Verslag Sénat et Chambre des représentants

7-280/5 (Chambre) (Sénat) SESSION DE 2021-2022 23 MAI 2022 Voir: Documents du Sénat: 7-280 – 2021/2022: N° 1: Introduction. N° 2: Rapport – Soins de santé. N° 3: Rapport – Énergie, environnement et climat. N° 4: Rapport – Formes de coopération

RAPPORT

– Bicaméralisme fait au nom de la commission parlementaire chargée de l’Évaluation des réformes de l’État depuis 1970 par MM. Loones (Ch.) et Calvo (Ch.), Mme Pas (Ch.), MM. Eerdekens (S.) et Van Rompuy (S.) et Mme Durenne (S.) Évaluation des réformes de l’État depuis 1970 Sénat et Chambre des représentants de Belgique

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I

AUDITIONS DU

1) Exposé de M. David Van Reybrouck, écrivain et expert 2) Exposé de M. Herman Matthijs, professeur en Finances publiques à l’Université de Gand (UGent) et à la Vrije 3) Exposé de M. Warren J. Newman, membre de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) et avocat général principal à la Section du Droit international, administratif et 4) Exposé de M. Lucien Rigaux, assistant en Droit constitutionnel, Centre de Droit public et social de 5.

L’attribution des compétences – Analyse critique 3. La composition du Sénat et la représentation de 5. La méfiance de la population à l’égard de la

II

AUDITIONS DU

1) Exposé de M. Jan Velaers, professeur de Droit public, b) Le Sénat comme deuxième Chambre pour les c) Le Sénat comme Chambre de démocratie délibérative .59 2) Exposé de M. Francis Delpérée, professeur ordinaire émérite, Faculté de droit et de criminologie, Université b) Quel est l’état du bicamérisme dans la Belgique

( 4 7-280/5 – 2021/2022 3) L’articulation des fonctions du Sénat avec celles 3) Exposé de M. Toon Moonen, professeur de Droit constitutionnel à la faculté de Droit de l’Université de b) Fonction au sein de la structure d’État à plusieurs 4) Exposé de M. Julian Clarenne, assistant, chercheur en Droit constitutionnel, Université Saint-Louis (USL- 6. La particratie impose-t-elle la même opinion dans 7. Peut-on envisager d’octroyer aux entités fédérées une compétence de base pour la révision de la 3. La composition d’une deuxième chambre doitelle conserver la proportionnalité linguistique? ....100

III

ÉCHANGE DE VUES SUR

L’ÉVALUATION DES DIFFICULTÉS RELATIVES À LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE L’ÉTAT FÉDÉRAL ET LES

( 5

I

AUDITIONS DU

7 MARS 2022 A. Exposés des experts 1) Exposé de M. David Van Reybrouck, écrivain et expert de la démocratie M. Van Reybrouck commence son exposé en décrivant l’état actuel du bicaméralisme. L’Amérique tout entière et l’Europe de l’Ouest ont majoritairement adopté un système parlementaire bicaméral, tandis que le système monocaméral est le plus répandu en Scandinavie, en Europe de l’Est et dans le monde arabe.

La situation est contrastée en Afrique et en Asie. Quant à l’Inde, la plus grande démocratie qui ait jamais existé, elle dispose d’un système bicaméral. Quatre-vingt-un des cent nonante-deux pays dans le monde, soit 42 %, ont un système bicaméral. Cette proportion vaut aussi pour l’Europe. Outre la Belgique, les Pays-Bas, l’Allemagne, la France, l’Irlande, l’Italie, l’Autriche, la Pologne, la Roumanie, la Slovénie, l’Espagne et la République tchèque ont un système parlementaire bicaméral.

En Europe de l’Ouest, c’est le système bicaméral qui domine largement. Seuls le Luxembourg et d’autres petits pays (le Liechtenstein, Andorre, Monaco) ont un système monocaméral. Les États fédéraux reposent presque toujours sur un système bicaméral. C’est le cas de tous les États fédéraux en Europe, qu’ils soient membres de l’Union européenne (UE) ou non. La Belgique, l’Allemagne et l’Autriche ont un système bicaméral, tout comme la Suisse, la Bosnie et la Fédération de Russie.

Il en va de même au niveau mondial. La combinaison d’un État fédéral et d’un système monocaméral est extrêmement rare.

M. Van Reybrouck ne connaît que deux pays dans ce cas: le Venezuela et la Micronésie. En ce qui concerne l’origine du bicaméralisme, on peut distinguer deux traditions: la tradition britannique (Chambre des Lords) et l’américaine (Sénat). La philosophie de départ est totalement différente. Le système britannique garantit la représentation de l’aristocratie. Le régime des États-Unis garantit la représentation des différents États et s’assimile ainsi à un bicaméralisme géographique.

Il existait, pour ainsi dire, une grande distance sociale en Angleterre et une grande distance physique en Amérique. Pour réduire cette distance, une deuxième chambre a été instaurée.

( 6 La Belgique est passée du modèle britannique au modèle américain, d’un bicaméralisme aristocratique à un bicaméralisme géographique. Au cours de l’histoire, les sénats ont rempli différentes fonctions. Ils ont disposé de compétences tantôt plutôt minces, tantôt très larges, ils ont fait office tantôt de lieu de rencontre ayant un rôle consultatif, tantôt d’assemblée chargée d’évaluer, d’amender et même de proposer des lois et où le processus législatif peut être ralenti ou bloqué par un veto.

L’éventail des activités d’un sénat est large. D’un point de vue historique, le bicaméralisme est typique du XIXe siècle, lorsque les distances sociales et géographiques étaient grandes. Le monocaméralisme s’est popularisé au XXe siècle, et plusieurs pays sont passés d’un système bicaméral à un système monocaméral: la Grèce, le Danemark, la Suède, le Portugal, l’Islande et la Nouvelle-Zélande ont tous choisi de supprimer leur Sénat.

Après la chute du communisme dans les années nonante, le choix s’est aussi porté délibérément sur le monocaméralisme dans les pays de l’ex-bloc de l’Est. C’est aussi l’option qui a été privilégiée dans les nouvelles institutions. Le Parlement européen, créé en 1979, ne comporte pas de sénat. Il n’y a pas non plus de sénats régionaux dans les Parlements des Régions en Belgique. Le passage de deux chambres à une seule est donc clairement la tendance du XXe siècle.

Au XXIe siècle, on remarque curieusement un regain d’intérêt pour une deuxième chambre, pour une nouvelle forme de bicaméralisme qui pourrait être qualifiée de «bicaméralisme bis». Ce phénomène s’explique par l’évolution du contexte: les gens ont changé, la population a changé. L’accès à l’enseignement, à l’information et à la communication est plus large. L’apparition des réseaux sociaux a donné lieu à une culture de feedback permanent et à une demande croissante de participation.

En outre, dans bien des pays, le système politique classique bute sur un certain nombre de sujets importants. Il en résulte une érosion de la confiance. «In Mistrust We Trust» est le titre très éloquent d’un ouvrage d’Ivan Krastev sur le sujet. Non seulement les citoyens se méfient de la politique, mais les responsables politiques se méfient aussi des citoyens. En bref, la frustration est mutuelle.

Par conséquent, les démocraties parlementaires actuelles sont plus faibles qu’en 1990, à l’époque de la chute du Mur. Tous les sondages d’opinion réalisés en Europe

( 7 ou en Belgique révèlent un grand nombre de problèmes graves en termes de légitimité et d’efficacité. Kofi Annan, l’ancien secrétaire général des Nations unies, déclare à ce propos que nous devons rendre nos démocraties plus inclusives. Selon lui, cette nécessité implique de mener des réformes profondes et innovantes afin d’associer les jeunes, les personnes précarisées et les minorités au système politique.

À ce propos, il émet l’idée intéressante «de constituer des parlements par tirage au sort et non plus uniquement par le biais d’élections, comme on le fait souvent pour composer des jurys». Cette idée de Kofi Annan était à l’époque théorique, mais elle fait de plus en plus son chemin. Les propositions visant à faire participer les gens ordinaires au système politique s’orientent souvent vers la création d’assemblées citoyennes réunissant des échantillons représentatifs de cinquante à cent cinquante citoyens.

Pour constituer des assemblées de ce type, on procède concrètement à un double échantillonnage, d’abord aléatoire et ensuite stratifié. Par exemple, pour constituer une assemblée citoyenne de 150 personnes dans un pays, on envoie 10 000 lettres à des adresses sélectionnées de manière aléatoire; 1 000 à 1 500 personnes y répondront positivement. Parmi les réponses positives, on trouvera généralement plus d’hommes que de femmes, plus de personnes hautement qualifiées que de personnes peu qualifiées et plus de personnes qui s’intéressent à la politique.

Il s’agit ensuite de procéder à un échantillonnage stratifié pour ramener le nombre de réponses positives à 150 personnes, une pondération en fonction de l’âge, du sexe, de la région et de variables socioéconomiques. On obtient ainsi un échantillon représentatif de la société, qui compte 150 personnes. En réunissant ces personnes tirées au sort et en leur offrant du temps, de l’espace et de l’expertise pour, pendant trois à cinq mois, apprendre et se concerter, on peut récolter, à la fin du processus, des recommandations judicieuses à l’attention des autorités.

Ce modèle des assemblées citoyennes a le vent en poupe ces dernières années. Selon la base de données que l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) tient à jour dans ce domaine, actuellement, près de six cents assemblées citoyennes se sont tenues dans le monde. Depuis les années nonante, mais surtout depuis l’an 2000, ce nombre augmente rapidement. La Belgique se situe légèrement en dessous de la moyenne de l’OCDE.

Le Japon est le pionnier en la matière. L’Allemagne,

( 8 l’Australie, le Canada, le Royaume-Uni et l’Autriche ont également instauré de nombreux processus de ce genre. À la lumière de ces six cents processus, on peut conclure que si l’on donne à des citoyens ordinaires l’autorité, le temps et, surtout, l’information, ils sont parfaitement à même de traiter des sujets complexes, indépendamment de la politique politicienne, et de proposer des réponses raisonnables et cohérentes.

Ce type de processus n’a nullement pour vocation d’enterrer le système politique existant, mais vise plutôt à compléter et enrichir celui-ci. En Belgique aussi, ces processus se multiplient non seulement à l’échelon local mais aussi au niveau de la Région wallonne, de la Région de Bruxelles-Capitale et de la Communauté germanophone, laquelle est même une pionnière sur le plan mondial. Une assemblée citoyenne a été mise en place pour la première fois au niveau fédéral dans le cadre de la Conférence sur l’avenir de l’Europe.

Chaque État membre de l’Union européenne devait prendre une initiative à cet égard. Trois États membres, dont la Belgique, ont opté pour la mise en place d’un panel de citoyens tirés au sort. Les citoyens se sont réunis plusieurs week-ends, dont un dans l’hémicycle du Sénat de Belgique. Dans son accord de coalition, le nouveau gouvernement fédéral allemand fait même explicitement part de son intention d’améliorer le processus décisionnel en ouvrant la voie à de nouvelles formes de dialogue citoyen, comme les assemblées citoyennes par exemple, sans renoncer pour autant au principe classique de la représentation.

Dans son accord de coalition, le gouvernement allemand se propose d’organiser des assemblées citoyennes pour l’examen de sujets spécifiques au sein même du Bundestag. Il entend garantir une participation équilibrée. Il s’agit donc d’un engagement résolu du gouvernement allemand. Dans l’important rapport qu’elle a publié il y a deux ans sur la participation citoyenne innovante et les nouvelles institutions démocratiques, l’OCDE fait, elle aussi, le constat que dans le monde entier, des institutions démocratiques ont entamé une mutation afin de permettre aux citoyens d’être davantage impliqués dans la fixation des ordres du jour et dans la réflexion relative aux solutions publiques.

Ce sont là des avancées non négligeables. Nous disposons d’un exemple très concret dans notre propre pays. Il y a trois ans, le 25 février 2019, le Parlement de la Communauté germanophone approuvait à l’unanimité un décret visant à permettre l’instauration d’un dialogue citoyen permanent. C’était une première mondiale. Le système monocaméral historique de la

( 9 Belgique germanophone, apparu dans les années septante et quatre-vingts, fait donc le choix d’expérimenter le «bicaméralisme bis». Cette décision a recueilli beaucoup d’attention sur le plan international et a fait l’objet de longs articles dans Der Spiegel, The Economist, Le Point, Politico, NRC Handelsblad, ainsi que sur des sites web polonais. Le grand journal espagnol ABC a même écrit qu’en Belgique, une région avait créé le premier parlement tiré au sort du monde.

Un nouveau rapport de l’OCDE, intitulé Eight Ways to Institutionalise Deliberative Democracy (Huit manières d’institutionnaliser la démocratie délibérative) , qualifie l’expérience menée en Belgique germanophone d’étalon-or pour ces formes nouvelles de bicaméralisme. Dans ce modèle, la population – qui, dans cette plus petite entité fédérée d’Europe, ne dépasse pas les 80 000 personnes – élit un parlement de vingt-cinq membres, dont quatre seront désignés comme ministres et formeront le gouvernement.

En outre, plusieurs délibérations citoyennes sont organisées en parallèle. Il s’agit d’assemblées citoyennes classiques, comme les six cents autres que l’OCDE a répertoriées. Vingtcinq à cinquante personnes se réunissent durant trois à cinq week-ends, répartis sur trois à cinq mois, afin d’examiner chaque fois un thème spécifique. L’avantage de cette méthode de travail est qu’il y a de plus en plus de personnes impliquées.

L’inconvénient est que les recommandations restent très souvent lettre morte: un rapport est rédigé, atterrit sur un bureau et tombe aux oubliettes après quelques mois. La véritable innovation en Belgique germanophone réside dans le fait qu’à côté des assemblées citoyennes, il y a aussi un conseil citoyen composé de vingt-quatre personnes, soit un nombre plus ou moins équivalent à celui des parlementaires.

Ce conseil reste en fonction pendant un an et demi et se caractérise par une rotation parmi ses membres: tous les six mois, en effet, huit personnes quittent le conseil et sont remplacées par huit autres. Le conseil citoyen a deux tâches principales: 1. il fixe l’ordre du jour des panels. Il peut décider par exemple qu’au cours de la nouvelle année de travail, il y aura trois panels consacrés respectivement au climat, à l’agriculture et à la sécurité; 2. les recommandations formulées par ces panels retournent au conseil citoyen, qui entame un dialogue institutionnalisé à ce sujet avec le parlement élu, comptant au moins deux cycles de discussions.

( 1 Après un an, le parlement et le gouvernement doivent rendre compte de ce qu’ils ont fait des recommandations. Les citoyens ont une fonction purement consultative alors que le parlement et le gouvernement doivent montrer ce qu’ils ont fait des avis. S’ils ne les ont pas suivis, ils doivent en donner les raisons par écrit. Ce genre de formule fonctionne-t-elle uniquement dans une région comme la région germanophone en Belgique, c’est-à-dire une région de petite taille, semi-rurale et où le niveau de confiance est élevé? Le système se trouve actuellement dans une phase d’extension.

L’administration parisienne a choisi de transposer le modèle belge germanophone dans la capitale française qui compte quelque 2,2 millions d’habitants. Le plan a été approuvé en octobre 2021 et a été lancé en janvier 2022.

M. Van Reybrouck était l’un des experts impliqués dans la mise en place du modèle, tant à Eupen qu’à Paris. L’Assemblée citoyenne de Paris dispose d’un budget d’environ 250 000 euros par an.

M. Van Reybrouck en vient à la conclusion de son exposé. Durant la période de l’après-guerre, le système bicaméral a perdu de sa popularité. Dans le même temps, tous les pays voisins de la Belgique, à l’exception du Luxembourg, et tous les pays fédéraux, à l’exception du Venezuela et de la Micronésie, sont bicaméraux et les démocraties les plus innovantes se tournent de plus en plus vers de nouvelles formes de bicaméralisme.

On pourrait donc dire que le système bicaméral entame une nouvelle vie, très différente de ce qu’elle fut par le passé. Le nouveau bicaméralisme consiste en une combinaison d’une chambre tirée au sort et d’une chambre élue. Le Sénat de Belgique devrait-il s’inspirer de ce qui se passe dans la partie germanophone du pays? Cela nécessite en tout cas de répondre à un grand nombre de questions. Quelle taille devrait avoir le nouveau Sénat de Belgique? Devrait-il conserver le nom de Sénat? On pourrait penser à une composition mixte avec, par exemple, cinquante sénateurs de communauté et cent citoyens tirés au sort.

Pendant combien de temps ces derniers devraient-ils siéger (un an, deux ans…)? Quels sujets devrait-il examiner? Peut-être serait-il préférable d’opter pour des problématiques qui constituent des défis à long terme, comme le climat, la réforme des pensions, les questions de sécurité. Le nouveau Sénat aura-t-il un mandat fort ou faible? Peut-être une fonction consistant à mettre des

points à l’ordre du jour et aussi une fonction consultative? Quel budget faut-il lui allouer? Sans doute est-il difficile de déjà quantifier cela à ce stade, mais il est certain en tout cas que ce nouveau Sénat coûterait beaucoup moins cher que le Sénat actuel. Dans les années quatre-vingt, on aurait peut-être plaidé de manière inconsidérée pour un système monocaméral, qui était le modèle le plus innovant à l’époque.

Mais, aujourd’hui, en ces années 2020, la question est plutôt de savoir s’il ne serait pas préférable de voir au moins à quoi ce nouveau bicaméralisme pourrait ressembler. Aujourd’hui, les gens ont des choses à dire et veulent aussi avoir leur mot à dire. En ce sens, il serait peut-être intéressant de voir si une nouvelle forme de bicaméralisme serait possible. 2) Exposé de M. Herman Matthijs, professeur en Finances publiques à l’Université de Ga nd (UGent) et à la Vrije Universiteit Brussel (VUB) Invité à présenter un exposé sur la question de savoir ce qu’il doit advenir du Sénat dans le futur, le professeur Herman Matthijs se souvient que cette question avait déjà été posée il y a plusieurs décennies, alors qu’il suivait les cours de droit constitutionnel et de droit public du professeur Van Impe.

Il a préparé un aperçu du bicaméralisme dans le monde et il tentera de présenter une réflexion novatrice. Le Sénat existe en Belgique depuis 1831 et il comptait au départ cinquante-et-un sénateurs directement élus. Au fil des années sont venus s’y ajouter des sénateurs de droit, des sénateurs provinciaux et, à partir de 1921, dix sénateurs cooptés. C’est en 1991 que cette assemblée a connu le nombre de membres le plus élevé, avec pas moins de cent quatre-vingt-cinq sénateurs, contre deux cent douze députés.

Jusqu’en 1995, le Sénat disposait de la compétence bicamérale intégrale, comme c’est d’ailleurs encore le cas aujourd’hui dans de nombreux pays fédéraux. Un des problèmes actuels réside en ce que le Sénat a été dépossédé de ses pouvoirs budgétaire et fiscal, deux compétences pourtant essentielles pour un Parlement. Jusqu’en 2014, le Sénat était une composante non négligeable du Parlement fédéral, eu égard notamment à la taille de la circonscription électorale pour chaque groupe linguistique.

De nombreux partis plaçaient des personnalités politiques connues sur la liste du Sénat afin d’attirer un grand nombre de voix de préférence. Aujourd’hui, les sénateurs sont encore au nombre de soixante, dont cinquante sénateurs des entités fédérées et dix sénateurs cooptés, mais les compétences du Sénat sont très limitées: outre pour tout ce qui concerne la

Constitution, la loi spéciale de réformes institutionnelles et la loi spéciale de financement, il est également compétent pour la loi de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone et la loi du 4 juillet 1989 sur le financement des partis politiques. Il n’est pas toujours évident d’expliquer en quoi consistent le rôle et la fonction du Sénat en tant que chambre des entités fédérées, dotée d’un personnel propre et composé de groupes politiques.

La dotation du Sénat diminue d’année en année et s’élève, pour 2022, à 39,5 millions d’euros. La dotation de la Chambre est nettement plus élevée, puisqu’elle atteint actuellement 155,1 millions d’euros. Aux États-Unis, toutes les compétences sont, de facto, bicamérales. Le Sénat américain a un peu plus de comest seul compétent pour les traités internationaux et pour un certain nombre d’autres procédures d’avis et d’assentiment.

Pour le reste, les deux chambres sont sur un pied d’égalité, ce qui s’explique par des raisons historiques et par le rapport de force entre fédéralistes et antifédéralistes. Le Canada, qui est souvent comparé à la Belgique, possède également un Sénat, mais celui-ci est dépourvu de légitimité démocratique. Les sièges des sénateurs sont répartis entre les provinces, et les membres du Sénat sont désignés par le gouverneur général, à la demande du premier ministre.

Les grandes provinces comme l’Ontario ou le Québec ont davantage de sénateurs que la Nouvelle-Écosse, par exemple. Sur le plan des compétences, le système parlementaire canadien est bicaméral. L’Afrique du Sud est, elle aussi, un pays fédéral. Les sénateurs y sont également désignés par les parlements provinciaux, et les compétences sont sensiblement identiques. L’Australie, État fédéral accordant de nombreuses compétences aux États fédérés, est dotée d’un système d’élection directe des sénateurs par le peuple, comme les États-Unis.

Le Japon, quant à lui, est un pays très centralisé qui dispose d’une Chambre et d’un Sénat dotés de compétences comparables, mais qui est plutôt un héritage de la Seconde Guerre mondiale. En résumé: au niveau mondial et en dehors de l’Europe, tous les pays fédéraux sont dotés d’un Sénat ayant un lien avec les États fédérés. Seuls trois pays dans le monde ont un système fédéral ou confédéral sans deuxième chambre.

Nous avons déjà évoqué la Micronésie et le Venezuela; c’est également le cas de Saint-Kitts-et-Nevis, officiellement la Fédération de Saint-Christophe-et-Niévès, État fédéral situé dans la mer des Caraïbes. Le professeur Matthijs passe ensuite en revue les deuxièmes chambres en Europe. Les membres de la

Première Chambre néerlandaise sont élus tous les quatre ans par les membres des États provinciaux. Le gouvernement néerlandais doit, en tant que pouvoir exécutif d’un pays centralisé, tâcher de survivre avec cette Première Chambre, où il n’a pas toujours la majorité. Le gouvernement Rutte actuellement au pouvoir dispose ainsi d’une majorité à la Deuxième Chambre, mais pas à la Première. Les choses pourraient toutefois changer dans deux ans, à l’issue des élections intermédiaires.

Dans les Républiques fédérales de Suisse et d’Autriche, la composition de la deuxième chambre est également déterminée par les États fédérés; elles sont dotées de compétences similaires. L’Espagne est un pays régional, tout comme l’Italie. En Espagne, les membres du Sénat sont désignés par les parlements des communautés ou régions autonomes, comme l’Andalousie, la Catalogne ou le Pays basque. En Italie, les sénateurs sont élus directement.

La Pologne, elle, est un pays très centralisé où tant la Chambre que le Sénat sont composés de membres directement élus. Autre pays centralisé, l’Irlande est toutefois très différente: sur les soixante membres que compte le Sénat, onze sont désignés par le premier ministre, six sont choisis par les étudiants diplômés de deux universités irlandaises et les quarante-trois autres sont choisis parmi cinq panels de groupes d’intérêts.

La légitimité démocratique du Sénat irlandais est plutôt vague et, donc, quasi inexistante. Dans sa configuration actuelle, le Sénat de Belgique a peu de compétences et n’a aucun pouvoir budgétaire ou fiscal. Il dispose encore d’un excellent corps de fonctionnaires. Pour supprimer cette institution, il faut obtenir une majorité des deux tiers dans les deux Chambres du Parlement fédéral. Tant que cette majorité n’est pas atteinte, il est donc impossible de supprimer le Sénat.

Cependant, le Sénat, en tant que composante du Parlement, doit avoir une assise démocratique et doit être élu par le peuple. Le professeur Matthijs se dit opposé à un système de tirage au sort. Quelles sont les perspectives d’avenir et comment résoudre le problème du Sénat? Le professeur Matthijs avance quelques pistes de réflexion à ce sujet. Son postulat de départ est le maintien de la Chambre et du Sénat.

Le nombre de députés serait ramené de cent cinquante à cent vingt-cinq, tandis qu’on passerait, au Sénat, de cinquante à soixante-trois membres, issus des entités fédérées. Le Sénat recevrait quelques compétences supplémentaires. L’idée est que la Chambre et le Sénat se verraient doter de compétences exclusives, de sorte qu’une Chambre ne puisse plus bloquer l’autre.

Le Sénat serait désormais exclusivement compétent pour la liste actuelle des compétences bicamérales. Seule la loi de 1989 relative au financement des partis politiques même, la compétence relative aux traités internationaux et à leurs conséquences, comme la décision sur les ressources propres (DRP) de l’Union européenne (DRP/UE), pourrait être confiée au Sénat. Toutes les lois concernant la monarchie et la noblesse pourraient, elles aussi, devenir une compétence exclusive du Sénat.

Enfin, les compétences et les parties du budget général des dépenses concernant le commerce extérieur, l’énergie, la politique scientifique, la police et la justice pourraient, elles aussi, être confiées au Sénat, de sorte que celui-ci récupérerait des compétences budgétaires. Selon le professeur Matthijs, un parlement dépourvu de compétences budgétaires est, en effet, politiquement paralysé. Le nouveau Sénat se verrait donc octroyer de vraies compétences exclusives, dans le cadre desquelles il serait seul à décider, à l’instar de la Chambre pour d’autres compétences.

Afin de garantir davantage l’indépendance, il serait prévu que les sénateurs d’entités fédérées ne puissent pas être membres du Bureau de leur parlement respectif. Le paiement des traitements des soixante-trois sénateurs serait partagé entre leur resterait seule compétente pour le budget des voies et moyens ainsi que pour les comptes du pays. Tout comme aux Pays-Bas, le gouvernement ne pourrait être formé ou révoqué que par la Chambre, le Sénat n’ayant aucune compétence à cet égard.

Comme dans tout État fédéral, le gouvernement fédéral devrait peut-être, en cours de route, tenir compte du fait qu’il doit conserver une majorité au Sénat en cas d’élections non concomitantes. Cela permettrait en tout cas de conserver une assise démocratique au sein des deux parlements. Grâce à leurs compétences exclusives, la Chambre et le Sénat ne pourraient plus se bloquer mutuellement. Ce qui est surtout important, c’est que le Sénat récupérerait ainsi des compétences budgétaires et aurait, dans le pays fédéral qui est le nôtre, la voix décisive au sujet de la réforme de l’État, ce qui est le cas dans de nombreux systèmes fédéraux.

3) Exposé de M. Warren J. Newman, membre de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) et avocat général principal à la Section du Droit international, administratif et constitutionnel au ministère de la Justice du Canada M. Warren Newman s’exprime au nom de la Commission de Venise du Conseil de l’Europe. Son expertise concerne surtout le système constitutionnel du Canada.

Étant juriste, il partira du cadre constitutionnel. La Belgique et le Canada présentent des similitudes: les deux pays sont des états de droit, dotés d’un système parlementaire bicaméral; il s’agit de monarchies constitutionnelles; ces deux pays comptent plusieurs communautés linguistiques et ont plusieurs langues officielles, dont le français. Le rapport de la Commission de Venise consacré à l’avenir du bicaméralisme ou bicamérisme (1), relève les constats suivants: 1. le bicaméralisme fait l’objet de nombreuses critiques et la seconde chambre a été supprimée dans de nombreux pays.

Les arguments avancés sont bien connus: une seconde chambre coûte cher, elle n’est pas assez démocratique dans le mode de désignation de ses membres, elle ralentit l’action parlementaire, etc.; 2. les secondes chambres sont souvent méconnues. Au Canada, par exemple, le Parlement est souvent assimilé à la Chambre des communes alors qu’il comprend également le Sénat et la Reine; 3. selon la Commission de Venise, dans de petits États peu peuplés ou encore en train de construire leur démocratie, une seconde chambre n’est pas nécessairement indispensable.

Au contraire, elle est fondamentale dans des États fédéraux, constitutionnellement régionalisés ou fortement décentralisés, la seconde chambre représentant alors les territoires et la première chambre les populations.

M. Newman aborde ensuite les différentes fonctions des secondes chambres. Il s’appuie sur un autre rapport de la Commission de Venise faisant suite à un colloque organisé en 2000, à Paris: 1. les secondes chambres consolident et approfondissent les régimes démocratiques en diversifiant la (1) https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL(2006)059-f.

représentation et en permettant une meilleure intégration de toutes les composantes de la population; 2. les secondes chambres permettent de prendre en compte le processus de décentralisation et de régler les rapports entre les collectivités territoriales et le niveau central; 3. les secondes chambres constituent un puissant facteur de stabilisation des normes juridiques, permettent d’approfondir l’état de droit et donnent une vision moderne de la séparation des pouvoirs; 4. enfin, le système bicaméral garantit la publicité du débat législatif et politique et l’information de l’opinion publique.

Cela suppose bien sûr qu’une publicité soit donnée aux débats menés dans la seconde chambre, ce qui n’est malheureusement pas toujours le cas. Une seconde chambre présente aussi des inconvénients et ce sont ces inconvénients qui alimentent les critiques: – elle ralentit le processus législatif et parfois exerce même un véto sur l’adoption des projets de loi; – elle constitue un dédoublement coûteux des travaux de la première chambre; – elle est antipopuliste et donc antidémocratique.

Ces inconvénients sont souvent perçus comme des atouts par un constitutionnaliste. En effet, une deuxième chambre: – peut améliorer le processus législatif en proposant des amendements judicieux et ponctuels à des projets de loi; – peut offrir un forum pour faire entendre d’autres voix; – peut combler des lacunes dans la représentation démocratique des régions et des minorités. Bref, une deuxième chambre peut, comme le premier ministre canadien, Sir John A.

Macdonald, le disait en décrivant le rôle du Sénat du Canada, porter «un deuxième regard attentif» sur le processus législatif et ainsi fournir, pour reprendre la même idée dans sa langue d’origine, «the sober second thought in legislation». La seconde chambre peut donc jeter un coup d’œil attentif et sobre sur les textes adoptés peut-être hâtivement par la première chambre.

Bien que ne constituant pas des fédérations, plusieurs pays européens possè dent une deuxième chambre: il s’agit du Belarus, de l’Espagne, de la France, de l’Irlande, de l’Italie, des Pays-Bas, de la Pologne, du Royaume-Uni, etc. Cependant la quasi-totalité des fédérations sont dotées d’une seconde chambre, ce qui n’est pas le fruit du hasard. En effet, le bicaméralisme est indispensable au maintien et à la mise en œuvre du principe fédéral.

En Europe, c’est le cas de l’Allemagne, de l’Autriche, de la Belgique, de la Bosnie-Herzégovine, de la Russie, de la Suisse, etc. En Amérique, on peut citer le Canada, les États-Unis, le Mexique, le Brésil, l’Argentine et, sur les autres continents, l’Afrique du Sud, l’Éthiopie, les Émirats Arabes Unis, l’Inde, la Malaisie et l’Australie. Le Venezuela était doté d’un système bicaméral en vertu de sa Constitution de 1961 mais est devenu unicaméral en 1979.

La Nouvelle-Zélande possède un parlement d’origine britannique, comme l’Australie et le Canada, mais elle est un pays unitaire. Elle a aboli sa deuxième chambre en 1950 (2).

M. Newman aborde ensuite le maintien du principe fédératif dans le contexte du Canada. L’Acte de l’Amérique du Nord britannique, intitulé depuis 1982 «Loi constitutionnelle de 1867», énonce dans son préambule que «les provinces du Canada, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick ont exprimé le désir de s’unir en une fédération ayant statut de dominion de la couronne du Royaume-Uni […] et dotée d’une Constitution semblable dans son principe à celle du Royaume-Uni».

La fédération a donc une Constitution semblable à celle d’un État unitaire mais est dotée d’un système fédéral. La Cour suprême du Canada a rendu deux avis sur l’avenir constitutionnel de la Chambre haute du Canada, le Sénat. En 1980, elle a considéré que «Le Sénat a un rôle vital en tant qu’institution faisant partie du système fédéral créé par l’Acte». Pourquoi faire référence à la Constitution du Royaume- Uni? Dans un premier temps, le pouvoir législatif était exercé par la Reine, de l’avis et du consentement de la Chambre des Lords et de la Chambre des Communes au Royaume-Uni et de l’avis et du consentement du Sénat et de la Chambre des Communes au Canada.

Au Royaume-Uni, la Chambre haute n’est pas un organisme électif, contrairement à la Chambre basse. Il en est de même au Canada. (2) Ce qui est vivement critiqué dans l’ouvrage The New Zealand Legislative Council: A Study of the Establishment, Failure and Abolition of an Upper House.

Les principales dispositions de la Loi constitutionnelle de 1867 qui concernent le Sénat sont l’article 17 et l’article 91. L’article 17 crée le Parlement du Canada, composé entre autres d’une chambre haute, le Sénat: «Est institué le Parlement du Canada, composé de la Reine, d’une chambre haute appelée Sénat et de la Chambre des Communes.» L’article 91 règle le pouvoir législatif, général et résiduaire, de la Reine: «La Reine est habilitée, sur l’avis et avec le consentement du Sénat et de la Chambre des Communes, à légiférer, pour la paix et l’ordre au Canada ainsi que pour son bon gouvernement […].» Le Sénat joue donc un rôle central dans le pouvoir législatif.

Toujours dans son avis de 1980, la Cour suprême ajoutait que «Un but primordial de l’institution du Sénat, en tant que partie du système législatif fédéral, était donc d’assurer la protection des divers intérêts régionaux au Canada quant à l’adoption de la législation fédérale». La participation du Sénat au processus législatif visait donc à la représentation des régions. La Cour suprême concluait que «[…] le Parlement ne peut […] affaiblir le rôle du Sénat dans ce système».

L’orateur présente également les caractéristiques fondamentales du Sénat canadien. Il rappelle que, selon la Cour suprême, «En créant le Sénat de la manière prévue à l’Acte, il est évident qu’on voulait en faire un organisme tout à fait indépendant qui pourrait revoir avec impartialité les mesures adoptées par la Chambre des communes» et que le Parlement ne peut pas apporter «des modifications qui porteraient atteinte aux caractéristiques fondamentales ou essentielles attribuées au Sénat pour assurer la représentation régionale et provinciale dans le système législatif fédéral».

La Cour suprême a rendu un autre avis en 2014. Le gouvernement précédent avait cherché à modifier la Constitution ponctuellement et à adopter des lois dépourvues de statut constitutionnel mais visant à améliorer la représentativité du Sénat par le biais d’un raccourcissement du mandat des sénateurs et de l’organisation par le gouverneur général de consultations populaires censées éclairer le choix des sénateurs.

Celui-ci détient le pouvoir formel de nomination des sénateurs mais est conseillé par le premier ministre. La Cour suprême était d’avis que «Le Sénat est une des institutions politiques fondamentales du Canada. Il se situe au cœur des ententes ayant donné naissance à la fédération canadienne. Pourtant, depuis ses premières séances, des voix se sont élevées pour réclamer sa réforme, et même, parfois, son abolition».

Selon la Cour, «[L]a chambre haute – appelée Sénat par les auteurs de la Constitution – a été créée sur le modèle de la Chambre des Lords britannique, mais

adaptée au contexte canadien». Le Sénat a été conçu pour permettre de donner un second regard attentif «aux mesures législatives adoptées par les représentants du peuple à la Chambre des Communes». Il «a toutefois aussi assuré une forme distincte de représentation des régions qui s’étaient jointes à la Confédération et qui, ce faisant, avaient cédé une partie importante de leurs pouvoirs législatifs au nouveau Parlement fédéral [...]».

Le Sénat canadien permet une représentation égale des régions. Les deux plus grandes provinces, le Québec et l’Ontario, disposent chacune de vingt-quatre sénateurs, comme les quatre provinces de l’ouest ensemble et les trois provinces maritimes ensemble. Terre Neuve, qui a adhéré au Canada en 1949, dispose de six sénateurs, une représentation étant assurée pour chacun des trois territoires. Selon la Cour suprême, «Même si la représentation des nouvelles provinces canadiennes à la Chambre des communes était proportionnelle à leur population, chaque région obtenait un nombre égal de représentants au Sénat, peu importe sa population.

Cette règle d’égalité visait à assurer aux régions que leur voix continuerait de se faire entendre dans le processus législatif, même si elles devenaient minoritaires au sein de l’ensemble de la population canadienne». Toujours selon la Cour suprême, dans son avis de 2014, «Avec le temps, le Sénat en est aussi venu à représenter divers groupes sous-représentés à la Chambre des communes. Il a servi de tribune aux femmes ainsi qu’à des groupes ethniques, religieux, linguistiques et autochtones auxquels le processus démocratique populaire n’avait pas toujours donné une opportunité réelle de faire valoir leurs opinions [...]».

Un processus de nomination éclairé peut donc aussi parfois conférer au Sénat un caractère plus représentatif. Les critiques adressées au Sénat canadien ont été relevées par la Cour suprême. «Même s’il a été le fruit d’un consensus, le Sénat a rapidement fait l’objet de critiques et de propositions de réforme. Certains étaient d’avis qu’il échouait à donner un «second regard attentif» aux projets de loi et qu’il y régnait le même esprit partisan qu’à la Chambre des Communes.» Pendant longtemps, en effet, les sénateurs ont appartenu aux deux grands partis déjà représentés à la Chambre des Communes.

Depuis l’avis de la Cour suprême de 2014, c’est une commission indépendante qui recommande les nominations au premier ministre et tous les sénateurs nommés depuis 2014 sont indépendants des partis politiques. Selon la Cour, «d’autres l’ont critiqué parce qu’il n’avait pas réellement réussi à représenter les intérêts des provinces comme on l’avait voulu au départ, et ont

( 2 insisté sur son manque de légitimité démocratique». Aujourd’hui, les provinces se font surtout entendre par la voix de leur gouvernement provincial et de leur premier ministre. Il n’empêche que les sénateurs gardent une certaine importance. Par la suite, la Cour reviendra sur le «manque de légitimité démocratique» reproché au Sénat. «Le Procureur général du Canada […] soutient que la mise en place d’élections consultatives pour choisir les sénateurs n’est pas une modification de la Constitution du Canada» et qu’une simple loi suffisait pour ce faire.

On avait prétendu qu’on ne touchait pas au pouvoir formel de nomination du gouverneur général ni au pouvoir – de nature conventionnelle – du premier ministre de recommander la nomination des sénateurs. La Cour admettait que «Certes, le libellé des dispositions concernant la nomination des sénateurs resterait le même, mais les nature et rôle fondamentaux du Sénat en tant que corps législatif complémentaire chargé de donner un second regard attentif aux projets de loi seraient considérablement modifiés».

Autrement dit, en voulant donner un mandat électoral aux sénateurs afin de conférer au Sénat une légitimité démocratique, on ôterait au Sénat son caractère complémentaire et en ferait un éternel rival de la Chambre des Communes dans le processus législatif. La Cour suprême rejetait donc l’idée d’élections législatives pour la désignation des sénateurs car cela reviendrait à modifier l’architecture de la Constitution et aurait pour effet de donner au Sénat la possibilité de bloquer systématiquement les projets à la Chambre des Communes.

Le Sénat ne serait plus un organe législatif complémentaire, son rôle serait transformé: «d’un organe législatif complémentaire chargé de porter un second regard attentif aux lois, il deviendrait un organe législatif doté d’un mandat populaire et d’une légitimité démocratique». Le Sénat pourrait freiner l’action de la Chambre des Communes et le processus législatif serait déséquilibré.

M. Newman en revient au bicaméralisme en général. Selon le regretté professeur Donald Watts, «loin d’être antidémocratique, le bicaméralisme est un pilier de la démocratie. La plupart des secondes chambres servent de tribune pour la révision législative, aussi bien que pour la défense des intérêts et des préoccupations des régions dans la prise des décisions à l’échelon fédéral, et l’on estime que cela est essentiel au fonctionnement efficace d’une fédération».

De son côté, la Commission de Venise a souligné que «Les secondes chambres ne devraient pas être désignées au suffrage universel direct comme la première, ce qui

justifierait alors que, sauf exception, cette dernière dispose du dernier mot dans l’adoption des lois et que seule elle puisse renverser le gouvernement. Il est souhaitable que les règles de désignation soient claires et précises et permettent d’assurer cette différence de représentation. […] Mais surtout, il est nécessaire que les sénateurs soient convaincus de leur raison d’être, de leur spécificité et de leurs aptitudes».

Pour de plus amples informations, M. Newman renvoie au Rapport sur les secondes chambres en Europe: «complexité parlementaire ou nécessité démocratique?», publié par la Commission de Venise, et aux autres études mentionnées dans sa bibliographie (reprises en annexe, Doc. Sénat, n°7-280/8.). l’Université libre de Bruxelles (ULB) M. Rigaux dresse une analyse critique du bicaméralisme en Belgique et émet quelques suggestions. a) Historique Le Sénat est une vieille institution qui date de 1831.

Au départ, il s’agit d’une chambre très conservatrice, composée de personnes fortunées dont l’ambition est de contenir la fougue du peuple. Le Sénat évolue petit à petit pour devenir une chambre de réflexion en 1921, où siègent des personnes possédant une certaine compétence. En 1993, la structure de l’État belge change avec la création des Régions et des Communautés, mais le Sénat est l’une des seules institutions à rester intacte.

Le Sénat fait pourtant l’objet de nombreuses critiques à cette époque. On l’accuse de créer des navettes paralysantes, de se livrer à des relectures inutiles et de ne pas remplir son rôle de chambre de réflexion. La nouvelle structure fédérale de l’État va toutefois donner un second souffle au Sénat, une nouvelle raison d’être. Il est décidé de conserver le Sénat et de lui assigner de nouvelles missions.

Le constituant indique que le Sénat sert à achever la structure fédérale du pays et adapte sa composition à cette structure. Deux principes s’opposent alors pour la mise en œuvre de cette idée: – d’une part, le principe de légitimité démocratique, en vertu duquel les représentants sont désignés par le peuple, avec le risque que le Sénat fasse double emploi

– d’autre part, le principe de participation, selon lequel le but des sénateurs n’est plus de représenter la population en tant que telle, mais leur entité fédérée. Les entités fédérées, dotées d’une certaine autonomie et d’un pouvoir législatif, sont ainsi représentées par les sénateurs en tant que partenaires et interlocuteurs de la fédération, quel que soit leur poids démographique. Le Constituant de 1993 a choisi de ne pas choisir.

Des signes indiquent que l’on a opté pour un Sénat de type proportionnel, étant donné qu’il comprend des sénateurs élus directement qui sont d’ailleurs plus nombreux que les sénateurs communautaires. D’autres signes montrent en revanche que l’on a abouti à un Sénat fédéral, compte tenu, d’une part, de la présence de sénateurs communautaires et, d’autre part, de la réduction des compétences du Sénat de manière à ce qu’il traite surtout des matières qui sont au cœur de l’État belge.

