Wetsontwerp modifiant les articles 2, 3, 8, 13, 14 et 15 de la loi du 1° avril 1971 portant création d'une Régie des Bâtiments

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RAPPORT

4131 DE BELGIQUE 26 mai 2016 FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES ET DU BUDGET PAR MM. Rob VAN DE VELDE ET Benoît PIEDBOEUF PROJET DE LOI modifiant les articles 2, 3, 8, 13, 14 et 15 de la loi du 1er avril 1971 portant création d’une Régie des Bâtiments Voir: Doc 54 1816/ (2015/2016): 001: Projet de loi. 002: Erratum. 003: Amendements.

MESDAMES, MESSIEURS

Votre commission a examiné ce projet de loi au cours de sa réunion du 17 mai 2016. I. — EXPOSE INTRODUCTIF M. Jan Jambon, vice-premier ministre et ministre de la Sécurité et de l’Intérieur, chargé de la Régie des bâtiments, indique que la Régie des bâtiments est le gestionnaire immobilier de l’État fédéral. À ce titre, elle participe à toutes les étapes du cycle de vie d’un bâtiment: elle bâtit, entretient, loue, donne en location et décide de s’en séparer. Elle n’a cependant pas la possibilité d’acheter ou de vendre un bâtiment, étant donné qu’il s’agit d’une compétence réservée au Comité d’acquisition d’immeubles fédéral (CAF). La proportion des missions du CAF pour la Régie des bâtiments, agissant au nom et pour compte de l’État fédéral, peut être estimée approximativement à 25 %. La partie restante consiste en dossiers pour la Défense, les SPP, les OIP, bpost… Le CAF dispose d’une capacité et de moyens insuffisants pour mener à bien l’ensemble des ventes planifi ées par la Régie des bâtiments, ce qui risque de provoquer un retard important des ventes et des valorisations. Dans l’attente d’une vente future, les bâtiments commencent à se dégrader et perdent de la valeur. Dans l’accord de gouvernement, la Régie des bâtiments a été chargée d’enregistrer des gains en efficacité dans son domaine d’activités. Il peut s’agir notamment de la recherche de synergies sur le plan de la gestion de bâtiments à l’optimisation du portefeuille locatif (optimiser, normaliser et réguler, mais également de l’optimisation de la mise à disposition de ses propres bâtiments). Poursuivant sur cette logique, la Régie doit avoir la possibilité légale de faire des transactions immobilières. Le projet de loi concerne ce point: la modifi cation des articles 2, 3, 8, 13, 14 et 15 de la loi du 1er avril 1971 portant création de la Régie des bâtiments pour lui donner la possibilité d’assurer l’organisation et le traitement des transactions immobilières. Par la modifi cation proposée, la Régie des bâtiments peut se charger elle-même de l’organisation et du traitement de ses transactions immobilières au prix

conforme au marché et dans des délais raisonnables et acceptés par le marché sans que l’intervention des comités d’achat de biens immobiliers soit nécessaire. En même temps, il est prévu que la Régie des bâtiments reçoive plus de souplesse pour la valorisation du patrimoine qu’elle gère. Il est prévu dans le projet de laisser le choix à la Régie des bâtiments lors de l’organisation et du traitement de ses transactions immobilières concernant les biens pour lesquels elle est compétente de faire appel à cet effet à: — soit aux services du Comité d’acquisition fédéral où les fonctionnaires de ce comité sont habilités à agir au nom et pour le compte de la Régie des bâtiments; — soit à ses propres services et aux membres du personnel de la Régie des bâtiments, éventuellement avec l’assistance de tiers qu’elle désigne pour l’ensemble, une partie ou des composantes spécifi ques des transactions immobilières qu’elle entend organiser et traiter.

Il s’agit notamment de l’achat et de la vente au sens large du terme: l’octroi et l’acquisition de droits réels, la réalisation d’estimations, les procédures d’expropriation, la publication et publicité sur les transactions planifi ées, le traitement juridique des transactions jusqu’à la passation d’actes authentiques, tous les actes ayant trait au patrimoine immobilier de l’État qui font l’objet d’une inscription hypothécaire.

