Wetsontwerp Projet de loi modifiant les chapitres 3 et 9 du titre 2 de la loi du 24 octobre 2011 assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale, modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du Fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et portant diverses dispositions modificatives

13 mai 2022 de Belgique Voir: Doc 55 2625/ (2021/2022): 001: Projet de loi. Voir aussi: 003: Texte adopté par la commission

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES

SOCIALES, DE L’EMPLOI ET DES PENSIONS

PAR M. Jean-Marc DELIZÉE RAPPORT SOMMAIRE Pages

I. Exposé introductif de la ministre des Pensions et de l’Intégration sociale, chargée des Personnes handicapées, de la Lutte contre la pauvreté et de

Projet de loi modifiant les chapitres 3 et 9 du titre 2 de la loi du 24 octobre 2011 assurant un financement pérenne des pensions des membres du personnel nommé à titre définitif des administrations provinciales et locales et des zones de police locale, modifiant la loi du 6 mai 2002 portant création du Fonds des pensions de la police intégrée et portant des dispositions particulières en matière de sécurité sociale et portant diverses dispositions modificatives PROJET DE LOI

N-VA : Nieuw-Vlaamse Alliantie Ecolo-Groen Ecologistes Confédérés pour l’organisation de luttes origi PS Parti Socialiste VB Vlaams Belang MR Mouvement Réformateur CD&V Christen-Democratisch en Vlaams PVDA-PTB Partij van de Arbeid van België – Parti du Travail de Belgi Open Vld Open Vlaamse liberalen en democraten Vooruit Vooruit Les Engagés Les Engagés DéFI Démocrate Fédéraliste Indépendant INDEP-ONAFH : Indépendant - Onafhankelijk Mesdames, Messieurs, Votre commission a examiné ce projet de loi au cours de sa réunion du 4 mai 2022.

I. — EXPOSÉ INTRODUCTIF DE LA MINISTRE DES PENSIONS ET DE L’INTÉGRATION SOCIALE, CHARGÉE DES PERSONNES HANDICAPÉES, DE LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ ET DE BELIRIS Mme Karine Lalieux, ministre des Pensions et de l’Intégration sociale, chargée des Personnes handicapées, de la Lutte contre la pauvreté et de Beliris, explique que le projet de loi à l’examen donne suite à une demande unanime du Comité de gestion des pensions des administrations provinciales et locales.

Pour rappel, la loi du 24 octobre 2011 a créé le 1er janvier 2012 le Fonds de pension solidarisé des administrations provinciales et locales (FPS) auquel en principe toutes les administrations locales ont été affiliées de plein droit pour leurs membres de personnel nommés à titre définitif. Toutefois, l’affiliation d’office au Fonds, au 1er janvier 2012, n’est pas devenue effective pour les administrations provinciales et locales qui, au 31 décembre 2011, disposaient de leur propre caisse de pension pour le financement des pensions de leurs membres du personnel nommés à titre définitif, si elles avaient manifesté leur refus d’affiliation avant le 15 décembre 2011.

Une soixantaine d’administrations ont fait usage de cette possibilité. Cependant, une administration locale qui a refusé l’affiliation d’office au 1er janvier 2012 reste par la suite libre de demander son affiliation volontaire à ce fonds de pension solidarisé. Une trentaine d’administrations se sont entre-temps affiliées volontairement entre 2012 et 2022. Dans le texte actuel de la loi du 24 octobre 2011, l’affiliation volontaire n’est pas subordonnée à la condition que l’administration doit d’abord fournir une contribution nette au financement du fonds de pension pendant une certaine période avant de pouvoir bénéficier de la solidarité au sein du fonds.

Dans la pratique, on constate effectivement que les administrations qui s’affilient volontairement au Fonds de pension ne le font que lorsque le rapport entre leurs charges de pension statutaires et leur masse salariale statutaire est au moins égal à la cotisation pension

de base. Ainsi, ces administrations bénéficient dès la deuxième année d’affiliation de la solidarité au sein du fonds sans jamais y avoir contribué, ce qui est perçu comme malhonnête par les autres administrations locales. En appliquant les règles actuelles, la première année d’affiliation est budgétairement neutre, tant pour l’administration locale que pour le Fonds de pension. Cependant, dès la deuxième année d’affiliation, les charges de pension supportées par le Fonds de pension sont généralement toujours supérieures aux cotisations pension de base payées par l’administration locale.

Toutes les nouvelles pensions qui prennent cours à partir de la date d’affiliation sont en effet imputées au Fonds de pension. Ce projet vise à garantir et à renforcer la solidarité au sein du Fonds de pension solidarisé en modifiant les règles de reprise dans le cadre d’une affiliation volontaire à partir de 2024 et ce, afin qu’une administration provinciale ou locale qui s’affilie volontairement doive d’abord contribuer à la solidarité au sein du fonds pendant un certain nombre d’années avant de pouvoir bénéficier elle-même de cette solidarité.