En 2014, le Constituant a voulu clarifier les missions du Sénat, alors en quête d’identité entre les modèles proportionnel et fédéral. Il a ainsi déclaré que le Sénat serait la chambre des entités fédérées, où serait garanti le principe de participation des entités fédérées et où se réuniraient les Communautés et les Régions, ce qui fait du Sénat également un lieu de coordination. Comment se déploie le bicaméralisme depuis la sixième réforme de l’État? b) Le bicaméralisme aujourd’hui 1.

La composition – État des lieux au suffrage universel direct sur la base de la représentation proportionnelle, et a pour rôle de représenter la population. Le Sénat, qui, lui, repose sur le principe de participation a pour rôle de faire participer les entités fédérées aux matières de la fédération. Il est constitué de 60 sénateurs, dont 50 sont désignés par les entités fédérées et 10 sont cooptés, et il compte deux groupes linguistiques.

Parmi les 50 sénateurs désignés par les parlements des entités fédérées, 29 le sont par le Parlement flamand – l’un d’eux doit résider en Région de Bruxelles-Capitale (RBC) –, 10 par le Parlement de la Communauté française – dont 3 doivent faire partie du groupe linguistique français du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale (RBC) –, 2 par le groupe linguistique français du Parlement de la RBC, 8 par le Parlement de la Région

wallonne et 1 par le Parlement de la Communauté germanophone. Il existe une grande différence entre la situation actuelle et celle de 1993. À l’époque, la répartition des sénateurs communautaires se basait sur les élections fédérales. Les sénateurs communautaires ne représentaient donc pas les différentes tendances politiques au sein de leur assemblée parlementaire, mais les tendances au niveau fédéral.

Il y avait donc une sorte d’immixtion de l’État fédéral à cet égard. Ce système a été abandonné en 2014: les sénateurs des entités fédérées représentent désormais les différentes tendances au sein de leur entité fédérée. Cette évolution est toutefois tempérée par les «seuils de désignation» qui sont différents pour les partis francophones et néerlandophones. Pour pouvoir désigner un sénateur néerlandophone, un parti néerlandophone doit avoir obtenu 5 % des voix aux élections du Parlement flamand et un siège dans cette assemblée.

En revanche, les partis francophones doivent avoir obtenu 5 % des voix aux élections régionales wallonnes ainsi qu’aux élections régionales bruxelloises. En outre, ils doivent avoir un siège à la Région wallonne, un siège à la Communauté française et un siège dans le groupe linguistique francophone de la Région de Bruxelles-Capitale. Les partis francophones sont ainsi soumis à des exigences supplémentaires.

Le Sénat compte encore 10 sénateurs cooptés, désignés par des groupes linguistiques, qui, étonnamment, sont de nouveau répartis selon les rapports de force au niveau fédéral et non au niveau des entités fédérées. Ce sont donc les partis politiques qui, en fonction des résultats aux élections fédérales, déterminent la répartition des sièges des sénateurs cooptés. 2. La composition – Analyse critique À la lumière de cette situation, on peut se poser les questions suivantes.

Le Sénat est-il bien la chambre des entités fédérées? La composition du Sénat permet-elle de mettre en œuvre le principe de participation? Des points positifs sont à observer: plus aucun sénateur n’est élu directement et des sénateurs sont répartis aujourd’hui selon les rapports de force au sein de leur assemblée. Par contre, il demeure encore une série de points négatifs qui empêchent d’affirmer, comme le Constituant le désirait, que le Sénat est vraiment une chambre des entités fédérées.

Le premier point négatif non négligeable concerne le fait que la répartition est en réalité de type proportionnel. En théorie, la représentation n’est pas proportionnelle, puisque la Constitution fixe un nombre de sénateurs par entité fédérée et que ce nombre ne change pas en fonction de l’évolution de la population dans l’entité. Or, il y a une corrélation qui existe logiquement entre les sièges à C’est normal, c’est le rôle de la Chambre.

Ce qui est surprenant, c’est qu’en pratique au Sénat, cette corrélation entre le nombre de siège s et le nombre d’habitants par entité fédérée est similaire, ce qui montre que le Sénat est réparti sur une base proportionnelle. Les petites entités fédérées ne sont donc pas surreprésentées, le Sénat est réparti finalement de la même façon que la Chambre des représentants – ce qui n’a pas beaucoup de sens – et donc l’intention du Constituant n’est pas respectée.

Ce constat est le plus criant pour la Communauté germanophone qui n’a droit qu’à un seul sénateur, soit le strict minimum. De surcroît, cet unique sénateur est exclu de tous les mécanismes de protection relatifs aux groupes linguistiques. La Région de Bruxelles-Capitale, quant à elle, n’envoie pas elle-même de sénateurs; ceux-ci sont envoyés par le groupe linguistique français, le Parlement flamand ou le Parlement de la Communauté française.

Le deuxième point négatif porte sur le dualisme linguistique qui est beaucoup trop prégnant. En réalité, tout le squelette des règles en vigueur au Sénat a été pensé pour les francophones et les néerlandophones. L’intervenant cite un exemple en rapport avec les seuils de désignation: si un parti francophone obtient 40 % des voix en Région wallonne mais qu’il ne se présente pas en Région de Bruxelles-Capitale ou y obtient moins de 5 % des voix, il ne pourra pas avoir de siège au Sénat.

On a ainsi affaire à une sorte de fiction juridique, selon laquelle il existerait une entité fédérée francophone et une entité fédérée néerlandophone. Cette logique se retrouve aussi dans les groupes linguistiques en ce qui concerne la possibilité, par exemple, de tirer la sonnette d’alarme, de constituer des majorités spéciales, d’évoquer un projet de loi ou de nommer des sénateurs cooptés. Tout le squelette du Sénat est basé sur ce dualisme linguistique et non sur l’existence d’entités fédérées en tant que telles.

Le troisième point négatif a trait au rapport de force national pour les sénateurs cooptés, qui ne sont pas répartis en fonction des élections dans les entités fédérées, mais en fonction des élections fédérales.

3. La composition – Suggestions En 1993 puis en 2014, le Constituant ne s’est pas trompé en voulant consacrer le principe de participation. Dans la plupart des États fédéraux, le Sénat est le lieu privilégié pour organiser la participation. Seuls six des vingt-neuf États fédéraux dans le monde n’ont pas de système bicaméral. Il s’agit soit d’États qui comptent un million d’habitants au maximum, comme les Comores ou la Micronésie, soit d’États non-démocratiques.

Pour examiner comment représenter les entités fédérées au sein du Sénat, il est intéressant d’observer la situation dans les autres pays. La grande majorité des pays opte pour un système de type égalitaire, dans lequel toutes les entités fédérées envoient un même nombre de sénateurs. L’exemple le plus parlant est celui des États-Unis. La Californie, qui compte 39,5 millions d’habitants, envoie deux sénateurs, soit autant que le Wyoming qui dénombre 580 000 habitants.

Cinq autres pays, tels que l’Allemagne ou l’Autriche, appliquent des systèmes dits pondérés qui prennent quelque peu en compte les chiffres de population. En Allemagne, par exemple, chaque Land a droit à un nombre de sénateurs compris entre trois et six. L’Inde et la Belgique sont les deux seuls États dans le monde, où un système de type proportionnel est appliqué en pratique au Sénat. L’intervenant sait qu’il est délicat d’organiser une représentation de type égalitaire en Belgique, ce qui est normal puisque les rapports de force ne sont pas aussi morcelés qu’aux États-Unis avec leurs nombreux États.

Il est toutefois possible de réfléchir à un système plus consensuel, à mi-chemin entre le système égalitaire et la représentation proportionnelle.

M. Rigaux présente un exemple qui repose sur plusieurs éléments importants. Au-delà des chiffres proposés, ce qui est surtout important dans cet exemple, c’est que les petites entités fédérées sont surreprésentées, en l’occurrence la Région de Bruxelles-Capitale et la Communauté germanophone.

Le but est de leur donner une réelle existence et surtout de leur donner la possibilité de nourrir le débat. Il est important que certaines tensions linguistiques hautement symboliques, qui existent presque uniquement entre les francophones et les néerlandophones, puissent être démystifiées et apaisées grâce à la participation d’autres interlocuteurs qui pourraient proposer des alternatives ou des solutions intermédiaires.

Le deuxième point important de cet exemple est que les rapports de force linguistiques sont neutralisés. Cette formule implique un compromis, d’une part pour les néerlandophones parce qu’ils sont plus nombreux dans le pays et, d’autre part, pour les francophones qui devraient accepter une parité entre francophones et néerlandophones en Région de Bruxelles-Capitale. Toutefois, c’est de cette manière que l’on pourrait avoir une réelle discussion avec de vrais partenaires, plutôt qu’une discussion entre francophones et néerlandophones.

Dans ce même état d’esprit, la logique linguistique qui soustend toute l’armature du Sénat devrait être abandonnée. On supprimerait les seuils électoraux et les groupes linguistiques, sur lesquels reposent la procédure de la sonnette d’alarme, les majorités spéciales, la désignation de sénateurs cooptés ou encore l’évocation. Cela ne signifie pas qu’il faille supprimer tout mécanisme de protection des minorités, mais bien que ces mécanismes doivent protéger les entités fédérées plutôt que les francophones ou les néerlandophones.

Rappelons que ces mécanismes de protection existent logiquement à la Chambre où prédominent les rapports démographiques, mais qu’ils ont moins de sens au Sénat. 4. L’attribution des compétences – État des lieux En 2013, le bicaméralisme optionnel était la règle et le bicaméralisme intégral et le monocaméralisme (c’està-dire la compétence exclusive de la Chambre ou du Sénat), les exceptions. En 2014, cette philosophie a été renversée: le monocaméralisme (la compétence excluet le bicaméralisme optionnel ou intégral, l’exception.

Dans le cadre du bicaméralisme optionnel, le Sénat a perdu son droit d’initiative. Il dispose encore d’un droit d’évocation, mais qui est très difficile à exercer. En outre, la Chambre garde le dernier mot en ce qui concerne le bicaméralisme optionnel. Il importe aussi de rappeler que le Sénat a des compétences essentielles en ce qui concerne la procédure en conflit d’intérêts. Quand une assemblée législative considère par exemple qu’une autre assemblée porte atteinte à ses intérêts, elle peut geler le processus législatif en vue d’une concertation.

Si celle-ci n’aboutit pas, le Sénat peut être amené à rendre un avis. 5. L’attribution des compétences – Analyse critique et suggestions Selon M. Rigaux, le renversement de philosophie présente l’avantage de ne pas freiner certaines procédures législatives sur des matières qui n’intéressent pas les entités fédérées, mais de laisser au Sénat l’opportunité de se concentrer sur le cœur des compétences de l’État ainsi que sur la préservation de la loyauté fédérale.

Il demeure encore quelques points négatifs, mais ils sont moins fondamentaux que ceux évoqués concernant la composition. L’un des défauts du nouveau système est que le bicaméralisme optionnel est trop limité. Il est normal, en effet, que l’on ait retiré certaines compétences du Sénat pour qu’il ne puisse légiférer que sur des matières qui le concernent, mais il serait intéressant de faire rentrer dans l’escarcelle du Sénat les compétences dites partagées.

Il s’agit de blocs de compétences qui ont été attribuées aux entités fédérées mais pour lesquelles on a réservé des exceptions à ce point importantes au profit de l’État fédéral qu’il est très difficile de voir qui est compétent et que l’exercice des compétences fédérales a un impact important sur les entités fédérées. Dans le domaine économique, par exemple, le fédéral est habilité à déterminer des plafonds pour les aides aux entreprises, et cela a un impact sur les entités fédérées.

De même, le fédéral est compétent pour les numéros INAMI ou pour le contingentement des médecins. Ces règles-là ont bien sûr un effet sur les entités fédérées, raison pour laquelle il est primordial que le Sénat puisse jouer un rôle dans le bicaméralisme optionnel pour ce genre de «compétences partagées», ce qui, in fine, n’empêche pas la Chambre d’avoir le dernier mot. Cela permettrait au moins de désamorcer certains conflits directement au Sénat et d’ainsi éviter l’enclenchement de procédures en conflit d’intérêts.

L’autre défaut majeur réside dans l’évocation possible pour les matières relevant du bicaméralisme optionnel: le délai – quinze jours, après réception du texte de loi en préparation, alors que le Sénat n’est plus une assemblée permanente – est trop strict. La majorité requise est beaucoup trop importante: il faut la majorité du Sénat, et une majorité d’un tiers de chaque groupe linguistique. On en voit directement les effets.

Avant la sixième réforme de l’État, sur 439 textes de loi susceptibles d’être évoqués, 202 l’ont été, soit 46 %. Après la sixième

réforme de l’État, 27 pouvaient être évoqués et seuls 2 l’ont été. Le problème n’est pas que seuls 27 textes pouvaient être évoqués mais que seuls 7,4 % de ceux-ci l’aient été, ce qui montre que la procédure est beaucoup trop stricte en termes de majorité s et de délais. On peut aussi réfléchir à la possibilité d’ajouter des matières dans le cadre du bicaméralisme intégral. Pensons à l’assentiment des traités mixtes, qui concernent aussi bien le fédéral que les entités fédérées.

Cela permettrait de résoudre certains conflits, comme celui de 2016, où une Région a bloqué l’adoption du Traité CETA. Il faut réfléchir à des systèmes de concertation, envisager de mettre dans le giron du bicaméralisme intégral la Commission parlementaire de concertation ou la prévention des conflits de compétences. Ce sont effectivement des compétences qui intéressent les partenaires de l’État fédéral et le Sénat.

On pourrait améliorer le rôle du Sénat en matière de conciliation. Depuis 1980, le Sénat joue un rôle dans la procédure en conflit d’intérêts. Depuis cette date, 34 avis ont été demandés, parmi lesquels 15 % étaient tributaires d’un rapport de force majorité fédérale contre opposition fédérale, et 24 % d’une majorité numéraire néerlandophones contre francophones. Dans 23 % des cas, le Sénat n’a rendu aucun avis, souvent en raison d’une tension entre francophones et néerlandophones.

Or, au Sénat, il serait justement beaucoup plus intéressant de voir se dégager de nouvelles majorités entre les entités fédérées, pour qu’il puisse y avoir un véritable dialogue qui ne serait pas tributaire de la majorité fédérale ni d’un rapport numéraire linguistique. Trentehuit pour cent de majorités alternatives se sont certes dégagées, mais si on y regarde de plus près, la moitié de ces avis se limitent à préciser qu’il serait intéressant de continuer à discuter et à négocier.

Ce genre d’avis n’engage donc pas vraiment le Sénat. c) Conclusion Une première condition sine qua non pour améliorer le rôle du Sénat en la matière consiste à revoir sa composition pour que les plus petites entités fédérées puissent participer au débat. C’est seulement lorsque le Sénat sera recomposé qu’il pourra jouer un rôle en matière de conciliation et qu’il pourra endosser des missions plus importantes.

Au lieu d’un avis, il pourra, par exemple, prendre une décision à la place du Comité

de concertation, étant donné qu’en tant qu’assemblée parlementaire, il a plus de légitimité démocratique. On pourrait instaurer un système de cliquet: si le Sénat s’oppose avec une majorité de 51 %, l’entité fédérée pour laquelle il y a un conflit pourrait adopter son texte à une majorité de 55 %; si le Sénat s’y oppose à une majorité de 55 %, l’entité fédérée devrait obtenir une majorité de 60 %. Ce sont là des pistes de réflexion pour que le Sénat ait davantage de possibilités de remplir un rôle dans le paysage politique belge.

Le Sénat est un outil formidable et il tente d’être la chambre des entités fédérées où ces dernières peuvent participer aux affaires de la fédération. Cet objectif est louable et indispensable dans des États fédéraux. Le problème est qu’on ne lui a pas donné les moyens de remplir cette fonction. Dans sa composition actuelle, il ne pourra pas faire grand-chose, quelles que soient ses attributions. La priorité est donc de modifier ses règles de fonctionnement et sa composition et d’arrêter de penser le Sénat en termes démographiques, en termes de francophones et de néerlandophones, comme on le concevoir en termes d’entités fédérées.

Tant qu’on n’a pas fait cela, on donne en effet du grain à moudre à ceux qui disent que le Sénat ne sert à rien.

B. Échange de vues 1) Questions des membres M. Uyttendaele est agréablement surpris par les exposés présentés par les experts qui, bien que venant d’horizons différents, défendent tous l’existence même du Sénat, avec, certes, des modalités quelque peu différentes. Leur point de vue va à contre-courant de ce que l’on entend dans le monde politique. La plupart des experts ont également mis en avant le caractère représentatif de cette assemblée.

Celle-ci est particulière mais se doit de garder une légitimité démocratique. S’adressant au professeur Van Reybrouck, l’intervenant demande quelles sont les raisons de l’avènement d’un «bicaméralisme bis». Pourquoi le bicaméralisme est-il de nouveau en vogue dans certains pays? Selon quelles modalités? Est-ce dans une logique de démocratie participative avec des tirages au sort? Si tel est le cas, où ce système est-il mis en place, en dehors de la Communauté germanophone?

Tout le monde reconnaît l’existence d’un fossé entre le peuple et ses représentants. Les instruments pour y remédier sont divers et variés: pétition, consultation populaire, référendum, commissions mixtes. Selon l’intervenant, on a tous à apprendre des autres et cela vaut tant pour les élus que pour les citoyens. Les politiques peuvent aussi expliquer aux citoyens pourquoi les choses sont plus compliquées qu’elles n’y paraissent, notamment sur les réseaux sociaux.

Lorsque l’on évoque les commission mixtes, on pense instinctivement au Sénat. Or lorsque l’on réfléchit au sens du bicaméralisme dans les États fédéraux, il paraît plus logique de créer une telle commission au sein de la semblée du peuple et le Sénat celle des territoires. Pourquoi dès lors installer une telle commission au Sénat?

M. Uyttendaele revient sur les compétences du Sénat. La réforme de 2014 a été une sorte de guillotine pour le Sénat. L’objectif des négociateurs à l’époque était-il de vider le Sénat de ses compétences pour pouvoir constater quelques années plus tard qu’il ne sert plus à rien, si ce n’est à dépenser inutilement les deniers publics? Il est nécessaire de repenser le rôle du Sénat, dans un sens ou dans l’autre.

Quel est l’avis du professeur Van Reybrouck sur les compétences qui devraient être réservées au Sénat ou celles qui devraient être partagées entre le Sénat et la Chambre? Comment s’assurer d’une composition du Sénat en adéquation avec les objectifs fixés? Comment garantir la représentation de la Région de Bruxelles-Capitale? Quid en cas d’une Belgique à quatre? Selon les experts, le gouvernement d evrait-il être responsable vis-à-vis de cette assemblée? Le Sénat devrait-il accorder sa confiance au gouvernement et, le cas échéant, pourrait-il la retirer?

M. Loones aimerait d’abord savoir quelle définition du bicaméralisme est utilisée dans cette discussion.

M. Newman a parlé d’une seconde chambre qui jetterait «un deuxième regard attentif» sur la législation, ou qui peut «revoir les mesures de la Chambre». Il s’agit de la lecture classique du bicaméralisme: deux chambres législatives tenues de collaborer, avec ou sans usage d’un droit d’évocation, pour l’élaboration de la législation. Dans ce cas, seul M. Rigaux est un véritable bicaméraliste.

Il semble vouloir confier un nouveau rôle au Sénat qui ne serait plus le lieu de rencontre des Communautés mais bien celui des Régions. Est-il exact qu’il entend ancrer la position de Bruxelles dans ce système et qu’il

souhaite tenir compte non plus de l’appartenance linguistique mais de l’institution? Si la composition du Sénat était adaptée, certains mécanismes de protection, comme le droit d’évocation et la procédure de la sonnette d’alarme, pourraient disparaître, pense M. Rigaux. À un autre moment de sa présentation, il semblait suggérer d’appliquer le droit d’évocation de manière plus souple. Est-ce exact ou s’agit-il d’une mauvaise interprétation?

M. Rigaux a également souligné qu’il fallait modifier la composition du Sénat avant de lui confier une mission différente. Il est évident que sa proposition modifie les rapports linguistiques. Pourquoi? La critique à laquelle il peut s’attendre est que, dans son interprétation, la résolution des conflits d’intérêts passe d’abord par une modification des rapports linguistiques. Peut-il expliquer sa position plus en détail? En tant que participationniste, M.

Van Reybrouck n’est pas un partisan du bicaméralisme classique, dans lequel la seconde chambre réexamine la législation adoptée par la première chambre. Son souci est plutôt de mieux concrétiser la participation citoyenne. Ses constats les plus frappants, à savoir que le système politique souffre d’un problème de légitimité et d’efficacité, ne sont pas neufs. Reste alors à savoir ce qu’il faut faire pour renforcer la légitimité et la confiance et comment faire pour obtenir le meilleur résultat.

L’intervenant ne partage pas le point de vue de M. Rigaux, selon lequel le Sénat est un lieu privilégié pour la participation. La participation doit se développer partout et il croit fortement à sa réussite au niveau local.

M. Loones aimerait poser quelques questions sur la participation citoyenne à M. Van Reybrouck. Sa première question concerne la manière dont les citoyens peuvent structurellement soumettre le résultat de leurs délibérations aux responsables politiques. D’aucuns argueront que des sondages d’opinion structurels sont plus bénéfiques au débat de société que des panels de citoyens tirés au sort. C’est une variante des référendums.

Il est ainsi ressorti de la présentation de M. Van Reybrouck que la Suisse, par exemple, obtient un score très faible en matière de panels citoyens mais un score très élevé en matière de référendums. Que pense-t-il des référendums et des sondages d’opinion comme alternative aux panels citoyens? Existe-t-il de la littérature scientifique montrant que le recours aux panels citoyens renforce

réellement la légitimité? La troisième question porte sur la plateforme de dialogue que le gouvernement De Croo lancera prochainement. Juge-t-il cette approche intéressante? Le citoyen ne sera pas consulté sur tout ce qui figure dans l’accord de gouvernement car tout cela a déjà été décidé. Ne pourrait-on renforcer la légitimité de cette décision en la soumettant à cette plateforme de dialogue? Selon l’intervenant, le professeur Matthijs est un «duomonocaméraliste».

Il plaide en faveur non pas d’un bicaméralisme classique, mais de deux chambres qui coexistent et qui sont dotées chacune de compétences spécifiques. N’est-ce pas faire coexister deux chambres des représentants? Dans quelle mesure la coexistence de ces deux chambres renforcera-t-elle l’efficacité?

M. Daems déduit des quatre exposés que le Sénat ne devrait pas subsister dans sa forme actuelle. Peut-être s’agit-il d’une conclusion ridicule mais elle est en tout cas pertinente. Elle implique le lancement d’un processus pouvant aller d’une réforme jusqu’à la suppression. La question de la définition du bicaméralisme est importante. Ce mot est fort connoté mais il désigne essentiellement la coexistence de deux assemblées ayant un pouvoir de décision sur une même matière.

Il importe de se demander si c’est le système que nous voulons ou non. Dans ce contexte, M. Daems a quelques questions et observations à formuler. Tous les experts ont présenté des propositions, mais il en existe certainement d’autres possibles. La question fondamentale est la suivante: pourquoi aurions-nous besoin d’une entité en plus de la Chambre des représentants et des parlements régionaux? On peut apporter différentes réponses à cette question.

M. Daems pense qu’une telle entité se justifie par la répartition des compétences dans la Belgique fédérale et par l’ampleur des compétences du niveau régional. Selon l’intervenant, il est difficilement défendable que le niveau fédéral soit le seul habilité à modifier la Constitution et que le niveau régional, sur lequel la Constitution produit des effets directs, n’ait pas cette possibilité. L’intervenant ne se prononce pas sur la manière de remédier à ce problème mais il n’est ni logique, ni correct, ni juste, ni légitime que les Régions n’aient pas ce pouvoir.

Il lui paraît logique que la Constitution ne puisse être modifiée que lorsque le niveau fédéral et le niveau régional se sont mis d’accord à ce sujet, que ce soit au sein du Sénat ou ailleurs. L’existence d’une seconde chambre se justifie d’autant plus quand on considère

l’incidence budgétaire de la répartition des compétences. Les Régions ont un poids budgétaire plus important que le niveau fédéral si l’on fait abstraction de la sécurité sociale – qui est en principe un système privé géré par les partenaires sociaux avec les deniers publics.

M. Daems se demande ensuite si d’autres aspects méritent d’être reliés aux Régions. L’aspect international est évident. Si le principe in foro interno, in foro externo est bel et bien appliqué, la délégation d’élus dans les forums internationaux se décide, en vertu du droit des traités, au niveau fédéral. Une institution fédérale est donc nécessaire pour donner formellement aux élus régionaux une légitimité sur la scène internationale.

Ce n’est pas anodin. Au sein du Conseil de l’Europe, la culture, l’enseignement, etc., sont débattus formellement dans le contexte des droits humains. Si aucun représentant régional ne peut prendre part à ces discussions, il s’agit – et c’est un euphémisme – d’une lacune. Il est inconcevable qu’un représentant fédéral ait son mot à dire sur une matière régionalisée dans une institution internationale.

Une troisième raison justifiant l’existence d’une entité distincte de la Chambre au niveau fédéral est, selon M. Daems, la nécessité d’une institution parlementaire chargée de remédier aux éventuelles discordances entre les Régions ou entre une Région et le niveau fédéral. L’intervenant souligne que les arguments qu’il avance ne constituent pas un plaidoyer en faveur de l’existence d’un sénat. Ils sont inspirés par une vision régionale d’une entité fédérale, quelle que soit la forme de celle-ci.

Il ne doit pas nécessairement s’agir du Sénat. Il est, par exemple, impensable de procéder à une réforme de la loi de financement sans y associer les Régions qui sont les premières concernées. Une entité fédérale doit être en mesure d’influencer de manière tangible le processus et l’intervenant est personnellement favorable à l’octroi d’un pouvoir décisionnel direct à une telle entité. Les experts pensent-ils également que toutes ces raisons justifient l’organisation d’une approche régionale? Si on ne suit pas cette approche, on s’en tient au principe de la hiérarchie des normes, car le niveau fédéral prime alors sur le niveau régional.

Le choix délibéré opéré en 1993 était de ne pas instaurer de hiérarchie des normes. Une autre question à se poser est celle de la composition d’une telle institution. Qu’adviendra-t-il des sénateurs cooptés? Ceux-ci font l’objet d’une désignation, mais les élus des parlements des entités fédérées qui siègent

au Sénat ont eux aussi été désignés pour exercer ce mandat. Ne vaudrait-il pas mieux désigner des membres plus logique. L’intervenant s’interroge par ailleurs sur la légitimité. La légitimité implique la question de savoir si l’on est en droit de décider de quelque chose, si l’on a le poids nécessaire pour ce faire.

M. Daems a du mal à trouver des arguments en faveur d’une légitimité acquise par tirage au sort et donc fruit du hasard. Il suppose que si de nombreux collègues accordent de l’importance à la participation citoyenne, c’est parce qu’ils veulent montrer qu’ils se soucient des citoyens et sont là pour eux. Étant élus, ils sont évidemment au service des citoyens. À l’inverse, on peut se demander pourquoi les citoyens ne se font pas élire. S’ils ne sont pas élus, ont-ils alors une légitimité?

M. Daems ne prend pas position mais souhaite uniquement poser des questions. Peut-on imaginer un domaine de l’entité publique dont les mandataires politiques élus ne pourraient pas s’occuper et dont les citoyens pourraient décider directement eux-mêmes? Dans tout système politique doté d’un gouvernement de coalition, les décisions sont prises en vertu d’un accord de gouvernement et l’on sait d’avance qu’elles ne seront, dans les faits, jamais soutenues par une majorité de l a population.

C’est le propre d’un gouvernement de coalition. Cette réalité peut prendre des formes extrêmes comme récemment en Turquie où un partenaire d’extrême droite de la coalition a posé comme condition le retrait de la Convention d’Istanbul alors que la population n’y était pas du tout favorable. En organisant la participation citoyenne à un niveau où les mandataires politiques élus peuvent légitimement décider, ne prive-t-on pas ces élus de leur légitimité? On s’engage ainsi dans une spirale descendante qui amène à la longue à s’interroger sur la nécessité de conserver des élus.

Pour M. Daems, la légitimité est donc essentielle. On trouve dans les communes des exemples de participation citoyenne, comme le budget citoyen, par exemple, pour lequel le collège formule des propositions et les citoyens fixent des priorités. L’intervenant ne trouve

pas ce système si absurde, mais créer par tirage au sort une sorte de système bicaméral pouvant prendre des décisions dans les mêmes domaines est tout autre chose. Le membre conclut que pour lui, il est évident que le Sénat ne peut pas subsister dans sa forme actuelle. Une suppression ou réforme du Sénat durant l’actuelle législature est constitutionnellement impossible, mais l’essentiel, pour l’intervenant, est d’engager le débat à ce sujet.

M. Calvo déclare que ni son parti ni lui ne voient vraiment d’avenir pour le Sénat. L’important à ses yeux est surtout de déterminer quel progrès démocratique est souhaitable; il identifie au moins trois domaines dans lesquels le pays et la démocratie doivent s’améliorer. Le premier est l’inclusion, qu’il faut renforcer. C’est en fait l’essentiel de l’exposé de M. Van Reybrouck. Le deuxième est la rencontre entre les entités fédérées, ainsi que l’échange de vues et la décision sur les compétences partagées, voire sur l’ensemble du pays.

Le Sénat ne remplit pas ce rôle. Le troisième est la mission législative, la rigueur qu’elle exige et le ralentissement du processus décisionnel. Nous devons évoluer vers un système politique qui laisse davantage le temps de se forger une opinion et ne se focalise pas sur l’expression des opinions. À l’époque actuelle, le système repose sur des réflexes et très peu sur la réflexion. Quant à savoir comment relever ces trois défis et comment faire progresser la démocratie – grâce à une forme de bicaméralisme ou à une chambre unique –, c’est, selon M.

Calvo, une question accessoire. L’important est de formuler clairement en quoi consiste le bicaméralisme et, sur ce plan, M. Calvo se rallie à la vision présentée par M. Loones. Le progrès démocratique peut et doit aussi se réaliser autrement que par un véritable système bicaméral. Il importe de noter que les experts ont expliqué très clairement que les pays sans bicaméralisme étaient plutôt des exceptions.

Cela doit nous inciter à faire preuve de retenue. La suppression du Sénat peut paraître une bonne idée mais il faut prendre garde à ce qu’elle n’équivaille pas à un recul démocratique. Aux Pays-Bas, on plaide plutôt pour un renforcement de la Première Chambre que pour son affaiblissement. La récente commission nationale Remkes y était surtout chargée d’étudier la manière de consolider la Première Chambre.

Il était en l’occurrence plutôt question de la

troisième mission, à savoir le rôle législatif, de pouvoir et contre-pouvoir, de la réflexion. Les Pays-Bas ne sont en effet pas composés d’entités fédérées et les Néerlandais ne comptent pas tellement sur la Première Chambre pour rendre la démocratie plus inclusive.

M. Calvo voudrait savoir si les experts jugent possible d’obtenir le même progrès démocratique au sein d’une Chambre rénovée. Il est sincèrement convaincu que, pour rendre la démocratie plus inclusive, il vaut peut-être mieux que les thèmes nationaux soient traités au sein de la Chambre. La situation est un peu différente en ce qui concerne les échanges entre les entités fédérées. Ceux-ci nécessitent l’existence d’un lieu où les entités fédérées pourront se retrouver, mais il faut aussi que ce lieu accueille également des membres de la Chambre par exemple.

La composition actuelle du Sénat ne permet pas ce cas de figure. C’est la troisième fonction qui incite surtout M. Calvo à opter pour un système bicaméral. Il évoque la seconde lecture qui n’existe plus au Sénat et qui est souvent une formalité à la Chambre. Quelle pourrait être, selon les experts, la plus-value démocratique à cet égard, par exemple, dans un système monocaméral? La mission législative et le ralentissement du travail législatif sont les aspects qui ont été le moins souvent évoqués.

Quasiment personne n’a défendu le bicaméralisme au nom de la mission législative. Qu’en pensent les experts? Existe-t-il, selon eux, d’autres moyens que le bicaméralisme de renforcer la mission législative et la réflexion?

M. Calvo se passionne pour la recherche de moyens permettant de faire progresser la démocratie sur ces trois fronts. Il a également le sentiment que les responsables politiques doivent admettre que le Sénat ne peut plus aujourd’hui remplir les missions évoquées. Si une seconde chambre subsiste, elle devra peut-être se voir confier une unique mission spécifique, car il est très difficile de centraliser ces diverses missions dans un seul système.

Il espère donc plutôt obtenir cette plusvalue démocratique au sein d’une Chambre rénovée qui sera plus inclusive et multipliera les échanges avec les Le bilan que M. Van Goidsenhoven tire des quatre exposés est que la question est autrement plus nuancée que les prises de position qui ont dernièrement défrayé les médias. Il en ressort qu’on a besoin, aujourd’hui peut-être plus que par le passé, d’une seconde chambre.

Celle-ci semble en effet indispensable à la mise en œuvre du fédéralisme. C’est d’ailleurs là que réside le paradoxe. Le souhait de se débarrasser du Sénat s’explique

essentiellement, soit par le fait qu’il est identifié par certains comme un maillon qui permettrait précisément au fédéralisme de fonctionner, soit par des considérations de coût. Le fonctionnement du Sénat n’est à l’heure actuelle certes pas optimal, mais ce n’est pas une fatalité. Comme cela a été souligné dans les exposés, un Sénat a une plus-value à offrir dans le cadre du fédéralisme s’il fonctionne bien et qu’il peut jouer un véritable rôle.

Comme son collègue M. Uyttendaele, l’intervenant s’étonne de la volonté de transformer absolument le Sénat en une assemblée citoyenne, comme si on postulait que le Sénat est définitivement devenu une coquille vide. Pourquoi vouloir à tout prix faire des citoyens un succédané d’élus? Plutôt que de chercher à créer un nouveau microcosme politique parlementaire, ce serait peut-être l’occasion de réfléchir à des pistes plus innovantes, à une forme de démocratie plus «hors les murs» et plus ouverte sur des catégories qui ont du mal à s’inscrire dans les processus participatifs.

Les outils technologiques disponibles à l’heure actuelle permettent de voir les choses sous un autre angle et d’envisager des pistes plus novatrices. On ne doit pas nécessairement faire venir des citoyens dans une enceinte; il faut peutêtre aussi faire en sorte que le politique sorte davantage de son confort et de ses locaux lambrissés. Les experts sont sans doute globalement d’accord avec l’affirmation d’André Alen selon laquelle un système bicaméraliste répond au principe de participation si les entités fédérées sont représentées dans l’une des deux chambres.

Dans le cadre du fédéralisme belge, le Sénat ne devrait-il pas devenir l’institution par excellence pour toutes les formes de coopération? Dans l’affirmative, quelles sont les compétences qu’il serait judicieux de conférer au Sénat en tant que chambre des entités fédérées? Le constituant n’a-t-il pas manqué deux opportunités majeures dans la réalisation du fédéralisme en retirant au Sénat ses compétences en matière d’assentiment aux traités internationaux et d’approbation des accords de coopération? Le bicaméralisme allemand est souvent cité en exemple.

Il permet aux gouvernements fédérés, les Länder, de participer à la législation fédérale et leur donne un droit de veto spécial sur les lois relatives à des domaines de compétences concurrentes. Selon les experts, serait-il opportun de transposer en Belgique cette logique ou risquerait-elle d’induire un élément de perturbation? Il a été beaucoup question dans les débats de donner de nouvelles perspectives au

Sénat en le réformant ou en le transformant, mais la piste d’une suppression reste aussi envisageable, même si elle n’a rien d’évident. Dans ce cas, faudrait-il restaurer impérativement des mécanismes équivalents assurant la prise en compte des intérêts fédérés dans l’exercice du pouvoir législatif fédéral? Dans l’affirmative, quels mécanismes les experts entrevoient-ils en la matière?

M. Demeuse partage le constat selon lequel, au fil des réformes de l’État, les compétences du Sénat se sont finalement réduites à peau de chagrin et son utilité est devenue assez relative. Néanmoins, le Sénat présente une spécificité déjà évoquée qui l’intéresse particulièrement: il est composé de parlementaires issus des Régions et des Communautés. Pour M. Demeuse, lui-même issu du Parlement de Wallonie, c’est une richesse que de pouvoir échanger avec ses collègues des Parlements flamand, germanophone et bruxellois.

Il est convaincu de l’utilité d’un tel lieu de discussion pour un fédéralisme mature, mais la question est de savoir quel est le meilleur endroit ou le meilleur mécanisme pour ce type de discussion. Par conséquent, la première question que M. Demeuse souhaite approfondir est la suivante: ce lieu de rencontre entre les députés des Communautés et des Régions doit-il absolument être une assemblée spécifique et permanente ou existe-t-il un autre moyen de susciter ce type d’échanges? En matière de climat, par exemple, le dialogue interparlementaire mis en place s’est révélé particulièrement riche et utile.

Ne pourrait-on imaginer des mécanismes de ce type pour assurer un dialogue entre Communautés et Régions? Quelles seraient les limites et les opportunités de ce type de mécanisme alternatif? Il lui semble également intéressant et important d’associer les Communautés et les Régions au processus de révision de la Constitution et aux réformes de l’État. C’est l’un des rares moments où le Sénat joue encore un rôle.

Qu’en pensent les orateurs? D’aucuns ont en effet évoqué des alternatives à l’existence du Sénat dans le cadre de l’association des Communautés et des Régions à la révision de la Constitution. La suppression du Sénat ne doit évidemment pas être envisagée pour des raisons financières car il s’agirait d’une position facile et assez populiste, mais pour une question d’efficacité. Il convient d’utiliser le mieux possible les infrastructures et le personnel.

Or, il y a là un enjeu fondamental, largement évoqué lors de la

présente séance, celui qui consiste à retisser le lien de confiance entre les citoyens et le monde politique. Il s’agit de cette fameuse question de la participation citoyenne. À cet égard, M. Demeuse est assez sensible aux propos de M. Van Reybrouck, qui font écho aux travaux menés pendant deux ans au sein de la commission du Renouveau démocratique et de la Citoyenneté du Sénat qui ont abouti à un rapport d’information sur la nécessaire modernisation de notre démocratie par cette participation citoyenne.

Quel est l’avis de M. Van Reybrouck sur la plus-value d’une assemblée citoyenne tirée au sort, notamment par rapport à une assemblée mixte qui serait composée de citoyens et de députés ou sénateurs? Envisage-t-il un outil permanent ou des réunions ponctuelles sur certains sujets et quels seraient les avantages et les inconvénients de chacune de ces formules? De façon plus générale, quelles sont pour lui les différentes balises et conditions pour que ce type de participation citoyenne ne soit pas juste un gadget et soit réellement institutionnalisée? La pire des choses serait de donner l’impression que l’on fait de la participation citoyenne, sans assurer de suivi, donc en quelque sorte juste pour faire plaisir à la population.

Mme Brouwers souhaite évoquer la raison principale pour laquelle des parlementaires régionaux siègent au Sénat, à savoir la compétence constituante. Durant les périodes sans grandes réformes de l’État, le Sénat donne l’impression de ne pas avoir grand-chose à faire. Il n’est donc pas surprenant que l’on réfléchisse aussi à la possibilité de donner aux citoyens davantage voix au chapitre par le biais du Sénat.

Mais, de là à conférer un ancrage quasi constitutionnel à cette participation citoyenne, ce serait quand même aller un peu loin, selon Mme Brouwers. Les modalités de cette participation pourraient aussi être fixées dans le Règlement du Sénat. La discussion ne manque assurément pas d’intérêt, mais l’intervenante a le sentiment qu’avec ces trois entités, à savoir la Chambre, le Sénat et une assemblée citoyenne, on passerait d’un bicaméralisme à un tricaméralisme alors qu’il y a déjà tellement d’assemblées parlementaires en Belgique.

Lors d’un colloque organisé en 2001, le professeur Alen avait déclaré ce qui suit: «Bien qu’il n’existe pas de modèle type d’un État fédéral (…), on distingue traditionnellement trois canons du fédéralisme, à savoir l’autonomie, la participation et la coopération. C’est en particulier le second principe, la participation, qui justifie l’existence d’une seconde Chambre des États représentant les entités fédérées.

Le principe de

participation signifie que les entités fédérées participent au processus décisionnel fédéral. Dans un État fédéral, cette participation est primordiale pour les règles de la Constitution fédérale et de la législation fédérale qui régissent le statut des entités fédérées. Ces règles ne peuvent être unilatéralement modifiées par l’État fédéral sans l’intervention ou l’accord préalable des entités fédérées. (traduction)» Telle est précisément la vocation actuelle du Sénat.

Mme Brouwers souhaite donc que les experts expliquent com ment garantir et réglementer au mieux la participation des entités fédérées en matière de réglementation institutionnelle au sens large, et donc pas uniquement pour la Constitution. Elle signale à cet égard que, lors d’un congrès récent, son parti a approuvé l’idée d’instaurer une chambre constituante composée à la fois de députés des entités fédérées et de députés de la Chambre.

On pourrait peut-être y ajouter la représentation des entités fédérées dans des institutions internationales. Dans ce contexte, Mme Brouwers a une question spécifique à poser au professeur Matthijs. Elle dit avoir compris qu’il attribuerait toutes les compétences constituantes au Sénat, tel qu’il est composé aujourd’hui. Est-ce exact? N’y aurait-il plus, selon lui, aucun rôle pour la Chambre dans ce domaine?

M. Pieters constate que plusieurs intervenants se demandent si le Sénat est encore utile dans sa forme actuelle, ce qui pose la question de son remaniement voire de sa suppression. S’agissant des compétences, on pourrait aussi raisonner différemment et donner encore plus de compétences aux Régions. Le Sénat, flanqué de la Cour constitutionnelle, aurait alors une compétence législative sur des matières à caractère général et la Chambre pourrait être supprimée.

Le fait que l’institution qui détient la compétence suprême s’appelle Sénat M. Pieters a une question au sujet de la participation citoyenne. Les élus sont élus par les citoyens et c’est ce qui leur confère leur légitimité. Les mandataires politiques n’écoutent-ils pas les citoyens? C’est quand même ce qu’ils sont censés faire. Quelle est la différence entre un référendum contraignant et la participation citoyenne? Le membre réagit à la remarque de M.