La Régie des bâtiments pourra donc elle-même décider quelles tâches elle exécute avec ses propres agents et pour quelles tâches elle fait appel au Comité d’acquisition ou à des partenaires privés tels que des géomètres-experts, des agences de publicité, des notaires, des bureaux-conseils, des consultants, etc. II. — DISCUSSION GÉNÉRALE A. Questions et observations des membres M. Stéphane Crusnière (PS) indique d’emblée qu’il soutient la volonté du ministre d’intégrer plus de fl exibilité dans le fonctionnement de la Régie des bâtiments.

Par contre, le projet de loi à l’examen prévoit également la possibilité pour la Régie des bâtiments de recourir à des tiers tels que des agents immobiliers, des notaires ou des consultants. Le membre critique cette privatisation d’une partie des activités de la Régie des

bâtiments alors que dans le même temps le ministre reconnaît que “le comité d’acquisition fédéral dispose d’une capacité et de moyens insuffisants pour mener à bien l’ensemble des ventes planifi ées par la Régie des bâtiments, ce qui risque de provoquer un retard important des ventes et des valorisations” (DOC 54 1816/001, EdM, p 4). Le membre considère qu’il aurait été préférable d’augmenter les moyens de la Régie des bâtiments et ceux des Comités d’acquisition au lieu de désinvestir dans les services publics et d’externaliser une partie des activités de ceux-ci.

Comment le ministre expliquet-il ce choix? Par ailleurs, M. Crusnière s’interroge quant aux critères de sélection de ces tiers, au gain de temps que ces tiers sont censés générer dans les ventes programmées ou encore du nombre de transactions qui seront ainsi externalisées? Dans le même ordre d’idées, il rappelle qu’aujourd’hui la Régie des bâtiments est tenue, à l’instar de toute autorité, de respecter le devoir de loyauté lorsqu’elle établit des actes authentiques et à ce titre de prendre en compte les intérêts de l’ensemble des parties concernées et pas uniquement de ceux de l’État.

En sera-t-il de même en cas de recours à des tiers? Le ministre peut-il en outre confi rmer que la Régie des bâtiments tiendra compte de la Communication de la Commission européenne “concernant les aides d’État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics” qui impose une notifi cation à la Commission européenne si les transactions n’ont pas fait l’objet d’une procédure d’offre? Enfi n, l’analyse d’impact de la réglementation (DOC 54 1816/001, p.27) énonce que la réforme proposée entraînera une gestion plus efficace du patrimoine fédéral mais aussi une hausse du nombre de ventes d’immeubles appartenant à l’État fédéral.

Comment le ministre arrive-t-il à de telles conclusions? M. Georges Gilkinet (Ecolo-Groen) plaide également pour une gestion plus efficace et plus dynamique du patrimoine immobilier fédéral par la Régie des bâtiments. Il considère toutefois que la réponse apportée par le gouvernement est inadéquate. Alors que le comité d’acquisition fédéral dispose d’une capacité et de moyens insuffisants, le gouvernement n’a pas pris l’option d’investir dans celui-ci, ni de réformer les procédures actuelles permettant à terme de faciliter et d’accélérer les transactions immobilières.

Pour quelles raisons le ministre fait-il le choix

d’externaliser une partie des missions et prend-t-il le risque d’une perte de contrôle sur les choix qui seront opérés par des tiers opérant dans le secteur privé? Le membre rappelle que plusieurs affaires révélées par le passé ont suffisamment démontré que ce secteur est particulièrement sensible à la fraude eu égard aux montants fi nanciers en jeu. Il importe donc de pouvoir s’appuyer sur un organe public sur lequel l’État est censé avoir une capacité accrue de contrôle.

Or, en l’espèce le comité d’acquisition fédéral présente l’avantage de constituer un organe extérieur à la Régie des bâtiments tout en restant dans le périmètre de l’État fédéral et qui peut porter un regard objectif sur des transactions qui sont réalisées. A cet égard, le membre considère que l’on ne peut mettre sur le même pied le contrôle opéré actuellement par le comité d’acquisition avant la transaction immobilière et le contrôle indirect et a posteriori qui sera exercé par l’Inspection des Finances.

