Wetsontwerp portant assentiment à l'Accord d'association entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique et leurs États membres, d’une part, et la Géorgie, d'autre part, fait à Bruxelle

RAPPORT

PROJET DE LOI portant assentiment à l’Accord d’association entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique et leurs États membres, d’une part, et la Géorgie, d’autre part, fait à Bruxelles le 27 juin 2014 Projet de loi portant assentiment à l’Accord d’association entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique et leurs États membres, d’une part, et l’Ukraine, d’autre part, fait à Bruxelles le 21 mars 2014 et le 27 juin 2014 et la République de Moldavie, d’autre part, 1632 DE BELGIQUE 16 avril 2015 FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES RELATIONS EXTÉRIEURES PAR M. Jean-Jacques FLAHAUX Voir: Doc 54 0979/ (2014/2015): 001: Projet de loi. 002: Annexes

SOMMAIRE

Pages

I. Exposé introductif du vice-premier ministre et

ministre des Affaires étrangères et européennes, chargé de Beliris et des Institutions culturelles

B. Réponses du vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères et européennes,

Doc 54 0979/ (2014/2015): Annexes(*). Doc 54 0980/ (2014/2015): 002 et 003: Annexes(*). Doc 54 0981/ (2014/2015): * Ce document n’est pas disponible en version papier.

MESDAMES, MESSIEURS

Votre commission a examiné les présents projets de loi au cours de sa réunion du 30 mars 2015. I. — EXPOSÉ INTRODUCTIF DU VICE-PREMIER MINISTRE ET MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES, CHARGÉ DE BELIRIS ET DES INSTITUTIONS CULTURELLES FÉDÉRALES M. Didier Reynders, vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères et européennes, chargé de Beliris et des Institutions culturelles fédérales, rappelle que les trois Accords d’association dont il est question constituent une nouvelle étape dans le cadre du Partenariat oriental puisqu’ils établissent des relations contractuelles entre l’Union européenne (UE), d’une part, et trois États, d’autre part: la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine. Ces Accords sont particulièrement importants compte tenu du statut contesté d’une partie du territoire de chacun des trois États. L’association a pour objectifs de renforcer le cadre existant afi n de développer le dialogue politique, de soutenir le développement de la démocratie de ces trois États, de promouvoir, préserver et consolider la paix et la stabilité aux niveaux national, régional et international, de créer les conditions propices au renforcement des relations économiques et commerciales en vue de leur intégration économique graduelle dans le marché intérieur de l’UE dans certains domaines, d’accroître la coopération en matière de justice, de liberté et de sécurité afi n de renforcer l’État de droit et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et de mettre en place un cadre permettant une coopération de plus en plus étroite dans d’autres domaines présentant un intérêt commun. II. — DISCUSSION A. Interventions des membres Mme Gwenaëlle Grovonius (PS) et MM. Georges Dallemagne (cdH) et  Dirk Van der Maelen (sp.a) déplorent que, malgré leur importance majeure sur le plan politique, les présents projets de loi d’assentiment soient examinés dans la précipitation avant même que le texte de deux des trois Accords d’association ne soit publié sur le site web de la Chambre. Les membres critiquent également le caractère particulièrement succinct de l’exposé introductif du ministre et l’absence de réponses aux remarques du Conseil d’État dans l’exposé des motifs. Ils souhaitent réfl échir pour l’avenir

à une méthode de travail sérieuse étant donné l’importance fondamentale de ces traités et le rôle accru joué par la Chambre en la matière depuis la sixième réforme de l’État. M. Georges Dallemagne (cdH) regrette par ailleurs que l’on ait joint les trois projets d’assentiment alors que la situation des trois États concernés présente des éléments divergents. MM. Jean-Jacques Flahaux (MR), Peter Luykx (N- VA) et Tim Vandenput (Open Vld) font remarquer que les négociations concernant ces trois Accords d’association ont démarré en 2001; le texte des traités, une fois signé, ne peut plus être modifi é.

Ces Accords d’association ont été ratifi és à une très large majorité par le Parlement européen. Un certain nombre d’États européens les ont également déjà ratifi és. Les remarques du Conseil d’État ne peuvent être évoquées pour retarder les travaux. Un signal fort doit être donné par la Belgique avant le sommet du Partenariat oriental à Riga les 21 et 22 mai 2015. Toute hésitation en la matière serait néfaste.

La Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine souhaitent en effet la création rapide d’un cadre leur permettant de développer leur économie. * * * M. Peter Luykx (N-VA) se réjouit de la conclusion de ces trois Accords d’association qui permettent d’établir un cadre formel renforçant les liens avec ces trois États du Partenariat oriental de manière durable sans qu’ils adhèrent pour autant à l’Union européenne.

L’orateur souligne toutefois que ces trois Accords doivent s’accompagner de changements internes. L’Ukraine, qui traverse une période de turbulences internes, va en effet devoir fournir des efforts pour répondre à ses faiblesses en matière démocratique. M.  Luykx souligne ensuite que le Conseil d’État a estimé que “les accords de coopération actuels du 8 mars 1994 ne procurent pas de base juridique suffisante” pour assurer la représentation et la prise de position au sein des différentes instances créées par l’Accord d’association avec l’Ukraine. (DOC 54 0980/001, p.

17). Une remarque identique vaut pour les deux autres Accords. Une remarque identique vaut pour les deux autres Accords. L’orateur souhaiterait dès lors savoir quelles pistes sont envisagées par le ministre pour organiser la concertation avec les entités fédérées.