Matthijs selon laquelle il n’y a pas la majorité des deux tiers requise pour la suppression du Sénat. Or, dans le système que M. Matthijs propose et qui ne manque d’ailleurs pas de créativité selon l’intervenant, une majorité des

deux tiers est aussi requise. Il pense qu’il est légitime de vouloir supprimer le Sénat dans sa forme actuelle, mais un nom n’est qu’un nom. À l’étranger, le titre de sénateur a plus de prestige que celui de député flamand. L’institution dotée de la compétence suprême pourrait très bien s’appeler «Sénat», mais elle devrait alors disposer des compétences constitutionnelles et budgétaires à l’avenant au lieu d’être réduite à une chambre de réflexion.

Si l’on déplaçait davantage le centre de gravité des compétences vers les Régions en laissant l’exercice de compétences à caractère plus général à la plus haute autorité fédérale, on pourrait mettre en place un système plus ou moins bicaméral. La coopération interparlementaire serait aussi plus efficace. Lors des auditions, de nombreux intervenants ont souligné que la coopération obligatoire, qui est la raison d’être du Sénat, ne fonctionne pas.

Si des accords de coopération sont possibles et qu’une demande de coopération émane d’une chambre ou d’une Région, les choses se passent beaucoup mieux. Mme Hugon revient sur la proposition de M. Rigaux concernant la surreprésentation de certains territoires dans la composition du Sénat. Comment compte-t-il répondre aux critiques que sa proposition ne manquera pas de susciter et qui seront semblables à celles relatives au Sénat américain? Comment éviter les effets négatifs sur la démocratie du modèle du Compromis du Connecticut qui a accordé deux voix à chaque État américain quelle que soit sa population? Les critiques portent sur le déficit de représentativité, le pouvoir de blocage donné à des sénateurs ne représentant qu’une minorité de citoyens.

Certes, ce que propose M. Rigaux ne va pas aussi loin puisqu’il propose des entités à vingt sénateurs et à dix sénateurs, mais il gomme les rapports de population entre les différents territoires, et ce, tout en proposant d’étendre les pouvoirs du Sénat. Un citoyen de la région de langue allemande pourrait avoir trente fois plus de poids qu’un citoyen de la Région flamande. 2) Réponses des experts a) M.

Van Reybrouck M. Van Reybrouck formule des réponses globales, en commençant par les questions de M. Uyttendaele qu’il résume en trois questions: pourquoi une assemblée citoyenne? Pourquoi au Sénat? Et avec quelles compétences? Pourquoi une assemblée citoyenne? Pour deux raisons majeures. D’une part, une assemblée citoyenne peut

renforcer la confiance et, d’autre part, elle accroît l’efficacité. Les chiffres concernant la confiance sont inquiétants. D’un sondage effectué il y a quelques années par la VRT auprès des primovotants flamands, il ressortait que 26 % d’entre eux n’avaient plus confiance dans le système parlementaire et lui préféraient un leader fort; au sein des primovotants fréquentant l’enseignement technique, ce pourcentage atteignait même 60 à 70 %.

Le système parlementaire belge, vieux de deux siècles, n’a donc plus de valeur pour une nouvelle génération. Un autre sondage réalisé par la RTBF il y a quelques mois montre que 40 % des Belges n’ont plus confiance dans le système parlementaire et donneraient la préférence à un leader fort. Inclure les gens, c’est renforcer la participation et l’engouement pour le travail réalisé au sein du système bicaméral belge.

Pourquoi au Sénat?

M. Van Reybrouck pense que le Sénat est à la recherche d’un nouveau souffle, d’une nouvelle fonction. Pourquoi ne pas répondre en même temps à l’aspiration de la population et au vide ressenti par le Sénat? La Chambre serait aussi un lieu approprié, mais le Sénat semble offrir une opportunité institutionnelle. Quelles seraient les compétences d’un Sénat participatif?

M. Van Reybrouck se réfère à la décision du Parlement de la Communauté germanophone qui accorde au Conseil citoyen permanent les mêmes pouvoirs qu’à la Communauté germanophone elle-même. Il est peut-être exact que M. Van Reybrouck pourrait se qualifier de néo-bicaméraliste, s’il faut absolument appeler les choses par leur nom. L’intervenant en vient à la question de M. Loones, qui voudrait savoir si un dispositif de participation citoyenne est utile dès lors que l’on peut travailler aussi avec des sondages d’opinion ou des référendums structurels.

La grande différence entre ces deux outils est qu’avec les sondages d’opinion, on ne sait pas avec certitude dans quelle mesure les réponses sont mûrement réfléchies. Selon l’analyse classique, avec les sondages d’opinion, on prend le pouls de la société alors que dans un processus participatif et délibératif, on laisse la société s’exprimer. Il est intéressant de trouver un équilibre. Il ne sert à rien de tirer des citoyens au sort si, par la suite, on ne les informe pas ou si on ne leur donne pas le temps ni la possibilité de réfléchir.

Un célèbre politologue américain, James Fishkin, a déclaré un jour qu’avec un sondage d’opinion, on demande aux gens ce qu’ils pensent d’un sujet alors qu’ils n’y pensent pas tandis que dans un processus délibératif, on leur demande ce qu’ils pensent d’un sujet après qu’ils ont dû y penser. C’est la grande différence.

À la question de M. Loones de savoir si cela accroît effectivement la légitimité, l’orateur répond qu’il existe des études scientifiques à ce sujet. Il renvoie aux travaux de deux professeurs belges, à savoir Didier Caluwaerts et Min Reuchamps (3). Le plus grand processus délibératif jamais organisé en Europe est la Convention citoyenne pour le climat, mise sur pied par le président Macron en France. Une question s’est posée à la suite du mouvement des gilets jaunes: si des mesures ne pouvaient pas être imposées d’en haut, ne faudrait-il pas partir de la base, du niveau des citoyens? Cent cinquante citoyens issus de toute la France ont travaillé ensemble pendant huit mois.

L’exercice a été impressionnant. Il a débouché sur un rapport contenant cent quarante-neuf propositions, et 80 % de la population était d’accord avec ses conclusions. La légitimité des résultats était donc très élevée. Selon l’intervenant, cela s’explique par plusieurs facteurs. Chaque Français pouvait se reconnaître dans le panel citoyen: un chauffeur de camion des Pyrénées, un enseignant du Jura ou une institutrice de Bretagne pouvait regarder les séances et se dire «j’aurais pu y participer moi aussi».

C’est ce qu’on appelle la légitimité de l’input. Un sondage d’opinion a été effectué par la suite pour savoir si la population était d’accord avec les conclusions du rapport. Un tel sondage permet de demander à des personnes si elles adhèrent aux conclusions de participants qui leur ressemblent et qui ont eu le temps de réfléchir à la question. L’intervenant suit de loin le processus mené par les ministres Clarinval et Verlinden.

L’idée initiale consistait à combiner une plateforme en ligne et un panel mixte organisé par la suite, éventuellement au sein de la Chambre. Cette combinaison lui semblait très intéressante, et l’intervenant pense, à l’instar de M. Calvo, que la Chambre est aussi un lieu où peuvent se tenir des panels mixtes. La façon dont l’initiative a évolué récemment semble indiquer que l’on mise énormément sur la plateforme en ligne et qu’on ne parle plus guère de la suite du processus à la Chambre sous la forme d’un panel mixte.

Si l’initiative se limite à une plateforme en ligne, elle ne sera pas tellement différente d’une boîte à idées que l’on plaçait autrefois au fond de la classe. Une expérience de plateforme en ligne est menée au niveau européen dans le cadre de la Conférence sur l’avenir de l’Europe. Les participants sont peu nombreux et ne sont absolument pas représentatifs du reste de la société. Selon M. Van Reybrouck, une plateforme numérique est intéressante lorsqu’elle est considérée comme une première étape servant de base aux travaux d’un panel mixte. (3) The Legitimacy of Citizen-led Deliberative Democracy, 2018, Routeledge.

La question de M. Daems sur la légitimité d’un processus délibératif revient souvent. L’intervenant cite l’exemple de la Communauté germanophone. Les décisions de l’Assemblée citoyenne (Bürgerversammlung) et du Conseil citoyen (Bürgerrat) constituent des avis à l’attention du Parlement germanophone. Ces avis sont impératifs mais non contraignants. C’est un élément essentiel. Dans le modèle bicaméral de la Communauté germanophone également, la légitimité repose toujours sur les mandataires politiques élus.

La primauté des responsables politiques reste respectée, mais le décret dispose que des moments de rencontre sont prévus entre les citoyens et les politiques et que les décideurs politiques doivent réagir dans l’année et motiver leur décision par écrit s’ils décident de suivre un autre cap. On pourrait encore aller un peu plus loin, comme le fait actuellement la Pologne, à Gdansk, où des panels citoyens sont organisés très fréquemment.

Si 80 % des citoyens adhèrent à une recommandation, celle-ci se transforme automatiquement en une proposition de loi au niveau local; le conseil communal ne fait que voter sur le texte. L’avis est encore plus impératif dans ce cas, mais il n’est pas contraignant pour autant. Un conseil citoyen porte-t-il atteinte à la légitimité des élus? C’est exactement le contraire.

M. Van Reybrouck a observé et accompagné un grand nombre de processus de participation citoy enne et il a constaté qu’il s’agissait de la meilleure manière d’accroître le respect du citoyen pour le travail des élus. Les citoyens participants confient qu’ils ignoraient que la politique était si difficile, que tant d’éléments entraient en ligne de compte et que les politiques s’acharnaient à trouver des solutions.

Ces processus délibératifs permettent donc plutôt de mettre en valeur le travail des élus et de mieux le comprendre. Ce sont d’incroyables écoles de la démocratie. Ils donnent des résultats plus rapides, aboutissent à des recommandations plus ambitieuses et accroissent le respect pour les institutions démocratiques du pays. Cette combinaison est la clé d’une meilleure efficacité et d’une plus grande légitimité.

En réponse à la question de M. Demeuse sur la plus-value d’une assemblée citoyenne traditionnelle, composée de personnes tirées au sort, par rapport à un panel mixte, M. Van Reybrouck déclare qu’il y a des arguments pour et contre chacune des deux formules. Très souvent, on commence par tester une assemblée mixte qui permet à chacun de s’approprier le processus. En Irlande – qui a été le pays le plus novateur sur le plan de la démocratie –, la première assemblée citoyenne était un mélange de parlementaires et de citoyens.

Soixante-six citoyens tirés au sort ont travaillé aux côtés de trente-trois députés. Après une première expérience de quelques mois, la particratie

irlandaise a bien dû admettre que le système fonctionnait bien et qu’un citoyen pouvait être raisonnable et capable d’assumer cette responsabilité. Aujourd’hui en Irlande, chaque nouvelle assemblée citoyenne installée n’est donc plus composée que de citoyens tirés au sort. L’expert pense que dans un premier temps, dans le cadre du processus consultatif lancé par les ministres Clarinval et Verlinden, un panel mixte au sein de la Chambre fédérale serait une très bonne idée.

À aucun moment, M. Van Reybrouck n’a défendu un système tricaméral. Il répète ce qu’il a dit en réponse aux propos de M. Uyttendaele. Si le Sénat se cherche une nouvelle inspiration et un nouveau mode de fonctionnement et que, dans le même temps, les citoyens demandent plus de participation, le Sénat semble être un lieu intéressant pour lancer le mouvement. Il serait même déjà possible, au cours de la présente législature, de mettre sur pied un panel mixte qui se pencherait sur un domaine ou une question en particulier qui relève des compétences du Sénat.

Quelle est la différence entre un référendum contraignant et une assemblée citoyenne? L’intervenant renvoie à sa réponse à la question de M. Loones. Le principe d’un référendum contraignant peut être intéressant, mais il présente le risque que les gens donnent leur avis sans avoir dû réfléchir à la question. Dans le cadre d’un référendum, on demande à tout le monde de se prononcer, ce qui est bon pour la légitimité mais moins pour la rationalité, car on ignore combien de personnes connaissent le dossier.

Il serait intéressant de combiner référendum et assemblée citoyenne.

M. Pieters indique que l’on peut aussi se demander dans le cadre d’une élection normale si les électeurs votent en connaissance de cause. Les électeurs s’informent uniquement lorsqu’ils s’intéressent à la politique.

M. Van Reybrouck précise qu’il existe une grande différence entre une élection et un référendum. Lors d’un référendum, on demande au citoyen de voter sur le fond, tandis que, lors d’une élection, on lui demande de désigner les citoyens qui pourront discuter du fond en son nom. Des formes mixtes peuvent aussi exister, comme l’illustre le processus organisé en Irlande sur le thème du mariage homosexuel, qui était alors interdit par la Constitution.

Un panel citoyen a rendu un avis à ce sujet à la demande du premier ministre, après quoi la Chambre a décidé que la Constitution irlandaise pouvait être modifiée par le biais d’un référendum. Il y a donc eu une coopération entre le gouvernement, le panel citoyen

chargé d’étudier la question et la Chambre qui a imposé la tenue d’un référendum. Le résultat de ce référendum a été conforme à ce que le panel citoyen avait suggéré. b) M. Matthijs 1. La majorité des deux tiers Le Sénat actuel a peu d’utilité car il n’a pas beaucoup de compétences. Mais pour supprimer le Sénat ou pour modifier ses compétences, il faut une majorité des deux tiers. L’intervenant craint qu’une telle majorité ne puisse pas être obtenue pour ces deux objectifs.

2. La participation Pour le professeur Matthijs, la règle de la primauté des responsables politiques élus est sacrée, sans quoi il serait inutile d’élire des conseillers communaux et des parlementaires. L’intervenant se pose des questions sur la participation par tirage au sort. Pourquoi mon voisin est-il tiré au sort, et moi pas? Comme moyens d’associer davantage les citoyens à la politique, le professeur Matthijs plaide pour le recours aux référendums et pour l’élection directe des bourgmestres ou des ministresprésidents, qui permettraient déjà, selon lui, de resserrer le lien entre les responsables politiques et les citoyens.

L’intervenant est par principe opposé à la participation. Pour lui, la primauté doit être accordée au niveau politique, car les mandataires politiques ont la légitimité.

M. Calvo se dit ouvert à un certain nombre de propositions, comme celle de permettre davantage à l’électeur de décider qui exerce le pouvoir, par exemple par le biais de l’élection directe des bourgmestres ou par la désignation directe du chef du gouvernement. Il souhaite aussi conférer aux élections un caractère plus direct et une plus grande importance. Il ne faut toutefois voir là aucune contradiction avec le plaidoyer de M.

Van Reybrouck. Au contraire, M. Calvo est convaincu que ces différentes formes d’expression sont parfaitement complémentaires et peuvent se renforcer mutuellement. La participation citoyenne est aussi un exercice de démocratie qui peut amener l’électeur à faire des choix plus réfléchis et à voter de manière plus impliquée; dans certains parcours, elle peut se traduire par une succession de différents modèles, par exemple une participation citoyenne clôturée par un référendum.

Même les gens qui sont d’ardents défenseurs des élections et des consultations populaires devraient peut-être, précisément pour cette raison, être favorables au modèle de la démocratie délibérative. Pourquoi, selon le professeur Matthijs, ces différentes formes s’excluraient-elles mutuellement plutôt que de se compléter?

Le professeur Matthijs répète qu’i l soutient par principe la primauté des responsables politiques élus. L’on n’a qu’à s’adresser directement à l’électeur par voie de référendums, puisque tout le monde peut y participer. En revanche, la participation citoyenne par tirage au sort lui pose problème. Selon lui, de deux choses l’une: soit tout le monde entre en ligne de compte, soit personne. Bruxelles S’agissant de la question relative aux Bruxellois dans sa proposition, le professeur Matthijs déclare s’en remettre à l’autonomie des parlements.

Selon la proposition qu’il a formulée, 36 des 63 sénateurs seraient issus du Parlement flamand. C’est au Parlement flamand qu’il revient de décider qui seront ces 36 membres et si, oui ou non, des Bruxellois (6 au maximum, par exemple) en feront partie. Le Parlement flamand compte 6 membres bruxellois. De la même manière, les 72 élus bruxellois francophones et le Parlement wallon doivent décider de commun accord combien de Bruxellois devraient faire partie du Sénat.

Pour l’intervenant, il serait logique que des Bruxellois siègent au Sénat. Pour ce qui est des sénateurs germanophones, le professeur verrait bien leur nombre passer d’un à deux, car un seul membre ne lui semble vraiment pas beaucoup. Les Parlements devraient déterminer eux-mêmes la manière dont ils désignent leurs représentants. Pour l’orateur, la règle actuelle en vertu de laquelle l’autorité fédérale impose aux Parlements des entités fédérées la manière dont leurs représentants sont désignés, n’est pas bonne.

M. Uyttendaele demande si le Parlement bruxellois aurait aussi son mot à dire ou s’il appartiendrait seulement au Parlement flamand et au Parlement wallon de décider. Le professeur Matthijs répond qu’il s’en tient à l’autonomie constitutive. Les Parlements concernés n’ont qu’à conclure un accord. À ses yeux, il n’appartient pas à l’autorité fédérale de régler cette question. 4. La deuxième lecture Dans la théorie du bicaméralisme, la deuxième lecture est très importante.

Dans de très nombreux pays, toute loi est soumise à une deuxième lecture au niveau fédéral, ce qui est généralement considéré comme un avantage. En Belgique, cette deuxième lecture a été supprimée en 1995. L’un des principaux arguments avancés à l’époque était que la deuxième lecture retardait beaucoup trop l’approbation du budget, dès lors que le budget des voies et moyens et le budget général des dépenses devaient être examinés à la fois par la Chambre et par le Sénat.

Entre-temps, l’Europe est intervenue dans cette question, si bien que, désormais, le délai pour l’approbation du budget est encore plus court. Selon l’intervenant, la faute en incombe en fait non pas au Parlement, mais au gouvernement, qui dépose trop tardivement son projet de budget au Parlement. À cet égard, l’orateur réitère sa réserve fondamentale à l’égard du Sénat, à savoir le fait que celui-ci est dépourvu de compétences fiscales et budgétaires, de sorte qu’il n’a en fait aucun pouvoir.

À travers l’histoire, les Parlements britannique et français ont acquis un pouvoir en obtenant des compétences budgétaires et fiscales. En Belgique, d’autres choix ont été faits, et le professeur Matthijs ne voit aucune raison de réinstaurer une deuxième lecture par le Sénat. 5. La méfiance de la population à l’égard de la politique Selon le professeur Matthijs, la méfiance de la population à l’égard de la politique s’explique, en partie, par le grand nombre de problèmes que les gens estiment non résolus.

La réforme de l’État en Belgique a débouché sur une longue liste de compétences hétérogènes. Bien souvent, on ne peut dire avec certitude si une compétence est fédérale, régionale ou mixte. Il en résulte des doubles administrations, une double législation et de nombreux conflits. L’un des défis à relever lors de la prochaine réforme de l’État consistera à élaborer des ensembles de compétences plus homogènes.

6. Rôle du Sénat En ce qui concerne les révisions de la Constitution, le professeur Matthijs indique que, dans un État fédéral, la règle veut que soit la Chambre et le Sénat, soit la Chambre et les parlements des entités fédérées sont compétents pour réviser la Constitution. On pourrait imaginer que la révision de la Constitution en Belgique ne relève plus de la compétence du Sénat, mais bien de celle de la Chambre, auquel cas il faudrait qu’elle soit approuvée par tous les parlements des entités fédérées.

Pour faire en sorte que cette compétence reste monocamérale, l’intervenant suggère dans sa proposition que seul le Sénat soit compétent en matière de réforme de l’État. Le professeur Matthijs aborde le rôle international du Sénat. Il juge que les compétences du Sénat seront bien minces si elles ne concernent plus que son rôle international et éventuellement la révision de la Constitution et de la loi de financement.

7. Hiérarchie des normes M. Daems a évoqué, à juste titre, une hiérarchie des normes. La Belgique ne connaît pas de hiérarchie des normes, contrairement, entre autres, aux États-Unis ou à l’Allemagne où le principe est que le droit fédéral annule et remplace le droit des Länder (Bundesrecht bricht Landesrecht). L’absence de hiérarchie des normes procède d’un choix politique qui a des répercussions énormes sur notre système.

Selon l’intervenant, c’est d’ailleurs la principale raison pour laquelle on ne parviendra jamais à assainir les finances publiques en Belgique. Pour introduire une hiérarchie des normes, il faut une réforme de l’État votée à une majorité spéciale. Selon l’orateur, il n’est guère réaliste de penser que l’on puisse trouver cette majorité. c) M. Rigaux Pour M. Rigaux, les bicaméralistes et les «participatifs» ne correspondent pas à deux notions qui s’opposent.

Il ne comprend d’ailleurs pas par quel tour de magie on a réussi à lier l’existence du Sénat à la participation citoyenne. Les deux peuvent et doivent coexister. L’expert fait remarquer qu’il n’envisage pas forcément un fédéralisme des Régions sans les Communautés. Cela dépendra de la direction qui sera prise. Il a seulement voulu souligner qu’il fallait une surreprésentation des petites entités fédérées.

Il est clair que le dédoublement fonctionnel francophone ne doit pas pénaliser les néerlandophones. Une représentation plus importante des francophones parce qu’ils auraient plus d’institutions (le Parlement wallon et le Parlement de la Communauté française alors qu’en Flandre, le Parlement flamand exerce des compétences régionales et communautaires) n’au rait aucun sens. Par contre, l’orateur n’a peut-être pas été assez clair au sujet du dualisme linguistique.

Les règles de fonctionnement du Sénat sont basées sur les francophones et les néerlandophones, pas sur les entités fédérées. Ces groupes linguistiques ont un sens à l’heure actuelle et il faut des règles pour protéger les minorités. Ainsi, la possibilité d’évocation doit être maintenue, mais il convient de repenser le mécanisme juridique de façon à ce qu’il ne soit pas basé uniquement sur la distinction entre francophones et néerlandophones, mais sur la représentation des entités fédérées.

M. Loones relève que M. Rigaux parle toujours d’appartenance linguistique. Il souligne que la langue est associée aux Communautés en Belgique. Quand il

entend qu’il faut créer un lien avec les entités fédérées, il répond que ce lien existe déjà aujourd’hui, dans le cadre des Communautés.

M. Rigaux se réfère uniquement à la langue qu’il conçoit comme un critère distinct, alors que l’intervenant établit le lien avec la gestion institutionnelle de l’État telle qu’elle existe actuellement et ce sont alors les Communautés qui sont concernées. Elles sont évidemment aussi des entités fédérées.

M. Rigaux confirme que ce mécanisme pourrait aussi fonctionner pour les Communautés. Celles-ci sont effectivement basées sur les langues plutôt que sur les territoires. Toutefois, il insiste sur le fait que les règles ne sont pas pensées en termes de Communauté ou de Région, mais seulement en termes de néerlandophones et de francophones. Tout le système repose malheureusement sur cette dualité linguistique, qui est bien présente.

La Belgique est effectivement un pays fédéral. Elle n’est pas composée de deux pays différents où chacun aurait sa propre souveraineté et où il y aurait aussi moins d’union économique et monétaire, moins de solidarité. L’existence du Sénat se justifie par le fait que les entités fédérées sont autonomes et ont un pouvoir législatif. Les deux systèmes ne sont pas vraiment comparables. Le Sénat est important parce qu’une entité fédérée doit être représentée et participer au débat, parce qu’elle existe en tant que partenaire de l’État fédéral et donc, dans une moindre mesure, être déconnectée de son poids démographique si elle veut exister.

La Communauté germanophone a un seul représentant. Pour M. Rigaux, elle ne peut pas participer au débat et elle n’est d’ailleurs pas protégée. Il faut davantage de représentation des petites entités fédérées, et donc un système plus intégré. La Chambre remplit cette fonction de légitimité démocratique, mais il ne faut pas oublier que les sénateurs ont aussi une certaine légitimité démocratique, puisqu’ils peuvent être désignés, ils peuvent être élus dans leur entité fédérée.

Le tout est de faire en sorte qu’il y ait une discussion et que l’on ne se limite pas au poids démographique. S’agissant d’un système fédéral basé, d’une part, sur la proportion de population et, d’autre part, sur la participation, M. Rigaux souligne qu’en Région de Bruxelles- Capitale, en principe également basée sur un système proportionnel, on a réussi à instaurer un mécanisme de participation, puisque le nombre de députés néerlandophones est fixé à dix-sept, et ce quelle que soit la proportion réelle de néerlandophones dans la Région.

On a là un mécanisme qui protège les néerlandophones. C’est un système qu’il faudrait aussi pouvoir dé velopper au niveau fédéral. Le fonctionnement de la Chambre est basé sur un système proportionnel; il n’y a pas de protection de la minorité francophone en termes de sièges mais il y a des mécanismes tels que la sonnette d’alarme. Ce type de mécanisme a moins de sens au Sénat, qui devrait protéger les entités fédérées plutôt que les Communautés.

M. Rigaux n’a pas pris l’exemple du cas américain, parce qu’il s’agit d’une répartition égalitaire. Une grande majorité des États optent pour cette formule.

M. Rigaux propose, quant à lui, une répartition pondérée, parce qu’en Belgique, avec deux grandes Communautés et un si petit nombre d’entités fédérées, il est compliqué, voire impossible de créer un régime égalitaire. De plus, le système américain diffère aussi du modèle belge en ce sens qu’il s’agit d’un bicaméralisme quasi intégral. En Belgique, on on est loin du bicaméralisme intégral. On a un noyau dur de compétences.

Puisqu’on décide d’avoir un noyau dur qui concerne les entités fédérées, il serait justifié que celles-ci soient surreprésentées. Pour M. Rigaux, la révision de la Constitution ne doit pas reposer, d’un côté, sur la Chambre, et de l’autre, sur les entités fédérées. On irait alors vers un régime beaucoup moins intégré. Il est préférable de maintenir la compétence du Sénat, mais il faudrait au Sénat une majorité spéciale qui protège les entités fédérées, qui les fasse participer au processus.

Cela ne veut pas dire que pour réviser la Constitution, il faudrait une majorité des deux tiers, par exemple, dans chaque entité fédérée. On quitterait alors un peu le régime fédéral et on se dirigerait vers un régime confédéral, avec plusieurs pays et plusieurs souverainetés. Le territoire belge doit conserver une certaine intégrité et le Sénat peut justement y contribuer. d) M. Newman M. Newman estime qu’il faut d’abord déterminer la vocation de la deuxième chambre.

Est-ce un comité de sages? Est-ce une chambre de réflexion? Une fois que l’on a cerné cette vocation – deuxième regard attentif, amélioration des projets de loi, représentation des Régions ou des Communautés, etc. –, on peut examiner les attributions et les autres éléments. S’il s’agit d’une chambre autre qu’une assemblée populaire, il faut peutêtre s’interroger au sujet du mandat. Celui-ci n’est-il pas trop court? L’âge des sénateurs est-il adéquat? Ne

sont-ils pas trop jeunes? Pourquoi devrait-on écouter la Chambre haute si la représentation y est identique et la méthode de désignation des sénateurs la même que pour les députés? Si l’on veut, même dans une démocratie moderne, miser sur l’expérience et la diversité, et qu’il semble utile de rassembler cette expérience et cette diversité dans une chambre autre qu’une chambre élue sur la base du suffrage universel populaire, alors, une telle deuxième chambre est justifiée.

Il est communément admis qu’une des raisons d’être d’une Chambre haute ou d’une deuxième chambre est de veiller à la mise en œuvre du principe du fédéralisme. Mais cela n’exclut pas d’autres mécanismes ponctuels, sous forme de rencontres de dirigeants politiques tels que les hauts fonctionnaires des Régions ou des provinces, pour assurer des communications dynamiques, formelles et informelles. Le Sénat a surtout un rôle à jouer dans le processus législatif mais aussi dans l’examen de questions de société et dans la production des rapports.

Souvent, ces travaux sont très utiles pour les députés. Différentes dynamiques peuvent relier la Chambre des représentants et la Chambre haute. Au Canada, le Sénat joue un rôle important dans la révision de la Constitution. Il est incontournable jusqu’à un certain point. Les grandes modifications constitutionnelles requièrent l’aval de la plupart, sinon de la totalité des assemblées législatives provinciales, et des deux chambres fédérales, c’est-à-dire la Chambre des Communes et le Sénat, qui n’a toutefois pas de droit de veto absolu sur les modifications constitutionnelles complexes.

Le Sénat peut retarder l’adoption de ces modifications et étudier une proposition de résolution constitutionnelle. Si, après six mois, il n’a pas adopté cette résolution, tandis que la Chambre des Communes l’a déjà fait, celle-ci peut adopter à nouveau la résolution et la modification est acquise. En ce sens, le Sénat est un frein mais non un obstacle infranchissable à la réforme constitutionnelle.

II

AUDITIONS DU

14 MARS 2022 1) Exposé de M. Jan Velaers, professeur de Droit public, Universiteit Antwerpen Le professeur Velaers est convaincu que le Sénat a encore un avenir après une septième réforme de l’État. L’intervenant entrevoit trois formes de Sénat envisageables:

– le Sénat en tant que deuxième voire unique chambre pour un certain nombre de «matières interfédérales»; – le Sénat comme deuxième chambre pour un certain nombre de matières purement fédérales; – le Sénat comme «chambre délibérative». La première piste est celle que M. Velaers trouve personnellement la plus vraisemblable et la plus opportune. L’intervenant n’est pas certain que la deuxième piste puisse encore être mise en œuvre.

Quant à la troisième piste, elle n’est pas ou pas encore réalisable. a) Le Sénat comme chambre pour les matières interfédérales Au cours des travaux de la commission, il a déjà été souligné que presque tous les États fédéraux étaient dotés d’une deuxième chambre où sont représentées les entités fédérées, à quelques exceptions près comme le Venezuela, la Micronésie et Saint-Kitts-et-Nevis. Ce n’est pas un hasard si tous les autres États fédéraux du monde disposent d’une deuxième chambre: il s’agit d’une caractéristique fondamentale du fédéralisme.

Il n’est pas toujours facile de définir le fédéralisme, mais le professeur Velaers essaie toujours de faire la distinction entre un État décentralisé, une confédération d’États et un État fédéral. Dans chacun de ces trois modèles, on tente de concilier l’unité de la structure étatique et la pluralité des entités participantes. Dans un État décentralisé, comme l’était la Belgique de 1831 subdivisée en provinces et en communes, l’unité de l’État prédomine sur la pluralité des provinces et communes.

Ces entités sont en effet des pouvoirs subordonnés, placées sous tutelle administrative et soumises à une hiérarchie des normes. Dans une confédération d’États, la pluralité prévaut sur l’unité: les États participants sont en principe souverains et concluent une convention dans laquelle ils déterminent ce qu’ils veulent faire ensemble. Ils peuvent en principe également dénoncer cette convention. Un État fédéral, quant à lui, se caractérise par l’existence d’un équilibre entre l’unité et la pluralité.

Cet équilibre se manifeste à travers deux principes fondamentaux: – l’autonomie (self rule): les entités fédérées sont dotées de compétences propres qu’elles exercent de manière

autonome, sans immixtion du niveau fédéral et sans hiérarchie des normes: les décrets ont force de loi; – la participation (shared rule): les entités fédérées sont bien évidemment soumises à la Constitution et aux lois à majorité spéciale qui sont approuvées au parlement fédéral, mais elles peuvent également – et c’est en cela qu’il y a équilibre – participer aux modifications de la Constitution et des lois à majorité spéciale, qui déterminent entre autres leurs compétences et leur système de financement, mais aussi d’autres éléments essentiels du système fédéral, tels que leur autonomie constitutive, le règlement des conflits, les modalités de coopération et de gestion des conflits.

Existe-t-il des arguments permettant de soutenir que la Belgique fédérale n’aurait pas besoin d’une deuxième chambre des entités fédérées? Le sort de la Constitution et des lois spéciales peut-il reposer exclusivement sur les entités fédérées belges à l’élaboration des règles qui régissent leurs propres compétences, leur système de financement, etc.? Il existe peu d’arguments pour ne pas le faire. On ne voit pas pourquoi les entités fédérées en Belgique devraient avoir une position subordonnée comparée à celle des composantes d’autres États fédéraux.

Un groupe de travail institué au sein du Parlement flamand s’attelle actuellement à la préparation de la prochaine réforme de l’État. De longues auditions y sont organisées sur les divers aspects de cette réforme. Il n’est pas à exclure que soient également adoptées des résolutions flamandes sur la prochaine réforme de l’État, comme ce fut le cas en 1999. Dans ces circonstances, il est étonnant que la plupart des partis politiques flamands soient aujourd’hui favorables à la suppression du Sénat, qui est par excellence l’organe qui leur permet de décider du sort des résolutions en question.

Comment justifier cette position? L’argument parfois entendu est que la intérêts des entités fédérées, qui n’ont pas besoin d’un Sénat pour ce faire. D’aucuns abondent dans ce sens en soulignant que les parlementaires de l’autorité fédérale et des entités fédérées appartiennent aux mêmes partis politiques et qu’il n’y a, en outre, plus guère de partis politiques fédéraux en Belgique, la plupart des partis s’étant scindés en un parti néerlandophone et un parti francophone.

Les députés dits fédéraux de la Chambre représentent eux aussi principalement leur communauté et sont donc bien placés pour défendre également les intérêts des entités fédérées. Enfin et surtout, les positions des parlementaires en matière de réforme de l’État sont de toute façon déterminées par les partis politiques auxquels ils appartiennent et ce sont les ténors de ces

partis qui concluent les compromis en la matière. En définitive, il importe peu de savoir par quel Parlement – la Chambre et/ou le Sénat – est validée la réforme de l’État. Comme un collègue politologue l’a souligné, on peut avoir raison d’un point de vue institutionnel, mais la seule chose qui compte en définitive d’un point de vue politique est le fait que le pouvoir est exercé par les partis politiques et le gouvernement, et non par le Parlement.

Cette argumentation, même si elle n’est pas totalement hors sujet, n’est pas convaincante. Il est un fait indéniable que les partis politiques et l’exécutif jouent un rôle prépondérant dans l’exercice du pouvoir, mais nous ne devons pas pour autant institutionnaliser cette prépondérance. En effet, à suivre ce raisonnement, on pourrait également considérer que l’approbation par la non plus considérer que la manière dont nos institutions sont composées ne joue aucun rôle.

Le professeur Velaers pose trois questions auxquelles les parlementaires sont les mieux à même à répondre: – les membres du Parlement d’une entité fédérée et les à un même parti ont-ils toujours la même vision, par exemple en ce qui concerne la répartition des compétences et le système de financement? – la vision de la réforme de l’État développée par les partis politiques n’est-elle pas la résultante de diverses visions, les parlementaires des entités fédérées défendant souvent et surtout l’autonomie des entités fédérées? – garde-t-on à l’esprit le fait que la Chambre et les Parlements des entités fédérées font l’objet d’élections distinctes et qu’ils peuvent dès lors avoir des majorités différentes? Les fonctions interfédérales ne sont pas strictement fédérales, comme elles ne relèvent pas non plus exclusivement des entités fédérées.

Elles touchent à la fois au niveau fédéral et à celui des entités fédérées. Il s’agit de ce que Hans Kelsen appelle Gesammtverfassung, la cohésion du système fédéral. Quatre compétences incombent à une deuxième chambre en charge des matières interfédérales: – la fonction constitutionnelle: la révision de la Constitution et des lois à majorité spéciale, qui concernent non seulement l’État, mais aussi les entités fédérées

(compétences de l’État fédéral et des entités fédérées, ressources financières des entités fédérées, etc.); – la fonction de gestion des conflits: la présentation des juges de la Cour constitutionnelle et du Conseil d’État – qui sont compétents pour les conflits de compétences entre autres –, ainsi que des membres du Conseil supérieur de la Justice – qui présentent au Roi les juges, chargés de l’application des règles tant de l’autorité fédérale que des entités fédérées.

La deuxième chambre pourrait également jouer un rôle dans la prévention et le règlement des conflits d’intérêts au niveau législatif, même s’il est nécessaire d’évaluer la méthode en vigueur en vue d’en accroître l’efficacité; – la fonction de coopération: l’approbation des accords de coopération et des lois, décrets et ordonnances conjoints; – la fonction de coordination: pourraient également être considérées comme «interfédérales» une série de matières transversales sur lesquelles les gouvernements de l’État et des entités fédérées doivent s’entendre afin de remplir conjointement les engagements internationaux et européens qui incombent à l’État fédéral dans son ensemble, par exemple en matière de climat ou en ce qui concerne le Pacte de stabilité de l’UE.

La deuxième chambre pourrait débattre de l’élaboration et de la mise en œuvre de ces accords de coordination et contrôler les décisions gouvernementales conjointes en la matière. Selon l’intervenant, la première fonction, la fonction constitutionnelle, devrait incontestablement être confiée au Sénat. Quant à savoir si le Sénat devrait également assurer chacune des trois autres fonctions interfédérales, c’est une possibilité qui peut être envisagée suivant la composition que l’on choisit de donner au Sénat.

En ce qui concerne la composition du Sénat des entités fédérées, une distinction peut être faite entre un Sénat où ne siègent que des sénateurs des entités fédérées et un Sénat conçu comme un lieu de rencontre de toutes les composantes de l’État fédéral, comptant des sénateurs et des députés. 1. Sénat des entités fédérées Le Sénat pourrait en premier lieu être le Sénat des entités fédérées, composé de parlementaires des entités fédérées investis d’un double mandat.

Le Sénat actuel correspond déjà dans une large mesure à ce profil. Depuis la sixième réforme de l’État, le Sénat est constitué de 50 sénateurs des entités fédérées et de 10 sénateurs

cooptés. La composition concrète est d’inspiration confédérale. Les groupes linguistiques néerlandais et français sont en effet constitués par leur communauté respective. Le groupe linguistique néerlandais compte 29 sénateurs des entités fédérées désignés par le Parlement flamand en son sein, dont au moins 1 Bruxellois, ainsi que 6 sénateurs cooptés. Le groupe linguistique français compte 20 sénateurs des entités fédérées, ainsi que 4 sénateurs cooptés.

Parmi les sénateurs des entités fédérées, 10 – dont au moins 3 Bruxellois – sont désignés par le Parlement de la Communauté française, 8 par le Parlement de la Région wallonne et 2 par l’Assemblée de la Commission communautaire française. Le Sénat compte enfin également 1 sénateur désigné par la Communauté germanophone. La piste des sénateurs des entités fédérées investis d’un double mandat peut également être envisagée pour le futur Sénat.

Trois principes fondamentaux devraient être respectés à cet égard: 1) chaque entité fédérée doit être représentée. Le nombre d’entités fédérées qui existeront au terme de la prochaine réforme de l’État sera donc déterminant. Allons-nous, par exemple, vers une Belgique à quatre Régions? 2) la représentation de chaque entité fédérée doit être un reflet de la composition du Parlement de l’entité fédérée concernée afin de refléter les principales tendances qui existent au sein de ce Parlement et de pouvoir s’exprimer en son nom sans avoir besoin de mandats contraignants.

Chaque entité fédérée doit par conséquent disposer d’un nombre suffisant de sénateurs des entités fédérées; 3) enfin, la composition du Sénat doit être un reflet de la population. La surreprésentation d’une communauté linguistique doit être évitée. D’un point de vue démocratique, il reste souhaitable que le rapport entre les groupes linguistiques soit proportionnel au rapport entre les groupes de population néerlandophone et francophone.

Cette composition est adaptée à la fonction constitutionnelle et à la fonction de gestion des conflits, du moins à la présentation des juges de la Cour constitutionnelle et du Conseil d’État, et des membres du Conseil supérieur de la Justice. En revanche, cette composition n’est pas ou moins adaptée à la fonction de gestion des conflits (conflits d’intérêts), à la fonction de coopération et à la fonction de coordination, du moins lorsqu’une composante fédérale entre en jeu.

2. Sénat de l’État et des entités fédérées Une autre piste envisageable est que le Sénat soit une chambre interfédérale de l’État et des entités fédérées, qui serait par exemple composée de septante-cinq d’un double mandat, et de septante-cinq membres des Parlements des entités fédérées, également investis d’un double mandat. Selon l’intervenant, cette «Chambre interfédérale», susceptible d’être un véritable lieu de rencontre entre le niveau fédéral et le niveau des entités fédérées, pourrait assurer les quatre fonctions interfédérales, à savoir: – la fonction constitutionnelle: révision de la Constitution et des lois à majorité spéciale.

On pourrait même réviser l’article 195 de la Constitution et faire de cette «Chambre interfédérale» la seule chambre de la constituante, qui pourrait par exemple réviser à une majorité des deux tiers, avec une majorité au niveau fédéral et au niveau des entités fédérées, ainsi qu’une majorité dans chaque groupe linguistique (du moins pour les articles concernant la réforme de l’État), les articles déclarés ouverts à révision par la préconstituante (du moins si la procédure en trois phases est maintenue); – la fonction de gestion des conflits: une telle chambre interfédérale serait également mieux placée pour jouer un rôle dans la prévention et le règlement des conflits d’intérêts qui concernent aussi le niveau fédéral.

Comme souligné précédemment, il convient toutefois d’examiner s’il n’est pas possible d’améliorer la procédure en vigueur, qui est généralement peu fructueuse; – la fonction de coopération. La Chambre interfédérale pourrait également jouer un rôle dans l’approbation des accords de coopération, y compris ceux dans lesquels le gouvernement fédéral est impliqué. Elle pourrait même porter assentiment aux traités mixtes.

Ces approbations et assentiments devraient bien entendu être donnés moyennant une majorité au sein de la représentation de l’État et au sein de celle de chaque entité fédérée partie à l’accord de coopération ou au traité. Chaque entité fédérée doit par conséquent être représentée par un nombre suffisant de membres; – la fonction de coordination: la Chambre interfédérale pourrait également jouer un rôle dans l’exercice de compétences transversales (climat, pacte de stabilité de l’UE, etc.), par exemple dans l’évaluation des politiques définies au terme d’une coordination intergouvernementale.

b) Le Sénat comme deuxième Chambre pour les matières purement fédérales Une autre option envisageable est que le Sénat, en plus de sa fonction de deuxième chambre pour les matières interfédérales, joue également le rôle de deuxième chambre pour les matières purement fédérales. C’est le cas du Sénat qui agissait comme deuxième chambre pour toutes les matières fédérales entre 1831 et 1993. Entre 1993 et 2014, le Sénat avait un double profil basé sur les articles 77 et 78 de la Constitution.

Dans toutes les matières fédérales, il pouvait jouer le rôle de chambre de réflexion, proposer des amendements et tenter d’améliorer les textes. Le Sénat a fourni un travail très méritoire durant cette période, notamment sur des sujets éthiques importants. Depuis 2014, le Sénat n’a plus qu’un seul profil. En effet, le système monocaméral est devenu la norme et le système bicaméral l’exception pour les matières énumérées aux articles 77 et 78 de la Constitution, dont la plupart peuvent être considérées comme des matières interfédérales.