De plus, ce texte permet de clarifier les formalités qu’une administration provinciale ou locale doit respecter dans le cadre de la procédure d’affiliation volontaire au Fonds de pension solidarisé et la date à partir de laquelle cette affiliation volontaire prend effet. Enfin, le projet de loi modifie le circuit de paiement prévu à l’article 32 de la loi du 24 octobre 2011, de telle sorte que l’organisme de pension versera désormais les cotisations de pension dues à l’ONSS à l’administration provinciale ou locale.

Le projet à l’examen vise à prévenir les abus et les effets d’aubaine. Pour le projet DUNIA, le projet de loi remplace l’article 32 de la loi du 24 octobre 2011, de telle sorte que l’organisme de pension versera désormais les cotisations de pension dues à l’ONSS à l’administration provinciale ou locale. Le but de cette opération est la simplification administrative. Le projet Dunia menaçait en effet d’être un problème majeur pour le fonds.

Le SFP et l’ONSS sont toutefois parvenus à un accord à ce sujet. En effet, cette opération est neutre pour les communes: elles ne devront payer que 11 mois de cotisations au lieu de 12 en 2022, dont la perception est reportée à 2025-2028 (par une augmentation des cotisations pour

le remboursement de l’avance sans intérêt). La perte pour les communes est donc de 0 euro. Pour rentrer un peu plus dans les détails, l’ONSS offre une facilité de financement “temporaire” (sans intérêt) d’un montant de 180,42 millions d’euros au FPS à rembourser d’ici la fin de l’année 2028. Cette solution a été formalisée dans une convention (“Convention relative au déficit de trésorerie de la Caisse de Retraite Solidaire suite au projet DUNIA”) conclue le 22 décembre 2021 entre l’ONSS et le SFP.

La ministre demande aux membres de la commission d’approuver le texte à l’examen pour garantir la solidarité au sein du fonds. Pour rappel, ce texte fait partie de la phase 1 de la réforme du Fonds de pension solidarisé. Cinq textes ont ainsi pu être validés par le Conseil des ministres. 3 arrêtés royaux ont, d’ores et déjà, été publiés. En ce qui concerne la phase 1, il reste deux projets de loi, dont celui-ci, qui doivent encore passer par la procédure parlementaire.

Plus que jamais, il est primordial d’aider nos pouvoirs locaux à pouvoir supporter leurs charges de pension dans les années à venir afin de garantir la viabilité sociale et financière du FPS. II. — DISCUSSION GÉNÉRALE A. Questions et observations des membres M. Wim Van der Donckt (N-VA) approuve le projet de loi dans ses grandes lignes, dès lors qu’il vise à modifier les mécanismes du Fonds de pension solidarisé relatifs aux règles et formalités d’affiliation volontaire des administrations locales et provinciales, et à clarifier le circuit de paiement des cotisations de pension.

L’orateur soulève cependant quelques remarques et questions de nature technique. Premièrement, la ministre a indiqué dans son exposé que les mesures en projet ne sont pas en elles-mêmes suffisantes pour assurer la soutenabilité du Fonds à long terme, au-delà de 2025, et que d’autres initiatives devront donc suivre. Quelles initiatives la ministre prévoit-elle déjà à ce stade?

La ministre a également rappelé qu’à l’origine, une soixantaine d’administrations locales disposant de leur propre caisse de pension ont fait le choix de ne pas s’affilier au Fonds de pension solidarisé au moment de sa création. Ces administrations sont par la suite restées libres de demander leur affiliation volontaire au Fonds, ce qu’un trentaine d’administrations a fait entre 2012 et 2022. Il reste à l’heure actuelle une trentaine d’administrations ‘récalcitrantes’, qui peuvent toujours choisir de s’affilier.

Dans le texte actuel de la loi du 24 octobre 2011, l’affiliation volontaire au Fonds de pension solidarisé n’est cependant pas subordonnée à la condition que l’administration doit d’abord fournir une contribution solidarité au sein du fonds. Elles bénéficient dès lors, dès la deuxième année d’affiliation, de la solidarité au sein du fonds sans y avoir contribué auparavant, ce qui est perçu comme injuste, d’autant que la part des solidarisé qui excède le montant des cotisations pension de base payées par une administration locale n’est imputée à cette dernière qu’à hauteur d’un coefficient de responsabilisation fixé à l’heure actuelle à 50 %.

En d’autres termes, les administrations qui adhèrent au Fonds bénéficient d’emblée de la solidarité des administrations locales dont le montant des cotisations pension de base payées est supérieur à celui de leurs propres charges de pension. Le projet corrige cet aspect, en relevant progressivement jusqu’en 2023 le taux de cotisation applicable durant l’année de l’affiliation. Par ailleurs, l’intervenant indique soutenir l’objectif général concernant le projet DUNIA, qui vise à assurer la gestion des déclarations sociales des administrations provinciales et locales par l’ONSS et non plus par l’Office des Régimes Particuliers de Sécurité Sociale (ORPSS).