Mme Gwenaëlle Grovonius (PS) souligne tout d’abord que le Conseil d’État pointe le fait que l’Accord d’association avec l’Ukraine crée une zone de libre-échange et poursuit “une assimilation quasi complète au traitement dont bénéfi cient les ressortissants de l’UE en ce qui concerne le droit d’établissement et le droit de fourniture de services sans établissement stable (articles 85 et suivants de l’Accord” (DOC 54 0980/001, p.

14). Le Conseil d’État souligne que “la mise en œuvre de ces droits suppose un examen de l’ensemble de la législation interne dans les secteurs concernés” (ibidem). L’oratrice se demande comment le gouvernement compte procéder pour supprimer les obstacles au commerce incompatibles avec l’Accord en apportant activement les aménagements nécessaires à la réglementation belge. Qu’en est-il par ailleurs des règles relatives à l’admission et au séjour sur le territoire et à l’accès au marché du travail contenues dans l’Accord pour des catégories spécifi ques de personnes qui sont directement liées à l’établissement ou à la prestation de services? Mme Grovonius se demande par ailleurs de manière plus générale si l’Accord devait nécessairement instaurer une zone de libre-échange plutôt que de constituer un accord de type diplomatique ou un accord d’association classique? Pourquoi y avoir inclus le marché des services? L’avis du Conseil d’État (nr.

56.890/VR) indique que “différents engagements en matière de bonne administration, notamment dans le but de favoriser la transparence des décisions de l’autorité et l’élaboration adéquate de la réglementation, sont pris dans l’Accord” et que “certaines de ces mesures ne sont pas encore connues ou intégrées dans l’ordre juridique belge” (DOC 54 0980/001, p. 15). Qu’en est-il notamment au niveau de la publicité? Le Conseil d’État indique également que l’Accord implique que la Belgique soit déjà partie aux traités (de base) multilatéraux relatifs à différentes matières visées par l’Accord (DOC 54 0980/001, p.

16), ce qui n’est pas toujours le cas. En donnant son assentiment à l’Accord, la Belgique s’engage à entreprendre les démarches nécessaires en vue de la ratifi cation d’un certain nombre de traités. Quelles sont les textes internationaux qui devront ainsi être ratifi és et quand cela est-il prévu? Enfi n, les procédures requises en vue d’organiser la prise de position et la représentation de la Belgique

au sein du Comité mixte et du sous-comité institué par ce comité devraient être réglées par un accord de coopération (DOC 54 0980/001, p. 16-17). Quand cet accord sera-t-il conclu et ne risque-t-on pas de créer une situation problématique sur le plan interne en ratifi ant déjà l’Accord d’association? L’ensemble de ces remarques s’applique également aux deux autres Accords d’association. Mme Sarah Claerhout (CD&V) se réjouit des présents projets de loi d’assentiment aux Accords d’association qui permettent de renforcer les liens avec la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine, trois États du Partenariat oriental.

En la matière, l’oratrice rappelle l’importance des deux principes que sont la prise en compte des situations spécifi ques des différents États concernés, d’une part, et le fait de récompenser les progrès accomplis par ces États (“more for more”), d’autre part. Elle souligne également que ces Accords n’impliquent pas d’établir des relations exclusives avec les États concernés, qui doivent pouvoir continuer à faire leurs propres choix géopolitiques.

L’oratrice souhaiterait ensuite savoir quelles sont les dispositions des Accords qui relèvent respectivement de la compétence de l’UE, de l’État fédéral et des régions. Il n’est en effet pas possible de le savoir à la lecture de l’exposé des motifs. Si ces Accords constituent des traités mixtes, ce qui n’a pas été établi jusqu’à présent, quel est par ailleurs l’état des ratifi cations par les parlements des entités fédérées? Mme Claerhout demande ensuite des précisions sur la composition, la périodicité des réunions, le fonctionnement et les missions des différents organes créés par les Accords dans toute une série de matières, notamment pour établir un dialogue politique ou favoriser la stabilité régionale.

En ce qui concerne l’Accord d’association avec la Moldavie (DOC 54 0981/001), l’oratrice demande si les fruits pour lesquels des quotas d’importation ont été fi xés remplissent les conditions phytosanitaires prévues par l’UE et si ces quotas auront un impact sur le secteur fruitier belge, déjà affaibli par l’embargo russe. Enfi n, Mme Claerhout note que les services audiovisuels ne font pas partie du champ d’application de l’Accord d’association conclu avec la Géorgie (DOC 54 0979/001) et souhaiterait savoir si tel est également le cas pour la Moldavie.

M. Dirk Van der Maelen (sp.a) demande tout d’abord quels États membres ont déjà ratifié les présents Accords et si la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine ont également déjà procédé à leur ratifi cation. Il aimerait par ailleurs savoir pour quelle raison la ratifi cation de ces Accords par la Belgique a lieu en toute hâte alors qu’il s’écoule parfois de nombreuses années avant que certains traités soient déposés par le gouvernement à la Chambre.

L’exposé des motifs du projet DOC 54 0980/001 ne décrit pas la situation actuelle de l’Ukraine, qui a peu progressé quant au programme de réformes établi par l’UE. La Commission de Venise dénonce à cet égard le fait que, compte tenu du processus complexe de révision de la Constitution en Ukraine, celle-ci doit absolument intervenir avant les vacances d’été si l’on souhaite que la fédéralisation de l’Ukraine puisse devenir une réalité.

