive à la relation entre plusieurs mesures, étant entendu qu’il convient naturellement d’éviter une éventuelle contradiction entre deux ou plusieurs de ces mesures – et/ou au niveau de leur mise en œuvre.

Selon la commission d’enquête, cela reste entièrement valable en cas d’application du plan d’urgence national relatif au terrorisme. Celui-ci précise d’ailleurs déjà utilement 106 Point 4.4. de l’annexe à l’arrêté royal du 31 janvier 2003 portant

que les décisions qui touchent aux responsabilités et aux compétences tant des autorités administratives que des autorités judiciaires font l’objet d’une concertation permanente entre l’autorité administrative et la magistrature. 154. La reconstitution de la prise de décision le 22 mars 2016 montre, quoi qu’il en soit, qu’il a fallu un certain temps avant que tous les acteurs et services puissent être présents au Centre de crise.

Si c’est inévitable, il va de soi qu’il convient toutefois, en cas d’attentat terroriste, de pouvoir réagir le plus rapidement possible. Dans cette optique, la commission d’enquête souscrit à la procédure d’urgence prévue entre-temps par le cadre du plan d’urgence national relatif au terrorisme, qui permet au directeur général du Centre de crise et au procureur fédéral – ou à leurs délégués – de prendre sans délai toutes les décisions urgentes.

Ces décisions devront dans ce cas être confirmées le plus rapidement possible – et en tout cas dans les vingtquatre heures – par la cellule de gestion. 3.2.1.3. La reconstitution du processus décisionnel 155. Il est ressorti des auditions qu’il est particulièrement difficile, pour les services concernés – et donc également pour la commission d’enquête – d’établir post factum qui était précisément présent à quel moment au Centre de crise, et quelles décisions ont été prises à quel moment.

La commission d’enquête constate que cela découle notamment du fait qu’un logbook électronique et accessible à tous les services concernés n’a pas été systématiquement complété. Le 22 mars 2016, une “ligne de temps sur les événements” a certes été tenue, mais elle n’a reconstruit que post factum qui était présent et à quel moment.107 Depuis lors, on travaille toutefois avec un logbook, dans lequel sont consignés en permanence les événements et les décisions.108 3.2.1.4.

Pas de communication directe 156. Le directeur ff du Centre de crise a souligné que, dans la pratique, aucune communication directe n’émanait du Centre de crise, mais qu’il appartenait au ministre ou à l’autorité compétent de communiquer les décisions du Centre de crise à leurs services subalternes respectifs. Le ministre ou l’autorité concernée informera toutefois la cellule de gestion de l’exécution 107 Audition de M. Alain Lefèvre, directeur a.i. du Centre de crise fédéral, 1er juin 2016, 13.

108 Audition de M. Jan Jambon, ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, 6 juillet 2016, 24-25.

de ses décisions. 109 La commission d’enquête établit trois constats à cet égard. 157. En premier lieu, la commission d’enquête souligne qu’il est crucial que les décisions prises par la cellule de gestion soient communiquées de manière rapide, sûre et fiable aux services en charge de leur exécution. Le système utilisé ne garantit pas de véritable stratégie de commandement et de communication en ce qui concerne les décisions du Centre de crise et, dans cette optique, il est perfectible.

La commission d’enquête considère qu’une communication directe des décisions prises est indispensable. Cette procédure permet non seulement de perdre un minimum de temps, mais aussi d’éviter au maximum d’éventuelles incohérences entre la décision et sa mise en œuvre. C’est particulièrement important dans les cas où plusieurs services doivent être chargés d’exécuter une décision. 158. Deuxièmement, la commission d’enquête fait observer que les dispositions légales et réglementaires en vigueur n’excluent en aucun cas que le directeur du Centre de Crise communique les décisions prises par la cellule de gestion directement au service chargé de leur exécution.

À cet égard, il convient d’épingler l’article 3, 3°, de l’arrêté royal du 18 avril 1988110 aux termes duquel le Centre de crise a pour mission: “de mettre à la disposition des autorités compétentes l’infrastructure et les moyens nécessaires à la gestion d’une telle crise, et notamment assurer la coordination, la préparation des décisions, leur exécution éventuelle et leur suivi”. Le Centre a également pour mission, aux termes de l’article 3, 4°, de cet arrêté royal: “le cas échéant, de prendre ou de provoquer la prise des mesures immédiates prévues par les plans d’urgence ou les plans de secours”.

159. Troisièmement, la commission d’enquête constate que jusqu’à très récemment, une communication directe avait bel et bien été envisagée dans les cas où le Centre de crise a connaissance d’une menace analysée par l’OCAM impliquant le réseau ferroviaire dans sa totalité, une partie du réseau ferroviaire, une gare ou encore une autre partie de l’infrastructure ferroviaire. Selon le commentaire, diffusé le 7 juin 2016 encore, sur son site web, le Centre de Crise devait en effet, dans pareille hypothèse, prendre contact immédiatement avec le Security Operations Center (SOC) de 109 Audition de M. Alain Lefèvre, directeur ff du Centre de crise fédéral, 1er juin 2016, 6 et 17-18.

110 Arrêté royal du 18 avril 1988 portant création du Centre gouvernemental de Coordination et de Crise.

Securail qui veille sur la sécurité du personnel et des clients et dépend du Holding SNCB. Le SOC informera ensuite les différents services du groupe SNCB via un système de communication interne et collaborera avec la police des chemins de fer pour la mise sur pied des mesures de sécurité.111 La commission d’enquête constate que le site web du Centre de Crise a été adapté dans l’intervalle et prévoit désormais que ce sont “les autorités” – et donc plus le Centre de Crise lui-même – qui prennent contact avec le SOC.

Ce qui fut d’ailleurs effectivement le cas le 22 mars 2016 et comme cela se déroule en pratique. 3.2.1.5. Un système en cascade 160. La commission d’enquête constate que le Centre de crise utilise un système en cascade qui repose sur la règle que l’exécution des décisions prises par la cellule de gestion relève de la responsabilité du ministre concerné. Si ce ministre est présent à la réunion de la cellule de gestion, il a, en tout logique, immédiatement connaissance de la décision.

Si le ministre concerné n’est pas présent à la réunion, il doit être informé de la décision. 161. Dans les deux hypothèses, le ministre compétent devra ensuite communiquer la décision à exécuter aux services relevant de ses compétences, en vue de sa mise en œuvre. La commission d’enquête estime que le ministre concerné ne dispose pas (plus), à cet égard, d’une marge d’appréciation discrétionnaire si bien qu’il est obligé de faire exécuter la décision.

La réglementation d’application prévoit en effet expressément que les mesures sont prises par la cellule de gestion du Centre de crise. La commission d’enquête estime que ces modalités semblent (devoir) s’appliquer aux ministres des gouvernements communautaires et régionaux, même si ces derniers n’étaient pas présents à la réunion de la cellule de gestion. À cet égard, la réglementation en vigueur manque toutefois de clarté.

162. Ce qui précède établit clairement que le système en cascade utilisé implique nécessairement que la chaîne de commandement est composée d’une série d’étapes distinctes. Bien qu’une telle approche soit défendable dans la perspective de la responsabilité ministérielle – chaque ministre concerné se charge de l’exécution d’une décision par les services relevant de ses compétences –, elle génère, dans la pratique, une 111 Voir http://centredecrise.be/fr/content/securite-ferroviaire (consulté le 7 juin 2016).

perte de temps inutile. En outre, le risque de malentendus existe et l’exécution coordonnée d’une décision risque d’être hypothéquée. La commission d’enquête signale également que la procédure en cascade progressive semble uniquement basée sur des accords oraux et n’est dès lors pas réglée convenablement et de manière transparente. 3.2.1.6. La cellule d’information 163. Le déclenchement de la phase fédérale du plan d’urgence implique l’activation de la cellule d’information du Centre de crise.112 Cette cellule est composée des responsables en communication des départements fédéraux concernés.

Elle diffuse les décisions prises par la cellule de gestion afin d’en informer la population. Il s’agit simplement de fournir des informations au public et non d’informer les services associés à l’exécution des décisions de la cellule de gestion. 164. Le Centre de crise a développé l’outil d’alerte BE-Alert, qui permet d’avertir (plus) rapidement et (plus) clairement et d’informer au mieux les personnes directement concernées par une situation d’urgence.

L’inscription à ce canal d’alerte est gratuite, de même que la réception de messages d’alerte. L’outil BE-Alert permet actuellement d’appeler des lignes fixes et mobiles, d’envoyer des courriels et de poster des messages sur les réseaux sociaux. Dans un avenir proche, ce système permettra également de localiser les personnes directement concernées par une situation de crise grâce à leur téléphone mobile.113 3.2.1.7.

Incidents and Crisis Management System 165. Il est important que l’ensemble des mesures décidées au sein du Centre de crise puissent être implémentées rapidement et que leur suivi puisse être assuré en temps réel, notamment eu égard aux risques de répliques potentielles. Le directeur a.i. du Centre de crise a indiqué que les différents services avaient correctement collaboré le 22 mars 2016 dans la gestion de la situation de crise nationale dramatique et inédite, tout en reconnaissant que l’échange de données était perfectible.

Il est en effet crucial que l’ensemble des services et acteurs concernés par la gestion de la crise 112 Voir point 4.4. annexe à l’arrêté royal du 31 janvier 2003 portant 113 Audition de M. Alain Lefèvre, directeur a.i. du centre de crise fédéral, 1er juin 2016, 11. Voir également http://centredecrise.be/ fr/content/be-alert-soyez-alerte-en-situation-durgence.

soient informés de manière identique tant de la situation que des mesures prises en vue de la maîtriser.114 166. En vue d’améliorer la transmission d’informations, le Centre de crise a développé dans l’intervalle, avec le soutien financier du gouvernement fédéral et en accord avec les partenaires fédéraux, locaux et multidisciplinaires, l’Incidents and Crisis Management System (ICMS). Cet ICMS est une plate-forme internet sécurisée qui permettra à tous les services et acteurs concernés par la gestion de la crise d’accéder en temps réel à toutes les informations disponibles.115 3.2.2.

