Wetsvoorstel permettant l'accès aux archives en vue de la recomposition des familles à la suite des séparations transfrontalières contraintes

2 août 2022 de Belgique AVIS DU CONSEIL D’ÉTAT NO 71.631/2 DU 4 JUILLET 2022 permettant l’accès aux archives en vue de la recomposition des familles à la suite des séparations transfrontalières contraintes PROPOSITION DE LOI Voir: Doc 55 2648/ (2021/2022): 001: Proposition de loi de M. Ben Achour et consorts.

N-VA : Nieuw-Vlaamse Alliantie Ecolo-Groen Ecologistes Confédérés pour l’organisation de luttes origi PS Parti Socialiste VB Vlaams Belang MR Mouvement Réformateur cd&v Christen-Democratisch en Vlaams PVDA-PTB Partij van de Arbeid van België – Parti du Travail de Belgi Open Vld Open Vlaamse liberalen en democraten Vooruit Vooruit Les Engagés Les Engagés DéFI Démocrate Fédéraliste Indépendant INDEP-ONAFH : Indépendant - Onafhankelijk Le 3 juin 2022, le Conseil d’État, section de législation, a à communiquer un avis, dans un délai de trente jours, sur une proposition de loi ‘permettant l’accès aux archives en vue de la recomposition des familles à la suite des séparations trans‑ frontalières contraintes’, déposée par M. Malik Ben Achour et consorts (Doc. parl., Chambre, 2021‑2022, n° 55‑2648/001).

La proposition a été examinée par la deuxième chambre le 4 juillet 2022. La chambre était composée de Pierre Vandernoot, président de chambre, Patrick Ronvaux et Christine Horevoets, conseillers d’État, Sébastien Van Drooghenbroeck et Jacques Englebert, assesseurs, et Esther Conti, greffier assumé. Le rapport a été présenté par Marc Oswald, premier auditeur. La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de Martine Baguet, président de chambre.

L’avis, dont le texte suit, a été donné le 4 juillet 2022. * Comme la demande d’avis est introduite sur la base de l’article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois ‘sur le Conseil d’État’, coordonnées le 12 janvier 1973, la section de législation limite son examen au fondement juridique de la proposition‡ , à la compétence de l’auteur de l’acte ainsi qu’à l’accomplissement des formalités préalables, conformément à l’article 84, § 3, des lois coordonnées précitées.

Sur ces trois points, la proposition appelle les observations suivantes. Formalité préalable La proposition a pour objet de régler le traitement de don‑ nées à caractère personnel. L’article 36, paragraphe 4, du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ‘relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données)’ (ci‑après: “le RGPD”), combiné avec l’article 57, paragraphe 1, c), et le considérant 96 de ce règlement, ainsi qu’avec l’article 2, alinéa 2, de la loi du 30 juillet 2018 ‘relative à la protection des personnes physiques à l’égard des traitements de données à caractère personnel’, prévoit une obligation de consulter l’autorité de contrôle, en l’occurrence l’Autorité de protection des données visée dans la loi du 3 décembre 2017 ‘portant création de l’Autorité de protection des données’, dans le cadre de l’élaboration d’une ‡ S’agissant d’une proposition de loi, on entend par “fondement juridique” la conformité aux normes supérieures.

proposition de mesure législative devant être adoptée par un parlement national, ou d’une mesure réglementaire fondée sur une telle mesure législative, qui se rapporte au traitement de pareilles données. Il s’impose par conséquent de recueillir encore l’avis de l’Autorité de protection des données avant que la proposition puisse aboutir. Contexte et portée de la proposition de loi Ainsi que l’exposent ses développements, la proposition de le 29 mars 2018, d’une résolution ‘relative à la ségrégation subie par les métis issus de la colonisation belge en Afrique’1.

Cette résolution invite aussi le gouvernement fédéral à “mettre en place un mécanisme pour faciliter la consultation des archives coloniales en Belgique par les métis issus de la colonisation belge et de leurs descendants”2; il résulte du contexte de cette résolution et de son préambule que la consultation de ces archives a notamment pour but de permettre aux métis issus de la colonisation belge et à leurs descendants, de recueillir des informations relatives à leurs dossiers personnels, à l’égard desquels se pose le problème de l’accès à des données à caractère personnel.