Tout en rappelant l’importance de soutenir ce pays, l’orateur plaide pour que l’on ne donne pas non plus l’impression que la ratifi cation de l’Accord se fait sans condition. M.  Van der Maelen demande ensuite des précisions sur plusieurs notions évoquées dans l’exposé des motifs relatif au volet “coopération politique” de l’Accord. Qu’entend-on par “coopération militaire et technologique” ainsi que par “coopération en matière de migration, d’asile et de gestion des frontières” (DOC 54 0980/001, p.

7)? Ne craint-on pas à cet égard que la mobilité des travailleurs et l’assouplissement de la procédure de délivrance des visas créent un effet de dumping social, notamment dans le secteur du transport, comme tel a été le cas précédemment avec la Roumanie et la Bulgarie? Par ailleurs, l’Accord prévoit une nouvelle forme de collaboration avec l’UE en instaurant un accord de libreéchange approfondi et complet (Deep and comprehensive free trade agreement — DCFTA), dont l’impact est difficile à évaluer à ce stade.

L’orateur demande si une concertation a eu lieu avec la Russie sur le sujet et quelle en a été l’issue. Sait-on quel sera l’impact pour les entreprises ukrainiennes, tenant compte du fait que les secteurs d’exportation les plus importants pour ce pays sont l’industrie lourde– qui était principalement destinée à la Russie — et l’agriculture? Le membre craint que l’Accord fragilise encore davantage l’économie ukrainienne, notamment à la lecture de l’exposé des motifs qui annonce que 99,1 % des exportations de l’UE seront libéralisées (idem, p.

9).

M. Van der Maelen aimerait également savoir si le mécanisme de règlement des différends prévu par l’Accord sera du même type que le mécanisme de l’Investor-state dispute settlement (ISDS) prévu dans l’accord économique et commercial global (Comprehensive Trade and Economic Agreement (CETA)) qui unit l’EU et le Canada. Il s’étonne par ailleurs que l’on ne s’appuie pas sur le système juridique européen existant plutôt que de prévoir un mécanisme juridique propre.

Enfi n, l’intervenant souhaiterait obtenir davantage de précisions quant aux “mécanismes appropriés de consultation régulière entre les administrations et les milieux d’affaires sur les propositions législatives et les procédures en rapport avec les douanes et le commerce” rendus obligatoires par l’article 77, b), de l’Accord (idem, p. 15). Ces mécanismes semblent s’inspirer du Regulatory board qui retire tout pouvoir de décision aux parlements, qui n’ont plus d’autre choix que d’entériner les décisions prises sans la moindre publicité par les États et les entreprises les plus importantes.

M. Van der Maelen aborde ensuite les différentes remarques formulées par le Conseil d’État. Tout d’abord, le Conseil d’État recommande “que la Chambre des représentants dispose de l’information la plus complète possible sur la portée de l’Accord auquel l’assentiment est demandé. À cet effet, il est judicieux que l’exposé des motifs précise, d’une part, les matières qui relèvent de la compétence de l’Union européenne ou de celle des États membres et, d’autre part, lesquelles de ces dernières matières relèvent de la compétence de l’État fédéral” (idem, p.

14). L’orateur constate que le projet de loi ne contient aucune énumération des matières concernées et souhaiterait savoir pour quelle raison le gouvernement n’a pas suivi cette recommandation. L’orateur pointe également le fait que “la mise en œuvre [des] droits [découlant de la création d’une zone de libre-échange] suppose un examen de l’ensemble de la législation interne dans les secteurs concernés” (idem, p.

14-15). Le Conseil d’État évoque ainsi des domaines réglementaires importants tels que le droit d’établissement, le droit de fourniture de services sans établissement stable, l’accès au et le droit de séjour sur le territoire, l’accès au marché du travail, la transparence des décisions administratives et l’élaboration adéquate de la réglementation. L’orateur souhaiterait savoir si tous ces domaines devront effectivement faire l’objet d’une révision de la législation belge et si d’autres aspects de la législation doivent également être revus.

Quand cette mise en conformité de la législation belge est-elle par ailleurs prévue?

Le Conseil d’État souligne également qu’“en donnant son assentiment à l’Accord, la Belgique s’engage à entreprendre les démarches nécessaires en vue de la ratifi cation d’un certain nombre de traités” (idem, p. 16). M. Van der Maelen se demande si d’autres traités que ceux énumérés par le Conseil d’État doivent également être ratifi és. Il s’inquiète par ailleurs du fait que l’article 291, § 3, de l’Accord implique la ratifi cation de toutes les conventions de l’Organisation internationale du Travail (OIT).

En effet, la Belgique, à la pointe en matière sociale, dispose d’une législation plus restrictive que l’OIT sur certains points, raison pour laquelle ces conventions n’ont pas été ratifi ées. Le Conseil d’État préconise également d’étendre le champ d’application de l’accord de coopération du 8 mars 1994 afi n d’assurer la représentation des entités fédérées au sein des organes créés par l’Accord (idem, p.

18). Le Conseil d’État souligne le fait que l’un de ces organes, le conseil d’association, disposera du pouvoir de modifi er les annexes de l’Accord et que le “projet de loi soumis pour avis ne prévoit pas l’assentiment préalable à pareils amendements” (idem, p. 18). Il préconise dès lors de “compléter le projet de loi par une disposition expresse donnant assentiment préalable aux amendements des annexes, conformément à l’article 463, paragraphe 3, de l’Accord” (idem, p.