L’intervenant doute qu’il soit judicieux de revenir sur l’option de 2014. Cela nécessiterait d’ailleurs également de revoir la composition du Sénat. Si le Sénat devait redevenir une chambre de réflexion pour les matières purement fédérales, il ne devrait pas être composé exclusivement de sénateurs des entités fédérées – le double mandat serait d’ailleurs trop lourd – mais devrait également compter un certain nombre de sénateurs fédéraux à temps plein.

Le nombre de mandats parlementaires augmenterait par conséquent à nouveau. Par ailleurs, on doit pouvoir exercer de manière autonome les compétences qui incombent à l’État fédéral et qu’il n’appartient dès lors pas aux entités fédérées de s’immiscer dans l’exercice de compétences purement fédérales. Le droit de participation ne doit s’appliquer qu’aux matières interfédérales, et non aux matières purement fédérales. c) Le Sénat comme Chambre de démocratie délibérative À notre époque, la démocratie dite délibérative suscite un grand intérêt.

C’est compréhensible: d’une part, la confiance dans les institutions représentatives s’effrite et, d’autre part, plus de citoyens que par le passé sont prêts à contribuer à la réflexion sur les défis de notre temps, ce qui est évidemment une bonne chose.

Un fossé s’est creusé entre les citoyens et la politique, même s’il a toujours existé d’une certaine manière. Tout ce qui peut combler ce fossé doit retenir notre attention. Selon le professeur Velaers, il est certainement intéressant de mettre en place des expériences et de voir si elles peuvent fonctionner, si elles offrent une opportunité d’enrichir la démocratie représentative. De nombreuses expériences ont déjà été menées, mais il est encore trop tôt pour en tirer des conclusions institutionnelles concernant la composition d’une des chambres de notre parlement.

Nous sommes encore dans la phase expérimentale; le dossier n’est pas encore mûr. Des initiatives intéressantes ont vu le jour en Islande, en Finlande, en Irlande, au Canada, en France et dans la Communauté germanophone, mais leurs résultats sont tout sauf univoques. Certaines initiatives, par exemple en Irlande du Nord, ont donné des résultats intéressants, mais d’autres n’ont pas été concluantes, comme ce fut le cas en Islande ou en France où la Convention citoyenne pour le climat de 2019 n’a pas vraiment été un franc succès (4).

Nous ne pouvons pas encore nous prononcer sur les résultats de l’expérience mise en place en Communauté germanophone, sans compter qu’il y a un monde de différence entre la Communauté germanophone et l’autorité fédérale. Selon l’intervenant, il est encore trop tôt pour tirer de quelconques conclusions institutionnelles sur la base des expériences précitées. Nous connaissons tous les lacunes de la démocratie représentative, mais nous devons encore apprendre à connaître celles de la démocratie délibérative.

De nombreuses questions se posent: – Quelle légitimité démocratique aura un système basé sur un tirage au sort? – Comment peut-on garantir, au moyen d’un tirage au sort, un degré suffisant de représentativité (différents groupes de la population, différents groupes d’âge, etc.) et d’expertise? Qui désignera les experts qui assureront l’«encadrement» des «délibérations»? – Qui seront les citoyens participants qui auront le temps de se consacrer à l’intérêt général pendant plusieurs semaines? Beaucoup préféreront ne pas répondre à l’appel parce qu’ils ont beaucoup d’autres tâches à accomplir.

L’intervenant aimerait en savoir plus sur le profil des participants à de tels panels citoyens. (4) La politologue Hélène Landermore a appelé la Convention citoyenne pour le Climat qu’elle avait encadrée “en un sens un flop”, car parmi les nombreuses propositions faites, seules quelques-unes ont réussi à convaincre les politiques (De Standaard, 7 août 2021).

– Quelles seront les thématiques abordées? Des sujets relevant exclusivement de l’autorité fédérale ou également des entités fédérées? S’il s’agit uniquement de thèmes fédéraux, la liste n’est plus très longue. Combien de thèmes peuvent ainsi être examinés? Le nouveau gouvernement allemand a choisi de sélectionner un certain nombre de thèmes spécifiques par an. Si la démarche se limite à deux ou trois sujets par an, peutelle avoir plus qu’un impact marginal ou crée-t-on juste la perception que les citoyens sont associés au travail parlementaire? Le reste du travail parlementaire devra de toute façon toujours être réalisé par les institutions représentatives.

Ce n’est pas en traitant trois sujets par an qu’on viendra à bout du travail à accomplir. Pour le professeur Velaers, le rapport entre la démocratie représentative et la démocratie délibérative est également un aspect important. Les partisans de la démocratie délibérative affirment que l’objectif est bien évidemment d’enrichir et de renforcer la démocratie représentative, et non de la remplacer. Nous ne devons toutefois pas être naïfs.

Le mouvement promouvant la démocratie délibérative procède d’un jugement implacablement négatif de la démocratie représentative. Il suffit de lire le livre «Tegen verkiezingen» de David Van Reybrouck pour s’en rendre compte. Il est clair que l’auteur n’attend plus grand-chose de la démocratie représentative. En théorie, les deux systèmes sont bien sûr parfaitement conciliables. Un panel citoyen n’aura en effet que de faibles pouvoirs consultatifs.

Le professeur Velaers se pose deux questions à ce sujet. Premièrement, considère-t-on un panel citoyen comme un renforcement du Parlement élu, composé sur la base d’une élection à laquelle a participé l’ensemble de la population? S’agit-il d’un renforcement du Parlement lorsque celui-ci estime nécessaire de s’adjoindre un panel de cinquante citoyens tirés au sort pour le conseiller sur ce qu’il devrait faire? Faut-il y voir un renforcement de la démocratie représentative ou une confirmation de sa faiblesse? Deuxièmement, que se passera-t-il si la démocratie représentative se distancie des résultats de la démocratie délibérative? Y verra-t-on une confirmation supplémentaire de l’affirmation selon laquelle la démocratie représentative ne tient pas ses promesses? Ou affirmera-t-on que la démocratie délibérative rime dans une large mesure avec des paroles non suivies d’effets? Le professeur Velaers précise qu’en tant que constitutionnaliste, il suit avec grand intérêt les expériences menées en matière de démocratie délibérative, sur laquelle il porte par ailleurs un regard positif, mais il

attend de voir comment elle fonctionnera. Il pense qu’il faut garder un esprit critique et ne pas tirer de conclusions «institutionnelles» précipitées. 2) Exposé de M. Francis Delpérée, professeur ordinaire émérite, Faculté de droit et de criminologie, Université Catholique de Louvain M. Francis Delpérée abordera trois questions: – Qu’est-ce que le bicamérisme? Quels en sont les avantages et les inconvénients? – Quel est l’état du bicamérisme dans la Belgique d’aujourd’hui? – Le bicamérisme a-t-il encore un sens? Si oui, à quelles conditions? Observation préalable L’Union européenne compte vingt-sept États, dont douze pratiquent le bicamérisme.

Les quinze autres, donc la majorité, pratiquent le monocamérisme. Ajoutons que dans les États fédéraux, communautaires et régionaux, toutes les composantes travaillent évidemment sur le mode monocaméral. Le Parlement européen travaille aussi sur ce mode. Il n’y a donc pas de dogmatisme dans le chef du professeur Delpérée à propos du bicamérisme, ni dans un sens ni dans l’autre. Ce n’est ni la plus belle ni la plus laide des solutions institutionnelles.

Seule compte, finalement, une analyse ou une réflexion qui tienne compte des réalités politiques de la Belgique d’aujourd’hui. a) Qu’est-ce que le bicamérisme? Selon les définitions du droit constitutionnel, le bicamérisme est une forme d’organisation du Parlement qui repose sur deux assemblées politiques composées de manière différente. C’est une question d’architecture institutionnelle. Cette définition ne préjuge pas des attributions qui sont à donner à l’une ou à l’autre Chambre.

Elle n’indique pas non plus la manière dont ces assemblées coordonnent ou non leurs activités. Le bicamérisme se justifie généralement par des considérations d’ordre technique, politique et institutionnel: – la justification technique est simple: il y a plus dans deux têtes que dans une seule. Une double délibération – qui ne doit évidemment pas être une double

lecture dans la même Chambre – est un gage de qualité de la loi; – la justification politique repose sur l’idée qu’il faut donner du temps au temps: se donner le temps de la réflexion, de la maturation des idées et des formules, laisser mûrir les esprits et donner le temps de construire des consensus. Il faut se méfier des décisions prématurées ou improvisées; – la justification institutionnelle tient au fait qu’un État fédéral repose sur deux principes, à savoir l’autonomie et la participation.

Dans un État fédéral, comme aux États-Unis ou en Suisse, la première assemblée représente la Nation prise dans son ensemble et la seconde assemblée représente les composantes de l’État pour la définition de la politique fédérale. Il y a toutefois un bémol, et il est de taille. On cite souvent l’Allemagne fédérale, dont le Bundestag représente la population allemande dans son ensemble, et le Bundesrat, Conseil fédéral, est l’organe fédéral représentatif des seize Länder.

Ce n’est toutefois pas une assemblée parlementaire car elle est composée des ministres des gouvernements des Länder. Il s’agit bien d’une institution exécutive, même si elle intervient dans la confection de la loi fédérale. Ce système fédéral, bicaméral, fait l’objet d’au moins trois critiques: il ne tient compte ni du temps ni de l’espace ni des moyens. Le temps politique s’est accéléré, non seulement sur le terrain intérieur, mais plus encore sur le terrain international.

Il faut prendre des décisions dans l’urgence, sans pouvoir mener des débats successifs dans deux assemblées différentes. Il faut éviter les doublons ainsi que les retards et les blocages, dans une vie politique particulièrement trépidante. L’espace s’est fragmenté: État fédéral, Communautés, Régions. On a cru porter remède à cette situation en utilisant le système des doubles casquettes: une personne avec deux mandats ou plus.

Cette formule présente des avantages, parce qu’elle permet à certains élus d’avoir une vue transversale sur l’ensemble des questions, qu’elles soient régionales, communautaires, fédérales et, pourquoi pas, européennes et internationales. Mais elle présente aussi certains inconvénients, puisqu’elle provoque une dispersion des énergies et des centres d’intérêt. Elle crée des télescopages dans les agendas et place chaque jour le mandataire devant des choix cornéliens.

Les sénateurs sont bien placés pour se poser ces questions: à quelle assemblée doivent-ils donner

la priorité: celle où ils ont été élus, celle qui les paie, celle qui fixe l’essentiel de leur agenda, que ce soit en commission ou en séance plénière? Il n’est pas toujours commode d’être le serviteur de deux maîtres. Les moyens publics se sont raréfiés. L’austérité est la règle. La tentation est grande, évidemment, de sacrifier le maillon le plus faible. On affecte les hommes et les femmes à de nouvelles tâches, on occupe les locaux disponibles, on capte l’héritage.

De ce point de vue, le Sénat est une proie facile. Le professeur Delpérée se limitera à une observation d’ordre légistique. Telle qu’elle a été modifiée en 2014, la Constitution est hypocrite et incohérente. Elle dit une chose et son contraire. Le façadisme n’est pas une bonne manière d’écrire en matière constitutionnelle. Lisons les articles 36 et 42 de la Constitution. L’article 36 dispose qu’il y a un pouvoir législatif fédéral, composé de trois branches: le Roi, la Chambre et le Sénat.

Ces branches exercent collectivement – c’est le mot le plus important – les fonctions qui reviennent au pouvoir législatif. L’article 42 dispose que les membres des deux Chambres sont élus. Députés et sénateurs représentent la Nation. Ils tirent de l’élection un titre pour s’exprimer en son nom. La façade est évidemment trinitaire. L’article 44, alinéa 2, dispose ensuite que le Sénat –l’une des trois branches – est un organe non permanent.

Cette disposition démolit – le mot n’est pas trop fort – la structure du premier édifice. En outre, le pouvoir législatif est censé fonctionner collectivement à trois. En réalité, il fonctionne à deux, sauf dans les quelques cas visés aux articles 77 et 78 de la Constitution. Il faudra bien un jour corriger cette incohérence. Pour le professeur Delpérée, il faudra supprimer, dans un sens ou dans l’autre, la contradiction existant entre les articles 36, 42 et 74.

Il faudra supprimer l’incise «non permanent», qui est vraiment méprisante pour la seconde Assemblée. Il ne faut pas toucher à l’article 74, alinéa 2, ni au régime des lois monocamérales. Mais il serait peut-être utile d’introduire une nouvelle disposition générale

définissant la loi spéciale plutôt que de répéter systématiquement qu’il s’agit d’une loi adoptée à la majorité prévue à l’article 4 de la Constitution. Ce n’est pas lisible. L’article 195, alinéa 4, qui requiert le commun accord des deux Chambres et du Roi pour réviser la Constitution ne nécessite pas, quant à lui, d’adaptation. c) Quelles perspectives pour le bicamérisme en Belgique? Le postulat de départ est l’existence d’une première Chambre, celle des représentants, qui est élue directement par la population.

Elle représente la Nation, elle révise la Constitution, elle adopte des lois, ainsi que le budget, elle contrôle le gouvernement et, si nécessaire, elle le renvoie. Le professeur Delpérée n’imagine pas un seul instant que ces fonctions essentielles lui soient retirées. La question est donc de savoir ce que peut faire, dans ce contexte, l’autre chambre. L’expert se limitera ici à trois remarques institutionnelles.

1) La composition du Sénat La Constitution repose sur un principe fondamental, à savoir que les membres des deux Chambres représentent la Nation. La légitimité des députés et des sénateurs tient au fait qu’ils sont élus directement ou indirectement par les citoyens. Or une idée circule aujourd’hui dans les milieux politiques comme dans les milieux académiques; elle consiste à dire qu’il faudrait composer le Sénat de manière mixte, à savoir, d’une part, d’élus et, d’autre part, de membres de la société civile qui seraient – pourquoi pas? – tirés au sort.

Il faut tout de même être conscient des conséquences d’une telle réforme. Dès l’instant où tous les sénateurs ne sont plus élus, ils perdent, et le Sénat également, une part essentielle de leur légitimité démocratique. Le Sénat risque donc d’être encore plus disqualifié qu’il ne l’est aujourd’hui. L’enjeu est donc de taille. À vouloir revaloriser le Sénat et faire droit aux exigences de la démocratie participative, on risque aussi de tuer le Sénat.

Est-ce là l’objectif poursuivi? Autre chose est évidemment de savoir si des commissions, des groupes de travail, des panels, ne pourraient ou ne devraient pas être aménagés au sein d’un Sénat élu pour l’irriguer de préoccupations qu’exprimeraient des citoyens ou des groupes sociaux.

2) Le Sénat comme assemblée parlementaire spécialisée On n’envisage pas ici la fonction constituante ou la fonction législative lorsqu’elle prend la forme d’une loi spéciale. Comme l’a souligné le professeur Velaers, les composantes de l’État fédéral doivent être associées par le biais du Sénat à des opérations essentielles dans la vie de l’État belge. Il ne sera pas non plus question de la fonction de concertation politique.

La commission a déjà mené des travaux sur le sujet et le professeur Delpérée adhère pleinement à l’idée que le Sénat peut être l’assemblée où se conçoivent et se débattent de tels accords. L’orateur esquisse ici deux autres pistes. La première piste est celle de la fonction législative. Au cours de la période 2004-2014, la seconde Assemblée a pris le temps d’étudier quelques sujets institutionnels tels que, par exemple, le statut de la famille royale.

Quels contours pour cette famille? Quel rôle particulier pour certains de ses membres? Quels droits et quels devoirs? Quel code de déontologie? Quel mode de financement? En 2008, le Sénat a créé un groupe de travail composé des membres du Bureau. Il a constitué des dossiers, organisé l’audition d’experts nationaux et étrangers, consulté des constitutionnalistes, des économistes et des experts financiers.

Il a rédigé des textes, ce qui a conduit, cinq ans plus tard, à l’adoption de la loi du 27 novembre 2013 (5), le tout dans un climat serein et dans un esprit de libre discussion. elle pas confier au Sénat l’examen de tel ou tel sujet exigeant un travail de longue haleine, des réflexions approfondies et un ce rtain mûrissement des esprits? Elle pourrait l’envisager, consciente du fait qu’elle n’est pas, elle, en mesure de réaliser ce travail parce qu’elle est débordée par des sujets beaucoup plus immédiats et ponctuels, sachant qu’elle devrait évidemment par la suite, avaliser le travail qui aurait été accompli au Sénat.

Voilà une suggestion que le professeur Delpérée se permet de formuler. La seconde piste est celle de la fonction européenne et internationale. À côté d’une chambre tournée vers l’intérieur, pourquoi ne pas envisager une chambre tournée vers l’extérieur? Il devrait être possible de distinguer des domaines spécifiques d’attribution. Le Sénat pourrait connaître des traités internationaux et des actes législatifs assurant leur application.

Pourquoi (5) Loi du 27 novembre 2013 concernant les dotations et les indemnités octroyées à des membres de la Famille royale ainsi que la transparence du financement de la monarchie.

ne pas délibérer, en particulier, des Traités européens et des lois qui transposent le droit communautaire en droit belge? Pourquoi ne pas suivre systématiquement l’élaboration du droit de l’Union européenne et rester en contact permanent avec le Parlement européen et ses commissions? Pourquoi ne pas faire entendre, à cette occasion, la voix internationale des Communautés, des Régions, et entendre, à ce sujet, les ministres fédéraux chargés de la politique internationale? 3) L’articulation des fonctions du Sénat avec celles de la Chambre Il est inutile de définir les fonctions d’un nouveau Sénat si l’on ne prend pas soin de les articuler avec celles de C’est une question de fine mécanique.

Des procédures doivent être mises en place. Des règles doivent être précisées. Qui détient le droit d’initiative? Qui peut amender? Qui peut provoquer une seconde délibération? Qui a le dernier mot? Qui a un droit de veto? Le bicamérisme demande une ingénierie institutionnelle subtile et la recherche permanente d’un équilibre entre l’expression des différents points de vue et l’obtention de points de consensus.

C’est un exercice délicat, qui demande aussi le mûrissement des esprits. En guise de conclusion, le professeur Delpérée résume son propos. Il croit à la prééminence de la Chambre des représentants dans l’exercice des fonctions de production de la loi et de contrôle du gouvernement. Il croit à l’utilité du bicamérisme, non dans la forme égalitaire qu’il a connue entre 1921 et 1993, mais dans une configuration inégalitaire.

Il croit à la définition d’un ensemble de tâches qui pourraient être confiées au Sénat, par exemple pour la préparation de certaines lois fédérales. Il croit à la fonction particulière que le Sénat pourrait remplir, pas seulement comme organe de coordination entre l’État fédéral, les Communautés et les Régions, mais aussi comme intermédiaire entre ces instances et la société internationale, notamment l’Union européenne.

Gand (UGent) Le professeur Toon Moonen souligne que des propositions très concrètes ont déjà été formulées sur la forme que pourrait prendre à l’avenir un Sénat ou une deuxième chambre. Les partis politiques représentés à la Chambre et au Sénat ont eux aussi pris position à

ce sujet dans un p assé plus ou moins récent. Du côté néerlandophone, des voix s’élèvent pour réclamer la suppression du Sénat, du moins dans sa forme actuelle. Pour certains, l’opération doit aller de pair avec la création de nouveaux organes censés reprendre certaines fonctions. Le professeur Moonen, quant à lui, ne présentera pas de proposition personnelle mais passera en revue les questions de principe que soulève au départ un débat sur une deuxième chambre, tout en mettant l’accent sur le lien entre une deuxième chambre et les réformes de l’État réalisées par le passé.

Il est à noter que c’est seulement lors de la quatrième réforme de l’État que les règles du jeu du Sénat ont été quelque peu modifiées. Le Sénat a été doté d’une composition hybride, les premiers sénateurs de Communauté y faisant leur entrée aux côtés des sénateurs élus directement. Il est intéressant d’observer que dès l’instant où il a été indiqué dans l’article 1er de la Constitution que la Belgique était un État fédéral, les compétences de la deuxième chambre ont été modifiées.

Si la procédure bicamérale facultative est restée la norme, on a touché à l’équivalence des deux chambres. La sixième réforme de l’État a fait de la procédure monocamérale la norme politique du Parlement fédéral. C’est à partir de cette sixième réforme que la composition du Sénat a été modifiée pour faire du Sénat, plus que jamais, une chambre des entités fédérées. Une nouvelle réforme de l’État est aujourd’hui envisagée.

Le professeur Moonen estime qu’elle devrait contenir une réflexion sur le Sénat, ne serait-ce que parce que la manière dont le bicaméralisme fonctionne aujourd’hui suscite des interrogations. On reproche surtout à l’actuelle chambre des entités fédérées un manque de visibilité. Cela s’explique en partie par certains éléments que le professeur Velaers lui aussi a cités. Jusqu’à présent, les élections sont simultanées, ce qui conduit à des rapports de force assez similaires à la Chambre et au Sénat.

Dans les États fédéraux, la première chambre est généralement considérée comme une représentation de l’électeur tandis que la deuxième chambre remplit le rôle de représentant des autorités des entités fédérées ou des territoires. En Belgique, les membres de la Chambre jouent déjà, dans une certaine mesure, un rôle communautaire, non pas sur la base d’une représentation des entités fédérées mais bien en raison de la répartition de ses membres en groupes linguistiques.

Il s’agit là déjà d’une forme de concrétisation d’une caractéristique du système fédéral. Cela veut-il dire que les visions des députés et celles des sénateurs ne peuvent être différentes, alors que les

visions des membres des parlements des entités fédérées et celles des députés peuvent différer? C’est possible mais c’est une critique qui s’adresse actuellement aux sénateurs. Si l’on choisit de limiter fortement les compétences du Sénat, on crée le risque qu’une prophétie autoréalisatrice se réalise, en amenant le monde extérieur – les personnes qui suivent la politique sans s’intéresser quotidiennement aux aspects institutionnels – à se demander quel rôle joue encore le Sénat et quelle est encore sa valeur ajoutée.

Si ses compétences sont très limitées, une institution aura du mal à se manifester et à faire comprendre son rôle à l’électeur. Le professeur Moonen fait cependant remarquer que sur le plan international, le bicaméralisme n’échappe nulle part non plus aux critiques. La Belgique n’est donc pas la seule dans ce cas. Elle présente certes certaines caractéristiques uniques mais on ne peut certainement pas dire que les choix effectués il y a longtemps dans d’autres États donnent aujourd’hui entière satisfaction.

Il suffit de penser aux États-Unis où l’immobilisme au niveau fédéral s’explique en partie par le fait que le Sénat est composé sur la base d’une représentation tout à fait équivalente de tous les États fédérés, les plus densément peuplés étant traités de la même manière que les moins densément peuplés. Si l’on choisit, en Belgique, de conserver une deuxième chambre, le professeur Moonen juge important de maintenir autant que possible une cohérence entre la fonction que cette deuxième chambre est censée exercer et sa composition.

On peut difficilement dissocier l’une de l’autre. Il est utile de réfléchir d’abord au rôle de la deuxième chambre et à la plus-value qu’on en attend puis de déterminer sur cette base qui devrait en faire partie. Il va de soi que le Sénat existe déjà et qu’il a derrière lui tout un passé, mais il doit être possible, dans le cadre d’une réforme de l’État, d’étudier ces questions de principe dans leur interdépendance.

Selon le professeur Moonen, il existe deux grandes pistes de réflexion. Ou bien la deuxième chambre se voit confier un rôle fédéral spécifique en relation avec la première chambre, ou bien on lui attribue un rôle qui découle davantage d’une fonction liée à la structure stratifiée de notre État. Ces deux pistes ont déjà été explicitées. a) Fonction par rapport à la première chambre En ce qui concerne la relation avec la première chambre, il existe différentes possibilités.

La répartition aurait pu être différente. En effet, tout est lié.

1. Réflexion On peut renouer avec ce qui a déjà été tenté par le passé, à savoir le rôle de réflexion. La deuxième chambre confère alors au travail législatif un niveau de qualité supérieur en permettant que des débats de principe essentiels soient de cette façon menés en deux fois. Une remarque s’impose d’emblée: l’expérience a déjà été tentée en Belgique et a été abandonnée. La fonction de réflexion soulevait diverses questions.

Sous l’effet de la démocratisation qui a caractérisé la majeure partie du XXe siècle, la deuxième chambre a été composée de manière plus ou moins comparable – par des élections directes en tout cas – à la Chambre des représentants. Lors de la sixième réforme de l’État, on est finalement arrivé à la conclusion que la réflexion ne donnait pas les résultats espérés. Le professeur Moonen pense qu’il n’est pas réaliste et peut-être pas souhaitable sur le plan politique de rendre à la deuxième chambre une telle fonction et de revenir par conséquent à une élection directe.

On peut bien réfléchir à d’autres modes de composition de la deuxième chambre qui aillent dans le sens de la fonction de réflexion et donc y associer d’autres personnes. L’idée de faire du Sénat un forum de participation citoyenne a déjà été abordée aujourd’hui. 2. Spécialisation On peut également opter pour un système dont la Belgique n’a pas une longue tradition. Le professeur Matthijs a proposé de confier à la deuxième chambre une fonction très spécialisée à la lumière de l’équilibre des tion prévoyait même de doter le Sénat de compétences exclusives que la Chambre ne posséderait donc plus.

On peut y réfléchir, mais le professeur Moonen pense que la proposition manque de réalisme politique et il ignore si elle répond à un besoin politique. Elle équivaudrait à restaurer un Sénat qui n’a jamais existé. 3. Participation La participation d’autres acteurs est une piste de réflexion aujourd’hui évidente. On a déjà beaucoup parlé de la participation citoyenne. Le professeur Moonen n’a pas étudié la question et aborde donc le sujet avec distance, mais il a l’impression que personne n’est opposé à u n apport délibératif dans le processus démocratique.

Reste à savoir quelle forme doit prendre cet apport. Serat-il mis en place parallèlement aux organes représentatifs ou bien ces organes seront-ils activement transformés

en forum chargé d’accueillir ce processus délibératif? C’est là une des principales questions de principe. Concernant la fonction de réflexion, M. Moonen a un sentiment de déjà-vu. L’expérience a déjà été tentée et a été abandonnée. Il est difficile de rétablir la fonction de réflexion telle qu’elle a existé par le passé. L’intervenant souhaite s’attarder quelque peu sur la possibilité de faire de la deuxième chambre un forum de participation des entités fédérées.

Le Sénat a plus que jamais la composition d’une représentation des entités fédérées, mais il est doté d’un portefeuille de compétences limité depuis la sixième réforme de l’État. Par le passé, les compétences du Sénat n’étaient pas limitées: jusqu’en 1993, l’intégralité de la législation lui était soumise. Depuis 2014, le Sénat n’est plus chargé que de matières purement institutionnelles. Les partis néerlandophones qui nourrissent le dessein de conserver une deuxième chambre sous l’une ou l’autre forme le font généralement dans l’optique de réserver une place à l’institutionnel.

Il convient aussi de prendre en compte la tension entre la plus-value qu’offre une délibération par une deuxième chambre et l’efficacité du processus législatif. Comme M. Delpérée l’a souligné, cela se manifeste non seulement au niveau des compétences matérielles de la deuxième chambre, mais aussi dans une large mesure au niveau des compétences procédurales. Le droit d’initiative et le droit d’amendement sont-ils assortis du pouvoir du dernier mot? Le professeur Moonen mentionne aussi un rôle de contrôle, mais sous la forme d’une interrogation.

Il ne semble pas opportun a priori d’obliger à nouveau le gouvernement à rendre des comptes au Sénat. Dans ce contexte, le professeur Matthijs a soulevé l’objection selon laquelle une chambre sans compétence budgétaire avait en fait peu d’influence. Les fonctions et la composition de la deuxième chambre sont liées. Si les sénateurs sont désignés non pas par les électeurs mais par les entités fédérées, la question qui se pose d’emblée est de savoir quelles seront ces entités fédérées.

C’est dès lors une bonne chose de réfléchir à l’avenir du Sénat dans le cadre d’une réforme de l’État. Différents scénarios possibles sont envisagés: trois Communautés et trois Régions, une Belgique à quatre, une Belgique à deux plus deux, une Belgique à un plus un ou encore la fin de la Belgique. De plus, des divergences se sont déjà manifestées concernant les proportions de la représentation. Combien de sénateurs peuvent être désignés par les entités fédérées? La loi du nombre intervient bien évidemment en politique: les votes exprimés dans

une Assemblée sont comptabilisés à un moment donné. À l’heure actuelle, la Chambre fonctionne suivant un système de proportionnalité linguistique, mais aussi le Sénat à vrai dire. Même si la Constitution, telle qu’elle est formulée, suggère un système différent pour le Sénat, il a en définitive été décidé – comme cela aussi ressort clairement des travaux parlementaires – de déterminer au préalable le nombre de sénateurs néerlandophones et francophones et de reproduire la proportionnalité linguistique en fonction des rapports démographiques observés en Belgique.

La logique bipolaire est maintenue au Sénat par l’existence des groupes linguistiques et il y a peut-être des raisons politiques à cela. Il est possible de donner un caractère beaucoup plus spécifique à la deuxième chambre en optant pour une surreprésentation de certaines entités fédérées, mais cela soulève d’autres objections. Il suffit de penser aux critiques déjà mentionnées, qui dénoncent le fait qu’aux États-Unis, chaque état a le même poids dans la prise de décision fédérale au Sénat, ce qui engendre un certain déficit démocratique.

On peut donc rendre la deuxième chambre moins bipolaire et plus multipolaire en assurant une plus grande représentation des entités fédérées, y compris des plus petites. Cela crée une tout autre dynamique, mais reste encore à savoir si ce qui est multipolaire en théorie le sera également dans la pratique. Il est difficile de prévoir si la logique bipolaire ne subsistera pas malgré tout, de sorte qu’il ne faut pas l’expérimenter à la légère.

Le professeur Moonen rappelle que les attentes nourries dans le cadre d’une réforme du système doivent rester réalistes. Même si on trouve un consensus sur une réforme du Sénat, il faut savoir que le succès de la réforme dépendra aussi d’autres facteurs. La prépondérance du pouvoir exécutif pèsera inévitablement sur le fonctionnement d’un Sénat réformé. C’est un problème qui n’est pas typiquement belge, mais auquel toutes les démocraties libérales sont confrontées.

Actuellement, la Chambre se bat aussi parfois pour avoir un impact. Il ne faut pas croire que la tâche sera plus aisée pour une deuxième chambre. Avec le Comité de concertation, la Belgique dispose déjà d’un organe de concertation au niveau exécutif. Ce Comité, qui réunit les différents exécutifs du pays, a le mérite d’exister, même si le professeur Moonen ne prétend pas que tout est exempt de problèmes.

Le Comité de concertation illustre surtout le fait que les exécutifs pèsent plus lourd dans la balance du pouvoir que la théorie enseignée dans les universités le laisserait supposer.

M. Delpérée a fait référence à cet égard au Bundesrat allemand. Peu après la fin de la Deuxième

Guerre mondiale, l’Allemagne a choisi de mettre en place cette deuxième chambre conçue comme une véritable représentation des gouvernements des entités fédérées, qui y adoptent chacun un point de vue unique. On estimait que c’était la meilleure manière d’organiser la représentation des entités fédérées dans le processus législatif fédéral. Néanmoins, en Allemagne aussi, des voix s’élèvent pour affirmer qu’une élection directe serait préférable.

C’est le mouvement inverse à celui observé en Belgique. Un deuxième facteur est la prépondérance des partis politiques. Le professeur Moonen fait remarquer qu’une domination trop importante est contraire aux idéaux de la démocratie parlementaire, mais c’est un facteur important à prendre en compte. La domination du processus législatif par les partis politiques risque de mettre à mal une approche différentielle par rapport à la Chambre, ainsi que les ambitions multipolaires d’une deuxième chambre.

La grande question est en effet de savoir si les groupes politiques adopteront, au sein de la deuxième chambre, des points de vue différents de ceux adoptés à la Chambre par leurs collègues de parti. Les mandataires politiques fédéraux défendent-ils des points de vue différents de ceux de leurs collègues régionaux? Suivant la réponse à cette question, on peut apprécier si une deuxième chambre est susceptible d’apporter la plus-value escomptée.

Le succès d’une réforme peut être tributaire de facteurs qui sont largement extérieurs à la réforme. Si on élargit la réflexion à une réforme du Sénat sans se cantonner à la seule piste d’une suppression, est-on prêt à rebattre complètement les cartes du jeu? Il n’est pas utile de débattre d’une deuxième chambre offrant une plus-value si l’on n’est pas disposé à accepter un scénario où le Sénat pourrait à un moment donné entrer éviter cette éventualité, mieux vaut effectivement fermer la porte.

Une deuxième chambre offrant une plus-value doit aussi jouer un rôle politique de premier plan. niveaux Le professeur Moonen s’est jusqu’à présent focalisé sur les rapports avec la première chambre, mais une deuxième chambre peut également offrir une plus-value intéressante dans le contexte d’un État organisé en plusieurs niveaux, indépendamment aussi du rapport avec la première chambre. On peut estimer que l’une des chambres a plus d’importance.

Il a déjà été question

de la facilitation de la coopération et de la résolution des conflits. Le Sénat, surtout s’il est effectivement une chambre des entités fédérées, a un rôle important à jouer à cet égard. Pensons aussi à l’exécution des obligations internationales, comme les objectifs climatiques, et dérivées des traités mixtes. Le Sénat pourrait être chargé des matières soumises à une obligation de coopération en vertu de la Constitution et des lois spéciales.

Cette piste nous ferait toutefois sortir des scénarios envisagés jusqu’à présent, mais qui ne paraissent pas toujours être les plus efficaces. Une coopération obligatoire n’aboutit parfois pas à une solution. Si une deuxième chambre se voyait confier la compétence, elle pourrait imposer une solution au moyen d’un vote. Il va sans dire que cette option n’est pas neutre: le Sénat serait alors véritablement un organe décisif, beaucoup plus que ce n’est le cas à l’heure actuelle.

4) Exposé de M. Julian Clarenne, assistant, chercheur en Droit constitutionnel, Université Saint-Louis (USL- Bruxelles) M. Julian Clarenne abordera la question sous l’angle des rapports entre bicaméralisme et délibération, autrement dit l’angle de la contribution du bicaméralisme à la qualité de la délibération parlementaire. Pour commencer, il revient sur la question centrale à ses yeux: un Sénat, pour quoi faire? Cette question porte à la fois sur les fonctions du bicaméralisme et sur les cap acités requises pour remplir celles-ci.

Classiquement, on peut regrouper les différentes justifications du bicaméralisme sous deux grandes fonctions, une fonction de représentation, par exemple, des entités fédérées ou de groupes sociaux particuliers, et une fonction de réflexion, de contribution à la qualité de la législation par le prolongement de la délibération au sein d’une Quelles que soient les justifications de l’existence d’une seconde chambre, les fonctions du bicaméralisme se rejoignent sur un point: la volonté de délibérer autrement.

L’existence d’une seconde chambre a vocation à apporter quelque chose de plus ou de différent à la délibération parlementaire menée au sein de la première chambre. L’objectif est souvent de délibérer plus longtemps, voire mieux, mais en tout cas de délibérer autrement. Les réformes de l’État sont d’ailleurs souvent inspirées par le constat de l’absence de plus-value de la délibération au sein de la seconde chambre, qui ne serait qu’une répétition de la délibération de la première chambre.

Au niveau belge, cette volonté que le Sénat délibère aujourd’hui de deux manières différentes: – il y a d’abord la volonté de délibérer en prenant en compte les intérêts des entités fédérées, le Sénat ayant vocation à être le lieu de rencontre des Communautés et Régions, de participation des entités fédérées au pouvoir fédéral; la manière dont il est composé percole sur la manière dont on y délibère; – il y a ensuite la volonté de délibérer à distance de l’agenda gouvernemental et de l’agitation politique; cela correspond à l’objectif de faire du Sénat une chambre de réflexion parallèle à la Chambre des représentants qui serait, elle, au cœur de l’action et de l’actualité politique et gouvernementale.

Le cadre conceptuel ainsi posé, M. Clarenne souligne qu’il faut s’interroger sur la capacité du Sénat à délibérer autrement. Cette question invite à se pencher sur les effets qu’ont les règles qui encadrent l’organisation et le fonctionnement du Sénat sur la pratique délibérative de l’assemblée. À cet égard, l’orateur s’en tiendra à trois grandes observations. La première observation est celle d’un certain marasme du bicaméralisme législatif.

Sans surprise, l’évidement des compétences législatives du Sénat depuis 1993 a conduit à un ralentissement de l’activité législative. Ce ralentissement est particulièrement prégnant au cours de cette législature puisque seulement sept textes de loi adoptés sont passés par le Sénat en application de la procédure bicamérale intégrale et un seul texte a été adopté par l’exercice du droit d’évocation. On constate aussi une faible contribution du Sénat à la délibération législative et à la production législative.

Rares sont en effet les textes qui passent par le Sénat et apportent une réelle plus-value à la discussion. Sur le plan quantitatif, l’expert note qu’un seul texte a fait l’objet d’amendements et que ceux-ci étaient de surcroît des amendements techniques à la suite d’un avis des services du Sénat. L’expert constate enfin que les intérêts fédérés sont peu représentés dans les débats au Sénat, à l’exception peut-être de la Communauté germanophone, puisque deux propositions de loi déposées au Sénat et adoptées ont été déposées par le sénateur de la Communauté

germanophone et concernaient les intérêts de cette Communauté. Globalement, il apparaît que la capacité du Sénat de délibérer autrement en matière législative est limitée. Les débats n’y sont pas moins imprégnés par la discipline partisane ou le dualisme majorité-opposition, ni ne permettent une meilleur prise en considération des intérêts fédérés. Plusieurs facteurs d’explication peuvent évidemment être avancés, dont le poids persistant des groupes politiques qui demeurent un des piliers de l’organisation et du fonctionnement de cette assemblée.

S’y ajoute le fait que les sénateurs des entités fédérées sont déjà occupés par un travail législatif important au sein de leurs assemblées respectives. Paradoxalement, le facteur qui, selon M. Clarenne, expliquerait le plus cette secondarisation du travail législatif du Sénat est précisément la réduction considérable des compétences de l’institution. On voit d’emblée le cercle vicieux: le constat de l’incapacité du Sénat à faire œuvre utile justifie de réduire ses compétences, ce qui va affaiblir sa capacité à faire œuvre utile.

La deuxième observation porte sur les espoirs du bicaméralisme consultatif. Aujourd’hui, l’activité du Sénat est dominée par des missions consultatives, lesquelles s’exercent essentiellement par voie de résolutions mais aussi et surtout par voie de rapports d’information. Depuis 2014, ceux-ci permettent au Sénat de réfléchir, en dehors du cadre normatif et du calendrier gouvernemental, sur un sujet transversal ayant également des conséquences sur les compétences des Communautés ou des Régions.

C’est le libellé de l’article 56, alinéa 2, de la Constitution. L’activité du Sénat dans ce domaine est assez remarquable. Sous la précédente législature, treize rapports ont été adoptés et, au cours de la présente législature, deux ont déjà été adoptés et deux autres sont en cours d’élaboration. L’orateur estime qu’il y a lieu de se réjouir de la contribution de la procédure des rapports d’information à la délibération parlementaire.

Tout d’abord, la procédure est imprégnée d’une véritable dynamique transpartisane. Les demandes d’établissement d’un rapport d’information sont souvent adoptées à une très large majorité, de même que les rapports d’information eux-mêmes. Ensuite, l’expert observe une plus grande liberté des élus, tant dans les prises de position que dans les propositions formulées dans le cadre de l’établissement des rapports d’information.

Cette plus grande liberté et ce caractère transpartisan peuvent s’expliquer par plusieurs

éléments: l’absence de pouvoir décisionnel, l’absence de positionnement prédéfini des partis sur certaines thématiques, l’importance donnée par le Sénat aux avis des experts auditionnés dans ce cadre, un rôle renforcé des rapporteurs dans la rédaction des recommandations. Enfin, M. Clarenne explique qu’un autre élément témoigne de la plus-value de l’intervention du Sénat, à savoir la donnée temporelle.

Il souligne trois aspects: le Sénat a le temps, il prend le temps et il fait gagner du temps. Le Sénat a le temps. Les sénateurs des entités fédérées ont d’autres occupations parlementaires mais, lorsqu’ils travaillent au Sénat, ils s’engagent surtout dans la rédaction de ces rapports. Cela leur donne potentiellement plus de marge que les députés fédéraux pour se consacrer à un véritable travail de réflexion.

Les services du Sénat ont également plus de temps que ceux de la Chambre pour contribuer à l’élaboration de ces rapports. Le Sénat prend le temps. Les rapports d’information sont généralement élaborés sur une longue période d’un à deux ans, ce qui permet d’approfondir le sujet et de travailler sérieusement à la rédaction des recommandations. Le Sénat fait gagner du temps car, grâce à son travail transversal, il évite aux autres assemblées de mener un travail d’investigation depuis le départ.

Elles peuvent se reposer sur le travail déjà réalisé par le Sénat. Un dernier élément à souligner est évidemment, selon M. Clarenne, la compétence transversale du Sénat. Il est habilité à traiter dans leur ensemble les problématiques qui touchent aux différents niveaux de pouvoir et a ainsi la possibilité d’adresser des propositions à l’ensemble des assemblées et gouvernements du pays. Il se démarque, en ce sens, de la délibération au sein des autres assemblées qui, elle, est corsetée par les règles répartitrices de compétences.

Selon l’expert, les rapports d’information contribuent à forger l’espoir d’un bicaméralisme consultatif satisfaisant, avec une seconde chambre capable de faire des propositions innovantes, consensuelles et transversales, une véritable chambre de réflexion en raison de la création d’un environnement propice à cette réflexion.

M. Clarenne explique qu’il subsiste néanmoins une difficulté majeure: la question de la réception par les gouvernements et les autres assemblées parlementaires du travail réalisé au Sénat. Cette réception est indispensable

à plusieurs égards puisqu’elle doit permettre de visibiliser les constats, enseignements et recommandations du Sénat, non seulement auprès de la population, mais aussi et surtout auprès des élus et des gouvernants afin qu’ils en soient informés et puissent en tirer les conclusions nécessaires pour mener leur propre travail parlementaire ou gouvernemental en aval. Cette articulation du travail sénatorial avec les autres assemblées est, selon l’expert, l’enjeu majeur pour asseoir la transformation vers un bicaméralisme consultatif vertueux et utile.