Le dispositif de la proposition, tel qu’il est rédigé, ne se limite toutefois pas à permettre la consultation d’archives dans le seul contexte d’une recherche d’informations émanant des personnes visées par cette résolution. Toujours aux termes du dispositif, les archives concernées, qui peuvent être détenues par des organismes publics comme par des organismes privés, ne sont pas uniquement des “archives coloniales”, même si elles se rapportent à des suites de séparations transfronta‑ lières contraintes et que la finalité de l’accès à ces archives doit être celle de la “recomposition de [l]a propre famille [de l’intéressé] ou de son histoire familiale”.

L’article 2, § 1er, alinéa 1er, rédigé de manière très générale, dispose en effet comme suit: “Aux fins de recomposition de sa propre famille ou de son histoire familiale à la suite de séparations transfrontalières contraintes, toute personne peut demander à consulter les archives conservées par des autorités publiques ou les orga‑ nismes publics ou privés qui contiennent des données à caractère personnel de tiers utiles à cette finalité”.

La proposition de loi entend donner une base légale, conformément à ce que requiert l’article 6, paragraphe 1, c), du RGPD, à la possibilité d’accès à ces données sans devoir recueillir au préalable le consentement des tiers concernés. Doc. parl., Chambre, 2017‑2018, n° 54‑2952/007. (sous les mots “Demande au gouvernement fédéral:”, point 3).

Observations générales I. — La compétence du législateur fédéral 1. En organisant une procédure permettant aux personnes en recherche d’informations relatives à la recomposition de leur propre famille ou à leur histoire familiale à la suite de séparations transfrontalières contraintes, d’accéder à ces informations, la proposition de loi règle l’accès à toutes les “archives conservées par des autorités publiques ou les orga‑ nismes publics ou privés”.

Elle vise des archives définies de manière très large sans restrictions autres que celles résultant de la finalité de cet accès, énoncée par l’article 2, § 1er, de la proposition. La question se pose de la répartition des compétences entre l’autorité fédérale et les entités fédérées pour ce qui concerne le recueil et la détention d’archives, ainsi que les conditions dans lesquelles elles peuvent être ouvertes au public.

Sous réserve des nuances qui sont exposées ci‑dessous, il s’agit d’une matière qui concerne des actes et des documents qui, par leur nature même et à défaut de disposition expresse en sens contraire dans les dispositions constitutionnelles et législatives répartitrices de compétence, sont étroitement liés à l’objet même du cadre normatif auxquelles ils sont, le cas échéant, soumis. Toujours sous réserve de ce qui sera exposé ci‑après, on n’aperçoit pas pourquoi un acte ou un document devrait, lorsqu’il est établi, répondre à un cadre normatif correspondant à l’exercice d’une compétence de l’autorité fédérale ou de telle ou telle entité fédérée et qu’il ne le devrait plus pour son archivage.

Il ne s’agit donc pas d’une matière en soi. S’agissant des archives privées, le législateur fédéral n’est donc compétent pour assurer la réglementation des archives que pour celles s’attachant à une matière pour laquelle il est demeuré compétent en vertu de sa compétence résiduelle, autrement dit à une compétence non transférée aux entités

fédérées3. Il en va également ainsi, a fortiori, pour les matières à l’égard desquelles une réserve expresse de compétence a été prévue à son profit. Il en résulte par exemple que le législateur fédéral n’est en principe pas compétent à l’égard des archives détenues par les musées et les bibliothèques relevant des communautés sur la base de l’article 4, 4° et 5°, de la loi spéciale du 8 août 1980 ‘de réformes institutionnelles’ et de l’article 4, § 1er, de la loi du 31 décembre 1983 ‘de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone’ ou par des institutions pour personnes âgées relevant des communautés en vertu de l’article 5, § 1er, I, alinéa 1er, 3°, de la même loi spéciale et de l’article 4, § 2, de la loi du 31 décembre 1983.

Les mêmes principes que ceux exposés ci‑dessus pour les archives privées valent pour les archives détenues par des organismes publics. Ainsi, compte tenu de la compétence régionale en matière de pouvoirs subordonnés4, la régle‑ mentation éventuelle des archives communales relève de la compétence des régions. Il convient toutefois de tenir compte également des com‑ pétences fédérales en ce qui concerne la mise en œuvre de la législation relative aux Archives générales du Royaume et les Archives de l’État dans les provinces sur la base de l’article 6bis, § 2, 4°, de la loi spéciale du 8 août 1980 ‘de réformes institutionnelles’ et de l’article 1er, 1°, a), de l’arrêté royal du 30 octobre 1996 ‘désignant les établissements scientifiques fédéraux’5, ainsi que de celles attribuées aux communautés par l’article 4, 4°, de la loi spéciale précitée en matière de patrimoine culturel et d’institutions scientifiques culturelles.