20). M. Van der Maelen constate que, de l’ensemble des remarques formulées, le projet de loi a uniquement été modifi é pour répondre à cette dernière recommandation (article 2, alinéa 2, du projet de loi). Le gouvernement n’a cependant pas suivi le raisonnement du Conseil d’État jusqu’au bout puisque celui-ci proposait qu’une disposition prévoie “l’obligation pour le gouvernement de notifi er dans un délai déterminé à la Chambre tout amendement des annexes approuvé par le conseil d’association” (idem, p.

20). Enfin, l‘orateur demande pourquoi l’on n’a pas prévu par souci de sécurité juridique que la signature de l’accord par la Belgique engageait non seulement les différentes entités fédérées mentionnées dans la formule qui accompagnait cette signature (voir énumération p. 20) mais également la Commission communautaire française de la Région de Bruxelles-Capitale. Une incertitude plane donc sur la nécessité de ratifi cation de l’Accord par cette entité fédérée.

M. Van der Maelen rappelle en outre que le confl it en Ukraine constitue la crise la plus profonde dans les relations entre l’Union européenne et la Russie

depuis la fi n de la Guerre froide. De toute évidence, l’Union européenne ne parvient pas à resserrer des liens avec les pays du Partenariat oriental — Arménie, Azerbaïdjan, Belarus, Géorgie, Moldavie et Ukraine — tout en concluant un partenariat stratégique moderne avec la Fédération de Russie. Selon l’intervenant, c’est la leçon la plus importante à tirer: l’Union européenne doit développer une vision intégrée de sa politique visà-vis de ses voisins orientaux en tenant compte de sa politique vis-à-vis de la Russie.

La paix et la stabilité sur le continent ne sont possibles que si l’on peut revenir à une politique de coopération et de détente avec la Russie sur la base des principes européens et internationaux, tout en tenant compte des intérêts légitimes de toutes les parties concernées. Il convient de formuler des propositions en vue d’une coopération équitable et pacifi que, incluant des échanges sociaux, culturels et scientifi ques.

L’objectif de l’Union européenne doit continuer d’être l’intégration de la Russie dans les structures politiques, économiques et de sécurité paneuropéennes. M. Van der Maelen rappelle que l’Union européenne a tout intérêt à entretenir de bonnes relations avec la Russie, qui joue un rôle de plus en plus important dans la résolution de confl its et de défi s internationaux, notamment au Moyen-Orient avec les négociations sur le programme nucléaire de l’Iran.

À tous égards, une Russie forte, qui se rapproche des normes politiques, économiques et sociales européennes, est à l’avantage de l’Union européenne si elle veut conserver un pouvoir dans une économie mondiale de plus en plus intégrée dans laquelle le continent asiatique est de plus en plus assertif, tant d’un point de vue politique qu’économique. Le projet de l’Union économique eurasiatique montre le futur potentiel d’un partenariat entre pairs.

L’objectif doit être de créer une zone économique partagée à laquelle participent non seulement l’Union européenne et l’Union économique eurasiatique mais aussi toutes les autres nations de la région. Un tel projet ne peut réussir que s’il y a un respect partagé des droits démocratiques à l’autodétermination de l’Ukraine et des autres États à l’est de l’Union européenne. L’Europe a tout intérêt à ce que l’Ukraine soit stable.

Le pays doit faire face au difficile défi de moderniser son système politique, de lutter contre la corruption, de promouvoir l’unité et l’intégrité de son territoire. Dans le même temps, il doit également œuvrer au développement économique de chaque partie du pays. En raison

de la position géographique de l’Ukraine et de ses liens traditionnels avec la Russie et les pays qui constituent aujourd’hui la frontière orientale de l’Union européenne, il est crucial pour ce pays d’avoir des relations tant avec le marché russe qu’avec le marché européen et d’avoir accès aux deux marchés. Dans ce contexte, quelle est la vision du gouvernement à l’égard du Partenariat oriental et comment envisager les trois Accords d’association dans le contexte plus large des relations avec la Russie? Est-ce le moment opportun pour ratifi er ces Accords alors que la priorité est aujourd’hui d’exécuter l’Accord de Minsk? M. Van der Maelen se demande s’il ne serait pas préférable d’évaluer d’abord le Partenariat oriental avec les six États concernés en tenant également compte de la position russe.

L’orateur plaide enfi n pour maintenir le dialogue avec la Russie plutôt que d’entrer dans une spirale de confrontation. M. Benoit Hellings (Ecolo-Groen) souligne que les trois Accords d’association concernés ont été signés respectivement les 21 mars 2014 et 27 juin 2014 (Ukraine) et le 27 juin 2014 (Moldavie et Géorgie) et sont déjà présentés pour approbation devant la Chambre, ce qui démontre leur importance politique.

L’orateur demande ensuite de quelle manière il a été tenu compte de la remarque du Conseil d’État selon laquelle certaines mesures en matière de bonne administration “ne sont pas encore connues ou intégrées dans l’ordre juridique belge” (DOC 54 0980/001, p. 15). M. Hellings rappelle que l’Ukraine, par sa position géographique, a toujours constitué une zone-tampon entre l’Europe et la Russie et doit pouvoir être traité comme partenaire tant par l’UE que la Russie.

