Advies 4-539/2 (Sénat) 52 1018/2 (Chambre)

4-539/2 (Sénat) 52 1018/2 (Chambre) Sénat et Chambre des représentants de Belgique SESSION DE 2008-2009 30 MARS 2009 Transposition des directives européennes en droit belge RAPPORT FAIT AU NOM DU COMITÉ D'AVIS FÉDÉRAL CHARGÉ DES QUESTIONS EUROPÉENNES PAR MME DELVAUX (S) ET M. DE CROO (CH) Voir : Documents du Sénat : 4-539 - 2007/2008 : No 1 : Rapport. 52-1018 - 2007/2008 :

I

INTRODUCTION

Le Comité d'avis fédéral chargé des questions européennes s'est réuni le 30 mars 2009 pour dresser un état des lieux de la transposition des directives européennes en droit belge. Il est de coutume que le Comité d'avis fédéral participe une fois par an à un échange de vues à ce sujet avec le ministre ou le secrétaire d'État compétent.

II

EXPOSÉ DU MINISTRE DES AFFAIRES

ÉTRANGÈRES, KAREL DE GUCHT

Dans la situation économique et financière difficile que nous traversons, il est plus que jamais indispensable que le droit européen soit appliqué correctement et dans les délais. En effet, s'il est vrai que le marché intérieur européen contribue de manière essentielle à générer de la croissance et de l'emploi — qui sont les principaux remèdes à la crise —, les possibilités qu'il recèle ne peuvent être pleinement exploitées que si l'ensemble des États membres — et donc aussi la Belgique — transposent et appliquent la législation adoptée avec le même sérieux et la même célérité. Nous examinerons les défis spécifiques qui se présentent pour l'avenir ainsi que les mesures qui ont été proposées en vue d'améliorer la procédure de transposition. Enfin, nous nous attarderons quelque peu sur le rôle du Parlement dans le cadre de cette procédure. La question de la transposition des directives européennes est une priorité que le ministre suit personnellement de près. Il tient toutefois à préciser qu'en la matière, il ne dispose que d'une compétence à caractère général étant donné que la compétence directe en matière de transposition des directives incombe principalement aux ministres qui ont les matières spécifiques visées dans leurs attributions. Il est d'avis que la Belgique ne parviendra à améliorer sa position au sein de l'UE que si toutes les entités concernées donnent la priorité à la transposition des directives européennes. Aujourd'hui, notre pays doit plus que jamais poursuivre ses efforts en vue d'améliorer encore sa position dans le classement européen. a) Bilan général de la transposition À l'heure actuelle, le nombre total de directives, tous niveaux de pouvoir confondus, à transposer par la Belgique dans son ordre juridique interne jusqu'à 2013, s'élève à 104 directives dont 4 « non-marché intérieur ». 3 ) 4-539/2 (Senaat) - 2008/2009 52 1018/2 (Kamer)

Parmi ces 104 directives, 34 directives sont en retard de transposition à l'heure actuelle, c'est-à-dire qu'aucune mesure nationale ne les intègre intégralement dans notre droit national. De ces 34 directives, 3 directives sont « non-marché intérieur ». Les annexes 1 et 2 contiennent un relevé de ces directives. Les directives dites « marché intérieur » font l'objet d'un suivi plus particulier de la part de la Commission, qui évalue publiquement les efforts de transposition des États-membres pour les directives marché intérieur par un tableau d'affichage.

Le tableau d'affichage est publié deux fois par an. La Belgique a atteint dans les tableaux d'affichage de 2008 un déficit de directives non transposées de 1,4 %. Elle parvient de ce fait à maintenir son taux de déficit en dessous de la norme européenne de 1,5 %. La Belgique respecte donc bien la norme de 1,5 % (ou 25 directives), mais il n'en reste pas moins que nous : 1. ne nous améliorons plus et 2. nous plaçons dans le dernier tiers des 27 États membres.

La Belgique a affiché dans la deuxième moitié de 2008 seulement 4 directives présentant un retard de transposition de 2 ans, dont 2 directives pour le niveau fédéral. Ceci est une nette amélioration par rapport au tableau d'affichage de la première moitié de 2008, qui indiquait encore 7 directives à la clôture. C'est la raison pour laquelle notre pays a en effet été salué par la Commission européenne.