Sur ces questions, il y a lieu de rappeler que Pour rappel, le renversement de cette règle de compétence prévue par l’article 35 de la Constitution, selon lequel “[l]’autorité fédérale n’a de compétences que dans les matières que lui attribuent formellement la Constitution et les lois portées en vertu de la Constitution même [et] [l]es communautés ou les régions, chacune pour ce qui la concerne, sont compétentes pour les autres matières, dans les conditions et selon les modalités fixées par la loi”, celle‑ci “d[evan]t être adoptée à la majorité prévue à l’article 4, dernier alinéa”, n’est pas encore en vigueur, la loi spéciale déterminant cette entrée en vigueur, prévue par la disposition transitoire de cet article 35 n’ayant pas été adoptée.

Cette disposition transitoire est rédigée comme suit:

“La loi visée à l’alinéa 2 détermine la date à laquelle le présent article entre en vigueur. Cette date ne peut pas être antérieure à la date d’entrée en vigueur du nouvel article à insérer au titre III de la Constitution, déterminant les compétences exclusives de l’autorité fédérale”. Article 6, § 1er, VIII, de la loi spéciale du 8 août 1980 ‘de réformes institutionnelles’, et article 4, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 ‘relative aux institutions bruxelloises’.

L’arrêté royal du 30 octobre 1996 emprunte son fondement légal à l’article 6bis, § 2, 4°, deuxième phrase, de la loi spéciale du 8 août 1980, aux termes duquel le Roi désigne par arrêté délibéré en Conseil des ministres les établissements scientifiques et culturels fédéraux relevant de la compétence de l’autorité fédérale.

“Chacun a droit au respect de sa vie privée et familiale, sauf dans les cas et conditions fixés par la loi. La loi, le décret ou la règle visée à l’article 134 garantissent la protection de ce droit”. La jurisprudence de la Cour constitutionnelle est fixée en ce sens sur la répartition des compétences résultant de cette disposition: “Sans doute découle‑t‑il de l’article 22, alinéa 1er, de la Constitution que seul le législateur fédéral peut déterminer dans quels cas et à quelles conditions le droit au respect de la vie privée et familiale peut être limité, mais cette compétence ne peut raisonnablement concerner que les restrictions géné‑ rales à ce droit, applicables dans n’importe quelle matière.

En juger autrement signifierait que certaines compétences des communautés et des régions seraient vidées de leur substance. La circonstance qu’une ingérence dans la vie privée et familiale soit la conséquence de la réglementation d’une matière déterminée attribuée au législateur décrétal n’affecte pas la compétence de celui‑ci”12. La section de législation a pris acte de cette jurisprudence dans plusieurs avis, notamment dans les termes suivants: “Il ressort de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle13 concernant [l’]article [22 de la Constitution] que le législateur fédéral est compétent pour déterminer les règles générales en matière de restrictions du droit au respect de la vie privée et que dans une matière entrant dans leurs compétences, les communautés et les régions […] peuvent régler le droit au respect de la vie privée, en tenant compte des règles fixées par le législateur fédéral”14.

La compétence fédérale pour l’adoption des règles géné‑ rales en matière de restrictions au droit au respect de la vie privée a par exemple été mise en œuvre récemment par la loi du 3 décembre 2017 ‘portant création de l’Autorité de pro‑ tection des données’15 et la loi du 30 juillet 2018 ‘relative à la C.C., n° 50/2003, 30 avril 2003, B.8.10; n° 51/2003, 30 avril 2003, B.4.12. Note de bas de page n° 2 de l’avis cité: Cour constitutionnelle, n° 50/2003, 30 avril 2003, B.8.10; Cour constitutionnelle, n° 51/2003, 30 avril 2003, B.4.12.

Avis 45.850/3 donné le 10 février 2009 sur un projet devenu l’arrêté du 23 avril 2009 de la Commission communautaire commune ‘relatif à la prophylaxie des maladies transmissibles’ (http://www​ .raadvst‑consetat​.be​/dbx​/avis​/45850); avis 61.267/2/AG donné le 27 juin 2017 par l’assemblée générale de la section de législation du Conseil d’État sur l’avant‑projet devenu la loi du 3 décembre 2017 ‘portant création de l’Autorité de protection des données’, la section Ire des observations générales, n° II, observation n° 4.4 (Doc. parl., Chambre, 2016‑2017, n° 54‑2648/001, p. 113; http:// www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​/61267).