L’orateur s’inquiète cependant du fait que la ratifi cation de l’Accord d’association ne permette pas de garantir cette situation et entraîne plutôt des mesures de rétorsion de la part de la Russie, non seulement en ce qui concerne l’Ukraine mais également dans d’autres confl its tels que la Syrie et l’Iran. L’orateur souhaiterait par ailleurs savoir quelles sont les dispositions de l’Accord que l’UE souhaitait voir déjà appliquées avant sa ratifi cation.

Il demande aussi des précisions sur le volet de coopération militaire prévu par l’Accord. S’agira-t-il de permettre la vente d’armes à l’Ukraine ou d’apporter une aide militaire ponctuelle à celle-ci dans le cadre du confl it qui l’oppose à la Russie? En matière de libre-échange, l’orateur souligne le déséquilibre de l’Accord, qui devrait permettre à

l’UE d’importer des produits pour un montant total de 14 milliards d’euros et d’en exporter pour un montant de 24 milliards d’euros. L’Accord risque par ailleurs de provoquer un affaissement de l’économie ukrainienne, qui est principalement tournée vers l’agriculture et l’industrie lourde, et pourrait par la suite faire appel aux fonds européens de cohésion. A-t-on évalué l’impact futur de l’Accord sur ces fonds? Certains États tels que l’Allemagne et la France ont tendance à vouloir démontrer leur engagement dans la crise ukrainienne alors qu’ils ne respectent pourtant pas leurs promesses d’aide à l’Ukraine, que ce soit en ce qui concerne le fonds de cohésion qui connaît un défi cit de 25 milliards d’euros et l’aide humanitaire pour laquelle 400 millions d’euros n’ont pas été versés alors qu’ils avaient été annoncés.

L’orateur souligne enfi n que de nombreux États européens sont fort dépendants de la Russie en matière énergétique, ce qui constitue un enjeu géopolitique important. Le présent Accord pourrait améliorer la position de l’Ukraine en la matière, qui est extrêmement dépendante du gaz russe actuellement. M. Georges Dallemagne (cdH) souligne d’abord le fait que les États concernés par les Accords d’association examinés subissent tous trois une situation de déstabilisation de la part de la Russie (qui occupe une partie de leur territoire) en raison de leur volonté de rapprochement avec l’UE.

Ces Accords ont des implications importantes, tant sur le plan géopolitique que commercial ainsi que sur la réglementation européenne et belge. L’orateur rappelle que l’entrée en vigueur d’une partie des Accords a été reportée au 31 décembre 2015, notamment en raison des mesures de protection annoncées par la Russie.

M. Aleksej Oeljoekajev, ministre russe de l’Economie, a par ailleurs annoncé que des discussions seraient entamées début mars 2015 avec Mme Cécilia Malmström, commissaire européenne au Commerce. Le ministre dispose-t-il d’informations sur l’état actuel de ces discussions, sur l’ordre du jour du Sommet de Kiev prévu fi n mai 2015 et sur les consultations des États membres en ce qui concerne l’évaluation de la Politique de voisinage de l’UE? Quelle position adoptera la Belgique en la matière? M. Jean-Jacques Flahaux (MR) estime que la ratifi cation rapide des trois Accords d’association est un geste important vu la situation géopolitique actuelle.

La Russie continue à considérer la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine comme faisant partie de sa zone d’infl uence directe. Or, la Géorgie fut un État indépendant jusqu’à

son annexion par l’Empire russe en 1800. Les Russes se sont aussi fait céder la principauté de Moldavie en 1812 par l’Empire ottoman. Russes et Ukrainiens partagent des origines communes. Le membre insiste sur le fait que les présents Accords sont des Accords d’association et non des traités d’adhésion à l’Union européenne. A titre personnel, il déclare rêver d’une grande Europe incluant également la Russie.

L’Union européenne doit rester prudente mais elle doit tout faire pour créer un pont entre la Russie et le reste de l’Europe toute en empêchant que la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine soient ré-annexées par le “grand frère russe”. Dans ce contexte et même si la personnalité du chef de l’État russe actuel n’est pas sans poser problème, la Belgique doit faire preuve de détermination, marquer sa volonté de mener un dialogue approfondi avec les États concernés et tenter de mieux comprendre la mentalité russe.

Tout atermoiement serait perçu comme un signe de faiblesse ou d’irrésolution de la part de notre pays. M. Philippe Blanchart (PS) observe que les Accords d’association visent à renforcer les liens existants avec la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine, à approfondir le dialogue et à consolider la paix et la stabilité sur le plan régional et international. Ils posent néanmoins certains problèmes sur le plan de la législation belge, notamment en ce qui concerne les règles relatives à l’admission et au séjour sur le territoire et à l’accès au marché du travail.

La région connaît déjà plusieurs conflits gelés (Géorgie, Moldavie, Azerbaïdjan) et les combats dans la région du Donbass en Ukraine risquent de plonger le pays dans une même situation. Selon le membre, la révolution de Maïdan s’explique par le souhait d’une partie de la population de se rapprocher de l’Union européenne en signant un Accord d’association. Cet Accord est également important sur le plan économique et aura des retombées positives pour la Belgique.

La situation politique en Géorgie, Moldavie et Ukraine ne peut être envisagée sans tenir compte de leur grand voisin, la Russie. Cette situation engendre des tensions importantes, notamment en ce qui concerne l’approvisionnement en gaz de l’Ukraine. Ce pays est également un des principaux producteurs d’énergie nucléaire. Le parc nucléaire ukrainien a été conçu il y a une vingtaine, voire une trentaine d’années en faisant appel à

la technologie russe. L’augmentation des tensions avec la Russie pose un double danger pour l’ensemble de l’Europe: l’approvisionnement en pièces de rechange, indispensables au bon fonctionnement des centrales nucléaires, pourrait être compromis et ces centrales pourraient être gravement endommagées par des tirs de roquettes. D’après M. Blanchart, l’Ukraine doit être considérée comme un partenaire essentiel de la politique européenne car elle se situe aux frontières de l’Union européenne si bien que sa stabilité est un enjeu primordial pour l’ensemble du continent.