Le tableau d'affichage de juillet 2009 est le tableau en cours en ce moment. Les directives qui seront prises en compte pour la comptabilisation du déficit de la Belgique au tableau d'affichage de juillet sont toutes celles qui doivent être transposées à la date du 30 avril 2009. La notification à la Commission doit avoir eu lieu à la date du 11 mai. En annexe un tableau synthétique comprend les directives à transposer au niveau fédéral pour le tableau d'affichage de juillet 2009.

Pour le niveau fédéral, un total de 33 directives doivent encore être transposées. De ces 33 directives, 16 directives doivent encore être transposées par le niveau fédéral afin d'atteindre le nouveau norme européen pour le tableau d'affichage de juillet 2009. La priorité doit être accordé à tous ces dossiers afin qu'ils soient clôturés dans les plus brefs délais, avec une priorité pour sept dossiers fédéraux, pour lesquels nous risquons une condamnation par la Cour de Justice CE.

4 )

b) Les défis depuis l'entrée en fonction du gouvernement actuel Abstraction faite des défis que notre pays doit relever dans le cadre des tableaux d'affichage individuels de la Commission européenne, on notera trois défis spécifiques qui contraignent la Belgique à améliorer sa position au classement européen. En premier lieu, le Traité de Lisbonne — s'il est approuvé et quand il le sera — oblige notre pays à améliorer ses résultats.

En effet, avec l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, un État membre pourra, dès la première condamnation par la Cour de Justice, se voir infliger de lourdes amendes dans le cadre d'affaires de non-communication des mesures nationales d'exécution des directives. Jusqu'à présent, la Cour de Justice ne peut condamner un État membre à des amendes financières pour non-transposition que par la voie d'une seconde condamnation pour absence de mise en œuvre du premier arrêt.

Dans la pratique, cette innovation signifierait que la Belgique ne pourrait pas se permettre plus de six mois de retard en matière de transposition des règles communautaires. On compte actuellement, pour notre pays, six directives pour lesquelles un avis motivé a encore été émis avant une première condamnation par la Cour de Justice. Pour une directive, il a été décidé de procéder à une première saisine de la Cour de Justice.

Huit cas de transposition hors délai sont actuellement pendants devant la Cour. Bref, si le Traité de Lisbonne était déjà en vigueur, nous serions exposés à court terme à des condamnations assorties d'amendes financières probablement élevées pour non-transposition de quinze directives. Ces conséquences funestes ne pourront être évitées que si chaque autorité concernée met tout en œuvre pour mener à bien la transposition avant l'échéance fatidique.

Le deuxième défi à relever par notre pays s'inscrit dans la perspective de la présidence de l'UE au deuxième semestre 2010. Si nous voulons que la Belgique joue un rôle de premier plan en 2010, lorsqu'elle assurera la présidence de l'UE, nous devons remettre de l'ordre dans notre propre gestion des affaires européennes. Pour cette raison aussi, il est donc fondamental de réaliser des résultats positifs pour les prochains tableaux d'affichage de juillet 2009, décembre 2009 et juillet 2010.

Une initiative législative au niveau fédéral est en cours ou encore requise pour neuf directives, dont la liste figure au tableau 4. Un troisième et dernier défi en ce qui concerne les résultats de notre pays en matière de transposition de directives européennes réside dans la nouvelle norme européenne relative au taux de déficit de transposition toléré qui, jusqu'à 2008 inclus, s'élevait encore à 1,5 %, soit un maximum de 25 directives en retard de 5 )

transposition. Cette norme a été ramenée à 1 % au 1er janvier 2009, ce qui veut dire que le retard de transposition toléré par l'UE sera désormais de l'ordre de 17 directives au maximum. Pour le tableau d'affichage de décembre 2008, 17 États membres sont restés sous le seuil de 1 %. Avec un déficit de 1,4 %, la Belgique est restée en deçà de l'ancien déficit toléré, mais elle devra faire le maximum pour respecter le nouveau plafond de 1 % en vue du tableau d'affichage de juillet 2009 et des échéances qui suivront. c) Impact du processus de réflexion Depuis que le Conseil des ministres bénéficie d'un système d'établissement de rapports uniforme en matière de directives, et à la lumière des défis précités, le ministre a donné l'instruction à ses services en septembre 2008 d'effectuer une analyse approfondie des procédures de transposition.