M. Clarenne termine par une troisième observation qu’il présentera sous forme de question: le Sénat ne serait-il pas le lieu de la délibération interparlementaire? On peut se demander si l’avenir du Sénat, en tant que carrefour des différentes assemblées, ne se joue pas sur ce terrain de l’exercice des missions interparlementaires. Il pense notamment aux missions interparlementaires qui sont aujourd’hui dépourvues d’encadrement cohérent, voire qui ne sont pas réglées du tout, comme l’assentiment parlementaire aux traités mixtes, la préparation des résolutions interparlementaires, les enquêtes interparlementaires qui n’existent pas aujourd’hui ou encore la possibilité d’interpeller les membres du Comité de concertation au sein du Sénat.

M. Clarenne estime que le Sénat serait en mesure de délibérer dans le cadre de ces missions interparlementaires avec une véritable plus-value. L’expert termine son intervention en invitant les membres de la commission à confronter toute idée de réforme du Sénat, quelle qu’elle soit, à ce qui devrait constituer la boussole du bicaméralisme, à savoir la capacité de la seconde chambre à délibérer autrement.

M. Anciaux se dit surpris que l’on n’ait guère parlé de indique que les professeurs Velaers et Moonen ont mis légitimement l’accent sur deux dangers actuels, à savoir la domination du pouvoir exécutif et la domination des partis politiques.

M. Anciaux trouve un peu curieux que les intervenants mettent cela en rapport avec l’utilité du Sénat et non de la démocratie parlementaire en général. Quand un parlement subit le joug des partis politiques et que des parlementaires ne réfléchissent pas ou n’assument pas leurs responsabilités avec une liberté et une indépendance suffisantes, on ne peut pas vraiment parler d’un système bicaméral digne de ce nom. La liberté et l’indépendance sont en effet des conditions

indispensables au bon fonctionnement d’un parlement et du bicaméralisme. Les intervenants pourraient-ils en dire davantage à ce sujet? Le professeur Velaers a certes déjà levé un coin du voile, mais M. Anciaux aimerait savoir quelles seraient, d’après les professeurs, les solutions à mettre en œuvre pour que chaque parlementaire bénéficie d’une indépendance suffisante et pour que le pouvoir du Parlement, c’est-à-dire du pouvoir législatif vis-à-vis du pouvoir exécutif, se renforce.

Nous continuons à croire que la séparation des trois pouvoirs est une réalité et que le premier pouvoir est le pouvoir législatif. Or il y a longtemps que ce n’est plus le cas. Peut-être serait-il intéressant aussi, s’agissant de l’évaluation de la réforme de l’État, d’examiner la manière dont les parlements fonctionnent aujourd’hui et la mesure dans laquelle ces parlements et les parlementaires disposent des possibilités et des ressources nécessaires pour pouvoir travailler de manière réellement indépendante.

Certains collègues ont acquiescé lorsque le professeur Moonen a évoqué un certain nombre de possibilités mais aussi le réalisme qui doit être de mise à cet égard. L’intervenant pense qu’un parlementaire n’a pas à s’aligner a priori sur la position que son parti politique a adoptée. Il doit se forger sa propre opinion en partant d’une feuille blanche et se demander ce qui est le mieux pour la démocratie.

À cet égard, M. Anciaux dit avoir entendu un plaidoyer en faveur de la recherche de moyens visant à renforcer la démocratie et ce, par la mise en place d’une deuxième chambre. À quoi peut-on voir que la démocratie ne fonctionne pas bien aujourd’hui? Il est un fait que les partis politiques entravent la démocratie dans une certaine mesure et que le pouvoir exécutif a trop de poids mais, au-delà de ce constat, il est important, selon l’intervenant, de voir quelle est la responsabilité des parlementaires en ce qui concerne le renforcement du pouvoir législatif et de la démocratie.

M. Anciaux se dit convaincu que les entités fédérées doivent être représentées au niveau du pouvoir législatif et au sein d’une chambre. Dans un système confédéral abouti, il faut une chambre confédérale qui ne soit pas élue directement mais qui soit composée de manière confédérale sur la base des entités fédérées, le fait qu’il s’agisse du Sénat ou de la Chambre importe peu. Dans un système confédéral encore plus poussé, conforme à la vision du Vlaams Belang, il n’est même plus nécessaire d’avoir une chambre puisque cette vision implique le séparatisme.

Si l’on croit en la coopération et en un fédéralisme bien développé, alors le rôle des entités

fédérées est essentiel. On peut difficilement édifier une démocratie dans laquelle les règles de base de l’État ne seraient pas définies conjointement par les entités fédérées. Pour M. Anciaux, c’est là une évidence. Y a-t-il encore d’autres problèmes et de quel ordre? La prépondérance du pouvoir exécutif en est un. Le Comité de concertation n’est assorti d’aucun bras parlementaire. Ne serait-il pas normal que ce Comité ait face à lui un bras parlementaire où siégeraient des représentants à la fois des gouvernements et des parlements? Le Sénat pourrait être ce forum.

Un deuxième problème a trait aux conflits d’intérêts entre les entités fédérées ou entre les entités fédérées et l’État fédéral. Par ailleurs, à l’heure actuelle, les conflits d’intérêts sont réglés pour ainsi dire uniquement sur le plan exécutif. Ne serait-il pas logique de confier une compétence décisionnelle à une assemblée parlementaire dans laquelle l’ensemble des entités fédérées et aussi le niveau fédéral seraient représentés? Un troisième problème, selon M.

Anciaux, concerne le processus décisionnel européen. Au niveau européen, un ministre fait en réalité un peu ce qu’il veut, y compris s’il siège au nom de l’autorité flamande mais aussi au nom de la Communauté française et de la Communauté germanophone. Si l’on suit strictement les règles, ce n’est même pas le pouvoir exécutif, mais bien les fonctionnaires ou les représentants des entités fédérées qui décident de manière conjointe au niveau européen.

Il n’y a aucun contrôle parlementaire quel qu’il soit sur ce qui se passe au niveau européen, et encore moins quand cela concerne les compétences des entités fédérées. Lorsqu’il s’agit de compétences mixtes, il n’y a pas ou guère de contrôle démocratique. En outre, il serait plus logique aussi, selon l’intervenant, que les traités mixtes soient examinés lors d’un débat conjoint au sein d’une assemblée parlementaire composée de représentants du niveau fédéral et des entités fédérées.

Aujourd’hui, quand les assemblées parlementaires doivent donner leur assentiment à des traités mixtes, elles le font de manière séparée. Il peut donc arriver que des arguments, fondés ou non, soient invoqués au sujet d’un traité au sein de la Commission communautaire française mais qu’au Parlement flamand, ces mêmes arguments ne trouvent aucun écho, si bien que le traité n’est pas approuvé ni par l’entité en question ni, au final, par la Belgique.

N’est-ce pas là autant de points où la démocratie pourrait être renforcée par l’édification d’un forum parlementaire?

Le professeur Velaers a énuméré différentes fonctions, à savoir la fonction constitutionnelle, la fonction de gestion des conflits, la fonction de coopération et la fonction de coordination. L’intervenant a encore deux questions à ce sujet. Aujourd’hui, le Sénat est une assemblée qui représente les entités fédérées. L’intervenant est d’accord pour dire que du point de vue de la démocratie, la valeur ajoutée des sénateurs cooptés est nulle.

Mais la question est alors de savoir si le Sénat doit être constitué de représentants de la Chambre fédérale élue directement. Quel est le point de vue des experts quant à l’intérêt d’une circonscription électorale fédérale? Peut-on prévoir cela dans le cadre d’une deuxième chambre? Enfin, l’intervenant s’enquiert des proportions linguistiques et des groupes linguistiques. Selon lui, les relations entre francophones et néerlandophones et le respect mutuel, ancrés notamment dans la législation linguistique, sont l’une des conditions fondamentales du fonctionnement de l’État belge.

En ce qui concerne les proportions linguistiques, les experts ont laissé planer un léger doute quant à une représentation absolument égale au Sénat. L’intervenant considère que c’est dangereux car on romprait l’équilibre entre les deux grandes communautés linguistiques. S’agit-il pour les experts d’un aspect important dans la composition de ce type de Sénat? Qu’est-ce qui n’a pas marché? L’intervenant pense d’ailleurs que dans l’évolution du Sénat, toutes les étapes n’ont pas nécessairement été positives.

Cela étant, il faut aller de l’avant et voir ce qui est le mieux pour le fonctionnement de la démocratie. Il ne manque donc pas d’arguments pour proposer à tous les partis politiques ce que pourrait être le rôle futur du Sénat. Mme Brouwers réagit à ce qu’a dit M. Clarenne au sujet de la liberté de prendre position dans le cadre des rapports d’information. En tant que membre du Parlement flamand et membre de la majorité, elle jouit de certaines libertés, mais il est exact qu’au Sénat, cette liberté est plus grande.

La problématique de la particratie est donc moins prégnante au Sénat – les sénateurs, tous partis politiques confondus, ne le démentiront probablement pas – mais cela tient sans doute aussi au fait que la compétence décisionnelle du Sénat est limitée. Le professeur Matthijs a déclaré très clairement qu’il n’y avait pas la majorité requise pour supprimer le Sénat. À partir de toutes les informations recueillies au sein de cette commission, il conviendra donc d’examiner la manière dont le système devra évoluer.

Le CD&V est partisan d’une chambre constituante commune

composée de députés et de sénateurs des entités fédérées, au moins pour les compétences constitutionnelles qui sont encore éparpillées. En ce qui concerne la composition du Sénat, l’intervenante redoute que l’on touche aux équilibres actuels. Aux États-Unis, chaque état est représenté par deux sénateurs, mais ce système ne fonctionnerait pas en Belgique car notre pays est surtout caractérisé par ses deux régions linguistiques.

L’intervenante a entendu que le bicaméralisme faisait aussi l’objet de critiques dans d’autres pays. Quels sont exactement les points de critique et comment pouvonsnous en tirer des leçons? Existe-t-il de bons exemples dans d’autres États fédéraux?

M. Loones se réfère à la suggestion émise par M. Clarenne en ce qui concerne le travail légistique que les sénateurs peuvent réaliser de manière optimale. Il souhaiterait savoir comment ce travail pourrait être organisé au Sénat de la manière la plus démocratique et la plus rentable possible. Le CD&V a déjà déposé une proposition visant à permettre aux entités fédérées de demander une deuxième lecture de certains textes.

Il existe déjà aujourd’hui une structure de deuxième lecture à la Chambre, qui ne répond toutefois pas complètement aux besoins d’une réflexion et d’un réexamen d’un même texte par des personnes différentes. La Chambre dispose, par exemple, d’une commission Constitution qui pourrait être un excellent forum à cet effet; force est de constater néanmoins que ce n’est pas le cas dans la pratique.

M. Loones voudrait savoir ce qu’apporteraient des élections non concomitantes et éventuellement des rapports démocratiques différents à la Chambre et au Sénat. Est-ce que cela renforcerait le débat démocratique ou donnerait lieu à d’autres défis? Dans quelle mesure le Sénat pourrait-il être un élément déterminant? En ce qui concerne l’influence de la particratie, M. Loones estime que le système électoral et la grandeur de la circonscription électorale sont des éléments plus essentiels que le fait de savoir si on siège à la Chambre ou au Sénat.

Selon lui, le plus important est de déterminer comment faire participer les entités fédérées à la politique fédérale. Cette participation est-elle assurée indirectement via le Sénat et comment ce rôle peut-il être renforcé? L’intervenant demande si le principe in foro interno, in foro externo pourrait être étendu de manière radicale à la participation à l’élaboration de la législation fédérale essentielle.

Au lieu de confier au Sénat le rôle de prendre

des décisions coordonnées dans certaines matières, pourrait-on demander explicitement aux entités fédérées de s’en charger?

M. Loones ne voit aucun inconvénient à ce que certains choix démocratiques puissent être pris depuis Bruxelles, à ce que la Communauté germanophone fasse ses propres choix ou à ce qu’un responsable politique wallon tel que Paul Magnette ait des questions à poser à propos du Traité CETA. Ce sont des forums démocratiques à part entière qui peuvent légitimement prendre des décisions. Si on prévoit que cette participation se déroule via le Sénat, ne peut-on craindre une forme de paternalisme? Au lieu d’envisager une nouvelle fonction pour le Sénat, ne faudrait-il pas réfléchir davantage à la responsabilisation des entités fédérées en les invitant à se prononcer non seulement sur les traités, mais aussi sur la répartition des compétences, la révision de la Constitution, etc.? Cela n’accélérera pas forcément le processus législatif, mais sa légitimité pourrait en être accrue.

Au niveau européen, il n’existe pas de deuxième chambre. Le Comité européen des régions ne constitue pas une telle chambre et, selon l’intervenant, ne doit jamais le devenir. Les différents États ont néanmoins voix au chapitre par le biais du Conseil européen, ce qui reflète malgré tout une logique bicamérale. Le professeur Delpérée a également fait référence au Bundesrat. Dans quelle mesure le Comité de concertation pourrait-il assumer ce rôle de deuxième chambre? Cela impliquerait probablement d’en modifier la composition, le mandat et le mode de fonctionnement.

M. Loones demande ce que pourrait être le rôle du Comité de concertation. Que faudrait-il pour renforcer son rôle? L’intervenant voudrait obtenir des précisions sur la proposition du professeur Velaers de créer une chambre interfédérale composée de deux fois septante-cinq membres. Est-il correct de dire que le professeur plaide en faveur non pas d’un Sénat permanent, mais d’une nouvelle composition de la Chambre? S’agirait-il alors d’une structure permanente ou est-ce que la Chambre serait complétée ponctuellement par ces septante-cinq sénateurs lorsqu’une délibération devrait avoir lieu sur la législation spéciale? Ou bien est-ce que ce système est plutôt comparable au mécanisme appliqué au Parlement flamand, qui prévoit que les parlementaires bruxellois ne participent pas au vote lorsqu’il est question de matières régionales? Ne faudrait-il pas appliquer ce raisonnement de manière conséquente à la représentation au Parlement européen? Outre les élus directs, ne devrait-on donc pas prévoir

des doubles mandats pour des parlementaires issus des La première question de Mme Goffinet porte sur la composition du Sénat. Le professeur Velaers pense que la composition du Sénat devrait refléter correctement l’importance des entités fédérées, tandis que le professeur Delpérée a rappelé que les membres des deux chambres fédérales représentent la Nation et sont donc élus. Faut-il alors conserver le système de la cooptation? Quelle est d’ailleurs la raison historique du système de cooptation? Mme Goffinet se demande par ailleurs si la composition du Sénat reflète au mieux la représentativité des entités fédérées.

Lors d’une précédente audition, M. Rigaux avait proposé de revoir la composition du Sénat pour faire de celui-ci une véritable chambre des entités fédérées, composée de 20 membres du Parlement flamand, de 20 membres du Parlement wallon et de la Fédération Wallonie-Bruxelles, de 10 membres du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et de 10 membres du Parlement de la Communauté germanophone. Il rappelait que les petits États sont généralement surreprésentés dans les chambres fédérales des États fédéraux.

Que pensent les experts d’une telle surreprésentation? Lors du débat sur les formes de coopération, plusieurs constitutionnalistes ont souligné le manque de transparence du Comité de concertation et la nécessité de disposer d’une assemblée interfédérale, comme le Sénat, qui pourrait contrôler directement son action; celui-ci ressemble en effet de plus en plus à un gouvernement interfédéral. Les experts trouvent-ils aussi intéressant de confier ce contrôle au Sénat? Certains estiment que le droit d’évocation du Sénat devrait être élargi.

Qu’en pensent les experts? À quelles matières le droit d’évocation devrait-il le cas échéant être étendu? Tous les partis reconnaissent l’importance de consulter le citoyen à travers différents organes consultatifs. Le Parlement wallon, le Parlement de Bruxelles-Capitale et même la Chambre ont ainsi mis en place des commissions délibératives mixtes, composées en partie de citoyens tirés au sort. Est-il nécessaire de faire évoluer le Sénat vers une assemblée citoyenne? Certains experts ont en effet signalé que ces assemblées citoyennes peuvent poser un problème de légitimité des décisions.

Ainsi, au niveau wallon, le panel citoyen sur le climat, qui a présenté ses conclusions le 13 mars, n’a jamais été associé au travail parlementaire. De plus, ses travaux

n’étaient pas publics. L’intervenante se demande donc quelle est leur légitimité. Les experts connaissent-ils à l’étranger des exemples d’assemblées citoyennes qui prendraient part à la décision?

M. Slootmans demande si un membre du groupe PS à la Chambre voterait différemment d’un membre du groupe PS au Parlement wallon, siégeant ou non au Sénat, sur un texte portant sur la réforme de l’État ou sur un Sénat dans le cadre de la loi de financement. Si la réponse est négative, alors la réponse à la question de savoir si le Sénat présente encore une plus-value est elle aussi négative. Le membre doute du fait que les intérêts régionaux et communautaires seraient davantage défendus au Sénat tandis que les intérêts fédéraux prévaudraient à la Chambre.

L’intervenant constate qu’il s’agit d’une question relevant bien plus des partis que du Parlement. Il craint que, reclus dans leur bureau, un certain nombre d’experts considèrent le Sénat comme une donnée purement théorique et présentent parfois celui-ci de manière un peu trop idéalisée et déconnectée de la réalité.

M. Slootmans demande par ailleurs si quelqu’un serait capable de citer, depuis la réforme du Sénat, ne seraitce qu’un seul exemple où son rôle de lieu de rencontre des entités fédérées aurait engrangé un résultat dans ce cadre. Si un dialogue de communauté à communauté est nécessaire, il pourrait tout aussi bien être organisé dans un cadre ad hoc non permanent, comme c’est le cas aussi pour le Comité de concertation.

S’agissant de l’argument selon lequel la quasi-totalité des États fédéraux disposent d’une deuxième chambre qui est souvent une assemblée représentative des différents États qui les composent, M. Slootmans aimerait savoir si les experts estiment que la Belgique peut être comparée à d’autres pays fédéraux. La Belgique connaît un fédéralisme centrifuge qui tend à renforcer les entités fédérées, alors que dans la plupart des autres fédérations comme en Allemagne, en Autriche ou aux États-Unis, c’est exactement le contraire puisque la tendance est plutôt à la centralisation.

La comparaison avec d’autres fédérations bicamérales n’est-elle pas totalement impossible dès lors que tous les autres États fédéraux comptent largement plus de deux entités? Ne faut-il donc pas considérer que le modèle belge ne peut se comparer à aucun autre modèle fédéral, surtout en ce qui concerne les conclusions éventuelles sur le système bicaméral?

L’intervenant se demande en outre si la qualité du travail législatif et de contrôle est effectivement meilleure dans les États fédéraux bicaméraux que dans les quelques rares États fédéraux monocaméraux. Cette donnée estelle objectivement démontrable? En ce qui concerne la suggestion de M. Delpérée qui plaide pour un Sénat à la carte qui délibérerait à la demande de la Chambre sur un certain nombre de questions institutionnelles par exemple, M.

Slootmans demande si la Chambre a jamais formulé une telle demande. À défaut de demande, il n’y a aucune raison d’attribuer ce rôle au Sénat. À la longue, c’est comme si les membres de la commission cherchaient à donner a priori une raison d’être à une institution sans tenir compte de son utilité. Cette logique de l’a priori n’a plus rien à voir avec l’expression démocratique qu’un Sénat devrait être.

M. Dewael pense que si la démocratie représentative est défaillante aujourd’hui, il faut s’efforcer de la «réinventer». Il faut faire usage de tous les forums possibles permettant de donner aux citoyens la possibilité d’intervenir directement dans le processus de décision politique. Mais il faut veiller à ce que l’ensemble des citoyens soient impliqués dans cette démarche. Sur ce point, M. Dewael est sur la même longueur d’onde que le professeur Matthijs.

L’intervenant ne voit pas du tout comment l’on pourrait renforcer la démocratie en la complétant par un système de tirage au sort de citoyens. L’intention peut être parfaitement louable, quand on voit qu’aujourd’hui, les citoyens n’ont pas confiance dans la démocratie représentative, mais dans ce cas, mieux vaut essayer de renforcer cette démocratie représentative. Cela ne peut se faire en tirant quelques personnes au sort, même au niveau local.

En tant que bourgmestre, il indique qu’il essaye par tous les moyens de donner à l’ensemble des citoyens qui le souhaitent la possibilité de faire entendre leur voix dans certains processus. Le membre trouve que le maintien du bicaméralisme en tant que tel et de la situation existante n’est pas une bonne chose. Son parti l’a également clairement fait savoir il y a peu. L’intervenant pense que le maintien du Sénat dans sa forme actuelle ainsi que des sénateurs cooptés n’est pas souhaitable.

Ces derniers ont été désignés par des partis politiques et renforcent donc, en un certain sens, la particratie. La loyauté des sénateurs cooptés envers leur parti sera donc encore un peu plus grande que celle des autres parlementaires, qui ont eux aussi été désignés par leur parti politique. Les compétences entre le niveau fédéral et les entités fédérées sont imbriquées dans notre pays. Nous le

constatons tous les jours, qu’il s’agisse de la lutte contre le Covid ou de l’accueil des réfugiés fuyant l’Ukraine. Les compétences se chevauchent et pourraient être regroupées de manière plus homogène, mais dans un pays fédéral, il faudra toujours collaborer. Selon l’intervenant, le fait que les entités fédérées et leurs parlements respectifs aient la possibilité de se rencontrer à intervalles réguliers est et reste une bonne chose.

Cela ne doit pas nécessairement se dérouler dans un contexte structurel, avec une assemblée parlementaire propre. Dans un pays fédéral comme la Belgique, on pourrait, d’une part, chercher une formule dans laquelle les différents représentants des parlements des entités fédérées pourraient se rencontrer pour discuter d’un certain nombre de points essentiels. Ces représentants ne devraient pas nécessairement recevoir à cet effet d’indemnité supplémentaire et, dans cette formule, il n’y aurait pas non plus de sénateurs cooptés.

Quels sont les points sur lesquels les représentants des parlements des entités fédérées doivent se concerter, selon l’intervenant? Les exemples sont légion. Une révision de la Constitution où seule la Chambre fédérale disposerait d’une voix et où les parlements des entités fédérées dont question dans cette Constitution seraient exclus du processus décisionnel n’apporterait, selon l’intervenant, aucune valeur ajoutée à notre démocratie.

L’intervenant ne saurait imaginer non plus que le premier ministre d’un pays fédéral se rende à un sommet européen au cours duquel il serait question d’aspects tant fédéraux que régionaux, sans qu’il y ait une quelconque forme de coopération ou un forum permettant un échange de vues avec les entités fédérées. Dans le giron de la Chambre et du Sénat, il existe à cet effet le Comité d’avis fédéral chargé des questions européennes.

Il s’agit certes d’une amorce qu’il faudrait peut-être consolider en veillant, avant les réunions européennes et après celles-ci, à ce qu’il n’y ait pas de déficit démocratique. Dans la configuration des compétences telle qu’elle se présente aujourd’hui, un premier ministre fédéral ne peut parvenir à lui seul à unifier l’ensemble du pays. Enfin, l’intervenant ne peut imaginer que, pour les traités internationaux, qui sont souvent des traités mixtes, impliquant à la fois des compétences fédérales et des compétences des entités fédérées, on ne puisse trouver une formule dans le processus de ratification qui permette à l’autorité fédérale et aux entités fédérées de se concerter à ce sujet et ainsi de parvenir à une décision.

En résumé, la Constitution, le niveau européen et les traités internationaux sont trois exemples qui amènent

l’intervenant à défendre ardemment l’idée d’un forum. Quant à savoir à quoi ce forum devrait ressembler et combien de sénateurs des entités fédérées il devrait compter, l’intervenant ne se prononcera pas. Il ne doit pas nécessairement s’agir d’une assemblée permanente. Toutefois, ceux qui prétendent qu’un tel forum n’est pas nécessaire ne sont pas de vrais partisans du Après avoir salué la qualité des auditions, M.

Eerdekens revient sur les propos du professeur Delpérée selon lesquels il faudrait pouvoir conférer davantage de compétences au Sénat afin qu’il puisse servir de renfort pour la Chambre. Il est clair qu’en rognant petit à petit sur ses compétences, on condamne le Sénat à une obsolescence programmée.

M. Eerdekens aimerait savoir pourquoi l’on n’a pas pu mettre en œuvre la mesure proposée par M. Delpérée en appliquant l’article 77, dernier alinéa, et l’article 78, § 1er, dernier alinéa, de la Constitution qui habilite la Chambre à conférer, par loi spéciale, une compétence complémentaire. Le problème réside-t-il dans l’application de ces textes de loi?

M. Demeuse constate que la situation actuelle n’est pas satisfaisante et appelle une solution. Le but du bicaméralisme doit être d’apporter une plus-value, ce qui n’est pas le cas à l’heure actuelle. Plusieurs pistes ont été évoquées, dont la participation citoyenne. Concernant la participation et la représentation des entités fédérées, l’intervenant est sensible aux propos de MM. Delpérée et Clarenne qui ont mis en évidence la difficulté inhérente à la «double casquette» des sénateurs.

C’est un réel problème, comme en témoigne la difficulté de parvenir parfois au quorum requis pour voter en commission, par exemple. Toutefois, l’intervenant estime que les propositions formulées par les experts n’apportent pas de solution satisfaisante à cette question de la disponibilité des sénateurs. Il demande donc aux experts s’ils peuvent préciser leur point de vue à ce sujet. La fonction de réflexion, évoquée par MM.

Moonen et Clarenne, est exercée par le Sénat, notamment à travers les rapports d’information, mais ceux-ci ne lui permettent pas de représenter une plus-value suffisante. Il pense donc qu’il est nécessaire de réfléchir à la composition du Sénat. On a voulu faire évoluer le Sénat vers une assemblée des entités fédérées, mais le résultat ne donne pas satisfaction. Certains proposent une autre proportion dans la représentation des entités fédérées, d’autres envisagent de faire participer d’autres acteurs.

M. Demeuse aimerait savoir ce qu’une modification de la représentation des entités fédérées au sein du Sénat changerait concrètement dans les faits. Est-elle de nature

à accroître la plus-value que peut apporter l’Assemblée, notamment dans son rôle de réflexion ou grâce à l’affaiblissement de la particratie qu’elle permettrait en son sein? Quel que soit l’avenir, M. Demeuse est persuadé qu’il faut maintenir un lieu de concertation entre entités fédérées. Cela lui paraît fondamental dans un État fédéral. Dans l’hypothèse d’une suppression du Sénat, comment pourrait-on assurer cette concertation entre entités fédérées? Faut-il une assemblée permanente? Ne peut-on envisager un dialogue interparlementaire tel que celui qui est en cours à propos du climat? Revenant à la question de la participation citoyenne, le membre a été frappé par la position du professeur Velaers qui s’est dit opposé au remplacement du Sénat par une assemblée citoyenne, en raison des expériences négatives déjà observées, notamment en France.

Selon le professeur, il ne faudrait pas institutionnaliser ces pratiques. L’intervenant se demande toutefois si l’échec de ces expériences n’est pas justement lié à l’absence de suite donnée aux recommandations formulées par les citoyens et à l’absence d’institutionnalisation de ces processus. Les citoyens n’ont-ils pas eu l’impression d’avoir été impliqués dans un gadget, d’avoir travaillé pour rien? N’est-ce pas en intégrant les processus participatifs dans les structures qu’on leur donnera une légitimité démocratique et qu’on assurera leur réussite? À l’occasion du rapport d’information sur le renouveau démocratique, le Sénat a auditionné des experts du monde entier et a pris connaissance d’expériences positives de participation citoyenne, notamment en Irlande où celle-ci a permis de lever des blocages sur des sujets comme le mariage homosexuel, l’avortement, etc.

M. Demeuse revient sur la légitimité et la revalorisation du Sénat. La remarque du professeur Delpérée à ce sujet est particulièrement intéressante: si on remplace le Sénat actuel par une assemblée de citoyens qui ont moins de légitimité que des parlementaires démocratiquement élus, on dévalorise en quelque sorte le Sénat. Pour l’intervenant, l’essentiel reste toutefois le rôle que l’on confie au Sénat et aux citoyens.

L’enjeu doit-il être la revalorisation du Sénat ou la revalorisation de la démocratie? Comment arriver à revaloriser la démocratie et quel rôle le Sénat peut-il jouer pour atteindre cet objectif?

M. Vanlouwe indique que cela fait déjà des années que se poursuivent les recherches sur la fonction du Sénat, en tant que deuxième chambre dans le cadre du bicaméralisme ou comme chambre de réflexion, sur la mission d’évocation dont il était chargé auparavant, sur son rôle

consultatif actuel ou sur son statut de lieu de rencontre des entités fédérées. Il constate aujourd’hui encore que ces recherches sont toujours en cours. Au sujet de l’idée de la participation citoyenne qui compléterait la démocratie représentative, l’intervenant se pose autant de questions que le professeur Velaers qui en souligne les expériences positives et négatives. Il se rallie aussi à la remarque de M. Dewael sur le système de tirage au sort qui soulève des questions.

M. Vanlouwe estime que, si la participation citoyenne peut débloquer un dossier, elle peut tout aussi bien bloquer un dossier dans lequel une décision a déjà été prise par le biais de la démocratie représentative. Avec l’expérience limitée qu’il a acquise à la Conférence sur l’avenir de l’Europe, qui repose aussi sur des panels citoyens et des délégués à une assemblée plénière, l’intervenant observe, bien qu’il soit peut-être trop tôt pour évaluer le système, que les lobbies mènent généralement la danse en coulisse dans ces processus de participation citoyenne.

Ils tentent d’influencer les citoyens, tiennent le crachoir dans ces panels citoyens et rédigent des textes. Tel ne saurait être l’objectif. Comment les entités fédérées pourraient-elles être associées à la politique dans les matières transversales, indépendamment de l’organe institutionnalisé d’un Sénat? Lors de la présente législature, on a déjà eu recours à un organe interparlementaire dans le domaine du climat, qui s’apparentait quelque peu à la Conférence interministérielle (CIM).

Cet organe interparlementaire n’est pas du tout permanent, il peut changer de forme. Que pensent les experts d’un tel organe qui serait chargé de certaines missions pouvant revêtir un caractère transversal, mais qui ne serait pas lié à une deuxième chambre officielle institutionnalisée? a) M. Velaers 1. La particratie Le professeur Velaers aborde d’abord la question de la particratie. Bien qu’elle ne concerne pas directement l’institution du Sénat en tant que telle, cette question est malgré tout le sujet tabou.

Quel est l’intérêt de réfléchir au rôle des institutions parlementaires lorsque les décisions sont de toute façon prises par le pouvoir exécutif et les partis politiques? Le professeur Velaers juge que la particratie est inévitable jusqu’à un certain degré et qu’il s’agit d’un mal nécessaire pour assurer la stabilité

du fonctionnement parlementaire. Il faut toutefois en éviter les excès et contrôler le respect d’une série de conditions essentielles. La particratie est née avec l’instauration du suffrage universel pur et simple, lorsqu’on a commencé à former des gouvernements de coalition. L’obtention d’une majorité est alors devenue plus compliquée: si un seul parti a le pouvoir, il n’est pas très difficile d’avoir une majorité, mais cela devient beaucoup plus difficile si trois partis se partagent le pouvoir.

Ce système n’a pas fonctionné entre 1918 et 1940, parce que chaque parti recherchait son propre intérêt. Des parlementaires individuels ont fait tomber des gouvernements à l’époque. Ces vingt-deux années ont vu se succéder environ onze gouvernements, dont certains n’ont tenu que quelques mois. Rien n’a changé après la Deuxième Guerre mondiale sur le plan institutionnel, hormis le fait que les partis politiques ont pris la responsabilité de former le gouvernement, de conclure l’accord de gouvernement et de promettre un soutien stable aux gouvernements.

C’est tout à fait inéluctable selon le professeur Velaers. Si chaque parlementaire individuel, qui jouit effectivement d’une légitimité démocratique, pense qu’il doit pouvoir exercer son action en dehors du parti politique, on aboutit à une situation instable comme à l’entre-deux-guerres. Selon le professeur Velaers, l’existence d’une chambre qui apporte un contrepoids institutionnel aux décisions gouvernementales est une condition absolue de la particratie.

Il faut disposer d’un organe représentatif au sein duquel, à tout le moins, la politique puisse être discutée et critiquée et où d’autres solutions puissent être avancées. C’est le minimum. En outre, il est indiqué que les décisions de base soient prises par des majorités parlementaires. Il est vrai que la particratie exercera alors une influence, mais par le biais d’une discipline de parti volontairement acceptée.

La particratie ne peut jamais aller jusqu’à imposer des mandats contraignants. C’est la deuxième condition absolue à respecter, sans quoi la responsabilité individuelle des parlementaires serait neutralisée. Le fait que les parlementaires puissent finalement décider de voter autrement leur donnera peut-être un plus grand poids lors du développement des positions au sein des partis et du gouvernement.

Ces éléments fondamentaux sont intangibles. 2. Les matières transversales Certaines matières doivent faire l’objet de décisions transversales parce qu’elles sont juridiquement liées. Il s’agit, par exemple, des accords climatiques, du Protocole de Kyoto ou du Pacte de stabilité européen. Les

objectifs budgétaires européens doivent être atteints collectivement par toutes les autorités confondues. Dans ces matières, on s’efforce tant bien que mal de définir une position au niveau gouvernemental. Selon le professeur Velaers, il faudrait en contrepartie organiser un contrôle et une possibilité de débat. Jadis, on estimait que le fait que ce soit le Conseil des ministres qui prenne les décisions constituait un déficit démocratique des institutions européennes.

On considérait en contrepartie que tous ces ministres individuellement étaient contrôlés par leur parlement national, mais ce n’était pas considéré comme étant suffisant. Il fallait pouvoir débattre de l’ensemble et il fallait la possibilité d’une contribution démocratique du Parlement européen. En Belgique, le Sénat pourrait jouer un rôle important en tant qu’organe interfédéral dans les matières transversales.

L’orateur n’est pas favorable à l’octroi de larges compétences législatives au Sénat. Lui permettre d’intervenir dans la législation fédérale essentielle serait aller trop loin. La Constitution et les lois à majorité spéciale sont des règles qui doivent faire partie des attributions du Sénat. 3. Les conflits d’intérêts Le professeur Velaers ne pense pas que le Sénat doive pouvoir décider des conflits d’intérêts à la majorité.

Le Comité de concertation ne décide pas non plus d’un conflit d’intérêts à la majorité, mais bien par consensus, lequel équivaut à une unanimité au Comité de concertation. Si un conflit d’intérêts est examiné au Sénat, il faudrait au moins que le consensus qui se dégage ait l’adhésion de toutes les représentations des entités fédérées. On ne peut admettre que le consensus ne soit porté que par trois des quatre représentants.

Les conflits d’intérêts sont en fin de compte des con flits politiques. Ils portent sur les compétences et on ne peut pas priver purement et simplement un des quatre représentants de ses compétences parce que les trois autres sont convaincus qu’il met abusivement des bâtons dans les roues. Ce sera toujours une difficulté dans la résolution des conflits d’intérêts. Il se peut que les choses se passent parfois plus simplement au niveau du gouvernement, même si l’on ne parvient souvent pas non plus à un résultat à ce niveau.

4. Les traités mixtes Selon le professeur Velaers, un traité mixte ne peut lui non plus jamais être adopté à la majorité simple au sein d’un Sénat. Il faut au moins veiller à ce que l’entité fédérée qui est liée par ce traité puisse exercer sa compétence. On gagnera beaucoup de temps si, dans le Sénat interfédéral, une majorité dans chacune des représentations des entités fédérées donnait son assentiment.

Si l’on

n’exige pas l’assentiment de toutes les représentations des entités fédérées, on permet au Sénat de s’arroger des compétences des entités fédérées. Ceci signifie également que le Sénat doit compter suffisamment de membres pour permettre à chaque entité fédérée de se faire entendre correctement. Même les sénateurs d’une petite entité fédérée doivent être suffisamment nombreux pour pouvoir lier leur entité fédérée.

5. Une institution non permanente On pourrait également limiter la compétence du Sénat à la fonction constitutionnelle, c’est-à-dire à la révision de la Constitution et des lois spéciales. En fonction de l’étendue des compétences qu’on lui octroie, le Sénat peut être un organe ad hoc se réunissant lorsqu’il y a matière. Le professeur Velaers partage la critique formulée par le professeur Delpérée: il est aberrant d’écrire dans la Constitution que le Sénat est une institution non permanente.

Il s’agit d’une institution permanente ayant peu de matières à traiter. Si le Sénat était une institution non permanente, cela voudrait dire qu’il faudrait chaque fois renouveler sa composition, comme c’est le cas pour une cour d’assises. L’orateur pense en outre qu’un Sénat doté de fonctions limitées ne devrait pas être si coûteux. Le coût que représente le Sénat est un argument qui passe bien dans l’opinion publique mais c’est du populisme institutionnel.

Il est en effet question d’un élément essentiel du fonctionnement de notre système et cet argument ne devrait pas peser dans le débat politique. Il est peut-être possible d’encore réduire le montant de 39 millions. Les fonctionnaires du Sénat peuvent peut-être également travailler pour les parlements des entités fédérées. toutes les assemblées? Le professeur Velaers ne s’attend pas à ce qu’un député PS adopte à la Chambre un point de vue différent de celui d’un député PS au Parlement wallon.

Cela se vérifie dans la plupart des partis politiques. Il ne s’attend pas non plus à ce qu’un député PS de la Chambre adopte un point de vue différent de celui du président du PS. Nous n’en déduisons pas pour autant qu’il faut supprimer la Chambre et laisser au président du PS le soin de décider. Il faudrait donc que l’on n’ait pas d’avance la certitude que tous les élus suivront le point de vue de leur parti, ce qu’ils font généralement.

Il est correct de dire que la particratie fonctionne. Mais ce n’est pas tout. Le point de vue d’un parti n’est pas uniquement celui de son président mais est déterminé par les différents acteurs

qui comptent. Il est le résultat de la vie politique. Les parlementaires flamands adopteront parfois, au sein de leur parti, une position différente de celle de leurs collègues fédéraux parce qu’ils souligneront l’importance de l’homogénéité des compétences et mettront en évidence les possibilités limitées qu’offre le système actuel. Les parlementaires fédéraux n’ont pas tout à fait la même sensibilité à cet égard et ne souhaitent peut-être pas voir disparaître cette compétence.

Il est peut-être possible que les parlementaires adoptent des points de vue divergents mais, quoi qu’il en soit, de tels raisonnements basés sur la «réalité de la particratie» pourraient faire disparaître toutes les institutions. L’orateur peut d’ailleurs comprendre que les parlementaires suivent le point de vue de leur parti. Où irions-nous en effet si, dans chacun des sept partis de la coalition gouvernementale, un parlementaire n’en faisait qu’à sa tête? Le système fonctionne grâce à une cohésion.

Les élus s’efforcent-ils encore de se convaincre mutuellement au sein de leur Parlement ou bien les débats ont-ils lieu en dehors du Parlement, au sein de chaque parti? Rien n’est tout blanc ou tout noir. On ne peut pas tout imputer à la particratie et sous-estimer l’importance des institutions. Elles ont leur importance. 7. Peut-on envisager d’octroyer aux entités fédérées une compétence de base pour la révision de la Constitution? Dans son exposé, l’orateur est parti du système actuel, un État fédéral doté d’une Constitution soumise au vote des organes du Parlement fédéral.

On pourrait imaginer de s’acheminer vers une solution plus confédérale mais il faudrait alors se demander si la compétence de réviser la Constitution devrait appartenir uniquement aux parlements des entités fédérées ou également à la Chambre. Quoi qu’il en soit, il faudrait que les parlements des entités fédérées puissent se rencontrer quelque part. Le Sénat n’est-il pas précisément le lieu où les entités fédérées se réunissent? Les entités fédérées et la Chambre pourraient réviser la Constitution conjointement, ce qui ferait gagner du temps.

On peut décider que la révision constitutionnelle ne sera adoptée que si elle obtient une majorité des deux tiers et, en plus, une majorité dans chaque groupe linguistique et une majorité dans la partie fédérale et dans la partie des entités fédérées. Diverses formules peuvent être imaginées pour que les discussions aboutissent finalement à un vote au sein d’un seul organe interfédéral. Si ses compétences restent limitées, cet organe interfédéral pourrait même parfaitement être un organe ad hoc.

Le professeur Velaers perçoit que de nombreux partis politiques sont d’avis que le Sénat doit être supprimé et comprend qu’il est difficile de revenir sur un tel point

de vue. Il suggère donc de nommer différemment cet organe. L’essentiel est que la fonction ne disparaisse pas.

M. Loones demande pourquoi une concertation au sein du Sénat est nécessaire. Elle n’existe pas pour l’adoption des traités. Pourquoi serait-elle nécessaire pour la révision de la Constitution? Le professeur Velaers répond que lorsqu’un parlement se penche sur un traité mixte, il se demande s’il souhaite être lié par ce traité. Si l’un des parlements répond oui et l’autre non, il y aura un blocage. On pourrait proposer de discuter du problème dans une enceinte commune pour que chaque partie comprenne pourquoi l’autre partie est disposée à donner son assentiment ou pas.

Mais les discussions peuvent aussi se faire séparément. En revanche, la Constitution est par essence un bien commun. Il n’est pas possible que le Parlement flamand déclare unilatéralement qu’il est désormais compétent en matière de sécurité sociale. En ce qui concerne la répartition des compétences ou le financement, on peut difficilement laisser chacun agir à sa guise en espérant parvenir quand même à un résultat satisfaisant.

Une discussion dans une enceinte commune est indispensable.

M. Loones voudrait seulement que l’on réfléchisse aux raisons pour lesquelles, par exemple, une modification de la Constitution ou d’une loi spéciale n’est examinée qu’à la Chambre et au Sénat et pourquoi elle ne peut être adoptée par le Parlement flamand et le Parlement wallon. Dans une logique de coopération renforcée et de participation renforcée des entités fédérées, plusieurs aspects peuvent peut-être aussi être abordés sous un autre angle.

On peut ainsi se demander si l’article 195 de la Constitution doit subsister dans sa forme actuelle et s’il ne faut pas créer la possibilité de modifier la Constitution durant une même législature par le biais d’une seconde lecture réalisée par les entités fédérées. Cela permettrait peut-être aussi de faire disparaître certains mécanismes de protection des minorités. Le professeur Velaers rappelle qu’aujourd’hui déjà, la réforme de l’État est préparée au sein des parlements des entités fédérées.

Ces parlements adoptent aussi des résolutions. Mais il faut ensuite pouvoir dégager une vision commune, ce qui nécessite un espace commun. 8. Démocratie délibérative Le professeur Velaers nie s’être prononcé contre la démocratie délibérative, mais souligne que les résultats ne sont pas encore assez convaincants. L’Irlande est

toujours citée en exemple à cet égard. Quatre panels délibératifs y auraient conduit à l’approbation du mariage homosexuel et de l’avortement, mais c’est aussi surtout la conséquence du référendum. On savait que l’ensemble de la population y était favorable, mais on peut se demander si, sans cela, le fait que le panel partage cet avis aurait été suffisant. En Finlande, lorsque le système financier s’est effondré en 2010, entraînant une crise institutionnelle globale, on a tenté de faire rédiger une Constitution par un organe dont la composition n’était pas claire.