Aussi, il annonce qu’il déposera deux amendements en vue de renforcer ce contrôle: — vu les risques divers liés à la gestion de ces transactions immobilières (corruption, délit d’initié, rétrocommission…), il importe d’assurer une transparence maximale et une capacité de contrôle par des organes extérieurs. A cet égard, le membre propose que la liste des transactions réalisée destinée au Conseil des ministres soit également transmise au parlement; — de la même manière, il importe que la Cour des comptes puisse réaliser une évaluation des opérations réalisées.

Enfi n, M. Gilkinet s’interroge quant à l’impact fi nancier de l’externalisation proposée et souhaite obtenir l’avis de l’Inspection des Finances sollicité par le ministre sur le présent projet de loi. M. Rob Van de Velde (N-VA) est convaincu que le projet de loi permettra à la Régie des bâtiments d’assurer une gestion immobilière efficace. La gestion des coûts s’en trouvera améliorée et le nombre d’immeubles inoccupés, réduit.

Le projet de loi s’inspire en l’occurrence de la méthode de travail des sociétés immobilières locales. Qui plus est, la faiblesse des taux d’intérêt offre des opportunités intéressantes à la Régie en tant que gestionnaire immobilier. À l’inverse de M. Gilkinet, M. Van de Velde estime qu’un recours à des intervenants externes, tels que des géomètres-experts, des agences de publicité, des agences conseil et des consultants, peut offrir une plus-value.

Selon l’intervenant, on peut difficilement affirmer que les comités d’acquisition d’immeubles travaillent avec efficacité: un certain nombre de dossiers datant des années nonante ne sont toujours pas fi nalisés. M. Gautier Calomne (MR) considère que le présent projet de loi permettra par le truchement d’un assouplissement des procédures à l’État d’assurer une gestion plus fl exible de son patrimoine immobilier.

Le membre pointe également le devoir d’exemplarité des pouvoirs publics afi n d’éviter que des bâtiments qui n’ont plus aucune utilité publique ne puissent être vendus pour qu’ils aient une nouvelle vocation. Enfi n, contrairement à d’autres commissaires, l’intervenant se réjouit que l’on accorde à la Régie la possibilité de recourir à des tiers pour tout ou partie de ses transactions immobilières. Cette ouverture permettra de professionnaliser les procédures actuelles de vente et de gestion.

Mme Karin Temmerman (sp.a) constate que les comités d’acquisition d’immeubles ne sont pas à la hauteur de leur tâche en raison d’un manque de moyens et de personnel. L’intervenante se demande cependant si l’externalisation des tâches de ces comités, ainsi que le prévoit le projet de loi, constitue réellement la solution. Ne se recommanderait-il pas plutôt de renforcer les moyens et le personnel des comités d’acquisition d’immeubles? Pourquoi le ministre n’a-t-il pas choisi de détacher temporairement du personnel de la Régie des bâtiments aux comités d’acquisition d’immeubles? Le problème tient principalement au fait que de nombreux bâtiments sont inoccupés et négligés depuis longtemps, si bien qu’ils sont difficiles à vendre.

L’intervenante estime qu’un simple glissement des compétences ne résoudra pas le problème. Ensuite, Mme Temmerman s’inquiète de l’impact budgétaire du projet de loi à l’examen. La Régie des bâtiments va-t-elle recruter de nouveaux collaborateurs en vue de traiter les adjudications à des tiers? La Régie dispose-t-elle de compétences suffisantes dans ses rangs pour ce faire ou prévoit-on un transfert de personnel des comités d’acquisition à destination de la Régie? La Régie disposera-t-elle de capacités suffisantes pour pouvoir contrôler ces tiers? Dans les dossiers de vente, la Régie ne risque-t-elle pas d’être à la fois juge et partie du fait qu’elle fi xera également les conditions de vente, les estimations et le prix?

Enfin, Mme  Temmerman souhaiterait également prendre connaissance de l’avis de l’Inspection des fi nances sur le projet de loi à l’examen. Mme Ine Somers (Open Vld) indique que son groupe soutient l’ambition de la Régie des bâtiments de se charger elle-même de l’organisation et du traitement de ses transactions immobilières à des prix conformes à ceux du marché et dans des délais raisonnables et acceptés par le marché.