Ce pays doit pouvoir faire ses propres choix politiques; son intégrité territoriale ne peut être remise en cause. Le groupe de l’intervenant est favorable aux mesures de soutien au peuple ukrainien à condition que l’Ukraine se conforme à un certain nombre d’exigences en matière de droits de l’homme et de lutte contre la corruption. L’orateur souhaite savoir comment s’intègre l’Accord d’association dans le contexte russo-ukrainien? Quelles sont les conséquences concrètes pour la Belgique en matière de libre-échange? Un mécanisme ISDS est-il prévu? Cet Accord s’applique-t-il uniquement aux zones contrôlées par Kiev? Comment l’Union européenne entend-elle accompagner le processus de réformes indispensables en Ukraine? Quelle sera, selon le ministre, l’évolution des relations entre l’Union européenne, l’Ukraine et la Russie à moyen et long terme? M. Blanchart demande ensuite quel est l’état des relations bilatérales de la Belgique avec la Moldavie.

Le ministre pourrait-il apporter plus de précisions concernant le régime transitoire qui sera appliqué dans le cadre de l’Accord d’association? Qu’en est-il du partenariat entre l’OTAN et la Russie? Au-delà des aspects juridiques, l’intervenant s’interroge sur les effets escomptés de l’Accord d’association conclu avec la Géorgie, tant au niveau européen que belge, sur le plan diplomatique mais aussi socio-économique.

Qu’en est-il des relations avec la Russie dans ce cadre, surtout dans le contexte actuel? Comment la Belgique se positionne-t-elle vis-à-vis de l’Ossétie du Sud et de l’Abkhazie, d’une part, et d’une adhésion éventuelle de la Géorgie à l’OTAN, d’autre part? Enfi n, le membre souhaite savoir si ces trois Accords d’association ne comportent pas de risques de dumping fi scal et social. Quels sont les garde-fous prévus en matière de normes sociales et environnementales?

Beliris et des Institutions culturelles fédérales Procédure de ratifi cation Le ministre déclare qu’il est important que notre pays ratifi e les trois Accords d’association avant le sommet du Partenariat oriental à Riga les 21 et 22 mai 2015 afi n de donner un signal positif aux trois pays concernés. Il fait également remarquer que si les Accords ne peuvent avoir d’effet qu’après avoir reçu l’assentiment cependant y apporter aucune modifi cation.

Les négociations ont été entamées en 2007 avec l’Ukraine et en 2010 avec la Moldavie et la Géorgie. Les gouvernements précédents avaient donc déjà marqué leur accord. En outre, ces trois Accords ont été ratifi és par le Parlement européen à une très large majorité. Le gouvernement fl amand doit prendre une décision en la matière au cours de la semaine du 30 mars 2015. Le texte sera ensuite soumis au Parlement fl amand.

Le Conseil d’État doit rendre un avis à la Communauté française et à la Communauté germanophone au début du mois d’avril 2015. La Région de Bruxelles-Capitale doit encore prendre un certain nombre de mesures administratives. La Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine ont toutes trois déjà ratifi é l’Accord d’association. Dix États membres de l’Union européenne ont déjà fait de même. Le conseil d’association institué en vertu des présents Accords est autorisé à adopter des amendements sans que les États membres doivent à nouveau requérir l’accord des parlements nationaux.

L’article 2 des trois projets de loi donne assentiment préalable aux amendements des annexes, conformément aux Accords respectifs. Le ministre s’engage à informer la Chambre de la portée de tels amendements avant leur entrée en vigueur. Remarques du Conseil de l’État Le ministre précise que la ratification des trois Accords d’association n’exige pas de mesure de transposition spécifi que en droit belge.

Le Conseil d’État n’avait d’ailleurs encore jamais formulé une remarque analogue dans le cadre de la ratifi cation d’un tel Accord.

Dans son avis n° 56 891/VR du 27 janvier 2015, le Conseil d’État fait aussi remarquer que “conformément à l’article 92bis, § 4bis, alinéa 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, la représentation et la prise de position au nom de la Belgique doivent être réglées dans un accord de coopération” (DOC 54 0979/001, p. 15). La préparation des réunions des différents organes mis en place dans le cadre de ces Accords se fera dans des fora européens spécifi ques, organisés par le Service européen pour l’action extérieure.

Si nécessaire, une concertation sera organisée au niveau belge au cours des réunions de coordination européenne organisées par la Direction générale Coordination et Affaires européennes du SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au développement conformément aux accords de coopération actuels du 8 mars 1994. L’article 8 de l’Accord d’association entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique et leurs États membres, d’une part, et l’Ukraine, d’autre part, dispose que “les parties coopèrent à promouvoir la paix et la justice au niveau international en ratifi ant et mettant en œuvre le statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI) de 1998 et les actes connexes”.