Cela n’a pas donné grand-chose. Le professeur Velaers observe avec beaucoup d’intérêt les expériences qui sont menées dans ce domaine, mais il pense que la démocratie représentative est à ce jour le moins mauvais de tous les systèmes envisageables. 9. La composition du Sénat Il est un fait que toutes les entités doivent être représentées, mais les communautés linguistiques doivent continuer à exister, et pas uniquement pour des raisons purement juridiques ou pragmatiques.

Cela tient à la structure politique, car il y a des partis néerlandophones et des partis francophones. La démocratie est aussi une question de population, laquelle est le moteur du processus décisionnel démocratique. b) M. Delpérée M. Delpérée formule d’abord une observation sur la méthode et quelques observations relatives à la problématique générale, avant de répondre à quelques questions particulières.

1. La méthode L’intervenant rappelle qu’il est constitutionnaliste et comparatiste comme ses collègues. Par conséquent, il s’informe sur ce qui se fait à l’étranger, et il lui arrive de se dire que telle institution est utile, par exemple l’ombudsman. Pourquoi ne pas mettre en place un médiateur au niveau fédéral, au niveau communautaire et régional, au niveau communal? Par contre, l’intervenant est enclin à ne pas faire systématiquement du «shopping», c’està-dire aller glaner des idées d’institutions qui semblent intéressantes un peu partout dans le monde, par exemple en Australie, au Canada, en Irlande ou en Islande, et vouloir ensuite les greffer sur le système belge.

Il y a en effet de fortes chances que la greffe ne prenne pas et que des phénomènes de rejet se produisent, car nous avons des structures institutionnelles spécifiques. Par exemple, nous pratiquons un fédéralisme à deux, et non à cinquante, à vingt-six ou à seize. Notre fédéralisme

n’est pas un fédéralisme d’association, mais plutôt un fédéralisme de dissociation. Notre pays est petit, au contraire du Canada ou des États-Unis. Les aspects liés à l’histoire, à la culture et aux projets d’avenir sont également à prendre en compte. L’intervenant tend donc à envisager la question du bicamérisme dans le contexte belge et pas nécessairement dans une perspective résolument internationale.

2. La problématique générale Il est frappant de constater que la discussion a fait émerger des problèmes beaucoup plus généraux que le bicamérisme, mais qui ont une incidence directe sur les solutions à apporter à ce problème. L’intervenant cite trois exemples. Tout d’abord, le sénateur Anciaux s’est demandé si nous étions encore dans un régime parlementaire et si la primauté de l’exécutif n’était pas un phénomène qui détermine la façon dont nous faisons de la politique.

La réponse est bien évidemment positive: la majorité gouvernementale est la même que la majorité parlementaire, et ces deux majorités sont soudées face à une opposition, qui est par ailleurs morcelée. La primauté de l’exécutif constitue un phénomène majeur, qui n’est pas propre à la Belgique. Deuxièmement, il est évident que le débat sur le bicamérisme s’inscrit dans un débat plus général sur les perspectives concernant l’avenir de notre État.

Restons-nous dans le modèle fédéral, avec toutes les conséquences qui en découlent, ou voulons-nous aller au-delà ou en deçà? Les institutions du bicamérisme et du Sénat trouveront bien entendu des configurations différentes suivant les réponses apportées à ces questions. Enfin, le problème du bicamérisme et celui du Sénat ne peuvent pas être isolés de la construction européenne et des relations internationales.

Le débat dépasse largement le débat d’aujourd’hui, mais on peut s’interroger sur le lien entre le Parlement fédéral belge et, par exemple, le Parlement européen. Au-delà du comité d’avis pour les questions européennes, le Parlement fédéral n’a aucun lien avec les parlementaires européens belges alors que le Parlement européen est situé à un kilomètre et demi du Parlement fédéral! Les parlementaires européens peuvent venir assister aux débats des commissions, mais ils ne le font pas dans la pratique.

Il y a des pistes à explorer à cet égard. On peut se demander si le Sénat, en particulier, ne pourrait pas être l’institution qui fait le lien, sur le plan parlementaire, entre les Communautés, les Régions et l’État fédéral, d’une part, et les autorités européennes, d’autre part.

Ce sont des éléments de problématique générale, mais qui conditionnent bien évidemment les réponses qui peuvent être données à la question particulière du Sénat. 3. Quelques questions en particulier Au sujet de la possibilité d’étendre les compétences du Sénat via la Constitution, le professeur préfère parler d’une «délégation de tâches». On donne mission de préparer un dossier sur un sujet déterminé, à tête reposée, en menant toutes les concertations utiles.

À titre d’exemple, l’intervenant se réfère au débat sur l’euthanasie des mineurs, qui a eu lieu au Sénat dans la période antérieure à 2014. Une proposition de loi est élaborée au Sénat sur la base de concertations hebdomadaires et d’auditions de divers spécialistes de tous les domaines concernés, et le texte est ensuite voté à la Chambre des représentants. C’est une manière de travailler en bonne intelligence si l’on veut s’inscrire dans cette perspective.

L’expression «assemblée non permanente» est dépourvue de sens sur le plan juridique, même si on en comprend le sens politique. Toute assemblée, toute institution même, pourrait être qualifiée de non permanente. Prenons l’exemple – un peu caricatural – du Conseil des ministres: il n’est pas permanent puisqu’il ne se tient que le vendredi. Ce n’est pas pour autant que l’on écrit dans la Constitution qu’il n’est pas une institution permanente.

L’expression «assemblée non permanente» est donc une expression politique et même polémique. En réponse à ceux qui ont émis l’idée de deux lectures au lieu de deux chambres, M. Delpérée cite l’exemple de la Norvège et de son Parlement, le Storting. Celui-ci se situe, un peu comme ici, face au palais royal, mais dans son hémicycle, en revanche, il y a non pas des tableaux mais des fenêtres. Le but est de montrer que la démocratie est ouverte vers l’extérieur et que les séances sont publiques.

Une autre différence est que pour les votes, il y a non pas trois boutons (oui, non et abstention) mais seulement deux, à savoir oui et non. Un parlementaire norvégien ne s’abstient pas: il prend position. À côté de l’hémicycle, il y a une petite salle. Les c hefs de groupe, c’est-à-dire des membres de la Chambre, s’y réunissent et adoptent une position sur l’un ou l’autre point de procédure. Il n’y a évidemment jamais de distorsion entre l’a ssemblée plénière et ce petit comité restreint, à telle enseigne que les collègues norvégiens disent que la Norvège n’est pas un État bicaméral.

Le Parlement norvégien est monocaméral dans son organisation et même dans son fonctionnement.

La conclusion de M. Delpérée est très simple: si le Sénat est utile, il doit disposer des moyens nécessaires pour pouvoir fonctionner et, si l’on juge qu’il est inutile, on doit alors le priver de ses moyens. Cela étant, tout travail mérite salaire et toute institution coûte cher. S’il fallait supprimer toutes les institutions parce qu’elles coûtent quelque chose, il ne resterait plus grand-chose sur la scène institutionnelle. c) M.

Moonen Le professeur Moonen dit pouvoir souscrire aux réponses qui ont déjà été apportées à nombre de questions et se contentera dès lors d’aborder brièvement quelques points. 1. La domination du pouvoir exécutif et de la particratie L’expert a parlé de la domination du pouvoir exécutif et de la particratie, mais sans faire de cet aspect un point central de la discussion. Il s’agissait d’éléments contextuels.

Il faut se garder de jauger une réforme du Sénat à l’aune de facteurs qui ne sont pas spécifiques à l’institution. Il ne faudrait pas jeter le bébé avec l’eau du bain. Dans un monde idéal, il ne serait pas mauvais de transférer le leadership aux groupes parlementaires. En faisant en sorte que certaines décisions soient prises dans le giron des groupes politiques, on ferait un pas dans la bonne direction.

Mais, évidemment, il y a d’emblée une réalité dont il faut tenir compte en Belgique, à savoir le fait que notre pays est un État fédéral et que le leadership nécessite souvent de la coordination. Cela signifie aussi que d’une assemblée à l’autre, on peut avoir plus ou moins de poids. Il n’y a malheureusement pas de réponses évidentes en la matière. L’essentiel, dans ce contexte, est de veiller à ne pas assigner à une réforme du Sénat des ambitions qu’elle serait par essence incapable de réaliser car il y a d’autres facteurs qui entrent en jeu.

2. Le contrôle parlementaire On a aussi posé la question de savoir s’il ne serait pas utile de doter le Comité de concertation d’un bras parlementaire et d’intensifier le contrôle parlementaire, par exemple pour les affaires européennes. Le professeur Moonen pense que ce ne serait certainement pas inutile de confier ce rôle spécifique à une assemblée. Aujourd’hui, les membres des parlements peuvent certes interroger «leurs» ministres, mais cela se fait en «ordre dispersé», car on ignore comment une décision est perçue dans les autres assemblées.

Une assemblée investie

( 10 de ce contrôle parlementaire constitue donc une possibilité, mais le professeur Moonen ne souhaite pas dissocier cette possibilité de la question de savoir qui prend la décision au final. Faire en sorte que le contrôle parlementaire soit lié à l’exercice de la compétence formelle de décision ne serait pas une mauvaise chose. Aujourd’hui, ce n’est pas de fait le Comité de concertation qui décide.

Durant la crise du coronavirus, les ministres fédéraux ont souvent été interrogés, alors que leur politique, dans les conditions imposées par le Conseil d’État, avait été évaluée conjointement avec les autres. Il arrive aussi à des parlementaires peu familiarisés avec les aspects institutionnels de se demander qui ils doivent interroger et ce qu’ils peuvent demander et à qui. 3. La composition d’une deuxième chambre doit-elle conserver la proportionnalité linguistique? Le professeur Moonen pense que dans le contexte belge, il est impossible de tourner totalement le dos au passé et à la manière dont l’État s’est développé au cours des dernières décennies, mais cela ne signifie pas qu’il faille tout peser sur une balance d’apothicaire.

Peutêtre y a-t-il une marge, par exemple pour attribuer plus qu’un représentant à la Communauté germanophone afin que tout le poids de l’entité fédérée ne repose pas sur une seule paire d’épaules. Au Parlement européen, les États membres disposent aussi d’une représentation proportionnelle à leur poids démographique, mais avec des limites inférieures et supérieures. Il y a donc des nuances, mais il est certain que plus on s’éloigne de la base démocratique dans les différentes parties du pays, plus on a du mal à le légitimer.

4. Un forum doté de nouvelles compétences Si une compétence est attribuée à un forum, une réforme n’aura en tout cas de sens que s’il a véritablement le pouvoir de décider. Même si l’on souhaite juste prolonger d’une autre manière le système actuel, il sera difficile de faire accepter une réforme. La question à se poser porte sur la manière dont les décisions se prendront au sein dudit forum: par consensus, à l’unanimité, avec des majorités spéciales.

La question n’a guère été abordée jusqu’ici, mais la réussite d’une réforme peut aussi dépendre des règles décisionnelles. On peut rendre celles-ci aussi faciles ou complexes qu’on veut. Le professeur Moonen estime que le caractère permanent ou non d’une assemblée et la fréquence à laquelle elle se réunit sont en partie une discussion sémantique.

L’orateur peut concevoir que les entités fédérées pourraient être associées différemment aux matières transversales mais il faut un minimum de formalisation afin de rendre le mode de fonctionnement suffisamment transparent. Si l’on rend tout à fait ‘informelle’ la concertation, on en effacera toute trace, on n’en fera peut-être pas le compte rendu et elle sera dépourvue de base constitutionnelle. Ce serait regrettable car on perdrait ainsi une partie du contrôle démocratique.

Même si l’on ne conserve pas de deuxième chambre et que l’on organise les choses dans un cadre moins formel, il est judicieux de le doter quand même d’un statut, que ce soit dans les textes constitutionnels adéquats ou dans les lois à majorité spéciale. d) M. Clarenne Beaucoup de choses ayant déjà été dites, M. Clarenne se bornera à ajouter quelques éléments. 1. La particratie et la délibération parlementaire Le professeur Velaers a déjà répondu à la question de M.

Anciaux en remettant en contexte la raison d’être de la particratie, en effet liée au parlementarisme moderne. Il importe de le redire, dans la mesure où la vision du Parlement en tant qu’assemblée délibérante est souvent idéalisée. Cette vision tronquée de la délibération correspond en effet à l’idéal du parlementarisme, mais le parlementarisme du XIXe siècle, c’est-à-dire avant sa démocratisation. Aujourd’hui, cet idéal revient un peu sur le devant de la scène, en raison précisément des théories délibératives, qui sont porteuses d’une idée de démocratie délibérative où la force du meilleur argument reviendrait à l’avant-plan.

Ces théories délibératives influencent également les théories modernes des études parlementaires. Toutefois, ce n’est pas parce que l’exécutif a la main sur l’agenda législatif et est le moteur, le centre d’impulsion de la législation que le Parlement ne sert à rien sur le plan législatif. Bien entendu, le travail législatif au sein du Parlement permet, notamment du côté de l’opposition, de présenter des alternatives, de justifier publiquement les choix qu’a faits le gouvernement.

Sur le plan de la qualité légistique, il arrive même très fréquemment que le Parlement apporte quelque chose, grâce aussi, il faut bien le dire, à ses services. Si jamais on dépouillait définitivement le Sénat de sa compétence législative, il faudrait renforcer les services légistiques de la Chambre des représentants.

Pourquoi ne porte-t-on pas la même critique à l’égard de la Chambre qu’à l’égard du Sénat? Pour M. Clarenne, c’est parce que la logique de discipline partisane a tout son sens à la Chambre et que la répéter deux fois n’en a aucun. La recherche d’une autre manière de délibérer est donc déterminante pour donner une plus-value au Sénat. 2. Le dialogue interparlementaire Pour M. Clarenne, l’institutionnalisation du dialogue interparlementaire est préférable.

Les règles qui encadrent ce dialogue sont importantes. Elles permettent de donner de la légitimité au travail interparlementaire, de baliser ce que l’on fait dans ce cadre et de renforcer la compétence de dialogue interparlementaire du Sénat. C’est la raison pour laquelle M. Clarenne évoquait, non seulement la préparation de résolutions interparlementaires dans le cadre, par exemple, du dialogue interparlementaire climat, mais aussi l’hypothèse des enquêtes interparlementaires.

Le Sénat a encore un rôle à jouer sur le plan de l’information, en raison du temps dont il – collectivement et pas les sénateurs individuellement – dispose. L’Assemblée dispose de beaucoup plus de travail d’information. Les enquêtes parlementaires et, a fortiori, interparlementaires sont avant tout un enjeu d’information plutôt qu’un enjeu de responsabilité politique. L’expert estime par conséquent qu’il y a encore de la place pour un travail d’enquête au sein du Sénat, même s’il a perdu ses compétences formelles de sanction et de mise en cause de la responsabilité politique.

3. La participation citoyenne La participation citoyenne a été largement abordé e dans les questions.

M. Clarenne ne l’a pas évoquée dans son exposé car, pour lui, l’idée d’un Sénat tiré au sort met un terme à l’idée d’un Sénat élu qui pourrait délibérer autrement. C’est autre chose. Un Sénat totalement tiré au sort ne lui paraît pas une bonne idée, dans la mesure où cela signifie que les citoyens tirés au sort vont récupérer le pouvoir décisionnel dont le Sénat jouit encore. Or, il importe que les parlementaires conservent ce pouvoir de décision , tout simplement pour des questions de responsabilité politique.

En revanche, il n’est pas opposé à un rôle consultatif aux côtés des sénateurs. Il préférerait, alors, renforcer les processus de participation citoyenne puisque la délibération citoyenne a plus de sens si elle est au plus près du pouvoir de décision.

On a évoqué l’expérience française de la Convention citoyenne pour le climat. Un excellent travail a été réalisé dans ce cadre, les délibérations se sont très bien passées et les recommandations ont été d’une grande qualité. En revanche, le suivi n’a pas été à la hauteur. Dix recommandations seulement ont été mises en œuvre, sur plus d’une centaine. C’est là que s’est posé le problème.

M. Clarenne en revient dès lors à l’importance d’institutionnaliser les outils de participation citoyenne que l’on met en œuvre. Le panel citoyen wallon n’est pas institutionnalisé. On constate d’ailleurs que les critiques sont beaucoup plus intenses qu’à l’encontre des commissions délibératives bruxelloises, qui ont déjà fourni plusieurs rapports et dont on a beaucoup moins remis en cause la légitimité.

Il importe vraiment, pour la légitimité de ces processus, qu’ils soient institutionnalisés. 4. Les sénateurs cooptés Il en a peu été question. Comme l’a écrit le professeur Velaers, il n’y a pas eu de réflexion très intense sur la raison d’être de ces sénateurs cooptés, mais celle-ci, si l’on s’interroge a posteriori, existe potentiellement. Les sénateurs des entités fédérées manquent de temps. Comment concilier leur travail avec celui qu’ils doivent réaliser dans les parlements des entités fédérées? Les sénateurs cooptés auraient pu ou peuvent être une partie de la solution.

Faut-il réformer malgré tout leur mode de désignation?

M. Clarenne le pense car cela pose bien entendu problème en termes de légitimité démocratique. Si la décision était prise de les remplacer, il faudrait saisir cette opportunité de réfléchir, précisément, sur la question du temps parlementaire. 3) Réflexions additionnelles M. Loones admet que la démocratie et l’état de droit requièrent des moyens financiers. La discussion ne porte pas tant sur les moyens mais plutôt sur leur utilisation efficace. En un mot, il faut prévoir un budget pour que la fonction soit remplie mais il ne faut pas créer une fonction pour justifier l’existence du budget.

M. Anciaux souligne que l’on parle beaucoup du budget et que l’on dit également beaucoup de contrevérités à ce propos. La majeure partie des 39 millions qui composent le budget du Sénat est affectée au personnel statutaire, que l’on ne peut purement et simplement mettre à la porte, même en cas de suppression de l’institution. En outre, plus de 10 millions alimentent les partis politiques.

M. Anciaux est le premier à vouloir supprimer ce financement.

M. Loones répète que l’essentiel n’est pas le budget mais bien son utilisation rationnelle. Dans le cadre du débat juridique et démocratique, la réflexion porte très souvent, et à juste titre, sur la manière de coordonner et de réunir au sein du Sénat les points de vue et les voix des Régions. Il s’agit d’un débat logique qui a au moins le mérite de reconnaître que les situations sont différentes de part et d’autre de la frontière linguistique.

M. Loones se demande toutefois comment on pourrait faire le mouvement inverse. Durant la précédente législature, il a été, en tant que député européen, confronté au fossé qui s’est creusé vis-à-vis de l’Europe. Les députés européens ont sans cesse tenté de faire entrer le débat européen dans les parlements nationaux, afin de combler le fossé et de renforcer la légitimité démocratique. De la même manière, on pourrait en fait aussi ‘régionaliser’ le débat fédéral.

Le Parlement flamand débat plus souvent que par le passé de thèmes fédéraux. On peut en fait se réjouir que les parlements des entités fédérées appréhendent eux aussi le processus dans son ensemble. On peut s’employer à renforcer la coopération entre les Communautés, on peut faire en sorte qu’un débat national soit également abordé dans les entités fédérées, mais la véritable discussion fondamentale à mener porte sur la manière de rendre l’ensemble plus cohérent.

III

ÉCHANGE DE VUES SUR

L’ÉVALUATION DES DIFFICULTÉS R ELATIVES À LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE L’ÉTAT FÉDÉRAL ET LES ENTITÉS FÉDÉRÉES En termes de contenu, M. Vanlouwe est particulièrement satisfait des auditions sur l’avenir du Sénat et sur le bicaméralisme. Ce n’est un secret pour personne que son parti estime que le Sénat actuel ne donne pas satisfaction, et il ne semble pas être le seul à être de cet avis. Il suffit de penser aux déclarations de la présidente du Sénat et aux propos tenus lors des débats, tant en commission qu’au sein du groupe de travail Affaires institutionnelles du Parlement flamand.

Mme Gennez a qualifié la sixième réforme de l’État de «non optimale, voire caduque» et a ajouté qu’elle était une partisane convaincue de la suppression du Sénat. Dans ce contexte, M. Vanlouwe souligne également le travail accompli par le Sénat qui produit un énième rapport d’information ou une énième résolution sur des sujets généralement traités peu de temps auparavant à la Chambre ou dans un parlement d’une entité fédérée.

Des thèmes intéressants, qui n’ont cependant pas du tout

leur place au Sénat: les donneurs de sang, la neutralité des fonctionnaires, l’élimination du stress, la pauvreté infantile, le passé colonial de la Belgique. Lorsque la Belgique avait encore une colonie, les entités fédérées n’existaient même pas. Comment alors aborder ce thème de manière transversale? Il y a également eu des résolutions sur la Palestine, l’état de droit en Pologne, la Turquie et, la semaine dernière, une résolution sur l’Ukraine.

Le même débat avait eu lieu la veille à la Chambre, et l’avant-veille au Parlement flamand. Avant la sixième réforme de l’État, le Sénat avait encore une compétence internationale et tous les traités internationaux devaient même être discutés d’abord en son sein. Aujourd’hui, les thèmes internationaux relèvent de la compétence de la Chambre et des entités fédérées, et pourtant, ils continuent d’être discutés au Sénat.

Dans le débat sur l’avenir du Sénat, le groupe N-VA est d’avis qu’il ne faut pas partir de ce qui existe (le Sénat et sa longue histoire, ses compétences et sa composition), qu’il ne faut pas essayer de redonner vie au Sénat. Nous devons nous demander quelle valeur ajoutée une deuxième chambre peut apporter à la structure démocratique de ce pays complexe qu’est la Belgique et au débat politique.

M. Vanlouwe se réfère volontiers à l’accord de gouvernement de la coalition Vivaldi: «Afin d’approfondir cette première série de réformes, une dynamique impliquant les citoyens, le monde universitaire et la société civile. L’objectif de ce processus sera d’examiner comment la Constitution et la législation peuvent être modernisées afin de renforcer la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux.

Ce processus aboutira à la formulation de recommandations. Les éléments suivants peuvent notamment être abordés: […] l’avenir du Sénat […]». Dans les systèmes bicaméraux, les deuxièmes chambres peuvent être classées de deux manières: selon leur composition ou selon leurs compétences. Une deuxième chambre peut être critiquée pour sa composition, trop similaire à celle de la première chambre. Dans la première période du Sénat, c’était le cas.

Les députés et les sénateurs étaient élus dans des arrondissements et la composition des assemblées était similaire. A contrario, la critique peut aussi porter sur le fait que la deuxième chambre est composée de manière trop différente. Cela se produit surtout s’il n’y a pas d’élection directe, comme c’est le cas aux Pays-Bas. Ou si l’élection se déroule selon un système différent, ce qui

est effectivement le cas en Belgique. Les sénateurs ne sont pas directement élus, mais trouvent leur légitimité démocratique dans les entités fédérées. Une deuxième chambre aux compétences trop réduites peut être considérée comme superflue et synonyme de gaspillage. Une deuxième chambre dotée de compétences trop larges peut être considérée comme beaucoup trop dérangeante. Nous avons connu cette situation en Belgique.

Enfin, il y a la légitimité perçue. La force d’une deuxième chambre dépend non seulement de sa composition et de ses compétences, mais aussi de sa pratique. Sur ce point, le Sénat actuel a un problème. Les universitaires parlent d’un lieu de rencontre des entités fédérées, mais ce que prescrit la Constitution devrait être comparé à ce qui se passe réellement. Le Sénat fonctionne-t-il vraiment comme un lieu de rencontre des entités fédérées ou essaie-t-on plutôt d’en faire une deuxième chambre, comme il l’était auparavant? Le but d’une deuxième chambre est de limiter quelque peu la toute-puissance de la première chambre.

S’il n’y a pas de deuxième chambre, il doit y avoir un autre système de contrôle. Souvent, ce sont alors les juges qui exercent une forme de contrôle sur le pouvoir parlementaire. Un système bicaméral peut effectivement présenter des avantages. Une deuxième chambre offre un contrepoids à la toute-puissance de la première chambre, et pour un chef d’État, il est plus difficile de contrôler les deux chambres.

Un système bicaméral peut également améliorer la qualité de la législation. Cet argument a surtout été invoqué dans le passé. Parfois, le Sénat amendait effectivement un texte, qui retournait ensuite à la Chambre, où il était éventuellement à nouveau amendé pour devoir à nouveau retourner au Sénat. Quant à savoir si ces allers-retours permettaient vraiment d’améliorer les textes, la question reste entière.

Voilà pourquoi le véritable bicaméralisme a été abandonné. Une deuxième chambre pourrait par ailleurs également faire obstacle à la centralisation du pouvoir, en ce qu’elle représente des entités fédérées, des groupes sociaux ou des minorités. Beaucoup de pays doutent toutefois de l’utilité d’un système bicaméral. Les deuxièmes chambres ralentissent le processus législatif et la politique n’est donc pas en mesure d’anticiper rapidement les circonstances économiques et sociales changeantes et d’y réagir rapidement.

Pensons à ce qui se serait passé si toutes les lois «corona» avaient dû être adoptées non seulement par la Chambre, mais aussi par le Sénat. Certains disent en

outre qu’une deuxième chambre peut contrecarrer la volonté du peuple représenté par la première chambre. Les systèmes bicaméraux ont toujours été la cible de critiques, et particulièrement dans le pays fédéral qu’est la Belgique, mais on constate aujourd’hui parfois une certaine renaissance du concept.

M. Calvo fait remarquer que, comme la N-VA, son parti était ces dernières années, clairement favorable à la suppression du Sénat. Aujourd’hui, de nouvelles pistes sont explorées, ce qui amène M. Calvo à s’interroger sur la manière de renforcer la fonction législative et la qualité du travail législatif. Durant les auditions, certains experts ont affirmé que, pour ce faire, il fallait en fait un système bicaméral.

C’est l’un des arguments les plus convaincants en faveur du bicaméralisme. Il constate cependant que M. Vanlouwe n’en est pas totalement persuadé. Ce n’est d’ailleurs pas possible, puisque la seconde lecture a été confiée à la Chambre des représentants où elle s’apparente plutôt à une formalité. L’intervenant se demande donc sincèrement comment on pourrait, selon la N-VA, renforcer la fonction législative et la fonction de réflexion et d’amendement dans un système unicaméral.

Peut-être existe-t-il d’autres solutions que le bicaméralisme.

M. Vanlouwe souligne que, partout, les réformes sont difficiles. La rigidité constitutionnelle pose problème et il n’est pas évident de fixer le rôle et les compétences d’une deuxième chambre. Aujourd’hui encore, la plusvalue du bicaméralisme ne fait pas l’unanimité. Parmi les démocraties relativement jeunes d’Europe de l’Est, certaines optent pour un régime bicaméral – la Roumanie, la Croatie, la Tchéquie et la Pologne – et autant d’autres choisissent un régime monocaméral – la Hongrie, la Bulgarie, l’Ukraine.

Quant à la manière de mieux organiser la démocratie et aux moyens nécessaires à cette fin, M. Vanlouwe distingue quatre fonctions. Il y a d’abord la fonction de réflexion. Comment élaborer une législation nécessaire et de bonne qualité? Une question se pose d’emblée: une chambre unique peut-elle bien représenter toutes les couches de la population? Dans la négative, une deuxième chambre peut-elle être une solution et comment doit-elle être composée? Vaut-il mieux organiser des élections simultanées ou au contraire séparées? Est-il judicieux de concentrer tous les pouvoirs au sein d’une unique assemblée élue? La Belgique compte bien sûr plusieurs assemblées élues.

Le pouvoir n’est donc pas aux mains d’un seul parlement. Comme l’indique la note du Centre d’expertise, l’absence d’un contre-pouvoir peut faire en sorte que

des décisions hâtives et insuffisamment réfléchies soient prises, que les décisions soient prises de manière unilatérale par une majorité ou que la législation soit de qualité insatisfaisante tant sur le fond que sur le plan technique.

M. Vanlouwe souligne que la Belgique a connu le véritable bicaméralisme par le passé et que ce système a été abandonné en raison de la navette entre les deux chambres. Il existe aussi un droit d’évocation. Une deuxième chambre est-elle par définition garante d’une législation de qualité et mûrement réfléchie? Le Sénat compte-t-il davantage de sages? Jadis, il fallait être âgé d’au moins quarante ans pour devenir sénateur.

Heureusement, cette règle a été abrogée. La deuxième chambre est-elle donc préservée de la particratie? Il est évident qu’un élu de la deuxième chambre y siège aussi au nom de son parti et qu’il consulte toujours les membres de son parti. Ou bien une deuxième chambre ralentit-elle le processus législatif et est-il préférable d’opter pour une seconde lecture au sein de la première chambre lorsque des corrections techniques s’imposent? Pour M.

Vanlouwe, le fédéralisme est évidemment important. De nombreux États fédéraux sont dotés d’un système bicaméral. La deuxième chambre y remplit-elle effectivement la fonction de lieu de rencontre des entités fédérées et représente-t-elle les intérêts des entités fédérées au niveau fédéral? Les entités fédérées ont-elles, par le biais de la deuxième chambre, leur mot à dire sur les lois fondamentales, comme c’est le cas en Belgique pour la Constitution et les lois spéciales? Une alternative à une deuxième chambre est une conférence interparlementaire, comme celle qui a été organisée sur le climat.

Il s’agit d’une espèce de commission parlementaire commune où tous les parlements sont représentés et peuvent apporter leur contribution et qui réalise un véritable travail sans être une deuxième chambre.

M. Vanlouwe pense que l’idée d’une chambre purement constitutionnelle, émise par le groupe CD&V, mérite elle aussi d’être étudiée avec l’attention nécessaire. Enfin, il y a la participation citoyenne. Le professeur Velaers a souligné que celle-ci était parfois un succès mais parfois pas du tout. Comment la participation citoyenne peut-elle générer une législation qui emporte une grande adhésion? La discussion sur la participation citoyenne n’a rien à voir avec la discussion sur le bicaméralisme classique.

Pour la N-VA, la participation citoyenne doit se réaliser à tous les niveaux, dans tous les parlements et ne doit pas nécessairement trouver place dans un organe distinct. La Chambre et le Parlement flamand organisent des auditions sur certains thèmes, ce qui leur permet d’être à l’écoute de la société et des universitaires. Il s’agit d’une forme de participation citoyenne. Si louable

que soit l’initiative de la Communauté germanophone, avec ses 80 000 à 90 000 habitants, organiser la participation citoyenne par tirage au sort à l’échelle d’un pays fédéral ou d’une entité fédérée comptant quelque 6,5 millions d’habitants, est tout autre chose. Au niveau européen, la Conférence sur l’avenir de l’Europe montre déjà bien à quel point un tel processus est compliqué. La participation citoyenne s’y déroule sans tirage au sort et est orientée par les lobbys.

Ce sont eux qui sont aux manettes et tiennent la plume. Pour M. Vanlouwe, un tel système n’apporte pas de véritable plus-value. Les parlementaires sont aussi des citoyens, ils organisent des auditions et se concertent avec des citoyens pour écrire les lois. Ils ne sont pas désignés au hasard, par tirage au sort, mais sont élus sur la base des tendances au sein de la société et du programme des partis politiques.

M. Vanlouwe préfère ce système à un tirage au sort arbitraire. Le professeur Velaers a lui aussi mis en évidence une série d’imprécisions inhérentes à une deuxième chambre de démocratie délibérative. Quelle est la légitimité démocratique du tirage au sort de citoyens? Qu’en est-il de la représentativité et de l’expertise? Celles-ci peuvent-elles être garanties par un tirage au sort effectué à l’échelle d’un pays entier? Les matières traitées seront-elles uniquement fédérales ou relèverontelles également des entités fédérées? La Conférence sur l’avenir de l’Europe aborde toutes sortes d’idées que certains tentent d’orienter mais les idées qui en ressortent ne sont pas toujours les plus réfléchies.

Enfin, le professeur Velaers a également mis l’accent sur le risque qui existe pour le lien entre la démocratie représentative et la démocratie délibérative. Celui-ci sera-t-il renforcé ou au contraire affaibli?

M. Vanlouwe entrevoit également une autre possibilité. On peut aussi faire en sorte que les entités fédérées soient directement associées à la révision de la Constitution et des lois spéciales. Une modification de la Constitution peut être soumise à l’approbation – éventuellement assortie de majorités spéciales – des parlements des entités fédérées. Les entités fédérées seraient ainsi véritablement associées au processus, mais il est très important que les choses soient claires.

Du côté flamand, on a plus ou moins mis de l’ordre dans les choses. La Région et la Communauté ont fusionné et il n’y a qu’un seul Parlement flamand. Du côté francophone, l’heure est peut-être à la simplification.

M. Vanlouwe respecte bien sûr totalement le principe de l’autonomie, mais le système a aussi des répercussions sur le maintien ou non d’une deuxième chambre au niveau fédéral. En résumé, le membre souligne que l’on doit déterminer quelle fonction est indispensable au bon fonctionnement

( 11 du système et de quelle manière on compte la remplir. Pour conclure, il cite le révolutionnaire français Sieyès, qui était jacobin mais aussi fin connaisseur de la Constitution: «La deuxième chambre est inutile si elle se conforme à la première chambre; elle est nuisible si elle ne s’y conforme pas.» M. Calvo précise que sa question était de savoir comment on peut renforcer la fonction législative dans un système monocaméral.

Une piste à laquelle il pense est d’intensifier le soutien offert. Certains parlements étrangers peuvent compter sur un soutien technique très poussé sur le plan législatif. Il faut peut-être allonger les délais du processus législatif, sauf pour les véritables urgences, et faire précéder l’examen oral d’une loi, qui constitue la véritable discussion politique, par une procédure écrite au cours de laquelle le pouvoir exécutif serait tenu d’apporter des réponses beaucoup plus concrètes aux questions posées sur ses textes par les groupes politiques.

Tout le monde sait comment la législation est actuellement débattue à la Chambre. Elle fait l’objet d’un débat brouillon qui part dans tous les sens et les ministres ne demandent pas mieux que de nombreux députés prennent la parole afin qu’ils puissent en fin de compte faire ce qu’ils ont à faire.

M. Vanlouwe estime que l’on peut améliorer la qualité de la législation sans nécessairement disposer d’une deuxième chambre. Un bicaméralisme donnant les mêmes compétences à la Chambre et au Sénat retarde le processus, sans améliorer vraiment la législation. On en a fait le constat et on a décidé d’abandonner ce système. Il ne faut pas revenir à des systèmes que l’on a déjà expérimentés par le passé. L’intervenant est convaincu que la législation n’est pas meilleure si elle est approuvée par deux chambres.

L’organisation d’une seconde lecture automatique d’une loi nécessite effectivement un soutien supplémentaire, et M. Vanlouwe propose que l’on réfléchisse à un système permettant d’améliorer la qualité de la législation au sein d’une unique chambre. La deuxième proposition de l’intervenant est de soumettre les propositions de révision de la Constitution et des lois spéciales à un examen approfondi et à l’approbation des parlements des entités fédérées.

Il faut néanmoins s’interroger sur les majorités qui devraient s’appliquer en l’occurrence. Une véritable participation serait ainsi assurée, et pas seulement une participation indirecte. L’intervenant a formulé une troisième proposition concernant des organes de concertation interparlementaire. Il faudrait organiser des conférences

interparlementaires à l’instar des conférences interministérielles actuelles. La Conférence sur le climat a déjà permis d’engranger des résultats encourageants dans cette voie.

M. Eerdekens commence par rappeler les propos du professeur Delpérée, pour qui de très importants dossiers ont été élaborés à l’initiative du Sénat: la loi relative à l’euthanasie, portée entre autres par le sénateur Philippe Mahoux, ou encore, plus symboliquement, la loi de 1990 relative à l’interruption volontaire de grossesse, portée par le sénateur Roger Lallemand.

M. Eerdekens a le sentiment que tant en 2002 pour traiter de l’euthanasie, qu’en 1990 lorsqu’il s’agissait de l’IVG, les choses auraient été beaucoup plus compliquées si l’initiative de ces textes avait été prise par la Chambre. En effet, celleci fonctionne davantage en flux tendu et les médias y sont plus présents, ainsi que le gouvernement. Le Sénat ne «ronronne» pas, mais il est moins exposé à la lumière et les débats y sont donc plus sereins.

Le professeur Delpérée a d’ailleurs souligné que, par exemple, le débat relatif à l’euthanasie des mineurs avait été transféré au Sénat. On reproche au Sénat de devenir une coquille vide. Si tel est le cas, c’est parce qu’on lui retire de plus en plus de compétences, mais on pourrait au contraire en ajouter. En application de l’article 77, dernier alinéa, de la Constitution, d’autres matières pourraient être désignées seraient compétents sur un pied d’égalité.

Quand on parle du Sénat et du bicaméralisme, c’est la sixième réforme de l’État qui nous préoccupe le plus, puisque c’est à la suite de celle-ci que le Sénat serait devenu une coquille vide. Toutefois, cette sixième réforme de l’État n’a pas encore été mise en œuvre quant au Sénat. En effet, celle-ci prévoit que des élus régionaux pourront intervenir dans la rédaction des textes, principalement institutionnels, en particulier les lois spéciales et la Constitution.

Cela signifie que c’est lors d’une prochaine réforme de l’État que l’on verra clairement l’apport de la sixième réforme de l’État et des voix régionales. On trouve des tendances et des mouvances différentes dans chaque parti; chaque élu a ses conceptions. Pour M. Eerdekens, un candidat à la Chambre peut avoir une analyse totalement différente d’un candidat à la Région. De même, un député fédéral qui traite les textes législatifs portant sur des matières fédérales peut avoir une analyse différente d’un parlementaire régional, qui aura peut-être un autre point de vue sur les compétences.

Même si, in fine, on vote en

bloc, le fait d’avoir un Sénat composé de parlementaires régionaux va pouvoir colorer le débat et la rédaction d’une réforme de l’État sur la base de l’expérience parlementaire vécue dans les entités fédérées. Cet aspect de la question est très intéressant, mais on n’en aura une idée précise que lors de la prochaine réforme de l’État. Pour en revenir au bicaméralisme proprement dit, M. Eerdekens rappelle que, lors des débats qui se sont déroulés en 2001 en commission des Affaires institutionnelles du Sénat, quinze des dix-sept constitutionnalistes venus s’exprimer étaient en faveur du bicaméralisme et seuls deux étaient contre.

Une phrase prononcée en 2001 par le professeur Uyttendaele résume parfaitement la philosophie qui doit animer le Sénat: si la chambre est l’espace de démocratie populaire, le Sénat est la chambre de la démocratie fédérale. La dimension de réunion des entités fédérées est bien présente dans cette phrase. Aujourd’hui, vingt-et-un ans plus tard, alors que beaucoup d’élus sont sceptiques ou critiques à l’égard du Sénat, les experts sont plus constructifs; ils proposent certaines fonctions, notamment dans le cadre du dialogue avec et entre les entités fédérées.

Depuis 2001, la régionalisation s’est accrue et il importe d’autant plus que les entités fédérées puissent s’exprimer au niveau fédéral. Finalement, l’important dans le choix du bicaméralisme, c’est la finalité, la fonction assignée au Sénat dont le rôle s’est réduit à peau de chagrin. Quelques propositions et solutions ont été proposées. Des experts ont suggéré d’élargir les compétences du Sénat. Le débat a eu beaucoup de points communs avec celui concernant les conflits d’intérêts ou encore les accords de coopération.

Le Sénat pourrait en effet devenir un arbitre à cet égard, puisque les accords de coopération se multiplient au fil des années. Les propositions des experts pourront être analysées quand on aura un meilleur équilibre, une représentation plus claire de toutes les composantes. Le Sénat doit être l’espace de rencontre d’un fédéralisme coopératif. C’est le seul endroit où un parlementaire régional wallon peut rencontrer un parlementaire régional flamand, tous deux dotés d’une expérience de terrain régionale.

On pourra aussi, comme c ela a été souligné, débattre de la démocratie participative en approfondissant l’interrogation de certains experts quant à la perte de

légitimité, puisque le mandataire ou le représentant de cette assemblée participative ne tirerait plus sa légitimité de l’élection. En conclusion, pour le groupe PS, il faut se poser trois questions. Premièrement, quel modèle de fédéralisme souhaitonsnous? À partir du moment où le Sénat est une chambre de rencontre des entités fédérées, examinons le fédéralisme qui est le nôtre pour assigner au Sénat la meilleure fonction possible.

Deuxièmement, quel bicaméralisme voulons-nous? Se limite-t-on à donner la parole aux entités fédérées sur les lois spéciales et la Constitution? Ou confère-t-on au Sénat un rôle d’arbitre par rapport aux conflits? Le Sénat sera-t-il une deuxième chambre pour d’autres compétences que la Chambre souhaiterait lui assigner? Enfin, comment articuler la participation citoyenne avec un renforcement de la coordination de notre système, devenu de plus en plus multipolaire, tant vers le bas, avec les entités fédérées, que vers le haut? N’oublions pas que nous nous trouvons dans l’Union européenne, c’est-à-dire dans la plus grande démocratie du monde.

M. Demeuse regrette qu’aucun expert ne soit parti d’une carte blanche, ce qui aurait peut-être permis de repenser le système en profondeur. Tous ou presque ont formulé un constat: le système actuel n’est pas satisfaisant. On peut prendre ce constat comme point de départ pour faire évoluer les choses. L’enjeu doit être l’amélioration du fonctionnement de notre démocratie au niveau fédéral. Pour reprendre les trois balises exprimées par M.

Calvo au début des auditions, il convient de rendre notre démocratie plus inclusive, de permettre la rencontre entre les entités fédérées et de mieux exercer la fonction législative, en cherchant la plus-value que doit présenter la seconde chambre, si on la garde, puisque tel est le débat actuel. Les différents orateurs ont formulé quelques propositions particulièrement intéressantes, allant dans différentes directions.

Certains ont proposé un renforcement des compétences du Sénat, sans trop toucher à sa composition, en restant dans le cadre bicaméral. C’est une piste possible, mais ce renforcement des compétences ne répond pas à la difficulté liée au double mandat exercé par les sénateurs qui sont aussi tous députés régionaux, dont le temps et l’énergie sont limités, et qui ont donc

parfois du mal à s’investir dans les dossiers au niveau de cette seconde chambre. On a vu à quel point il est parfois compliqué d’atteindre le quorum pour pouvoir voter. Cela ne répond pas non plus à la question de la particratie, parfois très présente, où les mêmes positions s’expriment inévitablement, quel que soit le parlement dans lequel on siège, en fonction du parti auquel on appartient. Dans ce cadre-là, la plus-value offerte par la seconde chambre n’est pas nécessairement évidente.