La Régie des bâtiments sera ainsi en mesure de maîtriser plus efficacement la gestion du patrimoine fédéral. L’intervenante espère que la modifi cation proposée de la réglementation aura une incidence positive sur le développement économique. Le projet de loi à l’examen s’inscrit en tout état de cause dans le cadre de l’exécution de l’accord de gouvernement. Mme Somers pose ensuite une série de questions spécifi ques.

Des espaces inoccupés seront loués à un partenaire externe. Quelle est la superfi cie déjà louée à des partenaires externes? Quels sont précisément les bâtiments concernés? Quels sont les projets concrets du ministre en ce domaine dans un avenir proche? Le Comité d’acquisition fédéral a encore énormément de dossiers en souffrance. Quel traitement leur sera-t-il réservé? La Régie des bâtiments prévoit de vendre des bâtiments pour un montant de 18 816 123 d’euros cette année, ce qui est bien en deçà à l’objectif imposé de 36 000 000 d’euros.

Comment expliquer cette différence et sera-t-elle encore comblée? Il ressort également des chiffres que ce montant ne représente que 15,4 % du montant estimatif (122 235,051 €) des biens déjà transférés pour la vente au comité d’acquisition fédéral. Cependant, il est clair que des actions doivent être entreprises afi n d’encore valoriser l’ensemble des biens transférés, qu’ils soient difficiles ou faciles à vendre.

Quelles actions seront entreprises? Il apparaît que le cadre du personnel est insuffisant et qu’une partie des ventes planifi ées par la Régie des bâtiments risque de ce fait d’encourir du retard. Cette situation en grande partie due aux effets de la Sixième Réforme de l’État, qui a limité les effectifs du comité d’acquisition fédéral. Des mesures seront-elles prises à cet égard? M. Benoît Dispa (cdH) indique que si l’objectif poursuivi par le projet de loi est louable, à savoir intégrer plus de fl exibilité à la Régie des bâtiments afi n de mieux

valoriser le patrimoine qu’elle gère, le ministre reconnaît dans le même temps que “le comité d’acquisition fédéral dispose d’une capacité et de moyens insuffisants pour mener à bien l’ensemble des ventes planifi ées ce qui risque de provoquer un retard important des ventes et des valorisations” (DOC 54 1816/001, EdM, p 4). Face aux difficultés engendrées par une insuffisance de moyens qui découle pourtant d’un choix politique, le membre constate que le gouvernement tente d’y remédier par une gestion différente qui passe une externalisation des missions qui incombent pourtant à l’État fédéral.

Aussi, le membre demande si ce projet de loi participe de cette logique de “redesign” de l’État fédéral? Y-a-t-il un renoncement de l’État fédéral à assumer ses missions régaliennes?

B. Réponses du ministre Le ministre répond que la Sixième Réforme de l’État a eu pour conséquence que les trois quarts de la capacité du comité d’acquisition fédéral ont été transférés aux Régions. Les dossiers de vente enregistrent encore plus de retard en raison de la réduction des moyens et du personnel. Selon le ministre, il paraît on ne peut plus logique que la Régie des bâtiments qui se charge de la gestion des biens immobiliers de l’État fédéral se charge également de leur vente.

Il est peu efficace de confi er l’achat ou la vente à un organe externe tel que le comité d’acquisition fédéral. Dès lors que la Régie elle-même dispose de toutes les informations détaillées relatives aux bâtiments à vendre, il est logique qu’elle conserve également la vente dans ses attributions. Le ministre a par conséquent choisi de ne pas renforcer le personnel du comité d’acquisition fédéral. Sur la base de son expérience de bourgmestre de Brasschaat, le ministre indique que, dans de nombreux cas, le produit estimé de la vente d’un bâtiment est beaucoup plus élevé avec un agent immobilier privé qu’avec le Comité d’acquisition d’immeubles.

Selon lui, les autorités ont donc tout intérêt à faire réaliser la vente par un agent immobilier privé au lieu du Comité d’acquisition d’immeubles. Le ministre souligne que l’on ne privatisera pas automatiquement l’ensemble de la vente de bâtiments. Le projet de loi offre seulement la possibilité à la Régie de s’occuper elle-même de la vente sans devoir recourir au Comité d’acquisition d’immeubles fédéral.