Avis 61.267/2/AG précité du 27 juin 2017.

protection des personnes physiques à l’égard des traitements de données à caractère personnel’. S’il est vrai que l’ingérence dans l’exercice du droit au respect de la vie privée résultant de la proposition de loi à l’examen se présente comme ayant un caractère transversal, il ne s’agit pas pour autant d’une “restriction générale à ce droit, applicables dans n’importe quelle matière” au sens de cette jurisprudence et de cette légisprudence: même si la réglementation envisagée se veut assez large, elle n’en est en effet pas moins dirigée vers des données bien particulières, énumérées par l’article 2, § 1er, alinéa 2, de la proposition, à lire en combinaison avec l’alinéa 1er de cette disposition, et non vers toute donnée généralement quelconque.

La proposition ne s’applique pas à tout système de détention de données mais exclusivement aux “archives conservées par des autorités publiques ou les organismes publics ou privés qui contiennent des données à caractère personnel de tiers utiles à [la] finalité” énoncée par l’alinéa 1er de la même disposition, à savoir l’objectif “de recomposition de sa propre famille ou de son histoire familiale à la suite de sépa‑ rations transfrontalières contraintes”.

La finalité envisagée par la proposition ne présente donc pas davantage le degré de généralité requis pour que celle‑ci soit réputée énoncer une restriction générale au droit au respect de la vie privée, applicable dans n’importe quelle matière. Dès lors que la proposition n’énonce donc pas une res‑ triction pouvant être qualifiée de générale à l’exercice du droit au respect de la vie privée et ne relève donc pas à ce titre de la compétence fédérale, l’ingérence qu’organise le texte à l’examen dans le droit au respect de la vie privée des personnes faisant l’objet des recherches envisagées relève des compétences respectives de chaque niveau de pouvoir respectivement compétent à l’égard des archives concernées conformément à ce qu’expose l’observation générale n° 1 ci‑dessus.

3. Le respect des règles de répartition des compétences impose donc que les archives concernées par la proposition de loi soient limitées à celles relevant des compétences de l’autorité fédérale. À cet effet, les mots “à la condition que ces archives relèvent de la compétence de l’autorité fédérale” doivent être insérés à la fin de l’alinéa 1er de l’article 2, § 1er, de la proposition. L’objectif transversal des auteurs de celle‑ci ne pourrait être atteint que par la conclusion d’un accord de coopération entre l’ensemble des niveaux de pouvoir sur la base de l’article 92bis, § 1er, alinéa 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980.

4. C’est en tenant compte des limites ainsi exposées de la compétence fédérale que la proposition de loi est examinée dans la suite du présent avis. II. — Le droit au respect de la vie privée 5.1. Le droit au respect de la vie privée, garanti notamment par l’article 22 de la Constitution et l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, a une portée étendue et

englobe notamment la protection des données à caractère personnel et des informations personnelles16. 5.2. Aux termes de l’article 2, § 3, alinéa 1er, se‑ conde phrase, de la proposition, les autorités publiques ou les organismes publics ou privés saisis d’une demande de consultation des archives mentionnées au paragraphe 1er de cette disposition, qualifiées de “responsable[s] du traite‑ ment” par la première phrase de l’article 2, § 3, alinéa 1er, ont l’obligation d’“y fai[re] droit si elle répond aux exigences des paragraphes 1er et 2” de cet article 2.

Même si les alinéas 2 et 3 de ce paragraphe 3 prennent soin de fixer certaines modalités à cet accès17, la proposition organise, ce faisant, un traitement de données à caractère personnel constitutif d’une ingérence particulièrement impor‑ tante dans le droit au respect de la vie privée des personnes susceptibles de faire l’objet des recherches envisagées. 5.3. Aux termes de l’article 6, paragraphe 1, alinéa 1er, du RGPD, la condition de la licéité du traitement posée par l’article 5, paragraphe 1, a), du même règlement est dévelop‑ pée de la manière suivante: “1. Le traitement n’est licite que si, et dans la mesure où, au moins une des conditions suivantes est remplie: a) la personne concernée a consenti au traitement de ses données à caractère personnel pour une ou plusieurs finalités spécifiques; b) le traitement est nécessaire à l’exécution d’un contrat auquel la personne concernée est partie ou à l’exécution de mesures précontractuelles prises à la demande de celle‑ci; c) le traitement est nécessaire au respect d’une obligation légale à laquelle le responsable du traitement est soumis; d) le traitement est nécessaire à la sauvegarde des intérêts vitaux de la personne concernée ou d’une autre personne physique; e) le traitement est nécessaire à l’exécution d’une mission d’intérêt public ou relevant de l’exercice de l’autorité publique dont est investi le responsable du traitement; C.C., n° 29/2018, 15 mars 2018, B.11.