Recommandations 3.2.2.1. Enregistrement automatique des décisions 167. La commission d’enquête souligne l’importance d’un enregistrement automatique et complet de toutes les décisions et initiatives prises par le Centre de crise dans le cadre de la phase fédérale de la planification d’urgence. Un système de journal numérique en ligne est indispensable pour avoir – et conserver – une vue d’ensemble tant sur les mesures prises que sur les instances, services et personnes qui ont participé, à un moment donné, aux délibérations au sein du Centre de crise.

Cela permet aussi de mieux garantir l’exécution des mesures ainsi que leur suivi. 168. La commission d’enquête souligne que cet enregistrement systématique des décisions n’a pas eu lieu – ou du moins pas suffisamment – le 22 mars 2016, mais que le plan d’urgence national terrorisme entré en vigueur le 18 mai 2016 prévoit bel et bien que deux membres de la direction des opérations judiciaires de la police fédérale veilleront à tenir à jour et à actualiser le journal de la cellule de gestion du Centre de crise.

C’est l’officier de sécurité de la Direction Générale du Centre de Crise qui classifie le journal (classification “secret”, en vertu de la loi du 11 décembre 1998 relative à la classification et aux habilitations, attestations et avis de sécurité). 3.2.2.2. Processus décisionnel au sein de la cellule 169. La commission d’enquête estime qu’il convient de définir clairement le processus décisionnel au sein 114 Audition de M. Alain Lefèvre, directeur a.i. du centre de crise fédéral, 1er juin 2016, 10-11.

115 Audition de M. Alain Lefèvre, directeur a.i. du centre de crise fédéral, 1er juin 2016, 11.

de la cellule de gestion. Il est clair, aujourd’hui, que la cellule de gestion prend les décisions en tant qu’organe collégial, mais le processus décisionnel n’est pas réglé. Bien qu’un processus décisionnel fondé sur le consensus puisse être jugé souhaitable, il convient de garantir, en même temps, que les décisions nécessaires en vue de la gestion de la crise puissent être prises rapidement et efficacement.

La commission d’enquête formule deux recommandations à cet égard. Premièrement, la réglementation doit mentionner expressément que le premier ministre ou son délégué peut prendre les décisions contraignantes nécessaires en l’absence de consensus. Deuxièmement, la réglementation doit préciser clairement que les décisions de la cellule de gestion sont contraignantes pour tous les ministres et services associés à la cellule de gestion, même s’ils n’ont pas participé à la délibération au sein de la cellule de gestion.

Dans le cas où, par exemple, la cellule de gestion déciderait que les écoles doivent être fermées, les ministres de l’Enseignement des Communautés devraient mettre en œuvre cette décision – même s’ils n’étaient pas présents lors de la réunion de la cellule de gestion. L’opportunité de cette mesure ne peut dès lors plus être mise en question. 3.2.2.3. La création d’une plate-forme de communication et de suivi 170.

La commission d’enquête souligne l’importance d’un système de communication clair et sûr, permettant d’assurer la traduction opérationnelle des décisions prises par la cellule de gestion du Centre de crise. À cet égard, la commission d’enquête estime qu’une communication directe de ces décisions est indispensable. Le système par paliers qui est actuellement appliqué dans la pratique donne lieu à un certain nombre de chaînons intermédiaires inutiles, ce qui, d’une part, fait perdre un temps précieux, et, d’autre part, entraîne un risque d’incohérences lors de l’exécution des décisions.

171. Dans cette perspective, la commission d’enquête préconise de doter la cellule de gestion d’une plateforme de communication et de suivi, qui devra être activée à chaque événement donnant lieu à l’application, soit du plan d’urgence national général, soit du plan d’urgence “terrorisme”. Cette plate-forme sera chargée de quatre missions, à savoir: (1) communiquer directement toutes les décisions prises par la cellule de gestion aux services ou acteurs chargés de la mise en œuvre; (2) coordonner les décisions prises ainsi que leur exécution; (3) assurer le suivi permanent de la mise en œuvre de toutes les décisions prises; et (4) mettre en demeure les services ou acteurs concernés au cas

où le suivi ferait apparaître que ceux-ci n’ont pas, ou pas totalement, exécuté la décision qui avait été prise. 172. La création de la plate-forme de communication et de suivi ne porte en rien préjudice aux compétences des instances judiciaires. De même, la responsabilité ministérielle reste intégralement d’application. Chaque ministre reste dès lors responsable de l’exécution, par les services qui sont de son ressort, des décisions prises par la cellule de gestion du Centre de crise.

173. La plate-forme de communication et de suivi relève de la cellule de gestion et se compose de représentants des disciplines services d’incendie et protection civile (1), assistances médicale, sanitaire et psychosociale (2) et police (3), qui sont assistés par un staff limité. Ce dispositif garantit une communication et un suivi des décisions en connaissance de cause. Il s’agit, en effet, souvent de décisions et d’opérations complexes pour lesquelles l’expertise et la connaissance du terrain sont cruciales.

Ensuite, la commission d’enquête souligne expressément que cette plateforme ne porte pas atteinte à la cellule opérationnelle qui est prévue dans le plan d’urgence national contre le terrorisme fixée par l’arrêté royal du 1er mai 2016. Il existe en effet des différences importantes entre ces deux organes. 174. Tout d’abord, la plate-forme de communication et de suivi opèrera au sein de la cellule de gestion du Centre de crise même, où elle peut être considérée comme le pivot autour duquel s’articule la gestion de crise opérationnelle – à la suite ou non d’un attentat terroriste.

La cellule opérationnelle prévue dans le plan d’urgence national contre le terrorisme se compose par contre de représentants de tous les services et autorités possibles impliqués dans la phase fédérale déclenchée à la suite d’une prise d’otage terroriste ou d’un attentat terroriste. La direction et la coordination opérationnelles de cette cellule opérationnelle incombent soit au directeur-coordinateur administratif, soit au chef de corps de la police locale désigné conformément aux articles 7/1 à 7/3 de la loi sur la fonction de police.

À cet égard, il n’est toutefois pas porté préjudice aux compétences propres des autorités et des services qui font partie de la cellule opérationnelle. En outre, cette cellule opérationnelle est déployée au centre de crise provincial du (des) gouverneur(s) concerné(s) ou à un autre endroit qui répond aux exigences logistiques, c’est-àdire qui est équipé des moyens de communication et d’information nécessaires pour la gestion d’un incident terroriste.

Concernant la Région de Bruxelles-Capitale, il est précisé à cet égard que la cellule opérationnelle est déployée au centre de commandement PEB/Heizel.

175. Deuxièmement, il convient de souligner que, si la cellule opérationnelle est, en vertu du plan d’urgence national “terrorisme”, chargée tant de la préparation que de la mise en œuvre des décisions stratégiques de la cellule de gestion, elle ne peut déroger, à cet égard, au système échelonné appliqué dans la pratique. Il est en effet simplement précisé que la cellule de gestion communique les décisions à exécuter à la cellule opérationnelle qui, à son tour, informera en continu la cellule de gestion de l’état de la situation sur le terrain.

La plate-forme de communication et de suivi proposée par la commission d’enquête sera en revanche spécifiquement chargée de la communication directe de toutes les décisions prises par la cellule de gestion aux services et acteurs impliqués dans leur exécution, et doit également assurer le suivi de cette exécution et, le cas échéant, la corriger. Elle devra ainsi communiquer directement avec tous les destinataires imaginables des décisions prises au sein du Centre de crise – comme, par exemple, les différentes entreprises de transport public, les centrales nucléaires et les écoles –, si bien que cette communication ne transitera plus par les chaînons intermédiaires des services publics fédéraux ou des ministères des Communautés ou des Régions concernés.

3.2.2.4. La mise en œuvre de l’Incidents and Crisis Management System 176. La commission d’enquête souscrit pleinement à l’importance de l’Incidents and Crisis Management System et apprécie les efforts déjà fournis en la matière. Elle insiste afin que cette plate-forme numérique sécurisée soit concrétisée dans les meilleurs délais. La commission d’enquête estime qu’à l’avenir, l’ICMS doit être le canal d’information prioritaire, afin d’avoir la garantie que les décisions de la cellule de gestion du Centre de crise puissent être rapidement exécutées, toutes les informations indispensables étant mises en temps réel à la disposition de l’ensemble des services et acteurs associés à la gestion d’une situation de crise nationale.

Dans ce sens, l’ICMS doit être intégré à la plate-forme de communication et de suivi proposée par la commission d’enquête. 177. La commission d’enquête estime par ailleurs opportun que l’ICMS soit développé de telle manière qu’il permette également de se faire la meilleure idée possible en temps réel des capacités disponibles de chacune des disciplines associés à la gestion de la crise. Selon la commission d’enquête, cela constitue en effet une plus-value importante à la fois lors de la prise de décision au sein du Centre de crise et lors de l’exécution des mesures qui en découlent.

Il faut toutefois

reconnaître que la capacité d’une discipline est une donnée opérationnelle, les problèmes éventuels devant être traités en premier lieu par les représentants des disciplines dans les cellules fédérales ou provinciales. Section 3.3 Le suivi de la mise en œuvre des décisions du Centre de 3.3.1. Constatations et analyse 178. La commission d’enquête constate que le Centre de Crise ne contrôle pas – ou, du moins, pas suffisamment – la mise en œuvre effective et adéquate des décisions prises par sa cellule de gestion.

La mise en œuvre ne fait l’objet ni d’un suivi actif, ni d’un monitoring. Il est ressorti des auditions que, d’une part, que cela ne relevait pas des missions du Centre de crise et, d’autre part, que ce n’était pas non plus réalisable.116 179. La commission d’enquête fait toutefois observer qu’en vertu de l’article 3, 3°, de l’arrêté royal du 18 avril 1988117, le Centre de Crise a également pour mission: “de mettre à la disposition des autorités compétentes l’infrastructure et les moyens nécessaires à la gestion d’une telle crise, et notamment assurer la coordination, la préparation des décisions, leur exécution éventuelle et leur suivi” (nous soulignons).