Si la Régie

décide de gérer elle-même la vente, il y a encore deux options possibles: la Régie peut soit effectuer ellemême la vente en interne, soit la confi er à des tiers. Afi n d’assurer le bon déroulement de l’externalisation de la vente, la Régie engagera quatre membres du personnel supplémentaires qui veilleront à ce que la législation relative aux marchés publics soit correctement appliquée. Une vente gérée par la Régie des bâtiments, en interne ou par le biais de tiers, permettra également un meilleur contrôle.

Le seul contrôle prévu du Comité d’acquisition d’immeubles est la publication de la vente de chaque bâtiment excédant 1 250 000 euros dans la loi domaniale. Une vente gérée par la Régie des bâtiments sera soumise à un double contrôle: d’une part, un avis préalable de l’Inspection des fi nances et, d’autre part, une communication au ministre des Finances de chaque transaction fi nancière effectuée. Pour les chiffres exacts relatifs au nombre et à la nature des bâtiments gérés par la Régie des bâtiments, le ministre renvoie au rapport annuel de la Régie.

Le ministre est convaincu que, si la Régie des bâtiments gère elle-même la vente de bâtiments, sa motivation sera plus importante, étant donné que le produit de la vente lui reviendra directement. Les recettes seront versées dans un fonds distinct. On a examiné la possibilité d’incorporer le Comité d’acquisition d’immeubles fédéral dans les services de la Régie des bâtiments. Cela s’est cependant avéré impossible, car le Comité d’acquisition d’immeubles agit également pour le compte de la Défense et de Bpost.

Le ministre réévaluera la situation dans quelques années. L’incidence budgétaire du projet de loi provient du recrutement de quatre personnes supplémentaires au sein de la Régie et du fait que les recettes des ventes resteront au sein de la Régie si ces ventes s’effectuent en gestion propre. Les dossiers qui sont aujourd’hui encore en attente de traitement auprès du Comité d’acquisition fédéral vont être repris par la Régie même.

Le Comité d’acquisition fédéral relève de la compétence du ministre des Finances, qui décidera du sort à réserver à ce dernier à l’avenir. Le ministre confi rme enfi n que le projet de loi à l’examen s’inscrit dans le cadre du Redesign des pouvoirs publics, à savoir une valorisation accélérée du patrimoine immobilier des pouvoirs publics.

C. Répliques

M. Stéphane Crusnière (PS) souligne encore une fois sa crainte liée aux conséquences d’une externalisation totale ou partielle des opérations immobilières. Il indique d’ailleurs que le personnel de la Régie des bâtiments et du Comité d’acquisition ne sont pas moins professionnels que les acteurs du secteur privé. M. Gautier Calomne (MR) rétorque qu’il n’y a rien d’humiliant pour des fonctionnaires de se faire accompagner dans leurs missions par des experts y compris issus du secteur privé. Les secteurs public et privé sont complémentaires. Mme Karin Temmerman (sp.a) déplore que ses questions n’aient pas reçu de réponse. Elle estime que le projet de loi a pour unique vocation la privatisation de la vente de bâtiments et n’apporte aucune solution aux nombreux bâtiments invendables. Elle déplore également le manque d’empressement du ministre à transmettre l’avis de l’Inspection des Finances à la commission. M. Georges Gilkinet (Ecolo-Groen) déplore le fait que le ministre ne communique pas l’avis de l’Inspection des Finances rendu dans le cadre de ce projet de loi. Certes, ce n’est pas une obligation mais la transmission de cet avis aurait démontré une réelle volonté de transparence dans le chef du ministre et aurait pu éclairer la commission sur la question du contrôle des opérations immobilières réalisées et sur l’impact budgétaire du recours par la Régie des bâtiments à tiers. Le membre souligne qu’il ne s’agit pas ici d’un débat idéologique mais estime que la poursuite d’un objectif d’efficacité ne peut s’effectuer au détriment du contrôle. Par ailleurs, les conditions relatives à la publicité de ces ventes immobilières seront fi xées par arrêté royal et échappent dès lors à un débat parlementaire. Les balises pour éviter des “dérapages” dans le futur sont donc insuffisantes. M. Benoît Dispa (cdH) soutient la proposition de M. Gilkinet visant à ce que la liste des transactions réalisées destinée au Conseil des ministres soit également transmise au Parlement. Il regrette donc la réponse du ministre selon laquelle les modalités prévues par le projet de loi sont suffisantes. Ce manque de transparence,