Les orateurs ont fait des propositions pour modifier la composition du Sénat. La suppression des sénateurs cooptés fait à peu près consensus, mais cela ne changera pas fondamentalement le fonctionnement du Sénat, si ce n’est que cela représentera une petite économie. Par contre, on a aussi proposé le renforcement de la présence des entités fédérées de même qu’un rééquilibrage entre certaines entités fédérées.

Certaines propositions ont le mérite de rebattre les cartes, d’apporter un peu d’originalité dans le débat, notamment en ne tenant plus nécessairement compte de la taille des différentes entités.

M. Demeuse a toutefois un peu de mal à comprendre ce que cela va changer pratiquement dans les travaux du Sénat. Les orateurs n’ont d’ailleurs pas vraiment répondu au sujet de la plus-value réelle de ce changement. Il n’est pas sûr que le Sénat sera plus légitime ou que les sénateurs auront plus de temps pour s’impliquer. Il reste deux options. La première est la proposition de remplacer les élus par des citoyens, en totalité ou en partie.

La question de la légitimité a donc été soulevée et âprement débattue. Tout dépend du rôle donné à cette assemblée citoyenne par rapport à celui de la Chambre. Cela ne signifie pas qu’on doit remplacer la démocratie représentative, mais bien qu’on doit la compléter par cet apport citoyen, qui permettrait précisément d’enrichir le débat grâce à la participation de gens qui, d’habitude, ne participent pas au débat public.

Au Sénat, à la Chambre ou dans les autres parlements, nombre de membres sont universitaires, juristes, présents depuis des années, etc. Il faut absolument que d’autres réflexions, d’autres idées viennent irriguer les t ravaux. C’est ce que permet précisément la participation citoyenne. Il peut y avoir des échecs mais, globalement, les initiatives qui se mettent en place à l’étranger fonctionnent. Et surtout, ce système fonctionne dans les entités fédérées, ici en Belgique, lorsqu’il est institutionnalisé.

Par exemple, les commissions délibératives créées à Bruxelles donnent d’excellents résultats, pour des sujets extrêmement complexes comme la 5G. Des citoyens ont pu, en quelques

week-ends, émettr e des recommandations précises et détaillées, qui ont vraiment permis de faire progresser le débat en la matière.

M. Demeuse est convaincu que quand on accompagne les citoyens, que l’on travaille avec eux et avec des experts qui leur fournissent l’information, on obtient de bons résultats. Ce n’est évidemment pas une solution miracle et l’exercice n’est pas facile. Ce système ne permet pas d’apporter une solution définitive à la désaffection des citoyens visà-vis du monde politique, mais il est une des réponses possibles, même s’il faut toutefois bien garder en tête que si, aujourd’hui, l’abstentionnisme était représenté au Parlement, ce serait le premier parti.

L’autre option est la suppression pure et simple de cette seconde assemblée, ma is, dans ce cas, il reste effectivement des infrastructures, du personnel, des services. Autant mobiliser ceux-ci pour améliorer la démocratie. Dans ce cadre se dégage une piste intermédiaire qui mérite une réflexion approfondie: le monocaméralisme, mais avec un Parlement fédéral fort, transformé en une véritable maison de la démocratie.

Son travail serait alimenté grâce à des m écanismes de participation citoyenne et donc, pourquoi pas, à une assemblée totalement citoyenne ou mixte, qui occuperait les infrastructures du Sénat, par exemple, pour réfléchir à des enjeux à long terme. En outre, le processus de construction des lois serait amélioré et une concertation entre les parlements des entités fédérées serait organisée. La conclusion de M.

Demeuse est qu’il est fondamental de pouvoir maintenir des lieux de concertation entre les entités fédérées. La question est de savoir s’il est nécessaire de garder un système bicaméral. On doit aussi tenir compte du fait que la Belgique est un État fédéral particulier, composé d’un nombre limité d’entités fédérées. En outre, il existe des mécanismes spécifiques de protection des minorités et de protection des entités fédérées.

Dans les faits, le bicaméralisme permet-il d’entendre des voix différentes de celles entendues aujourd’hui à la Chambre ou que l’on entendrait dans d’autres types de dialogues, que l’on peut créer ou qui existent déjà?

M. Demeuse reprend à cet égard l’exemple du Dialogue interparlementaire sur le Climat. On doit pouvoir institutionnaliser et développer bien davantage ce modèle, pour des sujets spécifiques. On doit aussi mettre en œuvre ce type de logique pour les révisions de la Constitution, par exemple. Pourquoi ne pas imaginer la convocation d’une sorte de grand congrès lorsqu’on veut réviser la Constitution? Ces mécanismes doivent exister, mais peuvent être envisagés en dehors d’un

système bicaméral permanent, vu les spécificités de notre système bicaméral à la belge. L’enjeu est d’améliorer le fonctionnement de notre démocratie fédérale tout en répondant aux aspirations modernes du XXIe siècle spécifiques à la Belgique. À la veille de la commémoration des deux cents ans d’existence de notre pays, il y a une opportunité unique de faire quelque chose du Sénat. Selon M. Loones, les trois scénarios avancés par la présidente reviennent, explicitement ou non, à supprimer le Sénat.

Dans le deuxième scénario, la suppression du Sénat est explicitement proposée. Dans le troisième scénario, la présidente suggère un système monocaméral dans lequel la Chambre serait renforcée, ce qui implique également une suppression du Sénat. Dans le premier scénario, la présidente propose la création d’une plateforme citoyenne, qui reviendrait in fine aussi à supprimer le Sénat, dont l’utilité est réduite à son hémicycle.

La présidente confirme-t-elle que son groupe préconise la suppression du Sénat?

M. Demeuse fait remarquer que la suppression du Sénat dans sa forme actuelle est inscrite dans le programme d’Ecolo-Groen depuis des années. Mais le but est d’améliorer le fonctionnement du Parlement fédéral dans son ensemble. Il faut aussi tenir compte des différentes idées formulées lors des auditions, raison pour laquelle l’intervenant a rappelé les pistes les plus intéressantes à ses yeux.

M. Loones s’étonne d’entendre toujours dire: «nous voulons la suppression du Sénat dans sa forme actuelle.» Pourquoi ne peut-on simplement dire: «nous voulons la suppression du Sénat»? Il est peut-être possible de créer une plateforme citoyenne associée au fonctionnement de la Chambre, mais on ne se départit jamais totalement de l’impression qu’il s’agit toujours du Sénat. Mme Pas trouve très étrange que l’on ne parvienne pas à supprimer le Sénat alors que de très nombreux partis plaident depuis des années pour sa suppression.

L’intervenante se rappelle encore très clairement les discussions menées à la Chambre en 2014 au sujet de la sixième réforme de l’État. La teneur principale de ces discussions était aussi qu’on avait manqué une occasion de supprimer le Sénat. En 2014, il a été convenu que le Sénat s’occuperait essentiellement de matières institutionnelles. C’est précisément le domaine dont le Sénat ne s’est pas occupé durant la législature 2014-2019.

Le groupe Vlaams Belang a pourtant déposé de nombreuses propositions

en la matière. Il ne faut pas chercher loin la raison pour laquelle le Sénat ne s’est pas occupé de l’institutionnel. Les futures réformes de l’État ne se préparent ni à la Chambre ni au Sénat. Nous sommes en particratie et le sort des décisions de ce genre se joue au sein des états-majors des partis. Il était donc illusoire de laisser entendre que le Sénat s’attellerait à cette tâche. Il est apparu très clairement que le Sénat n’était pas du tout intéressé par la tâche qui lui avait été principalement dévolue.

M. Calvo n’est pas du même avis en ce qui concerne le dernier point. Selon l’intervenant, la dernière réforme du Sénat n’était pas brillante et sonnait d’une certaine manière le glas de l’institution, sans que la décision ait été formellement prise.

M. Calvo ne partage cependant pas l’idée que le Sénat n’a lui-même pas voulu assumer la tâche qui lui avait été confiée. Il est inexact que les sénateurs n’ont rien voulu entreprendre en la matière. Le problème vient du fait que les tâches qui ont été confiées au Sénat n’étaient pas très significatives. Les sénateurs ont tenté de faire de leur mieux. La mise en œuvre des tâches n’a pas non plus été facilitée par certains partis, qui ont fait prévaloir leur vision du Sénat sur son fonctionnement.

Bien que le parti de l’intervenant soit plutôt favorable à la suppression du Sénat, il a toujours essayé de collaborer de manière constructive aux tâches actuellement dévolues à l’institution. Ce ne sont pas les sénateurs qui sont en cause, mais bien le fait que la réforme a échoué et que le Sénat s’est vu confier un ensemble de tâches non adéquat. Mme Pas est convaincue que la raison est à rechercher des deux côtés.

Depuis 2014, le groupe Vlaams Belang a déposé de nombreuses propositions communautaires au Sénat, mais les collègues sénateurs n’ont pas jugé ce débat digne d’être inscrit à l’ordre du jour. Quant aux autres groupes, ils ont pris particulièrement peu d’initiatives pour déposer des propositions dans ce domaine. Selon l’intervenante, il s’agit là d’un constat objectif.

M. Anciaux déclare qu’il faut rétablir la vérité. Au cours de la législature précédente, il a déposé plus de septante propositions institutionnelles et n’a cessé de demander de les inscrire à l’ordre du jour. Mme Pas ne peut pas venir dire aujourd’hui que «les» sénateurs n’ont pas voulu examiner les propositions de ce type. C’est la majorité de l’époque qui refusait toute avancée dans la réforme de l’État et tout débat sur des thèmes institutionnels.

M. Calvo ajoute que cette commission sur l’évaluation des réformes de l’État se réunit à l’initiative de M. Anciaux. Il est donc absolument faux d’affirmer

que les sénateurs ne voulaient pas traiter cette question. En outre, M. Calvo ne souhaite pas mesurer la réussite du Sénat au nombre de propositions du Vlaams Belang qu’il prend en considération. Le Sénat a plutôt le mérite de ne rien faire avec ces propositions. Selon M. Calvo, outre leur contenu problématique, il y a une raison plus sérieuse qui explique pourquoi ces propositions ne sont pas prises en considération: on ne mène pas une réforme de l’État de cette manière.

On n’a jamais réussi à réaliser une réforme de l’État en décidant unilatéralement d’inscrire des propositions à l’ordre du jour, en faisant approuver le programme d’un parti par le Parlement. Le problème ne réside pas dans les sénateurs individuels, ni dans l’engagement au sein de cette assemblée, ni dans le soutien, mais bien dans les missions de l’institution. Par ailleurs, il existe une autre méthode que celle de faire inscrire des propositions à l’ordre du jour, en l’occurrence la méthode que nous appliquons ici aujourd’hui: faire preuve de curiosité, s’appuyer sur l’expertise, poser des questions et écouter les collègues pour essayer de construire quelque chose qui mènera peut-être à une nouvelle réforme de l’État.

Mme Pas pense que M. Calvo n’a pas bien compris son propos, qui consistait à dire qu’aucune proposition institutionnelle, de quelque parti que ce soit, n’a été prise en considération. Les partis de la majorité n’ont même pas déposé de propositions institutionnelles. On ne voulait pas mener ce débat, peu importe qui déposait les propositions. Le problème est que les réformes de l’État ne se font pas au Parlement, mais bien en coulisse, parce que nous vivons dans une particratie.

M. Anciaux a raison de souligner que le gouvernement souhaitait un statu quo communautaire et que cette volonté s’est traduite par une omerta communautaire, parce que l’on a évité le débat à ce sujet par tous les moyens possibles.

M. Loones donne raison à M. Anciaux quand il dit qu’au cours de la législature précédente, la majorité a suivi une autre stratégie. Cette attitude faisait partie de la logique de la coalition suédoise, qui s’inscrivait dans une stratégie axée sur les élections suivantes. L’intervenant trouve intéressante la remarque de M. Calvo, selon laquelle une réforme de l’État ne passe pas par des propositions unilatérales, mais bien par la concertation, par le dialogue et par la volonté de trouver des majorités aussi bien au niveau des partis qu’au sein du Parlement.

Cette commission a pu analyser un certain nombre de thèmes, mais elle peut aussi s’appuyer sur cette analyse pou r réfléchir à la manière de construire la nouvelle structure de l’État. Ce débat ne doit pas être

mené uniquement entre les partis, il peut l’être aussi au Parlement. Mme Pas pense qu’il serait tout de même utile de réaliser une évaluation du Sénat dans sa forme actuelle, ainsi que des quelques compétences qu’il a conservées depuis 2014. Parmi les missions qui furent laissées au Sénat, il y avait d’abord le travail législatif, qui se limitait essentiellement aux matières institutionnelles et communautaires, à la Constitution et aux lois spéciales.

En théorie, on pourrait penser que cette mission représenterait un travail colossal dans ce pays compliqué sur le plan institutionnel, qui présente des compétences incroyablement morcelées et un nombre insensé de parlements et de gouvernements. Pourtant, dans la pratique, le Sénat s’est tenu le plus loin possible à l’écart de cette mission jusqu’à récemment. Nous n’avons donc pas vu grand-chose du travail législatif au Sénat.

Tout le monde s’accordera à reconnaître que le Sénat est superflu dans ce domaine. Outre le travail législatif, le Sénat dispose d’une compétence de contrôle. En réalité, c’est à peine s’il est possible de demander des comptes au pouvoir exécutif, auquel les sénateurs peuvent seulement poser des questions écrites. Durant la législature de 2014-2019, les sénateurs ont posé 2 115 questions écrites, soit quatorze fois moins qu’à la Chambre.

Près d’un quart des questions (23,6 %) sont même restées sans réponse. Si on divise le nombre de questions par les soixante sénateurs, on obtient une moyenne d’une question par jour et par sénateur. La compétence de contrôle ne semble donc pas non plus être un véritable argument pour démontrer l’utilité du Sénat. Comme nous l’avons appris au cours des auditions, et en particulier lors de l’exposé du professeur Matthijs, une institution sans compétence budgétaire ni compétence fiscale est impuissante et n’a aucune plus-value Le Sénat exerce également une compétence d’information, qui se traduit dans les nombreux rapports d’information.

Mme Pas n’a pas l’impression que beaucoup de gens les lisent en dehors du Sénat et elle constate que ces rapports n’ont jamais été suivis d’effets dans la politique. Cette mission ne peut donc pas non plus justifier l’utilité du Sénat.

M. Anciaux relève que ce dernier point est un mauvais argument, venant du Vlaams Belang. À sa connaissance, il n’y a pas encore énormément de propositions du Vlaams Belang qui aient été adoptées, même si leur nombre est peut-être encore trop important. Le fait que

( 12 des propositions ne soient pas mises en œuvre ou adoptées n’est pas un argument pour ne pas les déposer et pour se priver d’en débattre au Parlement. Mme Pas rétorque que si aucun rapport d’information publié par une institution n’a été suivi d’effets dans la politique, cela signifie que cette institution est inutile.

M. Anciaux regrette surtout que l’on ne reprenne pas les propositions et initiatives utiles qui émanent du Sénat. Il serait peut-être opportun d’affiner encore l’instrument que sont les rapports d’information. Il s’agirait éventuellement d’y inclure des propositions concrètes toutes prêtes, que d’autres assemblées pourraient alors tout simplement reprendre. Le fait que les rapports d’information ne soient pas évoqués dans les discussions des autres assemblées – ce que l’intervenant conteste d’ailleurs parce que cela arrive du côté francophone – est tout bonnement regrettable.

Lorsqu’un large consensus existe au Sénat sur une proposition, il serait judicieux que d’autres assemblées la reprennent. Mme Pas souligne que l’idée à l’époque était que des rapports d’information soient établis à la demande de l’État fédéral ou d’une entité fédérée. Selon elle, le fait qu’aucun de ces rapports n’ait encore été rédigé à la demande de ces niveaux de pouvoir démontre clairement qu’il n’y a absolument aucune demande pour ces rapports.

M. Calvo pense que les rapports d’information sont un outil intéressant, à l’instar des rapports introductifs de la Chambre et des notes conceptuelles du Parlement flamand. Aujourd’hui, à la Chambre, ce sont généralement des résolutions qui donnent le coup d’envoi aux débats, même s’il ne s’agit pas d’une formule idéale. S’il ne remet pas en cause l’utilité des rapports d’information, l’intervenant considère qu’ils n’atteignent pas vraiment leur objectif sur ce plan.

Ce n’est pas au Sénat ni aux sénateurs qu’il faut en imputer la responsabilité. Le fait que l’établissement de rapports ne se fasse pas à la demande de la Chambre ou des parlements des entités fédérées tient aussi à ce que chaque institution, chaque groupe et chaque femme ou homme politique a tendance à penser qu’il est préférable de faire le travail soi-même. Sur ce point aussi, l’analyse de Mme Pas manque donc de nuance.

Mme Pas pense que le problème en l’espèce vient du fait que le Sénat fonctionne un peu à la manière d’un bureau d’études «amélioré» mais particulièrement coûteux, qui

rédige des rapports que personne n’a demandés. Les rapports d’information doivent viser un objectif précis.

M. Anciaux constate que l’on utilise une fois de plus des propos populistes concernant le coût du Sénat. Le budget actuel de 39 millions d’euros est le résultat d’une opération d’économie sans équivalent dans aucune autre assemblée. La majeure partie de l’enveloppe financière est affectée au personnel statutaire. Un quart du budget est destiné au soutien des partis politiques. L’intervenant a déjà dit lors de la réunion précédente qu’il souhaiterait qu’une majorité puisse être trouvée pour supprimer cette dotation aux partis, car il n’est pas très correct, de la part de certains partis, de critiquer constamment cette Assemblée pour son coût tout en profitant largement de celle-ci.

Enfin, M. Anciaux a encore une remarque à formuler au sujet de l’évaluation du Sénat, indépendamment de l’aspect financier. Cette évaluation peut être très critique, mais elle ne concerne nullement la compétence et le dévouement du personnel, ni la motivation des membres du Sénat eux-mêmes.

M. Anciaux a posé près de 450 questions lors de la dernière législature, ce qui peut sembler peu comparé au nombre dix fois plus élevé de 4 500 lors de la législation antérieure. Cela étant, il ne pense pas qu’il y ait beaucoup de députés qui posent 450 questions écrites. De plus, il ne faut pas oublier que les sénateurs ont aussi du travail à accomplir dans leur propre assemblée d’origine. Les chiffres relatifs aux questions ne sont donc pas totalement comparables.

Mme Pas ferait mieux d’examiner ce que les dix sénateurs cooptés ont fait. Pour M. Anciaux, les sénateurs cooptés pourraient parfaitement être supprimés. Il n’a rien contre le fait que l’on évalue le fonctionnement du Sénat, mais il souligne que tout l’objet du débat doit être de savoir quelle mission pertinente et constructive pourrait lui être confiée.

M. Anciaux considère lui aussi que le Sénat n’est pas ce qu’il devrait être, mais il se dit convaincu que celui-ci a encore un rôle important à jouer à l’avenir. Mme Pas déclare que le débat sur le coût n’est absolument pas pertinent s’agissant de l’utilité des rapports d’information. Elle répète que la fonction législative du Sénat est quasiment nulle, que la compétence de contrôle ne peut être exercée que par le biais des questions écrites et que les rapports d’information sont inutiles s’ils ne visent aucun objectif.

Elle souhaiterait encore préciser une chose: un autre rôle assigné au Sénat est celui qui consiste à traiter les conflits d’intérêts. Y a-t-il un seul conflit d’intérêts qui ait été réglé grâce à l’intervention du Sénat?

M. Anciaux fait remarquer que de toute façon, avec ou sans l’intervention du Sénat, aucun conflit d’intérêts n’a été réglé. Selon M. Calvo, on pourrait trouver des raisons pour expliquer le fait que l’on n’ait pas réussi à supprimer le Sénat. Mais, que le Vlaams Belang, qui est le premier à monter les entités fédérées et les personnes les unes contre les autres et à invoquer des conflits d’intérêts à volonté, reproche maintenant aux sénateurs de ne pas en avoir fait assez pour résoudre les conflits d’intérêts ou de ne pas avoir une fonction pacificatrice dans ce pays, c’est risible.

Mme Pas maintient que l’on n’a pas ou pas suffisamment tiré profit des missions assignées au Sénat en 2014. Ce n’est pas un reproche, c’est un constat. Le Sénat était censé aussi être un lieu de rencontre ou un forum de coopération entre les assemblées des entités fédérées. Selon Mme Pas, ce ne fut guère le cas dans la pratique. Il n’y a pas d’exemples concrets de coopération entre les entités fédérées au Sénat.

Quelle est l’utilité de prévoir une coopération par le biais d’une institution permanente telle que le Sénat?

M. Anciaux réfute l’argument selon lequel il n’y aurait pas de rencontre ni de dialogue entre les Communautés et entre les entités fédérées. Il indique qu’il y a un dialogue permanent entre les entités fédérées au sein du Sénat.

M. Anciaux part du principe que le Vlaams Belang ne veut certes plus de Sénat mais qu’il ne veut plus de Chambre non plus. Dans une vision séparatiste, nul besoin de niveau fédéral, mais il est curieux, selon l’intervenant, que Mme Pas ne trouve aucun intérêt dans le fait que les entités fédérées soient présentes lors de l’élaboration des lois institutionnelles fondamentales dans ce pays. Telle est quand même la mission fondamentale du Sénat.

Mme Pas estime que l’on n’a pas besoin d’un Sénat ni d’une institution structurée pour améliorer le dialogue entre les Communautés. Selon elle, le Sénat ne présente aucune valeur ajoutée à cet égard. Le nombre de formes de coopération est déjà plus que suffisant. Les auditions ont montré que les possibilités sont bien plus nombreuses que celles utilisées dans la pratique. On dit souvent que le Sénat est un moyen d’impliquer les entités fédérées, notamment dans les réformes institutionnelles puisque le Sénat est composé de représentants des entités fédérées.

C’est juste d’un point de vue

purement formel. En tant que parti communautaire, le Vlaams Belang pourrait être sensible à cet argument, mais il ne faut pas être naïf ni hypocrite et croire que c’est de cette manière que les entités fédérées auront leur mot à dire dans la prise de décision.

M. Loones est d’avis lui aussi que les entités fédérées devraient pouvoir déterminer le fonctionnement fédéral de manière beaucoup plus directe. Il demande à Mme Pas si elle pense que cela se fera par le biais de rôle plus direct aux parlements des entités fédérées ou «en coulisses», autrement dit par le biais de ce que l’on appelle la «particratie». Mme Pas répond qu’un rôle plus direct pour les parlements des entités fédérées lui semble être l’option la L’intervenante renvoie ensuite aux auditions, lors desquelles on a souvent procédé à des comparaisons internationales et qui ont montré que la plupart des États fédéraux sont bicaméraux.

Elle souligne que la plupart de ces comparaisons ne tiennent pas la route, parce que le fédéralisme belge participe d’une dynamique centrifuge et que la Belgique est par essence bipolaire, puisque constituée de deux communautés, y compris Durant les auditions, de nombreux points de vue divergents ont été exprimés concernant le nouveau rôle que pourrait endosser le Sénat à l’avenir. Si les différents orateurs ont envisagé un large éventail de possibilités, l’intervenante note que tout le monde s’accordait sur le fait que la configuration actuelle n’est pas optimale.

L’intervenante a écouté avec un esprit aussi ouvert que possible toutes les suggestions qui ont été formulées au cours des auditions, mais aucune ne l’a véritablement convaincue de l’utilité d’un Sénat. La participation citoyenne, qui lui tient à cœur, est envisageable sans Sénat: elle peut parfaitement être organisée dans le giron sont déjà sur la table actuellement. Selon l’intervenante, si l’on veut vraiment associer le citoyen à la politique, on doit pouvoir organiser des référendums fédéraux.

Ce sont les meilleures formes de participation citoyenne représentative qui puissent être imaginées. Une autre suggestion, formulée par le professeur Matthijs, concernait l’octroi au Sénat d’une série de compétences exclusives. L’intervenante trouve pour le moins singulier que le professeur Matthijs parte du

principe qu’il n’y a pas de majorité des deux tiers pour supprimer le Sénat et qu’il recherche dès lors une autre configuration pour l’institution. Cette autre configuration devra pourtant, elle aussi, recueillir une majorité des deux tiers. L’intervenante ne perçoit pas non plus la plus-value démocratique qu’offrirait l’octroi de compétences exclusives au Sénat. Selon Mme Pas, la transformation du Sénat en un organe non permanent des entités fédérées compétent pour la Constitution et les lois spéciales, comme l’a suggéré le professeur Velaers, ne changerait pas grand-chose par rapport à la situation actuelle, si ce n’est que le Sénat serait un organe non permanent.

Les entités fédérées garderaient une influence marginale et les rênes de la réforme de l’État resteraient aux mains des partis. Une autre piste avancée était de faire du Sénat un forum parlementaire des entités fédérées en vue d’améliorer non seulement leur coopération mutuelle, mais aussi la coopération avec le Parlement européen, afin de contrôler les activités de l’Union européenne, etc. La tenue de réflexions et de délibérations plus approfondies sur certaines questions est une autre tâche que le professeur Clarenne entrevoyait pour le Sénat.

Selon Mme Pas, le bilan des dernières années n’est pas brillant à cet égard. L’intervenante revient sur la finalité des rapports d’information et sur leur influence sur les politiques mises en œuvre ces huit dernières années, depuis que les compétences du Sénat ont été réduites. Pourquoi cette tâche ne pourrait-elle pas être assurée les entités fédérées? Entre-temps, un groupe de travail Affaires institutionnelles a également été constitué au sein du Parlement flamand.

Mme Pas est convaincue que cette mission pourrait certainement aussi être réalisée au sein des autres parlements. Enfin, plusieurs parlementaires ont suggéré, lors du débat, de considérer le Sénat comme un organe de contrôle parlementaire du Comité de concertation. Selon Mme Pas, ce contrôle incombe avant tout à la Chambre des représentants et aux parlements des entités fédérées. Au sein du Comité de concertation, des engagements sont pris par l’exécutif fédéral et par les exécutifs des entités fédérées.

C’est à la Chambre et aux parlements des entités fédérées qu’il appartient de contrôler le pouvoir exécutif à cet égard. Mme Pas fait en outre remarquer que toutes les tentatives d’insuffler un nouveau souffle au Sénat partent toujours

d’un rôle bicaméral ou fédéral pour le Sénat, ce qui n’est plus de ce temps. Lorsque la sixième réforme de l’État a été négociée en 2012-2014, on n’a pas eu le courage de supprimer le Sénat parce que certains francophones s’y accrochaient. Le résultat est qu’une institution onéreuse a été maintenue. Mme Pas rejoint sur ce point parfaitement M. Anciaux en ce qui concerne l’intégration des dotations des partis dans le budget du Sénat.

Le parti de l’intervenante a d’ailleurs également déposé des propositions à ce sujet. Le Vlaams Belang ne veut bien évidemment mettre personne à la rue, mais si l’intervenante en arrive à la conclusion que le Sénat a une utilité particulièrement faible, elle est bien forcée de constater qu’il ne vaut pas le coût qu’il représente. Même si le compromis de 2014 a permis de réaliser une certaine économie, il a eu pour effet de maintenir une institution relativement onéreuse qui n’offre pas de plus-value institutionnelle ou politique.

Selon Mme Pas, nous devons aujourd’hui nous poser deux questions. Premièrement, le Sénat offre-t-il encore une plus-value dans l’actuel cadre institutionnel fédéral? Selon la membre, on ne peut pas répondre par l’affirmative quand on voit le bilan des huit dernières années. L’intervenante n’est pas non plus convaincue que les autres configurations du Sénat qui ont été proposées offriraient une véritable plus-value qui ne puisse être trouvée nulle part ailleurs.

La deuxième question que nous devons nous poser est la suivante, sachant que la poser, c’est déjà y répondre: dans un cadre post-fédéral vers lequel nous devons évoluer selon Mme Pas, le maintien du Sénat a-t-il encore une quelconque utilité? Une seule conclusion rationnelle s’impose: le Sénat doit être supprimé au plus vite. Mme Brouwers confirme que le Sénat a tenté d’assurer au mieux sa mission après la sixième réforme de l’État, mais qu’il s’est vite heurté à plusieurs pierres d’achoppement.

Comme M. Calvo l’a souligné, l’ensemble des tâches qui lui a été confié est trop restrictif. Si la compétence institutionnelle est la principale mission législative du Sénat, le fait qu’aucune réforme de l’État ne soit advenue en cinq ans donne effectivement l’impression que le Sénat n’a pas grand-chose à faire. Quant aux autres compétences du Sénat, il s’agit essentiellement des rapports d’information.

Malheureusement, force est de constater que les autres assemblées

jugent les recommandations formulées non pertinentes. Ainsi, lorsque l’oratrice a demandé au ministre flamand de la Mobilité de l’époque ce qu’il comptait faire des recommandations du rapport d’information concernant la nécessaire collaboration entre l’autorité fédérale et les Régions en vue d’instaurer une offre et un plan de transports publics mieux intégrés (doc. Sénat, no 6-201/4), M. Weyts lui a répondu qu’il ne laisserait pas le Sénat lui dicter sa politique.

La possibilité de poser au gouvernement fédéral des questions en lien avec les compétences mixtes peut être utile, et les sénateurs ne manquent pas d’en faire usage, mais tel qu’il existe aujourd’hui, ce concept a une importance trop réduite pour continuer à justifier le coût total du Sénat. Néanmoins, d’énormes économies ont déjà été réalisées au cours de la première législature du nouveau Sénat. Mais ici aussi, il y a des limites, par exemple en ce qui concerne les frais d’entretien du bâtiment.

L’oratrice plaide pour que la discussion sur le maintien du Sénat soit considérée dans un contexte plus large. Il n’est pas non plus évident pour les sénateurs des entités fédérées de renoncer simplement aux compétences constitutionnelles à un moment où elles pourraient devenir essentielles. Le CD&V est d’avis qu’une réforme du Sénat doit s’inscrire dans la perspective d’une réforme globale de l’État.

C’est la condition d’un fonctionnement et d’une collaboration harmonieux et transparents de toutes les institutions du pays. Il a même été ajouté lors des auditions qu’il y a une forte corrélation entre la fonction et la composition du Sénat. En ce qui concerne cette composition du Sénat, les équilibres institutionnels qui sont si fondamentaux pour le régime fédéral belge ne peuvent pas et ne doivent pas être ignorés.

Le CD&V souscrit aussi totalement aux observations faites sur le caractère souhaitable et nécessaire de la démocratie représentative.

M. Vanlouwe a raison en ce qui concerne la participation citoyenne: chaque niveau de pouvoir, chaque assemblée peut choisir comment l’organiser, mais les participants aux plateformes citoyennes ne pourront jamais remplacer les représentants élus, la participation citoyenne ne doit pas être privilégiée au point d’affaiblir la démocratie représentative. C’est la raison pour laquelle le CD&V préfère séparer le thème de la démocratie délibérative de la discussion sur la Constitution et sur la réforme de l’État.

M. Van Reybrouck a par exemple proposé d’inscrire ce principe dans le règlement en la matière.

Il a semblé y avoir quand même un consensus parmi les experts sur la nécessité de revoir le rôle et la composition du Sénat. Par contre, les avis divergent fortement sur le rôle précis qui devrait être réservé au Sénat. D’une part, force est de constater qu’un système bicaméral est inhérent à la structure d’un État fédéral. D’autre part, s’il existe différents systèmes fédéraux, ils présentent toujours une combinaison d’autonomie et de participation, mais sous différentes formes.

Cette variété de formes d’États fédéraux se traduit par une grande variété de parlements fédéraux. En Belgique, la participation des entités fédérées à l’organisation de l’État fédéral est garantie par l’intermédiaire du Sénat. En effet, le Sénat est compétent pour la Constitution et la législation institutionnelle. Ce volet institutionnel est un élément important d’une structure fédérale, mais cela ne signifie pas que des configurations différentes ne sont pas possibles.

Supprimer le Sénat reviendrait à jeter le bébé avec l’eau du bain. Les élus actifs dans les entités fédérées ne le permettront pas. Au cours des auditions, plusieurs formules créatives ont été proposées pour créer une plateforme ou un forum consultatif visant à garantir la participation des entités fédérées à l’organisation de l’État fédéral. Le CD&V trouve intéress ante la proposition d’un «Sénat de l’État fédéral et des entités fédérées».

Les sénateurs des entités fédérées auraient un double mandat et la fonction constitutionnelle serait prédominante. Un tel système, où une «chambre constitutionnelle» remplacerait le Sénat, a été proposé lors du congrès du CD&V.

M. Calvo applaudit au plaidoyer en faveur du double mandat et se réjouit que ce concept ait de nouveau le vent en poupe aujourd’hui. Selon lui, ce concept offre une occasion intéressante de réformer la Chambre des représentants. Voici quelques années, l’intervenant a mis sur papier ses idées d’une architecture tout à fait nouvelle pour notre pays; il proposait d’évoluer d’un système où coexistent plusieurs parlements vers un parlement national unique mais composé d’un certain nombre de chambres régionales.

Ce parlement pourrait rassembler, d’une part, des élus mandatés, via une circonscription électorale fédérale, chargés de s’occuper uniquement des compétences nationales, et, d’autre part, des élus des entités fédérées, désignés dans des circonscriptions provinciales ou régionales pour siéger dans les chambres régionales. L’ensemble constituerait le parlement national. Les parlementaires qui siégeraient dans les chambres régionales exerceraient en fait un double mandat.

Ce serait une manière de donner naissance à un fédéralisme de rencontre qui permettrait de

résoudre un des grands problèmes du fédéralisme actuel: on se parlerait, on s’assiérait à la même table au lieu de discuter et de travailler chacun de son côté. L’intervenant se réjouit donc que différents partis réfléchissent au concept du double mandat. Le concept de la chambre constituante dans laquelle les parlementaires des entités fédérées auraient vraiment leur mot à dire laisse l’intervenant dubitatif.

Cette idée n’est pas tout à fait neutre puisqu’elle pose la question de savoir si le centre de gravité sera le niveau fédéral ou plutôt le niveau des entités fédérées. Au risque que certains interprètent sa position comme une provocation, M. Calvo n’est pas convaincu qu’il soit indispensable d’associer les parlements des entités fédérées aux réformes de la Constitution. Il ne voit sincèrement pas pourquoi les entités fédérées devraient se pencher sur les réformes constitutionnelles.

En outre, vu le morcèlement du paysage politique, un droit de codécision important des entités fédérées pourrait se traduire par une plus grande inertie ou un conservatisme constitutionnel. Il serait plus difficile de trouver des majorités spéciales.

M. Loones indique que son parti est également partisan du double mandat et demande si ce concept ne pourrait logiquement pas être appliqué au Parlement européen. Quant à savoir si les entités fédérées doivent être associées aux révisions de la Constitution, l’intervenant a également pris connaissance des propositions formulées dans les textes du congrès du CD&V. La chambre constitutionnelle proposée serait composée de cent parlementaires, dont cinquante seraient issus de la Chambre des représentants et cinquante des parlements des entités fédérées.

À ce propos, M. Loones voudrait réagir à la prise de position de M. Calvo. Pourquoi le fait que les entités devraient se prononcer sur les modifications constitutionnelles serait-il source de davantage de blocages? Les parlements des entités fédérées doivent bien donner leur assentiment à la ratification de traités internationaux. Cela a déjà provoqué pas mal de tensions. En Wallonie, par exemple, on refusait de ratifier l’Accord de libre-échange entre l’UE et le Canada (CETA).

L’intervenant n’en a pas fait un problème; lorsqu’une véritable démocratie de 3,5 millions d’habitants se prononce sur un sujet, sa décision est acceptable. Si cela est acceptable pour des textes internationaux, pourquoi cela ne le seraitil pas pour des textes de droit interne?

M. Loones veut débattre de la question. On pourrait parvenir à une plus grande transparence et responsabilisation. L’intervenant y voit aussi une possibilité de supprimer les verrous inscrits dans la Constitution et de les remplacer par un système démocratique. La question fondamentale est donc la suivante: a-t-on peur de plus de démocratie?

L’intervenant juge intéressant l’exposé de Mme Brouwers relatif à la chambre constitutionnelle, mais tient à mettre en évidence une possible contradiction. Il est vrai que si l’on veut maintenir une institution, il faut veiller à ce qu’elle ait suffisamment à faire. Or les propositions relatives à la chambre constitutionnelle n’attribuent à celle-ci que quelques compétences: modifier la Constitution et les lois spéciales et nommer les magistrats de la Cour constitutionnelle, du Conseil d’État et du Conseil supérieur de la justice. Est-ce suffisant pour Mme Brouwers?

M. Calvo confirme que la coopération au niveau personnel est une bonne manière de réduire le nombre de professionnels de la politique tout en garantissant l’efficacité. Lorsque différentes personnes doivent s’accorder, elles sont forcées de communiquer et de se concerter. Lorsque les mêmes personnes suivent certains dossiers au nom de leur parti, cela permet de gagner du temps. C’est un argument solide en faveur du double mandat.

Pour M. Calvo, il faudrait idéalement y ajouter une superstructure composée de membres élus via une circonscription électorale fédérale et non répartis en groupes linguistiques ou entités fédérées. En combinant une telle circonscription électorale fédérale, sans appartenance linguistique ni quotas, et un élément confédéral, à savoir le double mandat, on obtiendrait un parlement national constitué à partir des chambres régionales.

Selon l’intervenant, les deux éléments sont aussi importants l’un que l’autre et il est nécessaire de faire la somme de ces deux forces.

M. Loones pense que cette discussion constitue l’essentiel de tout l’exercice d’évaluation de la commission. L’argumentation en faveur d’un système plus simple, dans lequel les parlementaires agissent dans l’ensemble des domaines, peut également aboutir à la conclusion qu’il faut faire en sorte que les compétences ne soient plus réparties entre différents parlements. Si toutes les compétences sont concentrées au niveau des entités fédérées, un parlementaire pourra directement traiter la totalité des matières et le double mandat ne sera plus nécessaire.

M. Calvo répond qu’il s’agit là effectivement du point essentiel sur lequel leurs opinions divergent.

M. Loones est persuadé que la solution réside dans des compétences plus homogènes. Au contraire, l’intervenant estime que l’élément le plus important est l’architecture générale, parce qu’il ne croit pas qu’il soit possible de définir des ensembles de compétences véritablement homogènes. Il y aura toujours des interactions au sein des thèmes ou des matières. Par exemple, plusieurs compétences se rejoignent dans le cadre de la crise énergétique: la

( 13 fiscalité, la politique des consommateurs, la protection sociale, etc. Une répartition des compétences parfaitement homogène est inconcevable. Le problème du débat institutionnel au cours des dernières décennies tient au fait que l’on a énormément parlé des compétences et que l’on a très peu réfléchi à l’architecture institutionnelle générale. L’intervenant précise encore que son scepticisme à l’égard du renforcement du rôle des entités fédérées dans la procédure de révision de la Constitution ne procède pas d’une peur de la démocratie.

En effet, il a la conviction que le fait de rassembler le niveau fédéral et les entités fédérées pour la révision de la Constitution ne rend pas forcément le processus démocratique plus clair et plus efficace. Selon la conception du groupe Groen, la procédure de révision de la Constitution relève de l’État fédéral, et il incombe aux parlementaires fédéraux flamands, francophones et germanophones d’échanger abondamment à ce sujet.

Selon M. Calvo, les partis, et en particulier ceux qui ont encore de grandes ambitions institutionnelles, doivent donc faire preuve de réserve sur la question de la participation des entités fédérées à la procédure de révision de la Constitution. De plus, il ne comprend pas pourquoi la nécessité d’une plus grande participation des entités fédérées serait plus évidente pour la Constitution que pour la politique climatique ou la politique de mobilité.

Mme Brouwers déclare que les entités fédérées sont déjà associées aux révisions de la Constitution, puisque le Sénat compte cinquante sénateurs des entités fédérées. Si quelqu’un pense encore pouvoir mener une réforme de l’État sans le Sénat, composé principalement de sénateurs des entités fédérées, il se trompe. D’un point de vue démocratique, il est à peine croyable que M. Calvo défende la thèse selon laquelle les entités fédérées ne devraient pas être associées à ce processus.

Mme Brouwers juge que cette participation est absolument indispensable quand il s’agit de questions institutionnelles. L’idée d’un parlement national avec des chambres régionales est séduisante, mais si on y associe directement une circonscription électorale fédérale, le CD&V ne veut pas en entendre parler. Il est exact que le CD&V souhaite que la chambre constituante ait aussi la principale compétence dont le Sénat dispose aujourd’hui.

Dès lors que cette chambre aura effectivement moins de travail que le Sénat actuel, il ne devra pas s’agir d’une institution permanente, mais bien d’une assemblée qui se réunit lorsque c’est nécessaire. En se référant aux propos du professeur Moonen à ce sujet, l’intervenante indique qu’il faudra néanmoins conférer un minimum de fondement constitutionnel à

une telle plateforme. Cela semble indispensable pour assurer la transparence de son fonctionnement. Selon le CD&V, la nature spécifique de la structure fédérale belge requiert une nouvelle méthode particulière qui permette de réaliser simultanément les objectifs cruciaux suivants: la garantie de la stabilité de la Constitution en tant que norme supérieure, le maintien du respect des équilibres institutionnels existants et une réforme de l’État qui soit soutenue par une majorité des membres des parlements Le CD&V ne confierait pas la compétence d’assentiment aux traités internationaux à la chambre constituante, parce que cette compétence est déjà exercée aujourd’hui par les entités fédérées.

Il est vrai que les parlements des entités fédérées adoptent parfois leur propre position en la matière; qu’on le veuille ou non, c’est aussi leur mission. Comme le disait feu le professeur Rimanque, l’assentiment aux traités internationaux est une question qui est liée en partie à la manière dont la compétence des entités fédérées de conclure des traités prendra forme. Dès la réforme de l’État de 1993, une compétence très étendue a été confiée aux entités fédérées dans le domaine des relations internationales.

Cette compétence a donné lieu à des accords de coopération, qu’il faudrait pourtant réformer. Néanmoins, si la chambre constituante devenait totalement compétente pour les traités mixtes, seul le niveau fédéral aurait l’initiative dans le cadre de la procédure d’assentiment parlementaire, ce qui reviendrait à une refédéralisation considérable à laquelle le CD&V ne peut souscrire. L’intervenante évoque un autre point intéressant: la représentation internationale à partir des parlements, par exemple dans les assemblées internationales de l’OTAN, du Conseil de l’Europe, etc.