180. À cet égard, la commission d’enquête constate également que le point 4.4. du plan d’urgence général n’est pas suffisamment clair et ouvre dès lors la voie à de multiples interprétations. Ainsi, en ce qui concerne la cellule de gestion, le plan prévoit: “Cette cellule prend toute mesure utile requise par la gravité de la situation. Le cas échéant, elle peut décider de confier le suivi de la situation à un département spécifique”.

A contrario il semble en résulter que la règle générale est que le suivi de la situation doit être effectué par la cellule de gestion. Pour autant, le suivi visé en l’espèce porte sans doute uniquement sur la situation de crise, et non sur la mise en œuvre des décisions qui ont été prises. Il semble néanmoins que les modalités pratiques convenues entre les acteurs par la suite différaient de ce principe en vue de faciliter la prise de décision.

116 Audition de M. Alain Lefèvre, directeur a.i. du Centre fédéral de Crise, 1er juin 2016, 17-18. 117 Arrêté royal du 18  avril 1988 portant création du Centre gouver-

3.3.2. Recommandations 181. La commission d’enquête considère que les procédures afférentes à la mise en œuvre des décisions de la cellule de gestion du Centre de crise doivent être mieux définies. Elle souligne à cet égard qu’il est indispensable de procéder à un suivi systématique de l’exécution opérationnelle des décisions prises par le Centre de Crise. Il importe dès lors que la plate-forme de communication et de suivi contrôle en permanence l’exécution effective des mesures prises.

182. La commission d’enquête estime en outre qu’il est indispensable d’enregistrer systématiquement la manière dont la mise en œuvre des décisions a été suivie. Le système de logbook numérique en ligne proposé supra doit être conçu de manière à permettre le suivi de la mise en œuvre des décisions prises au sein de la cellule de gestion du Centre de crise. Section 3.4 Une étude de cas: la décision de procéder à l’évacuation et à la fermeture du métro bruxellois 3.4.1.

Constatations et analyse 3.4.1.1. L’évacuation et la fermeture des stations de métro et des gares en tant que mesure préventive 183. Les auditions ont clairement établi qu’une évacuation et une fermeture des stations de métro et des gares à la suite d’un attentat terroriste ne constituent pas un automatisme ailleurs dans le pays. Il ressort de la ligne du temps qu’il a été décidé à 08h45 – moment auquel le directeur de l’OCAM a décrété le niveau de menace 4 pour l’ensemble du pays (supra) – que les mesures de sécurité – vigilance accrue, contrôles d’accès et présence policière renforcée – devaient être prises dans les transports en commun urbains et vicinaux, les gares internationales (Anvers, Bruxelles et Liège), les aéroports, le port d’Anvers et les centrales nucléaires.

Sept minutes plus tard (08h52), le ministre de la Sécurité et de l’Intérieur a encore décidé, en sa qualité d’autorité de police administrative118 et dans le cadre de la réunion de coordination au Centre de crise susvisée que le métro bruxellois devait être fermé. Cette décision était basée non seulement sur une analyse (plus approfondie) de la situation, mais notamment aussi le fait que les effectifs et les renforts disponibles étaient insuffisants afin de sécuriser de manière adéquate un réseau de métro en fonctionnement comptant 69 stations, des centaines 118 Voir à ce sujet P.

PIETERS, “De minister van Binnenlandse Zaken als overheid van bestuurlijke politie”, Vigiles. Tijdschrift voor politierecht 2006, 87-104.

d’accès et par lequel quelque 650 000 passagers transitent quotidiennement. Cette considération a d’ailleurs aussi joué un rôle en ce qui concerne le “lockdown” de Bruxelles en novembre 2015.119 184. La commission d’enquête souscrit au point de vue selon lequel le déclenchement du niveau de menace 4 et/ou de la phase fédérale du plan d’urgence ne doit pas entraîner ipso facto une évacuation et une fermeture (de l’ensemble) des stations de métro et des gares.

L’opportunité de ces mesures dépend en effet de l’évaluation de la gravité et de la vraisemblance du danger ou de la menace pour le ou les endroits concernés. Sans préjudice de la compétence du ministre de la Sécurité et de l’Intérieur en sa qualité d’autorité de police administrative, l’évacuation et la fermeture des stations de métro et des gares sont en outre également possibles dans le cadre de la phase communale ou provinciale de la planification d’urgence.

185. En ce qui concerne la phase communale, il convient de renvoyer aux articles 133 et 135, § 2, de la nouvelle loi communale, qui constituent le fondement de la compétence générale du bourgmestre en matière de maintien de l’ordre public. Ainsi, les communes sont notamment chargées du maintien de l’ordre “dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes”, comme les lieux publics.120 Par ailleurs, elles peuvent prendre toutes les mesures appropriées pour prévenir les “accidents et fléaux calamiteux”.121 Sur la base de ces dispositions, un bourgmestre peut, le cas échéant, ordonner la fermeture d’une gare.

186. En ce qui concerne la phase provinciale de la planification d’urgence, l’arrêté royal du 16 février 2006 ne précise pas quelles compétences le gouverneur peut exercer. Sur la base des articles 128 et 129 de la loi provinciale – qui restent d’application dans les situations d’urgence –, le gouverneur peut cependant prendre toutes les mesures nécessaires en vue du maintien de l’ordre public.122 Ces mesures pourraient aussi inclure, le cas échéant, l’ordre d’évacuer et de fermer une gare.

À cet égard, il convient bien sûr de tenir compte de la compétence territoriale. Ainsi, par exemple, le gouverneur du Brabant flamand pourrait donner l’ordre d’évacuer et de fermer la gare ferroviaire de Louvain, mais il n’est pas compétent pour ordonner de fermer le métro bruxellois et/ou les gares ferroviaires qui ne se trouvent pas sur le territoire de la province du Brabant flamand, comme par exemple les gares ferroviaires de Bruxelles.

119 Audition de M. Alain Lefèvre, directeur ad interim du Centre fédéral de crise, 1er juin 2016, 13. 120 Art. 135, § 2, alinéa 2, 3°, de la Nouvelle loi communale. 121 Art. 135, § 2, alinéa 2, 5°, de la Nouvelle loi communale. 122 E. DE RAEDT, H. BERKMOES, M.  DE MESMAEKER et A. tiefunctie, Bruxelles, Politeia, 2015, 353.

Le ministre-président bruxellois est cependant investi de cette compétence, étant donné qu’en vertu de l’article 48, alinéa 3, de la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises, il est chargé des missions relatives au maintien de l’ordre et à la coordination de la sécurité. 3.4.1.2. Application du système en cascade 187. Le système en cascade évoqué plus haut s’applique aussi à la décision d’évacuation et de fermeture du métro bruxellois.

Il est ressorti des auditions que l’application de ce système résulte non seulement de la méthode de travail générale du Centre de crise mais a aussi été confirmée au cours d’une réunion tenue à la suite du “lockdown” de Bruxelles en novembre 2015. Il ressort des témoignages concordants de plusieurs intervenants que cette réunion réunissait la STIB, la Police fédérale et le Centre de crise. Cependant, il apparaît qu’il n’existe aucun compte rendu de cette réunion pourtant manifestement importante.

L’attention a également été attirée sur le protocole de coopération conclu, le 27 octobre 2015, entre la STIB et la police des chemins de fer en faveur de la sécurité du réseau souterrain de la STIB. Il est précisé, à ce propos, que le système en cascade s’inscrit dans le droit fil dudit protocole.123 La commission d’enquête formule deux constatations à cet égard. 188. Premièrement, l’article 5 du protocole précité renvoie à des accords de travail opérationnels distincts (procédures et scénarios communs) pour plusieurs types d’interventions spécifiques.

Ces accords sont établis par le Comité opérationnel124, puis soumis au Comité stratégique en vue de leur validation125. À ce jour, il n’existe pas d’accords spécifiques de ce type pour l’évacuation et la fermeture du métro (en cas d’attaque terroriste ou dans d’autres circonstances). M. Jo Decuyper, commissaire principal, chef du service de la police des chemins de fer et du métro de Bruxelles, indique cependant que la STIB prévoit de compléter son “plan d’action en matière de contre-terrorisme” à l’aide de plusieurs procédures validées.

L’initiative à cet effet a été prise en septembre 123 Audition de M. Alain Lefèvre, directeur a.i. du Centre fédéral de crise, 1er juin 2016, 14-15, 17 et 25-26. 124 Voir art. 4.2. du protocole de coopération STIB.S.C en faveur de la sécurité du réseau souterrain de la STIB (27 octobre 2015). 125 Composé, d’une part, du directeur de la police des chemins de fer, du chef du service de la police des chemins de fer de Bruxelles et, éventuellement, d’experts désignés par eux et, d’autre part, – pour la STIB – du directeur du Service Unit Field Support (SU FS), du Senior Operations Manager SU FS et, éventuellement, d’experts désignés par eux.

Voir art. 4.1. du protocole de coopération STIB.S.C en faveur de la sécurité du réseau souterrain de la STIB (27 octobre 2015).

2015 mais elle n’a pas encore abouti à la formulation de procédures supplémentaires concrètes.126 189. Deuxièmement, l’article 7 du protocole règle l’échange mutuel de données “en cas d’urgence ou de nécessité”. Les contacts à cet effet sont pris sur la base de directives et de modalités définies par le Comité opérationnel et faisant l’objet d’une fiche opérationnelle annexée au protocole. En vertu de cette fiche, la communication en temps réel a lieu lors de “chaque fait, événement ou incident d’ampleur ou de gravité importante, pouvant avoir une influence directe sur le fonctionnement de la STIB” (nous soulignons), l’influence concernant, entre autres, la sécurité du personnel et des clients, la sécurité et la régularité du transport.