L’article 2, § 3, alinéas 2 et 3, dispose comme suit:

“Si des données à caractère personnel qui ne servent pas la finalité visée au paragraphe 1er apparaissent sur un document d’archives, le responsable du traitement permet la consultation d’une copie ou d’un extrait de ce document sur lequel ces données ont été rendues illisibles.

La consultation des documents et des éventuelles copies a lieu sur place”.

f) le traitement est nécessaire aux fins des intérêts légitimes poursuivis par le responsable du traitement ou par un tiers, à moins que ne prévalent les intérêts ou les libertés et droits fondamentaux de la personne concernée qui exigent une protection des données à caractère personnel, notamment lorsque la personne concernée est un enfant”. Selon l’article 6, paragraphe 3, du RGPD, “[l]e fondement du traitement visé au paragraphe 1, points c) et e), est défini par: a) le droit de l’Union; ou b) le droit de l’État membre auquel le responsable du traitement est soumis.

Les finalités du traitement sont définies dans cette base juridique ou, en ce qui concerne le traitement visé au para‑ graphe 1, point e), sont nécessaires à l’exécution d’une mission dont est investi le responsable du traitement. Cette base juri‑ dique peut contenir des dispositions spécifiques pour adapter l’application des règles du présent règlement, entre autres: les conditions générales régissant la licéité du traitement par le responsable du traitement; les types de données qui font l’objet du traitement; les personnes concernées; les entités auxquelles les données à caractère personnel peuvent être communiquées et les finalités pour lesquelles elles peuvent l’être; la limitation des finalités; les durées de conservation; et les opérations et procédures de traitement, y compris les mesures visant à garantir un traitement licite et loyal, telles que celles prévues dans d’autres situations particulières de traitement comme le prévoit le chapitre IX.

Le droit de l’Union ou le droit des États membres répond à un objectif d’intérêt public et est proportionné à l’objectif légitime poursuivi”. 5.4. En l’état actuel du droit positif belge, les détenteurs d’archives visées à l’article 2, § 1er, alinéa 1er, de la proposi‑ tion de loi ne pourraient permettre leur consultation dans les finalités exposées par la même disposition, conformément à l’article 6, paragraphe 1, a), du RGPD, que si la personne concernée, c’est‑à‑dire celle sur laquelle porte la recherche d’informations, y a consenti.

C’est afin de permettre cette consultation sans le consente‑ ment des personnes concernées que, selon les développements de la proposition de loi et selon le commentaire de l’article 2, les auteurs de la proposition entendent donner au traitement que constitue cet accès une “base légale” “conformément à l’article 6, [paragraphe 1er, alinéa 1er,] c), du RGPD”18. Il y a donc lieu d’examiner si, pour ce qui concerne les aspects de la question qui relèvent de l’autorité fédérale, cette “base légale” répond aux exigences tirées de l’article 22 de la Développements de la proposition de loi (Doc. parl., Chambre, 2021‑2022, n° 55‑2648/001, p. 5) et commentaire de l’article 2 (ibidem).

Constitution, de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et du RGPD. 5.5. Pour être admissible au regard de l’article 22 de la Constitution et de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, l’ingérence dans l’exercice du droit au respect de la vie privée doit être définie en des termes clairs et suffisamment précis qui permettent d’appréhender de manière prévisible les hypothèses dans lesquelles le légis‑ lateur autorise une pareille ingérence.

Toute ingérence dans le droit au respect de la vie privée doit, en outre, reposer sur une justification objective et raisonnable et, par conséquent, être proportionnée aux buts poursuivis par le législateur19. Une ingérence dans l’exercice du droit au respect de la vie privée doit donc reposer sur une justification objective et raisonnable et, par conséquent, être proportionnée aux buts poursuivis par le législateur, qui dispose en la matière d’une marge d’appréciation.