Tous les acteurs concernés par le travail de transposition ont été impliqués dans cette analyse, tant les départements fédéraux que les régions et les communautés. Sur proposition du ministre De Gucht, le Conseil des ministres a décidé, le 6 février dernier, de donner une nouvelle impulsion à la transposition de la législation européenne. Les suites opérationnelles qui ont été données au processus de réflexion visent à : 1.

Augmenter la proactivité : une démarche plus proactive a été prévue, dans le cadre de laquelle il est veillé à mieux impliquer tous les responsables dès le stade de la négociation des directives. Pour commencer, la Représentation permanente de notre pays auprès de l'UE a reçu l'instruction, dans ce cadre, de tout mettre en œuvre, de manière proactive, dès la phase de négociation d'une directive européenne, pour que la Belgique obtienne des délais de transposition réalistes.

Les services publics compétents pour la transposition ont également été impliqués dans le système à un stade précoce. Le SPF Affaires étrangères organise des réunions bimestrielles avec toutes les instances compétentes pour les propositions de directives, y compris les instances juridiques. Cela permet non pas uniquement d'identifier et de responsabiliser à un stade précoce les autorités concernées par les propositions mais aussi de déterminer plus efficacement une instance pilote.

6 )

En outre, après la publication d'une directive, on a introduit l'obligation pour les départements impliqués : — de communiquer leur compétence dans la semaine; — d'inscrire, dans le mois de la publication, dans la base de données interfédérale Eurtransbel les références du gestionnaire de parcours ainsi qu'un calendrier de transposition réaliste; — d'alimenter la base de données à chaque fois qu'une étape a été réalisée.

Enfin, des accords sont conclus avec un certain nombre d'organes consultatifs qui jouent un rôle important dans le processus de transposition au sujet de leur fonctionnement. 2. La deuxième conséquence opérationnelle du processus de réflexion est la poursuite de l'uniformisation et de la simplification. À cet effet, la banque de données interactive fédérale « Eurtransbel » sera développée plus avant en vue de devenir un élément de gestion central pour l'ensemble des administrations concernées.

Cette banque de données interactive est opérationnelle depuis un certain temps déjà et cet instrument d'échange d'informations jouit d'une renommée internationale. En effet, on a déjà demandé plus d'une fois à la Belgique de présenter sa banque de données aux autres États membres de l'UE. Elle l'a déjà fait en septembre 2008 à la demande de la Commission et plus récemment encore à la demande de la Tchéquie, lors de la conférence sur l'application du droit de l'UE, qui s'est tenue à Prague du 11 au 13 mars.

Le ministre avait cependant la conviction que cet instrument pouvait procurer encore d'autres avantages tels qu'un suivi plus clair, une transmission plus rapide des informations et une charge de travail moindre pour le réseau. Cet instrument a été évalué à l'aune des bonnes pratiques appliquées en Allemagne, mais aussi en collaboration avec d'autres pays comme la Slovénie et la Tchéquie.

En outre, des négociations sont en cours avec la Commission européenne en vue de créer un lien automatique entre Eurtransbel et la banque de données des communications officielles de la Commission. 3. La troisième conséquence opérationnelle du processus de réflexion est la garantie d'une continuité profonde du suivi : Tout d'abord, un nouveau forum a été créé au début de cette année à l'initiative du ministre : le groupe de travail à haut niveau « Transposition ».

Depuis le mois de mars de cette année, ce groupe de travail se penche, à tour de rôle avec le Conseil des ministres, sur la 7 )

transposition des directives européennes au niveau fédéral. Il réunit tous les cabinets et les eurocoordinateurs concernés par la transposition, ainsi que la Représentation permanente auprès de l'UE et le SPF Affaires étrangères. Il vise à améliorer le processus de transposition et met l'accent sur les dossiers problématiques. La liste des nouveautés comprend aussi le renforcement du rôle des plus hauts échelons de l'administration fédérale dans la transposition.

À cet effet, le Conseil des ministres a marqué son accord sur les trois mesures suivantes : l'examen semestriel de la problématique de la transposition par la réunion des présidents des SPF, l'ajout d'une référence à la problématique de la transposition dans les futurs plans de management des présidents et, enfin, la transmission mensuelle des tableaux d'affichage internes relatifs aux prestations des administrations fédérales concernées par le président du SPF Affaires étrangères aux présidents des autres SPF.