La commission d’enquête constate que le champ d’application de cette procédure n’est pas parfaitement clair. D’une part, on peut suivre une interprétation stricte, l’influence directe sur le fonctionnement de la STIB n’étant admise que dans la mesure où il y a un fait, événement ou accident qui se produit dans le métro même. Dans ce cas, cette procédure ne serait pas applicable dans la période suivant l’attentat de Zaventem, mais bien pour l’attentat de Maelbeek.

D’autre part, on peut également considérer que le fonctionnement de la STIB peut être influencé par, par exemple, un attentat terroriste commis ailleurs dans le pays, à proximité ou non du métro. 190. Selon la fiche opérationnelle annexée au protocole, il est clair que la communication en temps réel reste limitée au moment juste après la survenance de l’incident et éventuellement aux heures qui suivent.

Elle intervient entre la SPC (Dispatching Security) de la STIB et le Centre d’information et de communication (CIC) de Bruxelles. Le CIC fait, avec le carrefour d’information d’arrondissement, partie intégrante du Service d’information et de communication de l’arrondissement (SICA) et donc de la police fédérale. 127 3.4.1.3. La notifi cation de la décision à la police des chemins de fer 191. L’évacuation et la fermeture des stations de métro et des gares à l’occasion d’un attentat (d’une menace d’attentat) terroriste s’inscrit dans le cadre de la gestion d’une situation d’urgence aux répercussions supralocales – c.q. nationales.

Sur la base de 126 Cf. lettre de M. Jo Decuyper du 6 juin 2016, p. 2, points 5 à 8 inclus. Voir également: audition de M. Eric Buslot, Risk & Safety manager bij MIVB.STIB (le 22 mars 2016), 11 mai 2016, 9 et 17. 127 Art. 93, § 2, 3°, de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux.

la répartition des tâches entre la police fédérale et la police locale, la décision d’évacuation et de fermeture des stations de métro bruxelloises prise à 08h52 par la cellule de gestion du Centre de crise devait être adressée à la Direction de la Police des Chemins de fer (SPC).128 La SPC fait partie de la direction générale de la police administrative (DGA) de la police fédérale et, sur la base de l’article 16quater de la loi sur la fonction de police, est chargée d’exercer “les missions de police des chemins de fer”.

Ces termes doivent être interprétés au sens large. Les chemins de fer à proprement parler constituent certes le terrain d’actions prioritaire de la police des chemins de fer, mais il n’empêche qu’elle collabore aussi avec la STIB et les autres sociétés de transport et qu’elle est donc aussi compétente, par exemple, pour le métro bruxellois.129 192. En application de l’article 99, alinéa 3, de la loi du 7 décembre 1998130, le ministre de l’Intérieur peut donner directement ses ordres, instructions et directives concernant spécifiquement les compétences de la direction générale de la police administrative au directeur général de cette direction générale.131 D’un point de vue formel, le ministre de l’Intérieur ne peut s’adresser directement à la Direction de la Police des Chemins de fer.

Une étape intermédiaire est donc nécessaire: le directeur général de la direction générale de la police administrative devra donner les instructions nécessaires au directeur de la police des chemins de fer. Ce dernier sera à son tour chargé de notifier la décision au chef de service de la police bruxelloise des chemins de fer. Tant le directeur a.i. du Centre de crise que le ministre de la Sécurité et de l’Intérieur sont partis du principe que cette notification entraînerait également l’évacuation et la fermeture effectives du métro.

193. En qualité de responsable de la Direction des opérations de police administrative (DAO), le commissaire divisionnaire Herbert Veyt représentait le directeur général de la direction générale de la police administrative au Centre de crise. Dans cette optique, il était responsable de la communication avec tous les services de police. Depuis le Centre de crise, il a transmis un avis concernant toutes les mesures à prendre – parmi lesquelles la fermeture du métro bruxellois – au point 128 Voir point 5.1. de la circulaire du ministre de l’Intérieur du 15 avril 2002 concernant la responsabilité des autorités administratives et la répartition des tâches entre les services de police en matière de sécurité dans les chemins de fer.

129 Voir http://www.police.be/fed/fr/a-propos/police-administrative/direction-de-la-police-des-chemins-de-fer (consulté le 6 juin 2016). 130 Loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux. 131 Dans ce cas, le directeur général informera d’ailleurs immédiatement le commissaire général de la police fédérale.

de contact national132, qui fonctionne 24 heures sur 24 comme point de contact pour l’ensemble de la police fédérale. Le point de contact national a préparé cet avis en vue de sa diffusion radiophonique. Une diffusion radiophonique, en français et en néerlandais, a ainsi été envoyée par la permanence de la DAO à 09h06 par le biais du réseau ASTRID aux dix centres d’information et de communication (CIC) de la police fédérale.

Les CIC, qui font office de centres de communication de la police provinciaux, ont ensuite transmis la communication par voie hertzienne aux zones de police locale et aux services déconcentrés de la police fédérale, dont font partie les unités de la police des chemins de fer. Comme le prévoient les procédures radios standards, la procédure dite “acknowledge” (procédure ACK) a fait suite à la diffusion radiophonique de l’avis.

Cette procédure de confirmation implique que la permanence de la DAO contacte les dix CIC par téléphone, en vue d’une confirmation orale formelle de la bonne réception de la diffusion radiophonique. En outre, une fiche numérique, dans laquelle le message diffusé est retranscrit, a été créée par le biais du système “computer aided dispatching”. Cette fiche numérique peut être consultée en ligne par les CIC en vue d’une éventuelle vérification, d’une part, et du suivi des informations et directives reçues, d’autre part.

133 194. Dans le seul but de confirmer le message radiophonique oral et d’éviter d’éventuels malentendus, un mail supplémentaire a encore été envoyé une minute plus tard, c’est-à-dire à 09h07, aux adresses e-mail nominatives – et non pas fonctionnelles – des directeurs coordonnateurs administratifs des six provinces concernées, des directeurs de la police aéroportuaire, des chemins de fer et de la police de la navigation, du responsable de la police des chemins de fer de Bruxelles et du responsable de la police de la navigation d’Anvers.

134 132 Le point de contact national organisé et géré par le commissariat général de la police fédérale fonctionne au profit des directions générales de la police administrative et judiciaire et de la direction de la coopération policière internationale (voir art. 2, 5° de l’arrêté royal du 14 novembre 2006 relatif à l’organisation et aux compétences de la police fédérale). 133 Cf. lettre de M. Herbert Veyt, Directeur de la Direction des opérations de la police administrative, 20 juin 2016.

Audition du commissaire divisionnaire Herbert Veyt, directeur de la DAO (Direction des opérations de police administrative), 13 juin 2016, 2, 4-5, 8 et 10. 134 Auditions du commissaire divisionnaire Herbert Veyt, directeur DAO (Direction des opérations de police administrative), 13 juin 2016, 5 et 8. Voir également l’audition de M. Jo Decuyper, chef du service de la Police des chemins de fer de Bruxelles, 11 mai 2016, 7, 9, 18-19 et 21.

3.4.1.4. La notifi cation de la décision à la STIB 195. La commission d’enquête constate que la procédure appliquée permet, même en tenant compte des limites inhérentes à la méthode de travail par paliers, d’informer le plus rapidement possible tous les services de police – mais pas les autres services ou acteurs concernés, comme la STIB – de la décision prise. La Direction des opérations de police administrative a interprété la réglementation dans le sens où elle n’est en charge que de la communication avec les différents services de police.

Selon cette interprétation, c’est la Région de Bruxelles-Capitale qui doit informer la STIB. Bien que l’on puisse s’attendre à ce que la police des chemins de fer garantisse la coordination nécessaire avec (les services de sécurité de) la STIB, la commission d’enquête souligne que la procédure (policière) actuellement en vigueur n’inclut pas de notification directe à la STIB de la décision d’évacuer et de fermer le métro bruxellois.

Cette notification ne peut être qu’indirecte, la police des chemins de fer prenant contact avec le dispatching field support security de la STIB. Le 22 mars 2016, la décision d’évacuer et de fermer le métro bruxellois, prise à 08h52, a donc été reçue par la STIB à 09h23, et la police fédérale a encore communiqué des informations complémentaires deux minutes plus tard. Il convient toutefois de préciser que la STIB a déclenché à 09h12 le plan Black out pour le métro, à titre de mesure conservatoire, ce qui implique l’arrêt complet de la circulation du métro et l’évacuation des voyageurs de toutes les rames et gares du métro.135 196.

La commission d’enquête ajoute qu’en tant que transport en commun urbain et vicinal, le métro bruxellois relève de la compétence de la Région de Bruxelles-Capitale. Selon le système par paliers appliqué par le Centre de crise, il appartiendrait dès lors au ministre de la Mobilité du gouvernement de la Région bruxelloise d’informer la STIB de la décision d’évacuer et de fermer le métro. Bien que ce ministre puisse, conformément à la réglementation en vigueur, participer aux réunions de la cellule de gestion, la commission d’enquête note qu’il n’était pas présent au Centre de crise le 22 mars 2016.

Il convient cependant de souligner que tant le ministre-président bruxellois que l’officier de liaison du haut fonctionnaire ont, quant à eux, participé à la réunion de la cellule de gestion. Le directeur ff. du Centre de crise a en outre précisé: “Des représentants de Brussels Airport Company et de la STIB rejoindront 135 Audition de M. Brieuc de Meeûs, administrateur-directeur général de la STIB, 25 mai 2016, 4-6, 9-13 et 16-17.

Voir également l’audition de M. Éric Buslot, Risk & Safety manager à la STIB (le 22 mars 2016), 11 mai 2016, 6-7.

aussi temporairement la cellule de gestion en cours de journée pour aborder certains éléments spécifiques”. Cela ne signifie toutefois pas nécessairement que la STIB aurait eu directement connaissance de la décision d’évacuation et de fermeture du métro. Il faut également garder à l’esprit que cette décision a été prise à 08h52, alors que le ministre président bruxellois n’était pas encore présent au Centre de crise à ce moment-là.