Cette marge n’est toutefois pas illimitée: pour qu’une norme soit compatible avec le droit au respect de la vie privée, il faut que le législateur ait établi un juste équilibre entre tous les droits et intérêts en présence20. Ces principes rejoignent ceux énoncés par l’article 5, paragraphe 1, du RGPD, libellé comme suit: “1. Les données à caractère personnel doivent être: a) traitées de manière licite, loyale et transparente au regard de la personne concernée (licéité, loyauté, transparence); b) collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes, et ne pas être traitées ultérieurement d’une manière incompatible avec ces finalités; le traitement ultérieur à des fins archivistiques dans l’intérêt public, à des fins de recherche scientifique ou historique ou à des fins statistiques n’est pas Avis 63.192/2 donné le 19 avril 2018 sur un avant‑projet devenu la loi du 30 juillet 2018 ‘relative à la protection des personnes physiques à l’égard des traitements de données à caractère personnel’, observation n° A, 2.4 (Doc. parl., Chambre, 2017‑2018, n° 54‑3126/001, pp. 406; http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​ /63192); avis 63.202/2 donné le 26 avril 2018 sur un avant‑projet devenu la loi du 5 septembre 2018 ‘instituant le comité de sécurité de l’information et modifiant diverses lois concernant la mise en œuvre du Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE’, observation formulée sous les articles 82 et 83 (Doc. parl., Chambre, 2017‑2018, n° 54‑3185/001, p. 143; http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​/63202); avis 68.936/ AG donné le 7 avril 2021 sur un avant‑projet devenu la loi du 14 août 2021 ‘relative aux mesures de police administrative lors d’une situation d’urgence épidémique’, observation n° 100 (Doc. parl., Chambre, 2020‑2021, n° 55‑1951/001, p. 118; http:// www​.raadvst‑consetat​.be​/dbx​/avis​/68936).

Avis 63.202/2 précité du 26 avril 2018 (loc. cit., p. 143); avis 68.936/ AG précité du 7 avril 2021, observation n° 104 (loc. cit., pp. 121 et 122).)

considéré, conformément à l’article 89, paragraphe 1, comme incompatible avec les finalités initiales (limitation des finalités); c) adéquates, pertinentes et limitées à ce qui est néces‑ saire au regard des finalités pour lesquelles elles sont traitées (minimisation des données); d) exactes et, si nécessaire, tenues à jour; toutes les mesures raisonnables doivent être prises pour que les données à caractère personnel qui sont inexactes, eu égard aux finalités pour lesquelles elles sont traitées, soient effacées ou rectifiées sans tarder (exactitude); e) conservées sous une forme permettant l’identification des personnes concernées pendant une durée n’excédant pas celle nécessaire au regard des finalités pour lesquelles elles sont traitées; les données à caractère personnel peuvent être conservées pour des durées plus longues dans la mesure où elles seront traitées exclusivement à des fins archivistiques dans l’intérêt public, à des fins de recherche scientifique ou historique ou à des fins statistiques conformément à l’article 89, paragraphe 1, pour autant que soient mises en œuvre les mesures techniques et organisationnelles appropriées requises par le présent règlement afin de garantir les droits et libertés de la personne concernée (limitation de la conservation); f) traitées de façon à garantir une sécurité appropriée des données à caractère personnel, y compris la protection contre le traitement non autorisé ou illicite et contre la perte, la destruction ou les dégâts d’origine accidentelle, à l’aide de mesures techniques ou organisationnelles appropriées (intégrité et confidentialité)”.

5.6. Si, conformément au paragraphe 2 de l’article 5 du RGPD, “[l]e responsable du traitement est responsable du respect du paragraphe 1 et est en mesure de démontrer que celui‑ci est respecté (responsabilité)”, cette disposition s’appliquant donc aux détenteurs d’archives faisant l’objet d’une demande de consultation visée par la proposition de loi, il n’en demeure pas moins que, sur le terrain de la pro‑ portionnalité, celle-ci suscite des difficultés.

En dehors même des cas où une “vie familiale” est en cause au sens de l’article 22 de la Constitution et de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, il y a lieu de prendre en considération le fait qu’en tout cas, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme applicable à l’article 8 de la Convention et, en conséquence, à l’article 22 de la Constitution21, “le droit de connaître son ascendance se trouve dans le champ d’application de la notion de ‘vie privée’, qui englobe des aspects importants de Il résulte de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et de la légisprudence de la section de législation du Conseil d’État que la portée de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme est analogue à celle de l’article 22 de la Constitution, de sorte que les garanties que fournissent ces deux dispositions forment un ensemble indissociable (not.