Le processus de réflexion s'inscrit dans un cadre global et ne se limite donc pas au niveau fédéral. Un groupe de travail créé récemment au niveau du cabinet mène cette réflexion avec les communautés et les régions. Ce processus est en cours. Enfin, il convient de s'intéresser à un autre acteur impliqué dans la transposition, à savoir le Parlement fédéral. d) La collaboration avec le Parlement Le Parlement fédéral joue un rôle crucial dans le parcours législatif que doivent suivre bon nombre de textes de transposition.

Par conséquent, il est essentiel de veiller à entretenir une bonne collaboration avec le Parlement et d'assurer un suivi minutieux des dossiers concernés. Une étude relative à l'implication du Parlement fédéral dans le processus de transposition réalisée par les services en début d'année a mis en exergue plusieurs faits pertinents : — Premièrement, on constate une baisse annuelle du nombre de directives soumises au Parlement — Deuxièmement, la transposition prend du retard pour la majorité des directives soumises au Parlement.

Ce retard doit être résorbé en entamant dès que possible la transposition des directives qui font l'objet d'une initiative législative et en suivant rigoureusement l'évolution dans toutes les phases du processus de transposition. 8 )

Le ministre entend donc inciter les diverses instances à traiter les avant-projets de loi au plus vite, afin qu'ils puissent être soumis au Parlement. Une liste des actes de transposition qui ont été présentés au Parlement ou qui le seront dans un proche avenir est jointe en annexe 4. Il est capital de poursuivre de manière cohérente l'examen de tous les projets et propositions de loi transposant des directives.

Pour peu que le Parlement reste attentif aux dossiers de transposition, le ministre est persuadé que la collaboration traditionnellement efficace continuera à porter ses fruits à l'avenir. e) Conclusion En résumé, le bilan de la transposition des directives européennes peut être qualifié de modérément positif pour 2008. En premier lieu, en ce qui concerne le tableau d'affichage de 2008, notre pays a réussi à respecter la norme de 1,5 % en matière de nontransposition.

Par ailleurs, le nombre de directives dont la transposition a un retard de plus de 2 ans a été significativement réduit de 7 à 4. Comme cela a été dit précédemment, ce bilan modérément positif n'est pas tout à fait suffisant face aux nouveaux défis, notamment l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, la présidence imminente de l'UE, et la nouvelle norme intermédiaire de 1 %. C'est pourquoi on a lancé le processus de réflexion, qui a débouché sur plusieurs décisions prises par le Conseil des ministres, qui permettent effectivement de répondre aux défis précités.

Il faudra évidemment un travail et un suivi soutenus pour donner forme à cette réponse. Il incombe collectivement à tous les acteurs concernés par le processus de transposition, y compris au Parlement fédéral, de faire en sorte que les résultats enregistrés restent bons, voire s'améliorent.

III

ÉCHANGE DE VUES

Mme Thérèse Snoy et d'Oppuers, députée, se demande comment l'on peut concevoir le rôle du parlement fédéral puisque les directives à transposer ne sont pas discutées au parlement. L'on voit passer des projets gouvernementaux qui mettent en œuvre la directive, mais la directive elle-même n'est jamais discutée.

M. Philippe Mahoux, sénateur, pense qu'il ne faut pas confondre la démarche communautaire et la 9 )

démarche intergouvernementale. La méthode communautaire est pour l'instant battue en brèche et l'on peut parler d'une dérive intergouvernementale. Vouloir que les parlements des états membres réinterviennent sur des matières qui sont communautaires ne s'accorde pas avec notre attitude générale qui favorise la méthode communautaire. Depuis un certain temps, au niveau du Sénat, des communications sont faites par rapport aux initiatives que prends la Commission et il s'agit donc la d'un travail en amont.

Le Traité de Lisbonne prévoit que par rapport à la subsidiarité et la proportionnalité les parlements nationaux auront l'occasion de se prononcer sur le fait qu'il s'agit bien d'une compétence mixte ou communautaire et que la Commission prends des initiatives proportionnelles aux objectifs poursuivis. Par rapport à la transposition des directives, c'est surtout le classement de la Belgique qui est ennuyeux.

La Belgique se trouve dans le dernier tiers. Quels sont les pays dans la même partie et qu'en est-il des derniers pays à avoir adhéré à l'Union ? Ensuite, l'on peut remarquer que les initiatives de la Commission sont assez erratiques. En réalité, l'amélioration de notre score est peut être lié à la pauvreté des initiatives de la Commission, car cette Commission est assez faible. Quelles sont les possibilités par rapport à la stimulation des entités fédérées ? Dans le domaine des transpositions il y a des problèmes qui sont de nature politique.