Par ailleurs, il est un fait que l’officier de liaison du haut fonctionnaire était présent au Centre de crise dès 08h50136 et, selon le ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, a également participé à la prise de décision relative à la fermeture du métro.137 197. Le ministre de la Sécurité et de l’Intérieur a indiqué qu’il n’y avait pas eu, depuis le Centre de crise, de contact direct avec la STIB, mais que son chef de cabinet avait téléphoné au responsable de la sécurité du ministre-président bruxellois.

Peu de temps après, le ministre-président bruxellois a téléphoné au ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, et la question a été posée de savoir si la décision de fermer le métro avait effectivement été prise. Bien que cette décision ait été confirmée, il semble qu’une certaine confusion soit née à propos de la communication de cette décision à la STIB. Manifestement, tant le ministre de la Sécurité et de l’Intérieur que le ministre-président bruxellois ont supposé que la police fédérale avait informé la STIB de la décision de fermer le métro.138 198.

Il est enfin ressorti des auditions que le plan d’urgence interne de la STIB a été adapté le 24 mai 2016 et qu’il prévoit désormais explicitement que le Centre de crise communiquera la décision d’évacuation du réseau de la STIB au haut fonctionnaire, qui doit à son tour prévenir la STIB. Cette méthodologie a été également insérée dans la “procédure réflexe provisoire” élaborée par le Centre de crise début mai 2016”.139 Le ministre de la Sécurité et de l’Intérieur a, au demeurant, souligné que le haut fonctionnaire ne pouvait s’acquitter de la mission qui lui est dévolue dans le plan d’urgence de la STIB qu’après avoir été commissionné en ce sens par 136 Audition de M. Alain Lefèvre, directeur ff du Centre de crise fédéral, 1er juin 2016, 5, 12 et 15.

137 Audition de M. Jan Jambon, ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, 6 juillet 2016, 18. 138 Audition de M. Jan Jambon, ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, 6 juillet 2016, 17-20. 139 Audition du commissaire divisionnaire Herbert Veyt, direc- 13 juin 2016, 9 et 13.

le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale140, conformément à l’article 48, alinéa 3, de la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises. 3.4.2. Recommandations 199. La reconstitution de la manière dont a été prise, communiquée et exécutée la décision d’évacuer et de fermer le métro bruxellois le 22 mars 2016 confirme, une fois encore, la pertinence des recommandations susmentionnées. Celles-ci ne sont donc pas reproduites ici.

Il convient toutefois de formuler deux recommandations supplémentaires. 200. Premièrement, il faut souligner que les courriels ne constituent pas un moyen de communication suffisamment approprié à l’urgence durant des situations de crise et qu’il est préférable de ne les utiliser qu’en cas de défaillance de tous les autres moyens de communication. Dans ce cas, il faut éviter d’envoyer des courriels uniquement à des adresses nominatives.

Il faut systématiquement aussi faire usage d’adresses électroniques fonctionnelles. À cet égard, il faut également être conscient du fait que rien ne garantit que les acteurs impliqués dans la gestion de la crise seront aussi effectivement en mesure de lire les courriels au cours des opérations. 201. Deuxièmement, la commission d’enquête considère que dans la réglementation qui est d’application, les règles relatives à la décision de fermeture de tout type de transport public doivent être formulées clairement, en précisant sans équivoque à qui appartient la compétence décisionnelle en la matière et de quelle manière la décision doit être communiquée et mise en œuvre directement et sans intermédiaires inutiles.

Il convient en outre de développer un système cohérent de suivi de la mise en œuvre de la décision de fermeture.

CHAPITRE 4

Communication Section 4.1 202. Le 22 mars 2016, d’importants problèmes de communication ont été observés tant au niveau du Centre de crise (voir supra, n°s 157 à 159), du réseau ASTRID que du réseau GSM. 140 Audition de M. Jan Jambon, ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, 6 juillet 2016, 19.

203. La commission d’enquête est d’avis que plusieurs initiatives s’imposent de manière urgente. La commission d’enquête estime que la coordination entre les organes de direction en matière de moyens de communication doit être améliorée sans délai pour éviter le transfert des responsabilités, ou qu’il faut envisager la mise en place d’un seul forum de décision faîtier. 204. Lorsque plusieurs cellules de crise (autorités, entreprise, etc.) sont activées, il faut assurer une communication efficace entre celles-ci.

205. En tout état de cause, les décisions prises doivent être communiquées plus efficacement et plus clairement. Section 4.2 ASTRID 141 4.2.1. Constatations et analyse 206. Le réseau ASTRID est l’opérateur du système de communication pour tous les services de secours en Belgique. C’est un réseau global axé sur les besoins de la police, des services d’incendie et des services médicaux. Il fait appel à la technologie européenne TETRA142.

Les équipes de police, de pompiers et d’intervention médicale communiquent entre elles par le biais de groupes de discussion qui permettent à chacun de communiquer au sein de son groupe, alors que les groupes restent informés entre eux143. Aujourd’hui, 70 000 personnes utilisent le système ASTRID dans l’exercice de leurs activités quotidiennes et en cas d’événements particuliers. Depuis 2015, un nouveau comité de direction est entré en fonction, et il est apparemment plus actif et dispose d’une meilleure capacité décisionnelle que son prédécesseur.

Le réseau ASTRID a été vite saturé le 22 mars 2016. 579 groupes de discussion différents ont été utilisés.144 Sur 34 000 tentatives de communication, 8 000 ont échoué dont 7 000 en raison d’une mauvaise utilisation. Il en résulte que 1 000 tentatives ont échoué pour raisons techniques (soit 3  %). Après avoir pris connaissance des attentats de Zaventem par les médias, les premiers contacts ont été établis dès 08h30 entre les différentes directions du centre de services ASTRID, qui prend en charge le 141 Loi du 8 juin 1998 relative aux radiocommunications des services de secours et de sécurité, Moniteur belge du 13 juin 1998.

142 Terrestrial trunked radio. 143 Note de synthèse transmise par la direction d’ASTRID

ASTRID

en bref. 144 Audition de M. J. Jambon, ministre de la Sécurité et de l’Intérieur,

monitoring des services de communication d’ASTRID. Le directeur général a décidé de convoquer la Crisis Management Team (CMT) au siège d’ASTRID. Des contacts ont été régulièrement établis avec le fournisseur principal de l’infrastructure ASTRID (consortium Airbus-Proximus).145 Le ministre de la Sécurité et de l’Intérieur a déclaré que la cellule stratégique du Centre de crise a été informée des problèmes liés à ASTRID à 10h05146.

207. Selon la direction d’ASTRID, aucune défaillance et aucune panne du réseau n’a été constatée147 durant la gestion des événements du 22 mars 2016. La saturation résulte de deux facteurs: — le premier concerne le comportement du réseau ASTRID d’un point de vue technique; — le deuxième concerne l’utilisation organisationnelle et opérationnelle du système par les utilisateurs de ce réseau148. La seule possibilité technique pour offrir de meilleures capacités de communication consistait à recourir à l’antenne mobile (petit camion).

Très rapidement (à 09h42), le CMT a décidé de préparer cette antenne pour la déployer immédiatement. L’absence d’une escorte policière a eu pour conséquence que cette antenne n’a pu être déplacée que dans le courant de l’après-midi149. 208. Il est à noter qu’ASTRID n’a pas été informé des attentats et que le réseau de communication a donc dû apprendre les événements par les médias. 209. L’utilisation des appareils ASTRID n’est pas simple quand on manque d’exercice150.

Les procédures ASTRID n’ont pas été suffisamment rôdées et le passage à d’autres fréquences n’a pas fait l’objet d’un plan. Les utilisateurs ont en outre maintenu leur méthode de travail habituelle, ce qui a largement contribué aux problèmes constatés. 145 Note de la s.a. de droit public ASTRID. “Evaluation et actions après les attentats à la bombe du 22 mars 2016”. 146 Audition de M. J. Jambon, ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, 6 juillet 2016.

147 Cela a été confirmé lors de l’audition de M. Jambon, le 6 juillet 2016. 148 D’une part, en raison de l’utilisation inappropriée des plans de communication (par exemple, passage tardif aux groupes de discussion spécifiques) et, d’autre part, en raison des appels individuels, de l’activation inopportune de la fonction scan et du fait de quitter précocement la file d’attente en relâchant trop rapidement le bouton Push to talk.

149 Note de la s.a. de droit public ASTRID. “Evaluation et actions 150 Audition de M.

E. Engels, chef en fonction de la centrale 112 de

210. La discipline médicale semblait la moins familiarisée avec les procédures imposées. 211. À la lumière de cette expérience, il faut aussi vérifier si le volet communications entre les services de secours et de sécurité est suffisamment développé dans les plans particuliers d’urgence et d’intervention (PPUI) existants. 212. Ces défaillances ont finalement duré quatre heures. 4.2.2. Recommandations 213.

Les initiatives visant à prévoir des alternatives numériques pour les services d’assistance (y compris dans le cadre d’ASTRID) peuvent certainement se poursuivre, mais ASTRID doit rester la plate-forme de communication multidisciplinaire. 214. Lorsque de telles situations se produisent, ASTRID doit être immédiatement informé par le niveau qui dirige les opérations (fédéral ou provincial) des mesures prises et de leur incidence éventuelle sur la communication, et ce, selon des procédures et des canaux convenus au préalable.

215. Lors du relèvement du niveau de la menace aux niveaux 3 et 4151 et/ou du déclenchement du plan catastrophe fédéral, ASTRID doit être automatiquement prévenu et les mesures qui s’imposent et celles qui sont prévues doivent être prises au sein d’ASTRID152. 216. Il faut renforcer la capacité de la radio ASTRID. Cet objectif pourrait être atteint en autorisant des fréquences supplémentaires (voir les opérateurs gsm ci-après).