C.C., 14 juillet 2016, n° 108/2016, B.7 à B.13; 15 mars 2018, n° 29/2018, B.9 à B.15; S.L.C.E., avis 63.192/2 précité, observation générale n° A, 1 (loc. cit., pp. 404 et 405)).

l’identité personnelle dont l’identité des géniteurs fait partie (Odièvre c. France [GC], n° 42326/98, § 29, CEDH 2003‑III, et Mikulié [c. Croatie (no 53176/99, § 54, CEDH 2002‑I)], § 53)”, cette considération valant, avec toutefois une intensité le cas échéant différente, pour toute recherche destinée à permettre une “recomposition de sa propre famille ou de son histoire familiale” au sens de la proposition de loi à l’examen.

Il est donc légitime en son principe qu’au titre de la garantie du droit au respect de la vie privée des personnes ayant subi des “séparations transfrontalières contraintes”, le législateur estime devoir mettre sur pied une procédure du type de celle qu’envisage la proposition de loi, pouvant impliquer des ingé‑ rences quant à l’exercice du droit au respect de la vie privée des personnes au sujet des informations ainsi recherchées.

Il appartient toutefois au législateur d’assurer un juste équilibre entre les droits des personnes en recherche et ceux des personnes faisant l’objet de celles‑ci, se rattachant les uns et les autres au droit au respect de la vie privée. Dans la loi du 11 avril 1994 ‘relative à la publicité de l’admi‑ nistration’, qui met en œuvre l’article 32 de la Constitution, aux termes duquel “[c]hacun a le droit de consulter chaque document administratif et de s’en faire remettre copie, sauf dans les cas et conditions fixés par la loi, le décret ou la règle visée à l’article 134”, le droit de consulter un document administratif se trouve notamment limité par les dispositions suivantes de son article 6: “§ 1er. L’autorité administrative fédérale ou non fédérale rejette la demande de consultation, d’explication ou de com‑ munication sous forme de copie d’un document administratif si elle a constaté que l’intérêt de la publicité ne l’emporte pas sur la protection de l’un des intérêts suivants: […] 2° les libertés et les droits fondamentaux des administrés; § 2. L’autorité administrative fédérale ou non fédérale rejette la demande de consultation, d’explication ou de communication sous forme de copie d’un document administratif qui lui est adressée en application de la présente loi si la publication du document administratif porte atteinte: 1° à la vie privée, sauf si la personne concernée a préala‑ blement donné son accord par écrit à la consultation ou à la communication sous forme de copie; […]”.

La loi proposée doit, elle aussi, ménager un équilibre entre les droits et les intérêts pouvant être en présence, voire en conflit, à l’occasion d’une demande de consultation formulée

en application de son dispositif. Sous peine de ruiner l’objectif légitimement poursuivi par celui‑ci, trouvant un fondement à tout le moins, ainsi qu’il vient d’être exposé, dans le droit au respect de la vie privée des demandeurs d’informations, il ne serait pas admissible que la loi fasse nécessairement prévaloir dans tous les cas, comme à l’article 6, § 2, 1°, de la loi du 11 avril 1994, le droit au respect de la vie privée des personnes faisant l’objet de la recherche.

Il est par ailleurs peu envisageable, vu la grande diversité des situations pouvant se présenter, que la loi établisse de manière générale et impersonnelle quel intérêt ou quel droit doit prévaloir sur l’autre. Il convient de tenir compte aussi du fait que les archives susceptibles d’être consultées relèvent non seulement des pouvoirs publics mais peuvent aussi appartenir à des per‑ sonnes physiques ou à des personnes morales de droit privé.

Contrairement à ce qui est prévu dans la loi du 11 avril 1994, ce ne sera donc pas toujours une administration qui prendra la décision de permettre ou non l’accès aux documents recher‑ chés. Par voie de conséquence, il est difficile de transposer au dispositif proposé les mécanismes prévus par l’article 8 de cette loi, par lesquels un recours devant la Commission d’accès aux documents administratifs est organisé contre un éventuel refus de permettre l’accès ou au regard des difficultés rencontrées pour consulter les documents recherchés, suivi, le cas échéant, d’un recours devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État contre la décision implicite de rejet prévue par cette même disposition.