Cette mission pourrait être confiée intégralement à la chambre constituante, qui compterait autant de députés que de sénateurs. On pourrait alors opter pour une certaine spécialisation en fonction de l’institution. Aujourd’hui, des sénateurs sont membres de l’assemblée de l’OTAN, alors que le Sénat n’est pas compétent en matière de défense. À l’inverse, des députés sont membres du Conseil de l’Europe et doivent, pour ainsi dire, y siéger dans la commission Culture.

Heureusement, il y a aussi des sénateurs qui sont membres du Conseil de l’Europe, de sorte qu’il est possible de mieux harmoniser les compétences. À cet égard, on pourrait certainement moduler la participation aux réunions internationales par rapport aux compétences propres des entités fédérées. On ne saurait trop insister sur le fait que la discussion sur l’avenir et le rôle du Sénat doit être intégrée dans le

débat sur la future structure de l’État dans son ensemble. La nécessité de renforcer la démocratie est un point de départ intéressant, et le système représentatif est un élément essentiel de la démocratie. Selon Mme Brouwers, la légitimité démocratique et l’efficacité du régime politique sont d’une importance capitale pour restaurer la confiance dans la politique. Pour le groupe de M. De Caluwé, il est clair qu’il faut supprimer le Sénat.

La Belgique n’a pas besoin d’une assemblée distincte s’adonnant à la fixation d’un agenda politique en prenant toute seule des initiatives sous la forme de résolutions, de rapports d’information, de questions, de propositions de loi, etc. C’est le rôle des assemblées directement élues, comme la Chambre des représentants ou les parlements des entités fédérées. Dans ces assemblées, les parlementaires doivent se concentrer sur leur fonction législative et de contrôle.

Cela fait trente ans que l’on s’est aperçu que la place du Sénat dans le système constitutionnel était difficilement tenable. Lors des Accords de la Saint-Michel, que l’Open Vld n’a pas soutenus, l’une des principales critiques émises portait sur la réforme du Sénat. La solution bancale appliquée de 1995 à 2014, avec le droit d’évocation, les grands collèges électoraux par groupe linguistique, les sénateurs de Communauté et les sénateurs cooptés, n’a pas du tout été un succès.

C’était une bonne chose, en 2014, de supprimer au moins les sénateurs élus directement. S’il fallait aujourd’hui, comme on l’a fait en 1830, réorganiser ce pays, il est probable que personne ne défendrait la coexistence de deux assemblées élues. Lors des auditions, les experts ont relevé avec raison que les démocraties modernes optent encore rarement pour le bicaméralisme classique. La raison historique à l’origine d’une sorte de chambre haute, qui était censée jouer un rôle conservateur pour tempérer les ardeurs de la chambre basse, plus démocratique, est aujourd’hui totalement caduque.

Les parlements de nos entités fédérées sont eux aussi monocaméraux et personne ne le perçoit comme une atteinte à la démocratie. Le rôle modérateur d’un Sénat, qui empêche qu’un vote modifier des lois fondamentales telles que la Constitution, peut également être incarné d’autres manières. Une des pistes pourrait être de rendre obligatoire, à la la Constitution ou d’une loi spéciale, la seconde lecture avec une période de répit après un premier vote.

Cette procédure a été introduite après la réduction du rôle législatif du Sénat, intervenue en 2014.

Le rôle du Sénat en tant que chambre de réflexion est également relatif. Si le Sénat réformé a certes produit quelques rapports intéressants depuis 2014, cela ne justifie en aucun cas son coût élevé et sa lourde structure. Même sous le précédent Sénat, de nombreuses initiatives ont fini par empiéter sur le domaine politique, comme les questions éthiques. Il n’est pas besoin d’une assemblée parlementaire telle que le Sénat pour pouvoir travailler en toute sérénité, ce qui est censé conduire à de meilleurs résultats.

L’actuel droit de poser des questions écrites au gouvernement fédéral est même une aberration totale puisque le Sénat n’a pas le pouvoir de contrôler le gouvernement. Il n’est pas logique que le fait de siéger au Sénat permette aux parlementaires des entités fédérées d’adresser des questions au niveau fédéral. La fonction de contrôle est De même, le vote de résolutions est en fait un instrument plutôt inefficace.

Le Sénat n’est pas en mesure de demander a posteriori des comptes aux gouvernements pour vérifier s’ils ont donné suite ou non aux résolutions votées. Dans les domaines examinés ci-dessus, le Sénat est en tout cas superflu. L’avis de l’Open Vld quant au rôle du Sénat dans notre système fédéral est un peu plus nuancé. L’intervenant rappelle à ses collègues nationalistes flamands qu’ils ont jadis été les plus grands défenseurs de l’existence d’une institution dans laquelle les entités fédérées pourraient participer au niveau fédéral.

Un Sénat des entités fédérées figure même en bonne place dans les fameuses résolutions flamandes de 1999. Les experts ont en outre fait remarquer avec raison que tous les pays fédéraux – à l’exception de la Micronésie et de quelques autres pays – prévoient une participation de leurs entités fédérées à leur système parlementaire national. Le fédéralisme signifie en effet que la souveraineté et le pouvoir législatif sont répartis sur plusieurs niveaux et que les entités fédérées disposent donc elles aussi d’une forme de représentation au niveau fédéral, a fortiori si la discussion porte sur les règles fondamentales de l’État.

Notre système politique n’est cependant pas un fédéralisme classique, mais présente aussi deux caractéristiques spécifiques, celles de la particratie et des compétences exclusives. L’existence de la particratie fait qu’il faut nuancer l’idée que les entités fédérées sont représentées par l’entremise d’un Sénat. Dans la pratique, la logique qui prévaut aujourd’hui est une logique particratique qui veut que

l’on forme des majorités pour réaliser des réformes. Nous connaissons tous le déroulement classique d’une réforme de l’État: les présidents de partis concluent un accord, auquel les parlementaires de la Chambre et du Sénat donnent ensuite le feu vert. Le risque que des députés et des sénateurs des entités fédérées d’un même parti adoptent des positions diamétralement opposées est finalement très faible.

Si discussion il y a, elle se déroulera principalement en coulisse, et non au Parlement. On peut le regretter, mais tant que les partis politiques joueront le rôle qui est le leur, ce sera dans une certaine mesure la réalité. Il n’en reste pas moins utile et nécessaire que les parlementaires fédéraux et ceux des entités fédérées se rencontrent et débattent afin de faire aboutir des réformes. Ainsi, s’agissant, par exemple, de la répartition des compétences dans le domaine de la culture ou de l’enseignement, il serait absurde que seuls les parlementaires fédéraux aient leur mot à dire en la matière, sans avoir aucune connaissance de la réalité du terrain.

Cela serait d’ailleurs aussi difficilement défendable du point de vue L’intervenant veut éviter de s’enfermer dans une logique particratique et de l’ancrer dans la Constitution, laquelle ne mentionne même pas l’existence de partis. Les partis nationaux créés après 1830 ont ensuite été scindés par groupe linguistique. Mais, comme les experts l’ont fait remarquer, il y a aussi des pays fédéraux où les partis sont scindés par niveau politique.

Il n’est pas exclu que l’on en revienne à long terme à des partis fédéraux ou que des partis qui défendent un programme différent se développent au niveau des entités fédérées. La deuxième spécificité de l’État fédéral belge réside dans ses compétences exclusives. De nombreux pays fédéraux partent du principe que les entités fédérées doivent pouvoir participer au processus décisionnel fédéral, mais la quasi-totalité d’entre eux se caractérisent par des compétences partagées.

Si deux niveaux sont compétents pour une même matière, alors il est normal que les entités fédérées puissent participer aux discussions y afférentes au niveau fédéral. C’est un principe qui n’existe pas chez nous. Le fait que des élus régionaux s’expriment sur des questions exclusivement fédérales telles que la défense, la sécurité, la justice, etc., est donc contraire à la logique de notre système et crée la confusion quant au rôle respectif de chacun.

Les entités fédérées doivent avoir leur mot à dire dans les matières qui doivent être gérées conjointement. Telles sont les règles du jeu institutionnelles en vigueur en Belgique. Au final, il reste deux modèles.

Le premier modèle consiste à conserver une Chambre des représentants fédérale, avec, en plus, une Chambre des entités fédérées. Dans des cas spécifiques, les deux chambres examineraient certaines décisions chacune séparément, comme la modification de la Constitution ou la désignation de juges à la Cour constitutionnelle. Cela impliquerait le maintien d’un Sénat en version très allégée.

M. De Caluwé doute que ce soit le meilleur modèle. Le propre du fédéralisme en Belgique est précisément l’imbrication étroite des niveaux du fait de l’exclusivité des compétences. Quand on parle d’institutions, de compétences, de financement, de conflits d’intérêts, etc., on doit pouvoir examiner les choses de manière globale. C’est pourquoi l’intervenant plaide en faveur d’un deuxième modèle. Ne pourrait-on pas, pour un certain nombre de tâches institutionnelles pour lesquelles l’implication des entités fédérées est considérée comme importante, compléter la Chambre fédérale par un certain nombre de représentants des entités fédérées? Un tel système existe d’ailleurs déjà dans notre Constitution; les Chambres réunies s’assemblent dans un certain nombre de cas bien définis.

Rien n’empêche de prévoir cette possibilité lorsqu’il y a d’autres décisions importantes à prendre. De surcroît, cela ne nécessiterait aucune structure sous-jacente lourde, puisque l’assemblée se réunirait uniquement quand la situation le requiert. En outre, nous devons prévoir, dans nos structures, des possibilités supplémentaires de collaboration et de coordination entre les différents parlements. Il ne faut pas d’emblée tirer un trait sur la fonction de concertation que le Sénat assume aujourd’hui dans une certaine mesure.

L’intervenant pense, par exemple, au comité d’avi s fédéral chargé des questions européennes. Sur le papier, il s’agit d’une commission mixte composée de députés, de sénateurs et de parlementaires européens, mais dans la pratique, ce sont surtout des députés et des parlementaires des entités fédérées qui suivent ensemble la politique européenne. Cela doit demeurer possible, sans qu’il faille pour autant un passage obligé par le Sénat.

L’intervenant prend l’exemple du Dialogue interparlementaire sur le Climat. Cette réunion n’a même pas d’existence formelle puisque les députés et les parlementaires des entités fédérées ne peuvent pas siéger ensemble au sein d’une commission. On aurait pu s’attendre à ce qu’elle soit organisée au Sénat, mais il était impossible d’y faire siéger les experts en matière de climat des différents parlements.

M. De Caluwé souhaite dès lors

instaurer la possibilité que des commissions conjointes puissent se réunir par-delà les différents niveaux. On a pu constater aussi durant la crise de la Covid ou dans d’autres situations impliquant des défis majeurs à quel point il était difficile pour des parlementaires d’adopter une position commune face au pouvoir exécutif. On a parlé à juste titre de la nécessité d’avoir un bras parlementaire qui serve de contrepoids face au Comité de concertation et qui puisse défendre une position conjointe.

Et pourquoi pas des commissions d’enquête conjointes ou des commissions spéciales? Chaque Parlement de ce pays ou presque a créé sa propre commission pour examiner la gestion de la crise de la Covid. Sur un certain nombre de points, il aurait certainement été judicieux de procéder à une analyse conjointe. Il faut prévoir une disposition générique à cet égard. Une coopération interparlementaire plus formelle pourrait être une solution pour les délégations présentes aux réunions internationales.

Toutes ces propositions, à savoir la suppression du Sénat, l’élargissement de la Chambre à des parlementaires des entités fédérées dans des cas constitutionnels limités et l’instauration d’une possibilité formelle de coopération interparlementaire, nous permettraient de rendre notre système parlementaire plus efficace, d’approfondir notre démocratie et de parachever notre système fédéral. Pour M. Anciaux, le débat sur le bicaméralisme et sur le Sénat doit porter par essence sur le renforcement de la démocratie.

Le fait que le Parlement voie son pouvoir et son influence s’amenuiser au sein de notre démocratie parlementaire actuelle doit aussi faire partie de la discussion. Comment faire pour que le pouvoir législatif redevienne le premier pouvoir? Comment faire reculer la particratie et redonner toute sa place au débat parlementaire? Le Parlement lui-même a une responsabilité écrasante dans le déclin de la démocratie parlementaire.

Dans le débat sur le bicaméralisme, nous devons réfléchir à la manière dont nous pouvons renforcer continuellement la démocratie. Le débat sur la démocratie directe et l’implication du citoyen dans le processus décisionnel est essentiel. Le Sénat pourrait déjà mettre cette législature à profit pour mener un certain nombre d’expériences. À titre personnel, M. Anciaux dit ne pas être convaincu que le tirage au sort de citoyens puisse contribuer au renforcement de la démocratie représentative, mais il se déclare ouvert à la discussion.

Il faut toutefois être conscient du fait

que notre pays, et assurément la Flandre, figure parmi les pays les plus à la pointe dans le monde en termes de participation par le biais de la société civile. Il ne serait pas inutile d’associer davantage la société civile dans la démocratie représentative et d’instaurer ainsi une démocratie hybride. C’est un point qui mérite d’être examiné. Comment faire pour associer davantage les organisations qui permettent aux citoyens de devenir plus autonomes et de s’émanciper, sans leur conférer un pouvoir secret, comme c’était le cas par le passé avec la pilarisation?

M. Anciaux trouve que le débat actuel se déroule avec correction, que la majorité des collègues ne versent pas dans le populisme qui est tellement fréquent lorsqu’il est question du Sénat et du bicaméralisme. Nous devons d’ailleurs porter un regard critique sur le rôle qui est celui du Sénat aujourd’hui. L’intervenant dit n’avoir entendu personne plaider en faveur du maintien du Sénat dans sa forme actuelle.

La fonction de sénateur est souvent assez frustrante et peu enthousiasmante. Le Sénat ne contrôle pas le gouvernement et son rôle se limite à établir des rapports d’information. Non que ceux-ci soient inintéressants, mais il faudrait qu’ils soient davantage un instrument qui permettrait aux parlements des entités fédérées et à la Chambre de se mettre au travail. Si ces rapports d’information contenaient des propositions de décret ou de loi détaillées, on en ferait un meilleur usage.

Pour cela, il ne faut pas changer la loi; on pourrait simplement adapter le fonctionnement interne du Sénat. Mais, fondamentalement, on devra procéder à une réforme si l’on veut que le Sénat continue à jouer un rôle. Selon l’intervenant, cette réforme doit répondre à la question de savoir comment le Sénat peut contribuer au renforcement de la démocratie dans notre pays. Le sénateur trouve intéressants les propos de M.

De Caluwé, qui a souligné que jadis, le nationalisme flamand se faisait l’avocat du Sénat en tant que chambre des entités fédérées.

M. Anciaux a lui aussi défendu cette idée avec force par le passé. Le Sénat n’est pas devenu ce qu’il devait être, tout le monde le reconnaît. Il serait toutefois dangereux, pour cette raison, de supprimer le Sénat en tant que représentation des entités fédérées. Il s’agit de choisir de viv re et travailler l’un avec l’autre ou en parallèle l’un de l’autre, de débattre ensemble ou chacun de son côté, de rendre le débat possible ou de ne même pas tenter de se convaincre mutuellement en se contentant de communiquer le point de vue du parlement de son entité fédérée.

L’intervenant rappelle que la Wallonie a le droit de faire obstacle à un traité international. Un traité international peut seulement être approuvé ou rejeté, il ne peut

être amendé. Il est tout au plus possible d’émettre des réserves sur certains points. Une Constitution ne peut être élaborée de cette manière. Le Parlement flamand ou le Parlement wallon ont seulement la possibilité d’accepter ou non une modification de la Constitution. Ce n’est pas une bonne manière d’associer véritablement les entités fédérées aux lois fondamentales de notre pays. Selon M. Anciaux, il faut une assemblée parlementaire où l’on peut débattre de la Constitution et des lois spéciales et éventuellement d’autres choses fondamentales.

Impliquer directement les parlements des entités fédérées reviendrait en effet à limiter leur rôle à dire oui ou non sans pouvoir enrichir le débat. Si un parlement d’entité fédérée transfère au Sénat une partie de sa compétence de dire oui ou non, comme c’est le cas actuellement, des majorités spéciales sont nécessaires. Aucune modification de la Constitution ou d’une loi spéciale ne pourra être adoptée sans qu’une majorité des représentants néerlandophones et une majorité des représentants francophones n’y consentent.

Les deux régions linguistiques restent essentielles.

M. Anciaux se rallie à la suggestion du professeur Velaers de réfléchir à une autre composition du Sénat qui assurerait une meilleure représentation de toutes les entités fédérées, sur la base d’une parité entre néerlandophones et francophones. Il faut à cet égard réfléchir à la manière d’offrir à la Communauté germanophone une représentation suffisante au Sénat. Les entités fédérées ne devraient peut-être pas être les seules représentées au sein d’un tel organe mais aussi le niveau fédéral, comme l’a déjà suggéré M.

Calvo. Les représentants pourraient être élus directement ou pas, via une circonscription électorale fédérale. Il s’agit d’une piste intéressante et M. Anciaux ne comprend pas pourquoi elle serait antiflamande ou antifédéraliste. Chaque niveau doit être représenté pleinement. La Flandre pourrait d’ailleurs plaider pour une circonscription électorale fédérale sans verrou. Une telle chambre, dont feraient aussi partie des élus fédéraux, pourrait réfléchir non seulement à la Constitution, aux lois spéciales et aux lois fondamentales, mais pourrait devenir, comme le professeur Velaers l’a dit, un bras parlementaire du Comité de concertation.

Aujourd’hui, ce Comité n’est composé que du pouvoir exécutif. Il devrait avoir un bras parlementaire ou au moins être soumis à un contrôle parlementaire. Il s’agit là d’un aspect essentiel d’une démocratie. Une telle chambre pourrait également être un organe décisionnel dans les conflits d’intérêts.

M. Anciaux revient sur l’objection selon laquelle il ne serait pas acceptable qu’une entité fédérée soit rappelée à l’ordre

au sein d’un organe où siégeraient les entités fédérées. S’il existe suffisamment de garanties quant à la représentation ainsi qu’entre les deux communautés linguistiques, l’intervenant juge au contraire utile et nécessaire de pouvoir résoudre les conflits. Il existe aujourd’hui de nombreuses possibilités de créer des conflits mais aucune pour les résoudre. Il en va de même pour les traités internationaux.

Si les entités fédérées pouvaient débattre du fond d’un traité au sein d’un organe, on gagnerait beaucoup de temps et on pourrait livrer un travail de fond au lieu de se contenter d’approuver ou de rejeter. Enfin, M. Anciaux répète que, selon lui, le processus décisionnel européen pèche par un très grand manque de contrôle démocratique. En ce qui concerne l’implication des entités fédérées, M. Loones déclare que son parti n’a formulé aucune proposition concrète à ce sujet.

On peut cependant réfléchir à la manière dont les entités fédérées pourraient être davantage associées à la législation essentielle, ainsi qu’à la suppression de certains verrous.

M. Calvo pense que le point de vue courageux de M. Anciaux, qui est l’un des rares à ne pas prôner la suppression du Sénat, mériterait un débat. Certains des défis évoqués par M. Anciaux, comme la plus-value démocratique à obtenir, sont toutefois plus difficiles à réaliser dans un système avec deux institutions parallèles. Il observe que M. Anciaux a plaidé pour que l’on travaille les uns avec les autres plutôt que les uns à côté des autres.

M. Calvo n’est pas convaincu qu’une institution séparée soit la meilleure manière d’atteindre cet objectif. Il trouve, par exemple, qu’une institution séparée chargée de régler les conflits d’intérêts ne serait pas indiquée. Il vaudrait mieux prévenir les conflits p ar le biais d’un système monocaméral accordant une plus grande place à la rencontre.

M. Anciaux demande à M. Calvo s’il propose que les entités fédérées soient représentées dans cette chambre unique.

M. Calvo confirme que c’est bien le cas, mais qu’il s’agit de son point de vue personnel. Dans son ouvrage «Leve politiek» de 2018, il proposait de ne conserver qu’un unique parlement national, composé de chambres régionales et d’une chambre basée sur une circonscription électorale fédérale. Ces chambres régionales seraient les parlements des entités fédérées. L’ensemble constituerait une seule table de discussion où l’on s’emploierait à prévenir les conflits et dialoguerait en permanence les uns

( 14 avec les autres. Dans un tel système, il faudrait bien sûr rechercher d es possibilités pour les entités fédérées de tirer la sonnette d’alarme lorsqu’elles estimeraient que leurs intérêts sont mis à mal. Si une majorité se prononçait en ce sens dans une chambre régionale, il s’agirait d’une sorte de procédure simplifiée, une sorte de fusion entre le conflit d’intérêts actuel et l’actuelle procédure de la sonnette d’alarme.

Pour M. Calvo, l’idéal serait un seul grand espace démocratique national, constitué à partir de la base et au sein duquel les chambres régionales se pencheraient sur les compétences des entités fédérées. On pourrait ainsi non seulement régler les conflits mais aussi les prévenir. La deuxième remarque de M. Calvo porte sur le bras parlementaire du Comité de concertation. Selon lui, il est tout à fait possible de créer ce bras dans un système monocaméral.

Si le contrôle parlementaire du Comité de concertation est confié au Sénat, la Chambre et les entités fédérées exerçant elles aussi un contrôle parlementaire, on risque à nouveau de travailler chacun de son côté. L’intervenant partage largement les préoccupations de M. Anciaux, mais il pense pouvoir obtenir de meilleurs résultats avec un nouveau système monocaméral approfondi qu’avec un Sénat réformé.

M. Anciaux trouve que cette piste mérite réflexion. Le débat devrait à vrai dire porter sur la manière de composer au mieux le niveau fédéral. L’intervenant adhère largement à la proposition de M. Calvo de composer la chambre fédérale à partir des entités fédérées. Il pense toutefois qu’il ne faut pas jeter le bébé avec l’eau du bain avant même que cette proposition soit développée. Il vaudrait donc mieux éviter de supprimer la représentation des entités fédérées au niveau fédéral si, ensuite, on décide quand même de lancer de nouvelles réformes.

M. Van Goidsenhoven déclare que la transformation en 1993 de la Belgique en un État fédéral a conduit à une profonde réforme du bicaméralisme qui était le nôtre jusqu’alors. La réforme fondamentale de 2014 n’a pas permis de clôturer les discussions sur le sujet, qui a été rouvert ces derniers mois à la suite de diverses déclarations visant à la suppression pure et simple du Sénat, même si celle-ci ne fait pas l’unanimité.

Pour le MR, le débat est plus large et touche à la réorganisation de la démocratie belge, comme le soulignait M. Anciaux. Les experts ont souligné le fait que les États fédéraux appellent naturellement l’existence d’une seconde chambre, comme mentionné dans l’étude réalisée en 2006 par la Commission de Venise du Conseil de

l’Europe, intitulée «Les secondes chambres en Europe: complexité parlementaire ou nécessité démocratique?» où on peut lire que: «Tous les États fédéraux pratiquent le bicaméralisme, que ce soit en Europe ou dans les autres régions du monde. À côté de la représentation populaire, il est indispensable d’assurer la représentation des territoires, en particulier lorsque le fédéralisme est né de l’agrégation, cette règle ne connaissant pas d’exception.

Elle devient l’une des règles essentielles du fédéralisme.» Le développement récent de la régionalisation au-delà des décentralisations constitutionnellement garanties conduit à la même conclusion selon laquelle tout État fortement décentralisé a besoin d’une seconde chambre pour assurer le dialogue entre le centre et la périphérie. Comme le Conseil de l’Europe estime que la décentralisation ou, plus précisément, l’autonomie locale sont indissociables de la démocratie, l’avenir des secondes chambres semble avoir de beaux jours devant lui, sauf peut-être chez nous.

Pour la grande majorité des experts, il convient donc, dans le cadre des thématiques sur les formes de coopération et sur le bicaméralisme, de consolider le rôle et les pouvoirs du Sénat en poursuivant l’objectif de renforcer le dialogue entre les différentes entités du pays. Le groupe de l’intervenant partage les nombreuses analyses des experts entendus car le Sénat offre toutes les opportunités à la mise en place et à la concrétisation d’un fédéralisme de coopération.

Le Sénat demeure en effet le seul endroit où les parlementaires des entités fédérées peuvent se rencontrer et construire une opinion commune, de manière contradictoire, sur des sujets transversaux. Il est vrai que depuis 2014, les compétences du Sénat ont été drastiquement réduites. Le Sénat réformé apparaît comme une assemblée à la composition inadéquate et aux compétences trop retreintes. Toutefois, du fait que le Sénat est aujourd’hui une assemblée essentiellement composée d’élus issus des Parlements fédérés, il participe pleinement et même incidemment à la promotion du fédéralisme coopératif.

De nombreux experts ont plaidé pour un renforcement du rôle du Sénat dans le futur, par exemple pour rencontrer certaines des critiques adressées au fonctionnement de la coopération entre entités et au Comité de concertation. En effet, le dialogue institutionnel qui se noue au sein du Sénat présente incontestablement l’avantage de garanties démocratiques, comme le stipulaient très justement MM. Uyttendaele et Verdussen: «Approfondir le fédéralisme, c’est renforcer la seconde chambre et non

la détruire. Mieux, la seconde chambre doit être conçue non pas uniquement comme une troisième branche du pouvoir législatif fédéral mais comme le creuset du fédéralisme coopératif. Là où, de manière impropre sur le plan conceptuel, d’aucuns revendiquent l’évolution du régime politique vers un modèle confédéral, ils ne comprennent pas que le lieu où un modèle de fédéralisme approfondi et consensuel peut se déployer, c’est précisément au sein d’une seconde chambre à la composition et aux attributions fondamentalement repensées.» Ne perdons pas de vue que les secondes chambres peuvent consolider le processus démocratique des États.

Avec la première chambre, elles sont des lieux de contrepouvoir. De plus, il importe d’enrichir les coopérations verticales, car lorsqu’il n’existe pas de seconde chambre, on cherche automatiquement un autre lieu où peuvent s’exprimer les différentes sensibilités. Pour certains, il conviendrait de remplacer le Sénat par une assemblée citoyenne participative. Bien que le groupe de l’intervenant ne s’oppose pas à la revitalisation de notre démocratie, il émet plusieurs réserves car il est important de dissocier la mise en place d’une assemblée citoyenne de l’utilité du Sénat.

Par ailleurs, la mise en place d’une assemblée citoyenne tirée au sort en remplacement du Sénat pose plusieurs questions en termes de légitimité démocratique, de représentation de la population, de compétences. Selon M. Velaers, il ne faut pas se leurrer: le mouvement de la démocratie délibérative émet un jugement très négatif sur notre démocratie représentative. En théorie, les deux sont complémentaires.

L’intervenant formule des doutes quant au fait qu’une telle assemblée puisse renforcer la démocratie. C’est à tout le moins un élément qui mérite réflexion. D’autres évoquent le souhait de supprimer le Sénat au motif de son coût et du fait qu’il ne contribue plus au pouvoir législatif. C’est un argument marqué par une certaine forme de populisme qui pourrait tout aussi bien justifier la suppression d’autres assemblées.

De plus, supprimer le Sénat reviendrait à remettre en cause son importance en tant que seule institution fédérale où la représentation des Belges germanophones est garantie. Pour le groupe de l’intervenant, qui compte justement dans ses rangs cet élu germanophone, cet élément reste important. En conclusion, pour le MR, la question du bicaméralisme doit s’inscrire dans le modèle que nous voulons pour notre État, à savoir un fédéralisme de coopération.

Le Sénat du futur permettra de simplifier les institutions en étant le lieu où les concertations se nouent, le lieu où serait représenté l’intérêt commun des entités fédérées.

Il importera également de poser la question du bicaméralisme au regard de la question de la construction européenne, ainsi que des relations internationales.

M. Daems rappelle que la configuration actuelle du Sénat ne satisfait personne. Il aimerait aborder la question sous un autre angle: si le Sénat n’existait pas, voudrait-on le créer? En raisonnant ainsi à partir de zéro, on se libère d’un certain nombre de dogmes, comme les arguments justifiant le maintien du Sénat au motif qu’il représente, aux yeux de certains, un symbole belge. Il faut ensuite se demander si, en l’absence du Sénat, on ne devrait pas constater que certaines tâches devant être assurées ne le sont pas. C’est effectivement le cas.

M. Daems cite quelques exemples. Dans un système où une chambre fédérale coexiste avec des parlements régionaux, n’est-il pas logique qu’ils aient tous leur mot à dire sur la manière dont sont financées leurs compétences, en d’autres termes sur la loi de financement? Actuellement, les Parlements régionaux n’ont pas voix au chapitre à ce sujet, contrairement au Sénat. Si le Sénat disparaissait, que devrait-il advenir de cette compétence? Elle semble indispensable aux yeux de l’intervenant.

Laissons-nous tout entre les mains du pouvoir exécutif? Cela nous ramène au débat particratie versus démocratie. En tant que démocrate, M. Daems pense que le volet parlementaire doit toujours accompagner le volet exécutif, sans quoi le pouvoir exécutif n’est soumis à aucun contrôle et on n’est plus dans un modèle démocratique. Par exemple, le Comité de concertation est dépourvu d’un bras parlementaire, ce qui n’est pas démocratique.

Un autre exemple concerne la Constitution. À la lumière de la répartition des compétences, il est évident que ce domaine de compétence doit être régi conjointement par le niveau régional et le niveau fédéral. Actuellement, seuls les parlementaires des entités fédérées qui ont été délégués au Sénat peuvent participer au processus décisionnel. En ce qui concerne les institutions internationales, il est logique que les parlementaires régionaux y soient également représentés, ce qui n’est pas possible à l’heure actuelle.

Aucun changement ne peut être apporté à cet égard puisque la Flandre et la Wallonie ne peuvent pas modifier les dispositions des traités internationaux qui règlent les modalités de cette représentation. Il s’agit pourtant d’une représentation nécessaire.

Autre exemple: en plus de la concertation qu’elles peuvent mener entre elles, les Régions ne doivent-elles pas également pouvoir échanger avec le niveau fédéral? Ne doit-on pas chercher une solution aux multiples chevauchements? Cela ne doit-il pas aussi être fait au niveau parlementaire? Bien sûr que si. Dès lors qu’il n’y a pas de hiérarchie des normes, un arbitrage doit être organisé. Actuellement, si une entité n’est pas d’accord, c’est le statu quo et les problèmes restent irrésolus.

Il y a peut-être aussi de nouvelles matières, qui ne sont pas examinées aujourd’hui mais qui devraient l’être.

M. Daems donne deux exemples. Premièrement, le suivi législatif n’a jamais été mis en œuvre. N’est-il pas utile d’évaluer la manière dont les lois régionales s’articulent entre elles et avec les lois fédérales et d’actualiser les lois désuètes? Le second exemple concerne une seconde lecture des lois relatives à des questions éthico-morales. Un parlement citoyen aurait peut-être un rôle à jouer à cet égard.

Les accords de gouvernement contiennent en effet souvent des points qui ne bénéficient pas du soutien d’une majorité de la population, mais qu’un parti ne représentant qu’une minorité de la population a réussi à y faire inscrire. Est-il normal qu’un gouvernement puisse imposer un point de vue parce qu’une partie du gouvernement fait passer sa vision au forceps? Un parlement citoyen, qui reflète l’ensemble de la population, peut jouer un rôle intéressant à cet égard.

Si le Sénat n’existe plus demain, quelles sont les tâches qui devront être assurées? La première question à se poser est la question de fond: que voulons-nous faire? La question de la forme se pose dans un second temps: comment procéder pour réaliser ce que nous voulons faire?

M. Daems conclut en soulignant que son argumentation s’accorde avec le point de vue de son parti, qui est favorable à la suppression du Sénat. Dans une optique de démocratie parlementaire, il plaide pour que l’on mène un débat approfondi sur les choses qui doivent être faites. On peut ensuite se pencher sur la manière dont on doit les réaliser pour servir au mieux le citoyen. Mme Goffinet remarque que, quand on fait la synthèse des auditions portant sur le bicaméralisme, on constate un certain consensus des experts quant au renforcement du rôle interfédéral du Sénat.

Elle pense notamment au contrôle du Codeco ou encore à la fonction législative spécifique. Certains experts se sont aussi montrés ouverts à la démocratie délibérative, notamment via cette assemblée. En tout cas, aucun n’a plaidé pour une

suppression pure et simple du Sénat. Ils ont plutôt estimé qu’une deuxième chambre avait un rôle à jouer dans le système fédéral belge, mais une unanimité semble se dégager quant à la nécessité d’un fonctionnement différent. Le mouvement Les Engagés considère que le Sénat ne peut être maintenu dans l’état actuel. Il est favorable au renforcement du rôle interfédéral du Sénat. Ce rôle a été défendu par plusieurs experts, notamment le professeur Dumont, qui juge nécessaire un contrôle direct du Codeco par le Sénat.

D’autres professeurs ont proposé la création d’une institution interparlementaire. Le mouvement Les Engagés rejoint l’idée du rôle du Sénat dans le contrôle du Codeco. En effet, à la suite de la crise sanitaire, le Codeco est en quelque sorte devenu un véritable gouvernement interfédéral, qui a pris toutes ses décisions selon un mode de fonctionnement top down, sans aucun débat parlementaire digne de ce nom.

Les prises de décision ont été peu transparentes. Il importe, pour régénérer la démocratie, de démocratiser cet organe exécutif interfédéral.

M. Calvo partage le constat que la crise du coronavirus a renforcé l’importance du Comité de concertation, mais non son caractère démocratique. Il n’est toutefois pas convaincu que le Sénat soit le forum idéal pour contrôler le Comité de concertation, a fortiori selon des modalités contraignantes. Un suivi parlementaire ne pourrait être efficace que s’il était possible de sanctionner et de renvoyer le gouvernement et la représentation de ce gouvernement au sein du Comité de concertation.

En l’occurrence, il y aurait au Sénat des discussions et des questions-réponses avant et après le Comité de concertation, mais l’intervenant doute que cela permette de mettre en place un véritable mécanisme de contrôle ou de sanction. Selon lui, on devrait voir si on ne peut pas trouver une meilleure formule que celle tendant à faire du Sénat un forum de discussion en amont et en aval du Comité de concertation.

Pour Mme Goffinet, au-delà du contrôle, il est nécessaire de mener un vrai débat parlementaire et c’est en ce sens qu’il convient de faire évoluer les choses pour renforcer la transparence. Aucun expert n’a remis en cause le rôle du Sénat en ce qui concerne les lois spéciales et la modification de la Constitution; ils ont même dans leur ensemble plaidé pour le maintien de ce rôle. Le mouvement Les Engagés partage ce point de vue.

Les entités fédérées doivent participer à des délibérations qui les concernent, qui

concernent leurs propres institutions et les questions constitutionnelles. C’est une manière de renforcer le fédéralisme coopératif. Lors de son audition, le professeur Delpérée a proposé que le Sénat puisse se saisir de questions plus particulières, à l’instar du dossier de la dotation à la famille royale traité à l’époque où il était lui-même sénateur. Le Sénat, compa ré à la C hambre, a u n autre rapport au temps et a la possibilité de mener une réflexion plus approfondie et plus sereine.

Le mouvement Les Engagés partage ce point de vue. Lorsque le parti portait encore le nom de cdH, il avait déjà indiqué que les volets de la santé et du climat concernaient des matières qui devraient être refédéralisées. Dans une logique où l’autorité fédérale devrait être pleinement compétente en matière de santé et de climat, renforcer le rôle des entités fédérées dans le contrôle et l’adoption des normes fédérales a tout son sens.

Le Sénat est constitué d’élus des entités fédérées qui pourraient définir les objectifs à atteindre. Il pourrait en outre disposer au minimum d’un réel pouvoir d’amendement des législations (refédéralisées) concernées. Pour la composition du Sénat, Mme Goffinet se réfère aux réflexions formulées par MM. Rigaux et Velaers.

M. Rigaux avait d’ailleurs pointé différentes failles du système actuel. Pour le mouvement Les Engagés, l’octroi des sièges aux entités fédérées doit se faire sur la base des Régions. Des correctifs peuvent ensuite être apportés de façon à intégrer toutes les composantes; on pense notamment à la Communauté germanophone. Au volet «entités fédérées» s’ajoute le volet «députés fédéraux»; la membre souligne une fois de plus, à cet égard, le lien avec la nécessité d’un contrôle plus démocratique du Codeco.

Enfin, Mme Goffinet rappelle que de nombreux experts ont reconnu l’utilité des délibérations citoyennes de nature consultative, même si certains étaient moins enthousiastes ou ont pointé des problèmes, notamment en termes de légitimité. Pour l’intervenante, les citoyens sont les personnes qui connaissent le mieux les difficultés auxquelles elles sont confrontées. Ils sont les garants de la diversité des points de vue.

Le mouvement Les Engagés propose, pour chaque assemblée représentative, une assemblée citoyenne composée de citoyens tirés au sort qui pourraient notamment proposer de nouvelles lois et rendre des avis, la décision finale appartenant toutefois aux représentants politiques élus. Les

sujets pourraient en outre revenir en débat au niveau de l’assemblée citoyenne via, par exemple, l’organisation d’un référendum. Le mouvement Les Engagés plaide donc pour des assemblées citoyennes tirées au sort, ayant non seulement un rôle consultatif, mais aussi la possibilité de formuler des propositions. Il ne s’agit en aucun cas de remplacer purement et simplement le Sénat. Il importe toutefois que ces assemblées citoyennes fonctionnent dans un cadre institutionnel garantissant publicité et transparence.

Dans le cas, par exemple, du Panel citoyen pour le climat organisé en Région wallonne, ces conditions n’étaient pas remplies, puisque tous les débats se sont déroulés de manière opaque pendant six mois.

M. Calvo déclare en guise de conclusion que la plupart des membres de la commission partagent l’analyse selon laquelle le Sénat actuel a peu de sens politique et n’offre aucune valeur ajoutée à notre démocratie, d’où un gaspillage de talent, d’engagement et d’argent, et une source de frustration pour ceux qui y siègent. L’avenir du Sénat est difficile à séparer de l’architecture institutionnelle globale.

À quoi ressemblera la Belgique de demain? Si l’on s’oriente vers une Belgique à quatre entités fédérées, cela aura évidemment un impact sur la chambre unique ou le bicaméralisme du futur. L’inconvénient du travail de cette commission est qu’elle aborde chaque thème de façon isolée, ce qui fait qu’elle ne parvient pas toujours à considérer l’architecture dans son ensemble. L’orateur rejoint ceux qui se demandent non pas tant quel sera l’avenir du Sénat ou de la Chambre, mais comment renforcer la démocratie en Belgique.

Le Sénat est-il ici une solution ou une partie du problème? Quels sont les acquis démocratiques à engranger? Il faut tout d’abord que notre démocratie parlementaire renforce la mission législative. Des suggestions telles qu’une seconde lecture obligatoire au sein de la Chambre, un processus législatif plus long, un meilleur soutien législatif apporté aux parlementaires, pourraient offrir des solutions pour relever ce défi.

M. Calvo ne pense pas que le Sénat soit nécessaire pour renforcer ce rôle législatif national. Un deuxième point qui doit retenir l’attention est que la démocratie doit devenir plus inclusive, plus représentative et plus hétérogène. Il faut d’autres profils, une plus grande pluralité des voix, plus de tables de discussion et

plus d’endroits où exercer la démocratie. C’est ici que l’idée de la participation citoyenne prend tout son sens. Il est clair que des mesures doivent être prises pour la rendre possible. Pour l’orateur, ici aussi, le Sénat n’est pas indispensable. Le dialogue entre les entités fédérées constitue une troisième pierre d’achoppement: on travaille trop côte à côte et pas assez les uns avec les autres. Le Sénat a-til aujourd’hui les outils pour remplir ce rôle? Le Sénat remplit-il cette mission? Faut-il un bicaméralisme pour améliorer le dialogue entre les entités fédérées? L’orateur ne le pense pas.

Enfin, notre démocratie doit travailler de manière plus prospective, plus réfléchie, plus lente. La sphère politique n’est pas qu’une question de mesures, mais est aussi une question de perspectives. Sur ce plan, M. Calvo considère également que la contribution que le Sénat peut apporter, par exemple par le biais de rapports d’information, n’est pas indispensable. En bref, M. Calvo ne pense pas que le Sénat soit nécessaire pour relever ces défis.

Il craint que la discussion sur le Sénat en t ant que symbole ne détourne même les personnes concernées de l’essentiel. L’orateur espère que chacun pourra se concentrer sur ces défis et envisager les moyens de les relever avec un esprit ouvert. Dans le cas contraire, il craint que l’on ne parvienne pas à supprimer le Sénat, ni à en retirer un bénéfice En guise de dernier point, le membre souhaite aborder la particratie.

Il estime que la complexité actuelle et la coexistence des institutions encouragent la particratie. Le fait d’empiler des niveaux de pouvoir donne une raison d’être à la particratie. Les partis s’attribuent du moins cette raison d’être, affirmant qu’ils sont nécessaires pour remettre de l’ordre dans le chaos. En réalité, ils ne réduisent pas le chaos. L’argument selon lequel, dans un pays complexe comme la Belgique, les partis sont nécessaires pour superviser, réguler et harmoniser est cependant, pour certains, un argument pour augmenter le poids des partis et des présidents de parti.

Ceux qui veulent démanteler la particratie devraient donc être en première ligne pour réduire drastiquement le nombre d’institutions et de niveaux de pouvoir, afin qu’il y ait à plusieurs endroits bien identifiables des hommes et des femmes politiques clairement accessibles menant entre eux le débat démocratique dans la transparence et non dans les coulisses des partis. Pour le groupe des Verts, la réduction des institutions et des niveaux de pouvoir passe également par la suppression du Sénat.

M. Loones observe que la réduction des institutions et des niveaux de pouvoir ne suffira pas pour contrer la particratie. Il faudra aussi répartir plus clairement les compétences et éviter leur dispersion. En guise de considération générale sur le débat concernant le Sénat, l’orateur note en outre que les experts ont cherché le meilleur avenir possible pour l’institution, tandis qu’il est apparu clairement, au cours du débat politique, que davantage de partis semblent convaincus de la nécessité de supprimer le Sénat.

Il ne s’agit pas d’une discussion purement théorique et juridique, mais bien d’une question de démocratie opérationnelle. Cela devrait être la première préoccupation. * * * Le présent rapport a été approuvé par 11 voix contre 2 et 2 abstentions. Le présent rapport sera transmis au gouvernement afin de nourrir la réflexion relative aux prochaines réformes institutionnelles. Les rapporteurs,

Les présidentes, Sander LOONES.

Stephanie D’HOSE. Kristof CALVO.

Eliane TILLIEUX. Barbara PAS. Jean-Frédéric EERDEKENS. Peter VAN ROMPUY. Véronique DURENNE.