Il faut dès lors accélérer les négociations actuellement en cours avec l’IBPT et la Défense afin de vérifier si la capacité du réseau Astrid est suffisante. Un relèvement structurel de la capacité du réseau a dans l’intervalle été ajouté au plan d’entreprise qui est en cours d’examen au sein du groupe de travail intercabinet (GTI). La commission d’enquête en souligne expressément l’importance. Il convient d’examiner s’il n’est pas possible de s’équiper d’appareils plus conviviaux.

Il faudrait aussi chercher et ajouter des accessoires supplémentaires permettant de travailler en mode ‘mains libres’. Tout cela n’empêche cependant pas qu’il faut continuer à rechercher, dans le cadre d’ASTRID, des alternatives numériques complétant les capacités de communication existantes (par discipline ou non), également au-delà des limites des régions et des 151 Le niveau 4 a été déclenché le 22 mars à 08h45.

152 Comme lors du déclenchement d’une procédure d’alarme pour le comité de direction interne d’ASTRID.

provinces153. Le rapport du Comité consultatif des utilisateurs d’ASTRID transmis à la commission d’enquête souligne également la nécessité de l’augmentation budgétaire déjà demandée afin de réaliser tout cela. Chaque révision des contrats de gestion d’ASTRID est l’occasion d’évaluer ces recommandations par rapport aux mesures à prendre. 217. La commission d’enquête remarque qu’en raison du gel de son budget, ASTRID a fonctionné pendant des années sur ses réserves.

En 2015, des moyens budgétaires ont été attribués. La libération de moyens budgétaires dans le futur est un point d’attention. 218. Les structures des groupes de communication d’ASTRID doivent être reconsidérées dans chaque discipline et les actes à effectuer doivent être simplifiés autant que possible. 219. Il est essentiel que chacun soit apte à utiliser l’ensemble du système dans les situations les plus complexes.

Une attention particulière doit être accordée à l’utilisation des groupes de communications et à l’entraînement154. 220. La formation et l’entraînement des acteurs sur le terrain doivent être renforcés155. Il faut agir et apporter des corrections au cas où ces derniers ne se conformeraient pas aux procédures imposées par mauvaise volonté flagrante. Section 4.3 Opérateurs GSM 4.3.1. Constatations et analyse 221.

Suite aux événements du 22 mars 2016, les trois opérateurs mobiles du réseau (Base Company, Orange Belgium et Proximus) ont été confrontés à des degrés divers de congestion de leur réseau. L’ampleur de cette congestion a été davantage significative pour l’opérateur Proximus. Le réseau GSM – en ce qui concerne la téléphonie vocale – a été saturé le 22 mars 2016.

222. Les événements du 22 mars 2016 ont engendré une augmentation globale et locale de la charge des services de communications électroniques. Elle s’est caractérisée par une hausse soudaine de cette 153 Note de la s.a. de droit public ASTRID. “Evaluation et actions 154 Note de la sa de droit public ASTRID. “Evaluation et actions après les attentats à la bombe du 22 mars 2016”. 155 Audition de M.

H. Veyt, directeur de la DAO (Direction des opérations de police administrative), 13 juin 2016

charge suivie par une activité globale importante. Ce phénomène s’explique essentiellement par les facteurs suivants: — le fait que les victimes et leurs proches se contactent et joignent les autorités; — les amis et les membres de familles qui prennent contact les uns avec les autres afin de savoir si tout le monde va bien; — la population qui cherche à s’informer ou à échanger des données, par exemple en consultant des réseaux sociaux ou des sites de médias; — le fait qu’apparemment, l’ensemble des citoyens n’est en effet pas encore familiarisé avec le numéro d’urgence centralisé; — la période de la journée pendant laquelle les évènements ont eu lieu, à savoir en heure de pointe lors d’un jour ouvrable; — les services de secours qui sont eux-mêmes à la recherche de moyens de communications alternatifs.

223. En général, il a été constaté pour les trois opérateurs de réseaux mobiles une hausse importante de la charge réelle qui fut maximale vers 09h45 et qui s’est résorbée vers 11h00. 224. Proximus a enregistré 10 à 20 fois plus d’appels qu’à la normale. Ces problèmes de communication étaient dus entre autres à la limitation des normes de rayonnement imposée en Région de Bruxelles- Capitale. Proximus a déployé un mât temporaire pour augmenter la couverture mobile aux alentours du Parc de Bruxelles.

Néanmoins, celui-ci n’a été installé que tardivement (vers 15h00). De plus, une erreur logicielle relative à un indicateur d’état sur certains équipements de l’infrastructure télécom était à l’origine de cette dégradation. Cette problématique a trouvé une solution en deux temps. Selon Proximus, l’erreur est aujourd’hui identifiée et corrigée. 225. Pour atténuer l’ampleur de cette hausse, des messages de sensibilisation à l’attention du public ont été diffusés tout au long de la journée par la Direction générale du Centre de crise (DGCC).

L’utilisation des SMS et des réseaux sociaux a été recommandée. 226. Une autre mesure a été de permettre l’accès libre aux hotspots Wifi des opérateurs pour orienter le réseau mobile vers le réseau fixe.

227. Les centrales de gestion des services d’urgence offrant de l’aide sur place sont connectées via le réseau de Proximus156, sur lequel les appels vers les services d’urgence offrant de l’aide sur place à l’aide du numéro 112 sont prioritaires. Durant la journée du 22 mars 2016, Proximus n’a rencontré aucune difficulté majeure – si ce n’est pour Zaventem – pour l’acheminement de ces appels, malgré une augmentation de 40 % du trafic vers ces services d’urgence.

Seul le numéro 112 était prioritaire, tant sur le réseau que sur les antennes (priorité générale). Il n’en allait pas de même pour les numéros d’appel 100 et 101. Ces autres numéros d’urgence sont traités au même titre qu’un appel ordinaire. 228. Après l’interruption de la liaison GSM, des initiatives ont immédiatement été prises afin de renforcer le réseau et de conférer également une priorité permanente157 au numéro d’appel 1771158.

229. Aucun système de numéros de téléphone prioritaires n’était encore en vigueur le 22 mars 2016. C’est pour ce motif que les mesures ad hoc évoquées ci-dessus ont été prises, afin de traiter en priorité les lignes des personnes qui avaient besoin d’une connexion dans le cadre de la gestion de la crise159.Les numéros 100 et 101 doivent bénéficier de la même priorité que le numéro 112. La commission d’enquête insiste pour que le ministre de Sécurité et de l’Intérieur assure le suivi de cette mesure.

230. Malgré les annonces faites il y a quelques années, BE-Alert n’était pas encore opérationnel en mars 2016. Il s’agissait encore à ce moment d’un projet-pilote.160 231. Dans la pratique, les services de secours ont souvent imaginé eux-mêmes des solutions créatives pour pouvoir communiquer entre eux. 4.3.2. Recommandations 232. À la suite des attentats du 22 mars 2016, l’IBPT et la DGCC ont collaboré afin d’évaluer l’utilisation des moyens de communication électroniques et d’évaluer et examiner quelles actions doivent être entreprises à cet 156 Audition de Mme  D.

Leroy, administratrice déléguée de Proximus, et de M. D. Lybaert, chief corporate affairs Proximus, 1er mai 2016 157 Ce numéro a été mis en service à 09h05 par le Centre de crise. 158 Le numéro d’information 1771 a été placé en préalerte par le Centre de crise dès 8h24.

Audition de M. Jambon, ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, 6 juillet 2012 159 Une liste de 120 noms a été communiquée. 160 Projet-pilote lancé en 2013.

égard. Cette évaluation et les mesures subséquentes sont urgentes. 233. Il faut poursuivre les campagnes d’informations relatives à l’utilisation de numéros d’urgence centraux. En outre, eu égard à la saturation rapide du réseau vocal, on pourrait également demander des moyens techniques aux fournisseurs de réseau afin de miser davantage et plus efficacement sur d’autres canaux de communication numériques (SMS, e-mail, WhatsApp, médias sociaux, etc.).

234. Il apparaît d’informations subséquentes de l’IBPT que de nouveaux moyens de communications sont introduits et que des solutions sont préparées pour les problèmes techniques161. La commission d’enquête insiste pour la réalisation prioritaire de ces initiatives. 235. Le ministre de la Sécurité et de l’Intérieur162 et d’autres ministres compétents doivent travailler en priorité sur le déploiement des antennes mobiles et à la définition de numéros prioritaires, tant sur le réseau qu’au niveau des antennes.

En cas de crise il doit être possible d’augmenter immédiatement la capacité d’émission de manière à garantir la capacité maximale. Il faut garantir la possibilité de prévoir des escortes, pour que le recours aux véhicules pourvus d’une antenne puisse se faire plus rapidement. Les véhicules doivent être équipés en tant que véhicules prioritaires, afin de pouvoir se rendre et se déployer plus rapidement sur les lieux sans devoir disposer d’une escorte policière.

236. Il serait également opportun d’augmenter le nombre d’antennes mises en service, d’en étendre la répartition géographique et de leur conférer un ancrage juridique en tant que mesures occasionnelles. Les numéros 100 et 101 doivent être amenés au même niveau de priorité que le numéro 112163. De cette façon, ces centrales pourront rester accessibles, même en cas de saturation des réseaux GSM. Il faut entre-temps examiner plus avant le scénario du “roaming national” afin de trouver, en cas de saturation du réseau, une solution rapide basée sur la solidarité entre les fournisseurs164.

Nous pourrions nous inspirer à cet égard de certaines initiatives prises à l’étranger (le modèle suédois, par exemple). 161 Audition de M.

J. Jambon, ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, 6 juillet 2016. Note de la sa de droit public ASTRID. “Evaluation et actions après les attentats à la bombe du 22 mars 2016”. 162 Une série de mesures concrètes sont en cours de préparation d’après le ministre Jambon (audition du 5 juillet 2016) et doivent donc être mises en œuvre. 163 Art. 115 de la loi du 13 juin 2005 ne suffit plus et ceci doit être réglé par arrêté royal. 164 Par analogie au modèle néerlandais.