Dès lors que des droits subjectifs à caractère civil seraient en jeu, l’article 144 de la Constitution fait même obstacle à ce que ces instances soient investies d’un contentieux analogue mettant en cause un organisme de droit privé. Afin d’assurer le juste équilibre à rechercher, la proposition doit être complétée par l’organisation d’une procédure faisant intervenir, selon des modalités à préciser, un juge judiciaire lui permettant de prendre la décision de faire droit ou non à la demande à introduire ou introduite devant les organismes détenteurs des archives concernées ou lui permettant d’assurer un contrôle effectif d’une décision prise par le détenteur des archives concernées.

Pareille procédure, quelles que soient ses modalités d’organisation, doivent, vu son objet, respec‑ ter la confidentialité des démarches tant des personnes en recherche que de celles faisant l’objet des recherches. Il doit en aller d’autant plus ainsi que d’autres droits ou intérêts pourraient être concernés que le droit au respect de la vie privée, comme par exemple ceux se rattachant au droit au respect de la vie familiale ou les intérêts analogues à ceux énumérés à l’article 6 de la loi du 11 avril 1994.

Des intérêts d’ordre patrimonial pourraient aussi devoir être pris en considération.

Pareil dispositif contribuera aussi à la garantie des principes de limitation des finalités et de minimisation des données ins‑ crits aux litterae b) et c) de l’article 5, paragraphe 1, du RGPD. 5.7. La procédure dont il vient d’être question permettrait également de déterminer si l’accès aux documents pertinents des archives doit se limiter à l’organisation d’une simple consultation de ces documents ou pourrait aller jusqu’à la possibilité de s’en voir délivrer une copie.

Il se déduit de l’article 2, § 3, de la proposition que le deman‑ deur ne peut obtenir de copie des documents qu’il consulte. Interrogés à ce sujet, les auteurs de la proposition ont justifié ainsi cette restriction: “Le choix de ne pas remettre une copie des documents vise à protéger les personnes concernées afin de limiter la circulation de leurs données à caractère personnel tout en poursuivant la finalité poursuivie, à savoir informer les per‑ sonnes séparées de leur famille.

Nous sommes cependant prêts à envisager la rédaction d’un amendement si cette mesure devait apparaître comme trop stricte au regard des risques qu’elle entend prévenir”. L’article 32 de la Constitution et la loi du 11 avril 1994 prévoient expressément que chacun a le droit de se faire remettre une copie des documents administratifs dans les limites prévues par la loi. Certes, outre le fait que la loi proposée s’applique à l’en‑ semble des archives et non seulement à celles rassemblant des documents administratifs, les dispositifs résultant, d’une part, de l’article 32 de la Constitution et de la loi du 11 avril 1994 et, d’autre part, de la loi proposée présentent des traits différents, en ce que notamment, dans la loi proposée, davan‑ tage de poids est donné au droit au respect de la vie privée des personnes en recherche d’informations par rapport au droit au respect de la vie privée des personnes faisant l’objet de la recherche.

Il n’est donc pas certain que, dans tous les cas, l’impossibilité d’obtenir une copie des documents pertinents se justifie au regard d’impératifs supérieurs. Pour ce motif, il paraît indiqué d’étendre l’objet de la procé‑ dure dont il est question dans l’observation n° 5.5 à la question de savoir si, au cas par cas, l’accès aux archives peut avoir pour résultat l’obtention d’une copie des documents recherchés.

6. En tant que le champ d’application de la proposition de loi couvre partiellement l’accès à des documents administratifs, elle doit être considérée comme une lex specialis dérogeant à la lex generalis que constitue la loi du 11 avril 1994. Le principe de légalité matérielle déduit de l’article 22 de la Constitution et de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui postule que “l’ingérence dans l’exercice du droit au respect de la vie privée doit être définie

en des termes clairs et suffisamment précis qui permettent d’appréhender de manière prévisible les hypothèses dans lesquelles le législateur autorise une pareille ingérence”22, commande toutefois que l’articulation entre loi du 11 avril 1994 et la loi proposée soit en tout état de cause assurée de manière expresse. 7. Afin de satisfaire au principe de légalité déduit de l’ar‑ ticle 22 de la Constitution, la proposition doit être amendée pour déterminer le délai maximal dans lequel les données des personnes en recherche, énumérées à l’article 2, § 2, et celles figurant dans le dossier dont il est question à l’article 2, § 4, de la proposition, doivent être conservées par les autorités ou les organismes détenant les archives concernées dans le cadre de la mise en œuvre de la loi proposée23.

Le greffier, Le président, Esther Conti Pierre Vandernoot Avis 68.936/AG précité du 7 avril 2021, observation n° 100. En ce sens, C.C., n° 33/2022, 10 mars 2022, B.13.1.