L’article 22, § 4, dudit Accord renvoie à la “Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée de 2000 et les trois protocoles s’y rapportant, la Convention des Nations Unies contre la corruption de 2003 ainsi que d’autres instruments internationaux pertinents”. Tous ces traités ont été ratifi és par la Belgique. Par contre, les articles 11, § 2, et 24, § 3, ne spécifi ent pas quels sont les instruments internationaux concrets visés.

L’article 291, § 3, porte sur les conventions de l’Organisation internationale du travail (OIT). Ces dernières années, la Belgique a tout mis en œuvre pour ratifi er un maximum de ces conventions. Situation en Ukraine Pour ce qui est de l’évolution de la situation en Ukraine, le ministre renvoie aux débats en commission (CRIV 54 COM 2, CRIV 54 COM 93 et rapport de M. Philippe Blanchart, DOC 54 0306/001).  La Belgique estime que l’application des accords de Minsk représente la seule voie politique vers une solution durable.

De même, notre pays plaide depuis plusieurs années pour une solution politique en Géorgie et en Moldavie (Transnistrie).

L’Ukraine doit réaliser des réformes importantes: lutte contre la corruption, développement économique, emploi pour les jeunes, réformes politiques. La Belgique préside actuellement le conseil ministériel du Conseil de l’Europe et travaille en étroite collaboration avec la Commission européenne pour la démocratie par le droit, mieux connue sous le nom de “Commission de Venise”, pour soutenir le gouvernement ukrainien.

Le ministre s’est rendu à Moscou et Kiev en décembre 2014 et se rendra à nouveau à Moscou prochainement. L’annexion de la Crimée par la Russie est loin d’être une preuve de détente; elle engendre au contraire la montée des tensions dans la région. La Belgique plaide évidemment pour le respect de la souveraineté de l’État ukrainien et de l’intégrité de son territoire. L’Union européenne a condamné cette annexion et tente de faire pression sur la Russie en lui imposant une série de sanctions de sorte qu’elle respecte à nouveau le droit international.

A long terme, de nouvelles relations avec le gouvernement russe pourront être envisagées pour autant qu’il retire ses troupes et ses armes lourdes du territoire ukrainien. La Russie doit demeurer un partenaire dans le cadre des dossiers relatifs à la Syrie et l’Iran, aux changements climatiques, à la politique énergétique, etc., tant sur le plan bilatéral qu’européen. Des erreurs ont été commises de part et d’autre.

On ne peut imposer à l’Ukraine de faire un choix: elle devra en effet se développer en collaboration tant avec l’Union européenne qu’avec la Russie pour autant que ce pays respecte le droit international et notamment l’intégrité du territoire ukrainien. Dans ce contexte, il faudra examiner comment les Accords d’association conclus avec l’Union européenne peuvent se marier avec les accords douaniers conclus avec la Russie, qui est encore toujours le deuxième partenaire économique de la Pologne par exemple.

L’agenda du prochain sommet entre l’Union européenne et l’Ukraine portera sur les réformes requises pour la mise en œuvre progressive de l’Accord d’association, en ce compris d’un éventuel accord de libreéchange. Ces réformes font l’objet d’une évaluation systématique. Les participants à ce sommet examineront également l’état d’avancement de la mise en œuvre des accords de Minsk, les missions de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et la situation spécifi que en Crimée.

L’Union européenne et ses États membres doivent à tout prix éviter de donner l’impression qu’ils reconnaissent de fait l’annexion de la Crimée par la Russie. Les pourparlers relatifs à l’approvisionnement en gaz de l’Ukraine seront également évoqués. Le sommet se penchera enfi n sur des

questions régionales plus larges telles que la préparation du sommet du Partenariat oriental à Riga et les relations avec la Russie. La situation régionale fait l’objet d’un examen constant par le Conseil Affaires étrangères de l’Union européenne. Les conclusions de ces réunions sont publiques. Opérations militaires Les opérations menées à ce jour portent exclusivement sur la prévention des confl its et le contrôle de la crise civile et militaire.

Elles visent notamment à éviter la prolifération d’armes de destruction massive et à encourager l’Ukraine, mais aussi la Géorgie et la Moldavie, à participer à l’action internationale en la matière, ainsi qu’à contrôler et à lutter contre le commerce illégal d’armes. La Belgique refuse toute livraison d’armes à l’Ukraine pour éviter toute escalade du confl it. Domaines visés par les Accords d’association Les Accords d’association ont une portée très large et peuvent conduire à terme à la mise en place d’une véritable zone de libre-échange.

Le cadre ainsi créé évoluera au fi l du temps en fonction des réformes et avancées réalisées dans ces trois pays. Le ministre confi rme que les règles en matière phytosanitaire devront également être respectées par la Moldavie. Les matières culturelles et audiovisuelles ne font pas partie des Accords. Pour ce qui concerne les services, le traitement national ne s’applique aux fournisseurs de services qu’en cas d’établissement dans le pays.

Pour le reste, des précautions ont été prises sur la base d’un screening réalisé par les États membres. Pour beaucoup de dispositifs, des périodes de transition parfois très longues sont prévues. C’est notamment le cas pour le secteur automobile dans le cadre de l’Accord d’association avec l’Ukraine. En attendant la ratifi cation des Accords par l’ensemble des Etats, il est prévu d’appliquer certaines parties de ces Accords à titre provisoire (le premier jour du second mois après la ratifi cation par l’Union européenne et chacun des trois pays concernés).