237. BE-Alert doit être concrétisé et devenir totalement opérationnel (voir supra, n°164). 238. Au-delà des numéros d’urgence, les acteurs clés de la gestion de crise doivent bénéficier de la priorité et cela sur la base d’une procédure bien préparée à l’avance. Ainsi, la liste des numéros prioritaires pour les appels entrants et sortants doit rester limitée, notamment en fonction des possibilités techniques (suivant l’exemple suédois)165.

Une autre solution consisterait à instaurer un numéro d’urgence intégré unique pour tout le territoire, comme le font d’ailleurs d’autres pays. 239. Lors de l’organisation d’exercices catastrophes, il faut prêter suffisamment d’attention à l’aspect communication. 240. La commission d’enquête recommande d’inscrire la problématique des normes de rayonnement pour la téléphonie mobile en Région de Bruxelles-Capitale en cas de crise à l’ordre du jour du comité de concertation intergouvernemental.

CHAPITRE 5

Victimes (y compris les premiers soins et la prise en charge) Section 5.1 Premiers soins et identification 5.1.1. Constats et analyse 5.1.1.1. Blessés 241. La mobilisation du personnel sur le terrain pour aider et soutenir les victimes et autres personnes présentes sur les lieux des attentats a été remarquable. Les personnes mobilisées pour porter assistance ont travaillé de manière exemplaire. Le personnel infirmier, les pompiers et les militaires se sont avérés avoir été spécifiquement formés pour aider rapidement les victimes.

Tous se sont engagés pleinement. La police était moins préparée à une situation de ce type. 242. Dans le cadre des procédures fixées, c’est le Dir-Med qui est chargé du rééchelonnement du nombre d’ambulances à engager. 165 Cf. lettre de M.

A. Lefèvre du 1er juin 2016 à M.

P. Dewael, président de la commission d’enquête parlementaire.

La discipline médicale prévoit deux possibilités d’intervention: — “stay and stabilize”: administration des premiers soins aux victimes dans un poste médical avancé (PMA), tri des victimes, puis transport dans un hôpital; — “scoop and run”166. Cela s’est manifesté sur le terrain, non pas par des différences – prétendues ou non – d’approche, mais surtout par l’envoi d’équipes de secours de diverses manières et par l’augmentation de la capacité.

Cette situation a suscité des discussions à Zaventem, car la stratégie d’intervention adoptée par les services d’intervention de Bruxelles différait de celle du CS 112 Louvain167 (ce qui est dû également au fait que tout le monde n’a pas disposé immédiatement d’informations correctes). La loi spéciale du 12 janvier 1989 confie à la Région de Bruxelles-capitale la compétence de régler le traitement des appels adressés aux services de secours.

L’organisation de celui-ci relève de la compétence du ministre-président bruxellois. La centrale de secours de Bruxelles n’a pas été fédéralisée, de sorte que celle-ci n’agit pas toujours de manière intégrée168 en cas de collaboration avec d’autres provinces, comme cela s’est également avéré le 22 mars 2016. 243. Il a été constaté que le matériel des services de secours n’était pas suffisamment adapté au traitement de blessures occasionnées par ce type d’attentats.

Il est à noter que, contrairement à cette observation générale et suite aux attentats de Paris, le matériel dans les SMUR avait déjà été adapté pour prévoir des garrots. 244. Des problèmes se sont également présentés au niveau de l’identification des victimes et de l’établissement de listes, d’une part en raison de l’absence d’uniformité des procédures et d’autre part parce que certains hôpitaux invoquaient le secret professionnel 166 L’approche “scoop and run” implique que le patient est transféré immédiatement et le plus rapidement possible dans l’hôpital le plus proche en vue d’une opération destinée à lui sauver la vie.

Audition de Mme M. De Block, ministre des Affaires sociales et de la Santé publique, 6 juillet 2016. 167 Audition de MM. J-P Labruyère, deuxième commandant du service d’incendie et d'aide médicale urgente de la Région de Bruxelles-Capitale, et E. Engels, chef fonctionnel de la centrale 112 de la province du Brabant flamand, 1er juin 2016. 168 Audition de Mme Maggie De Block, ministre des Affaires sociales

pour refuser de dévoiler l’identité des victimes. Il s’en est suivi une trop longue période d’incertitude quant à la/ aux listes des victimes hospitalisées. Mais c’est surtout l’absence de système d’enregistrement global automatisé des victimes qui posait problème en la matière. 5.1.1.2. Personnes décédées 245. Malgré le grand nombre de victimes originaires de différents pays, leur identification a été finalisée en une seule semaine.

Ce résultat est principalement le résultat de la bonne organisation et des structures de qualité mises en place par le parquet fédéral169 et le Disaster victim identification team (DVI). 246. Le secret professionnel a toutefois posé problème, notamment lorsqu’il a fallu prendre contact pour collecter les données ante-mortem. 247. Le non-paiement des experts dans un délai raisonnable, surtout dans une phase de pré-alerte où les responsabilités ne sont pas clairement établies quant à la prise en charge financière liée au recours à des experts, est problématique .

Certains experts attendent même encore une rémunération de leurs prestations effectuées lors de l’accident de bus à Sierre en 2012. 5.1.2. Recommandations 5.1.2.1. Les blessés 248. Les procédures ne peuvent faire obstacle à une réaction adéquate à chaque nouveau scénario. L’évaluation est du ressort du Dir-med, mais une coordination mutuelle entre les centrales 112 est nécessaire en cas de collaboration par-delà leurs ressorts respectifs (compétence régionale propre).

249. Le matériel des services de secours doit être adapté aux besoins que nécessitent un attentat à la bombe ou une autre action terroriste. Il importe donc d’analyser le matériel nécessaire face à ce genre d’événements, tout en veillant à ne pas trop surcharger les véhicules, vu que la plupart des opérations ne requièrent pas de matériel aussi spécifique. Une telle mesure 169 Sur la base de l’article 3bis du titre préliminaire du Code de procédure pénale.

Voir aussi:

— COL 5/2009, révisée le 13/11/2014 (déclaration de personne lésée)

— COL 16/2012 (accueil des victimes)

— COL 17/2012 (traitement respectueux du défunt, annonce de son décès, dernier hommage à lui rendre et nettoyage de lieux).

s’impose systématiquement lors de l’introduction du niveau de menace 3 ou 4. 250. Il a aussi été suggéré de former les policiers afin qu’ils puissent dispenser la première aide médicale urgente. Cette demande n’est pas neuve mais jusqu’ici, la philosophie qui dominait dans les services concernés était qu’il valait mieux réserver l’aide médicale aux services compétents en la matière et que celle-ci ne relevait pas du cœur de métier de la police.

251. L’identité de victimes accueillies par les différents hôpitaux doit être communiquée aux autorités et ce, sur la base d’un système d’enregistrement global et unique. L’enregistrement des blessés doit être organisé dans une seule base de données fédérale sur une base ad hoc (chaque fois qu’une situation similaire se produit). 252. S’il doit respecter les règles relatives à la protection de la vie privée pour protéger les données des victimes, ce système d’enregistrement central ne peut entraver un suivi efficace sur le plan psychosocial, juridique et assurantiel.

Si la volonté est de faciliter l’identification des victimes, il faut se pencher d’urgence sur les problèmes posés par le secret professionnel lors de l’identification des victimes, et y remédier si nécessaire. 253. À l’avenir, les services doivent pouvoir travailler sur la base d’une seule liste globale de victimes (ayant subi ou non des dommages corporels), liste qui devra être établie le plus rapidement possible après l’attentat.

5.1.2.2. Personnes décédées 254. La procédure DVI peut certainement encore être optimisée, notamment sur la base de l’expérience acquise lors d’autres catastrophes (Paris, métro londonien, etc.). 255. Ici aussi, le problème du secret professionnel mérite qu’on s’y attache, et des initiatives sont nécessaires pour mettre fin, surtout au sein du monde médical, aux malentendus et une attitude réticente. 256.

Quoi qu’il en soit, il convient de trouver une solution pour le paiement des experts DVI et ce, dès que l’on recourt à leurs services lors de la phase de pré-alerte, même lorsqu’il n’y a pas eu de réquisition du parquet ou d’un juge d’instruction. Les experts DVI doivent être payés correctement et à temps dès qu’il est fait appel à eux dans la phase de pré-alerte.

Section 5.2 Assistance aux victimes (et aux membres des services de secours) 5.2.1. Constatations et analyse 257. Un document important est, à cet égard, le protocole d’accord du 5  juin 2009 entre l’État, la Communauté flamande, la Communauté française, la Commission communautaire française et la Commission communautaire commune en matière d’assistance aux victimes170. L’assistance aux victimes comprend l’assistance policière aux victimes, l’accueil des victimes par le parquet et les tribunaux au sein du SPF Justice et l’aide aux victimes fournie par les Communautés.

258. De nombreuses initiatives ont été déployées et de nombreuses personnes se sont particulièrement investies en la matière après les attentats du 22 mars 2016. 259. L’un des principaux besoins, qui est aussi l’une des nécessités les plus vastes, réside dans le besoin que ressentent les victimes d’être informées directement de l’état de la situation. L’absence de point de contact central a créé une situation confuse pour les victimes et les services de secours.

Dans de nombreux cas, les victimes ont dû se mettre elles-mêmes à la recherche de services d’aide psychologique et d’autres formes de suivi (et les financer). Les personnes à la recherche de parents ou d’amis et de connaissances n’ont pas pu, elles non plus, s’adresser à un point de contact central. Les services qui sont intervenus au cours de ces opérations (service d’assistance policière aux victimes, aide aux victimes assurée par les services chargés du bien-être général, conseillers psychologiques du SPF Santé publique) se sont pleinement investis mais leurs opérations n’ont pas toujours été menées d’une manière suffisamment coordonnée.