Il peut y avoir des éléments de nature politique qui font que l'on transpose ou pas. Par exemple, en ce qui concerne la directive sur les tissus humains, la discussion a été longue car il y avait des divergences sur la manière de l'appliquer. Il est étonnant de voir, sur la liste, que le ministre De Crem n'a pas de directive en retard. Y a-t-il déjà eu une directive qui touchait la défense nationale ? Si ce n'est pas le cas il n'est peut être pas nécessaire de faire figurer le ministre sur la liste.

Karel De Gucht, ministre des Affaires étrangères, attire l'attention sur le fait que la transposition des directives n'arrive pas au Parlement sous le titre de loi de telle date visant à la transposition de telle directive. Elles arrivent au parlement sous la forme d'un simple projet de loi, sans indication qu'il s'agit d'une transposition. Il faut observer que les nouveaux états membres se trouvent dans la première moitié du classement avec la Grande Bretagne.

Par contre, le Grand Duché du Luxembourg, qui est probablement avec la Belgique 0 )

un des pays les plus pro-européen, est dernier. Le taux de non-transposition y est de 2 %. Il est vrai qu'il y a un nombre de directives que l'on ne peut pas transposer ou qui prennent plus de temps pour des raisons politiques. Il s'agit là d'une minorité. En laissant ces directives de côté le résultat ne serait probablement pas tellement meilleur. En ce qui concerne le domaine de la défense, il y a eu des cas de transposition de directives.

Il y a d'ailleurs une procédure d'infraction contre la Belgique en ce qui concerne le fonctionnement du marché intérieur pour les achats de la défense et il y a la directive 2006/32 qui porte sur la définition des sociétés publiques. C'est assez limité. Il est vrai que certains ministères sont beaucoup plus visés que d'autres. Il y a aussi des ministères qui sont confrontés à des transposition à un niveau, alors que d'autres doivent transposer en accord avec les entités fédérées.

Si l'on veut, on peut arriver à la norme de 1 % de non-transposition pour le 11 mai. Ce serait un signal important. C'est pourquoi l'on continue à insister. D'ailleurs ce dossier est très régulièrement inscrit au comité de concertation.

M. Georges Dallemagne, député, remarque que toutes ces directives ont un poids différent sur le plan politique et sur le plan de la coopération entre les États membres. Quels sont les processus d'accélération de certaines directives particulièrement importantes ? Yat-il des possibilités d'accélération de procédure pour ne pas mettre le pays en difficulté par rapport à la coopération avec d'autres États membres ? fait remarquer que la Commission ne fait pas de distinction selon les directives.

L'impact varie beaucoup selon les directives, mais il n'y a pas de catégories. La nouvelle approche veut mobiliser tous les acteurs dés la proposition d'une directive. Il y a donc un suivi du processus décisionnel dans les instances de l'Union européenne et cela semble produire des résultats positifs. Mais il faut continuer à mettre la pression, car si l'on se relâche les résultats seront rapidement mauvais.

Dans cette approche pro-active il n'y a pas non plus de distinctions entre les directives. Chaque directive a le même poids et il faut aussi souvent mettre la pression pour la transposition de certaines directives anodines, car les ministres ne voient pas toujours l'intérêt. Il faut beaucoup insister pour ces directives, car sinon l'attention est affaiblie. Sur le plan politique beaucoup de directives ne sont pas prioritaires pour l'action du ministre.

Parfois c'est même embêtant parce que cela ne reflète pas toujours la position du ministre. 1 )

Le dossier de la transposition est traité deux fois par mois par le Conseil des ministres. Une première fois pour faire une liste de ce qu'il reste à faire et une deuxième fois pour voir le résultat.

IV

ANNEXES

1. Liste des directives en retard de transposition 2. Liste des directives qui doivent encore être transposées 3. Tableau synoptique synthétique par rapport au tableau d'affichage de juillet 2009 4. Liste des actes de transposition qui ont été présentés au parlement ou qui le seront dans un proche avenir Les présidents-rapporteurs, Anne DELVAUX (Sénat),

Herman DE CROO (Chambre) * * * 2 )

ANNEXE III

DIRECTIVES PAR AUTORITÉ FÉDÉRALE (TABLEAU D'AFFICHAGE DE JUILLET 2009) Situation au : 24/03/2009 *