L’application provisoire vise à préserver l’équilibre entre les intérêts économiques mutuels et les valeurs partagées et répond à la volonté commune de l’Union

européenne et des pays signataires de commencer à mettre en œuvre et à appliquer les parties de l’Accord qui s’y prêtent, afi n que les effets des réformes sur certains aspects sectoriels se fassent déjà sentir avant même la conclusion de l’Accord. L’objectif est d’ores et déjà de favoriser l’accès de certains produits sur les marchés européens. Migration, contrôle des frontières et mobilité des travailleurs La libéralisation est déjà effective pour les travailleurs moldaves.

Des négociations sont encore en cours avec la Géorgie et l’Ukraine. Aucune décision ne sera prise en la matière avant d’avoir vérifi é la mise en œuvre des réformes attendues. Procédures prévues en cas de confl it Les Accords d’association ne prévoient pas de règles en matière de confl its entre entreprises et États liés à des investissements (mécanisme ISDS). Les mesures prévues visent uniquement le règlement de confl its visant des biens.

Droits de douane Les mesures prises en matière de douane visent avant tout la lutte contre la corruption. Conclusions La question essentielle qui se pose aujourd’hui est de savoir si l’Union européenne et ses États membres souhaitent réellement apporter le soutien demandé par les trois pays visés. Pour ce faire, la ratifi cation des Accords d’association est un acte important. Il s’agit d’un choix politique.

Vu la situation géopolitique actuelle (l’annexion illégale de la Crimée, l’ampleur des combats menés dans l’Est de l’Ukraine, la situation dans deux provinces de Géorgie et en Transnistrie), la Belgique et l’Union européenne dans son ensemble doivent tenter de progresser avec ces trois partenaires et joindre la parole aux actes. Le cadre ainsi créé, il appartiendra à chaque fois de vérifi er les progrès réalisés par ces pays avant de passer à une étape suivante.

La signature et la ratifi cation d’un accord d’association ne signifi ent pas que toutes les mesures qui y sont prévues seront mises en œuvre au même rythme.

C. Répliques

M. Dirk Van der Maelen (sp.a) déplore que l’exposé des motifs des projets de loi d’assentiment ne réponde

pas de manière détaillée aux remarques du Conseil d’État. Il regrette également que les trois projets de loi à l’examen doivent être examinés de manière aussi succincte et rapide. Les sanctions réciproques prises par l’Union européenne et la Russie ont un impact négatif important. La situation en Ukraine est particulièrement inquiétante. Dans les conditions actuelles du confl it, il sera très difficile de réaliser la transition vers une économie de marché inspirée du modèle européen.

L’Ukraine utilise tous les moyens fi nanciers mis à sa disposition par l’Union européenne et le Fonds monétaire international dans le confl it qui l’oppose aux rebelles russes plutôt que de les investir dans son économie. Le Partenariat oriental n’a pas atteint ses objectifs. Or, les trois Accords d’association sont la conséquence de cette politique. La Commission européenne a lancé une consultation auprès des États membres en vue d’évaluer la politique de voisinage.

Elle pose notamment la question de savoir si un Accord d’association est l’instrument le plus adéquat et s’il ne serait pas préférable de prévoir des systèmes plus fl exibles permettant à des pays comme l’Ukraine de collaborer à la fois avec l’Union européenne et la Russie. La Russie a effectivement foulé aux pieds le droit international. Les sanctions sont justifi ées et doivent être maintenues tant que la situation ne s’améliore pas.

La détente dans la région est toutefois aussi remise en cause par d’autres acteurs. Ainsi, des conseillers américains et anglais sont actuellement actifs en Ukraine, ce qui fait dire à l’orateur que certains pays espèrent voir le confl it encore monter en puissance. Enfi n, M. Van der Maelen observe que lorsque les gouvernements précédents ont marqué leur accord sur la négociation et la conclusion de tels accords d’association, la situation en Ukraine n’était pas la même qu’aujourd’hui.

Le ministre fait remarquer que l’Union européenne n’a conclu un Accord d’association qu’avec trois des six pays du Partenariat oriental. La Commission européenne, qui sera présente à Riga, n’a jamais émis le souhait de ne pas conclure de tels accords d’association. L’Union européenne doit prendre une position claire et forte vis-à-vis de la Russie à court terme. M. Georges Dallemagne (cdH) tient à rappeler qu’il soutient les Accords d’association afi n de porter appui

aux pays concernés dans leurs efforts de démocratisation, de stabilité et de renforcement de leurs échanges avec l’Union européenne. Ces pays sont demandeurs de tels Accords. Ils doivent faire face à une menace importante de la part de la Russie, qui continue à considérer qu’elle dispose d’un véritable droit de veto sur l’avenir de ces pays, censés appartenir à sa zone d’infl uence. L’intervenant déplore cependant la manière dont les présents projets de loi d’assentiment sont examinés en rôle fondamental dans la ratifi cation des traités et doit pouvoir disposer de toutes les informations nécessaires de manière à travailler sérieusement et à émettre valablement un vote.

III. — VOTES Projet de loi DOC 54 0979/001 Les articles 1er et 2 sont successivement adoptés par 12 voix et 4 abstentions. L’ensemble du projet de loi est adopté par 11 voix et 5 abstentions. Projet de loi DOC 54 0980/001 Projet de loi DOC 54 0981/001 5 abstentions

Le rapporteur, Le président, Jean-Jacques FLAHAUX Dirk VAN der MAELEN

ANNEXE

Liste des Etats ayant déjà ratifi é les trois Accords (ces documents ont été transmis par le vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères et européennes, chargé de Beliris et des Institutions culturelles fédérales, le 13 avril 2015).

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