C’est surtout l’aide psychologique aux victimes qui a été fragmentée et qui a fortement varié selon le service ou l’organisation qui est intervenue. Il convient de soutenir les services d’aide. Certains services ont été plus attentifs que d’autres à cette question. 5.2.2. Recommandations 260. Il convient d’éviter, autant que possible, toute “victimisation” secondaire. 170 Moniteur belge du 15 juillet 2009

261. Un point de contact central devra être créé lors de chaque attentat faisant des victimes.171 Le gouvernement a déjà pris un certain nombre d’initiatives en ce sens172. Il se recommande que les différentes disciplines soient associées, de façon coordonnée, à partir de ce point de contact central, aux opérations visant à avertir les proches et les familles. L’expérience acquise et les meilleures pratiques doivent être intégrées dans les 262.

Il convient d’éviter, autant que possible, de placer les victimes sur une liste d’attente, sans pour autant négliger la nécessité que certains patients reçoivent les soins qu’ils requièrent en temps voulu. 263. Les victimes ainsi que leurs familles doivent bénéficier d’une attention et d’un suivi à long terme au niveau médical, psychologique, juridique et administratif. 264. Il convient aussi de veiller à ce que toutes les disciplines qui interviennent lors de tels événements bénéficient d’un accompagnement psychologique organisé par leurs organisations respectives ou, à défaut, par un point de contact central.

265. Ainsi que l’ont indiqué d’autres catastrophes (exemples: Buizingen, Wetteren, Sierre, MH 17  en Ukraine), l’organisation d’une commémoration est une nécessité pour les victimes, et il convient dès lors d’inscrire systématiquement ce point dans les procédures. 266. Organiser une formation et un entraînement communs pour tous les services concernés peut contribuer à une mise en œuvre qualitative de ce plan.

267. Il est également nécessaire d’élaborer une stratégie de communication et d’organiser régulièrement une campagne d’information invitant à prendre contact en cas de besoin d’assistance. 268. Des initiatives doivent être prises pour proposer une offre plus structurée et cohérente de services. 171 Le Conseil des ministres a pris plusieurs décisions concernant les victimes et le suivi dès le 22 avril 2016.

172 Audition de Mme M. De Block, ministre des Affaires sociales et de la Santé publique, 6 juillet 2016.

Section 5.3 Assurances et coûts spécifiques 5.3.1. Constats et analyse 269. Dans la pratique, plusieurs problèmes se sont posés quand il a fallu chercher et déterminer l’assurance dont il fallait demander l’intervention, tant pour les particuliers concernés que pour les membres des services de secours173. L’assurance contre les accidents du travail offre une solution dans la plupart des cas. 270. Les réunions du Comité des 28 avril et 30 mai 2016 laissent présager que le Comité “des sages” des assurances reconnaîtra les attentats du 22 mars 2016 comme un seul événement.

5.3.2. Recommandations 271. À l’instar de ce qui a manifestement déjà été réalisé en France, il se recommande d’élaborer un plan interdépartemental de prise en charge des victimes en cas d’attentats (et de catastrophes). 272. La commission d’enquête estime que les victimes doivent pouvoir bénéficier d’un suivi psychosocial et juridique gratuit, proposé de façon proactive et spontanée, notamment basé sur les compétences attribuées aux entités fédérées.

273. Importante aussi est la directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité174. Cette directive garantit notamment le droit à l’information, le doit à une assistance gratuite et des secours assurés par des services de secours entraînés. 274. Pour ces aspects également, il est absolument nécessaire de mettre en place un point de contact unique pour les victimes.

Ce point de contact constituera un canal qui permettra d’entendre les signaux et de connaître les besoins des victimes et d’y répondre de manière adéquate (fonction d’antenne). 275. Il se recommande absolument d’appeler les personnes lésées à se faire connaître et à s’enregistrer auprès de la police et/ou du ministère public. La 173 Voir la loi du 1er avril 2007 relative à l’assurance contre les dommages causés par le terrorisme, Moniteur belge du 15 mai 2007.

174 Journal officiel de l ’ Union européenne, L 315/57, 14 novembre 2012.

désignation d’un magistrat de référence au sein du parquet concerné permettrait de faciliter le déroulement de la procédure ainsi engagée. Il s’indique à cet égard de veiller à ce que le parquet fédéral soit en mesure d’assumer ces responsabilités (possibilité de saturation). 276. En plus des initiatives déjà prises, l’organisation d’un moment de commémoration et d’un hommage national continuera, à l’avenir également, à contribuer significativement à l’assimilation d’événements dramatiques tels que ceux du 22 mars 2016.

La commission d’enquête encourage les autorités à prendre, à l’avenir également, les initiatives appropriées, notamment sur la base des attentes des victimes et de leurs proches. 175 277. En cas de décès à la suite d’un attentat terroriste, les frais exposés après la remise du corps devraient être pris en charge par l’État.

CHAPITRE 6

Divers 278. La confusion subsiste à propos du rôle que joue actuellement l’Institut supérieur de Planification d’Urgence, créé par l’arrêté royal du 29 juillet 1991 portant création d’un institut supérieur de planification d’urgence (et modifié par l’arrêté royal du 5 décembre 2011), et de la mesure dans laquelle cet Institut a contribué à la prise en compte de la composante terroriste dans la planification d’urgence176.

Bien que les crédits nécessaires ne fussent plus disponibles, les collaborateurs de la direction planification d’urgence du Centre de crise ont poursuivi leurs activités dans le cadre de l’ISPU selon deux axes: la recherche universitaire et l’optimalisation des expériences acquises. La commission d’enquête a toutefois l’impression que ces activités s’inscrivent plutôt dans le cadre du fonctionnement régulier du Centre de crise177.

Le rôle de l’IPSU doit être clarifié et s’il n’apparaît aucune plus-value, sa suppression peut être envisagée. 279. La commission d’enquête insiste afin qu’il soit procédé à des évaluations approfondies par les 175 Audition de M. Jambon, ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, 176 Audition de Mme M.Bernaerts, directrice Planification d’Urgence du Centre de crise fédéral, 8 juin 2016. 177 Audition de Mme M.

Beernaerts, directrice Planification d’urgence du Centre de crise fédéral, 8 juin 2016.

différents services de secours et autres services d’intervention sous l’autorité des responsables compétents. Le sérieux ne s’accommode pas toujours de la rapidité, mais lorsque le niveau de la menace est fixé à 3 ou à 4, il est essentiel de procéder à des évaluations rapides, éventuellement provisoires. Ces évaluations doivent être suivies de mesures concrètes. La commission d’enquête réévaluera le présent rapport d’enquête intermédiaire et provisoire sur le fonctionnement des services de secours le 22 mars 2016 d’ici la fin de 2016.

Elle vérifiera s’il se recommande de procéder à une nouvelle évaluation dans un délai à convenir.

Les rapporteurs, Le président,

Laurette ONKELINX Patrick DEWAEL Peter DE ROOVER Denis DUCARME Servais VERHERSTRAETEN

ANNEXE 1

LISTE DES ABRÉVIATIONS

ABC

Arrondissement Administratif de Bruxelles- Capitale GCC Direction Générale Centre de Crise GUI Plan Général d’Urgence et d’Intervention SPIC Assistance et Soutien Policiers / Pompiers lors d’Incidents Critiques PUI Plan Particulier d’Urgence et d’Intervention B Moniteur Belge Service d’Incendie BRN Chimique, biologique, radiologique et nucléaire C Comité de Coordination CR AABC) Centre de Crise de l’AABC Poste de Commandement C-Ops Poste de Commandement Opérationnel Discipline 1 : les opérations de secours (= service incendie) Discipline 2 : les secours médicaux, sanitaires et psychosociaux Discipline 3 : la police du lieu de la situation d’urgence Discipline 4 : l’appui logistique Discipline 5 : l’information AMU Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente (de la Région de Bruxelles- Capitale) MU Aide Médicale Urgente ir-Si Directeur des Services d’Incendie ir-Co Directeur Coordonnateur administratif ir-PC- ps Directeur du Poste de Commandement Opérationnel ir-Info Directeur de l’Information ir-Jud Directeur Judiciaire de Bruxelles ir-Log Directeur de la Logistique ired Directeur de l’Aide Médicale ir-Pol Directeur de la Police EDEE Service d’Enlèvement et de Destruction des Engins explosifs

Disaster Victim Identification Team Union européenne Police Fédérale Inspecteur d’Hygiène Fédéral Police Judiciaire Fédérale Service Public Fédéral Gouverneur (à Bruxelles : Haut Fonctionnaire de l’agglomération Bruxelloise) Centre de Secours 100-112 Plan Interne d’Urgence Arrêté Royal Plan d’Intervention Médicale Véhicule d’Intervention Médicalisé Société des Transports Intercommunaux de Bruxelles Circulaire Ministérielle Service mobile d’urgence Nucléaire, Biologique, Chimique et Radiologique Plan d’Urgence et d’Intervention Société Nationale des Chemins de Fer Belges Centre Public d’Action Sociale Point de Première Destination Plan d’Intervention Policière Comité de Coordination Psychosociale Psychosociaal Hulpverleningsnetwerk Plan d’Intervention Psychosociale Politioneel Slachtofferzorg Team Zone de police Situation Report Police des Chemins de fer Traitement médical immédiat nécessaire, intervention chirurgicale < 6h Traitement médical pouvant être différé de manière limitée, traitement chirurgical endéans les 6h – 18h Traitement médical postposable ou non indispensable, traitement chirurgical à plus de 18h.

Degré d’urgence 1 Degré d’urgence 2 Degré d’urgence 3 Poste Médical Avancé

NNEXE 2

COMPTES RENDUS INTÉGRAUX

s comptes rendus peuvent être consultés sur le site de la Chambre: www.lachambre.be

r hulp- en endienst Brusselvan het Belgische