en ce y compris le refus du ministre de communiquer l’avis de l’Inspection des Finances, est hautement critiquable. III. — DISCUSSION DES ARTICLES ET VOTES

Art 1er

Cet article ne donne lieu à aucune observation et est adopté par 13 voix contre 2.

Art.2

Mme Ine Somers (Open Vld) demande si le Roi va étendre le champ d’application du projet de loi aux bâtiments relevant:

1° des organismes fé dé raux visé s ou non par la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d’inté rêt public;

2° des institutions internationales et des é coles internationales en Belgique. Le ministre répond que le contenu de cet arrêté royal fera l’objet de négociations entre la Régie des bâtiments et le Comité d’acquisition fé dé ral. L’article 2  est adopté par 10  voix contre 3  et 2 abstentions. Articles 3 et 4 Ces articles ne font pas l’objet d’observations. Les articles 3 et 4 sont successivement adoptés par 10 voix contre 3 et 2 abstentions.

Art. 5

Mme Karin Temmerman (sp.a) demande pourquoi le projet de loi ne prévoit pas explicitement que les ventes peuvent également faire l’objet d’une procédure de gré à gré et pourquoi la notion de “publicité appropriée” n’est pas précisée plus avant. Il s’agit pourtant de deux points relevés par le Conseil d’État dans son avis

(DOC 1816/001, p. 32). Le ministre peut-il expliquer pourquoi l’avis du Conseil d’État n’a pas été suivi? Le ministre renvoie à l’article 6 du projet de loi, qui prévoit explicitement que les ventes de biens immeubles et de droits réels sont réalisées soit via une procédure ouverte avec publicité appropriée soit via une procédure de gré à gré avec un processus transparent (voir article 15, § 3, de la loi du 1er avril 1971).

S’agissant de la précision de la notion de “publicité appropriée”, le ministre renvoie à l’article 2 du projet de loi, qui dispose que les opérations sont effectuées d’une manière loyale, minutieuse et intègre au nom et pour le compte de l’État ou de l’organisme public conformément à l’article 15 et en tenant compte des intérêts de toutes les parties concernées. Article 5 (partim) qui abroge l’article 13 de la loi du 1er avril 1971, est adopté par 10 voix contre 3 et 2 abstentions.

Article 5 (partim) qui abroge l’article 14 de la loi du 1er avril 1971, est également adopté par 10 voix contre 3 et 2 abstentions.

Art. 6

Mme Ine Somers (Open Vld) fait observer que le Roi déterminera, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les conditions et les modalités relatives à l’application des mesures de contrôle. Le ministre peut-il déjà fournir de plus amples informations à ce propos? M. Georges Gilkinet (Ecolo-Groen) dépose les amendements nos 1 et 2 (DOC 54 1816/002) qui tendent à prévoir d’une part que la liste des transactions réalisées soit transmise au Parlement et d’autre part que la Cour des comptes établisse annuellement à destination du Parlement un rapport relatif auxdites transactions.

L’auteur se réfère pour le surplus à son intervention dans le cadre de la discussion générale. Les amendements nos 1 et 2 sont successivement rejetés par 10 voix contre 5. L’article 6 est adopté par 10 voix contre 4 et une abstention.

L’ensemble du projet de loi y compris quelques corrections légistiques est ensuite adopté par 10 voix contre 4 et une abstention.

Les rapporteurs, Le président, Robert VAN DE VELDE Eric VAN ROMPUY Benoît PIEDBOEUF Dispositions nécessitant une mesure d’exécution (art.78, 2, du Règlement de la Chambre): — en application de l’article 105 de la Constitution: article 6; — en application de l’article 108 de la Constitution: nihil. Centrale drukkerij – Imprimerie centrale