L’ONSS a en effet intégré les compétences de perception et de recouvrement de l’ORPSS, mais ce dernier continue à subsister au sein de l’ONSS, ce qui fait double-emploi. Cependant, le projet de loi prévoit une entrée en vigueur rétroactive dans la reprise de la gestion par l’ONSS à partir du 1er janvier 2022, en dépit de l’avis négatif rendu sur cet aspect particulier par le Comité de

gestion de l’ONSS. La ministre peut-elle indiquer pour quels motifs elle a choisi de faire rétroagir cette mesure? Enfin, l’intervenant rappelle la préoccupation plus générale exprimée par son groupe concernant la soutenabilité de tous les régimes de pension. Si la ministre a indiqué y travailler, l’intervenant souligne l’importance de garantir un niveau de pension adéquat pour ceux qui ont une longue durée de carrière effective.

M. Jean-Marc Delizée (PS) considère qu’il convient d’établir une certaine solidarité entre les administrations. L’intervenant rappelle que la concertation avec les acteurs locaux et les organisations syndicales est importante pour répondre à leurs préoccupations. Mme Ellen Samyn (VB) se montre quelque peu critique à l’égard du projet à l’examen. Elle indique que nous savons, depuis déjà un certain temps, que le Fonds de pension solidarisé est en grande difficulté.

Le rapport de la Cour des comptes est très clair à ce sujet, et des mesures bien pensées sont nécessaires pour maintenir la viabilité financière de ce système. Les cotisations fixes pour les administrations provinciales et locales affiliées augmentent et la cotisation de solidarité augmente encore plus vite: elle s’élevait à un peu moins de 600 millions d’euros en 2020 et fera plus que doubler d’ici 2026.

Compte tenu de la diminution constante du nombre d’agents statutaires, cela risque de se transformer en catastrophe financière. Les calculs publiés à ce sujet par la Cour des comptes en juin 2021 ne sont pas de bon augure. La ministre avait déjà annoncé qu’elle prendrait des mesures pour assurer le financement durable du FPS pour cet été. L’intervenante attendait donc avec impatience de pouvoir étudier le projet de loi à l’examen.

Le rapport de la Cour des comptes devrait constituer un rappel à l’ordre à cet égard. Mais comme toujours, les mesures prises par ce gouvernement se limitent à du bricolage et ne contribuent en rien à un financement structurel durable de ces pensions. La règle que la ministre instaure maintenant est certainement justifiable d’un point de vue financier, mais il serait naïf de notre part de ne pas soupçonner qu’elle a une raison particulière de le faire.

L’ensemble du financement du FPS est trop opaque. Qui paie pour qui? Qui s’est affilié ces dernières années? Quelles dettes ont ainsi été transférées aux autres administrations? Et surtout: qui ne s’est pas affilié?

En effet, la mesure qui prévoit qu’il faut maintenant d’abord cotiser pour que la solidarité s’applique n’entrera en vigueur que le 1er janvier 2024. Cela laisse donc suffisamment de temps pour prévenir un certain nombre d’administrations amies qu’il est “minuit moins cinq” pour transférer ces charges. Car l’“amende” ne s’appliquera qu’aux administrations qui s’affilient à partir du 1er janvier 2024.

Est-ce cela, la réforme fondamentale du FPS qui devait être présentée pour cet été? Ou pouvons-nous en attendre davantage? Nous aimerions l’entendre. Même si l’intention réelle de la loi est justifiable en termes financiers, la date de départ de 2024 ne l’est pas. De plus, le projet de loi à l’examen n’apporte aucune solution à long terme. La réduction obtenue en souscrivant un deuxième pilier pour les fonctionnaires contractuels réduit la cotisation de solidarité, ce qui aggravera encore les difficultés de ce régime.

Dès lors, les administrations pauvres sponsoriseront les administrations riches … La Région flamande subventionne partiellement ces coûts pour ses affiliés, mais la Région wallonne offre des prêts aux administrations locales affiliées concernées. Et des dettes sont ainsi à nouveau contractées… Nous nous demandons à qui la facture sera finalement transférée. Nous avons un vague soupçon. Le groupe VB va donc s’abstenir.

M. Christophe Bombled (MR) considère que ce projet de loi est purement technique, en ce qu’il confirme certaines pratiques et redéfinit les règles pour les nouvelles administrations. Il s’agit de s’assurer que les dernières administrations qui s’affilient contribuent aux pensions de leurs agents nommés à titre définitif à hauteur de la charge, sans y voir un effet d’aubaine qui serait supporté par la solidarité de tous.

Mme Nahima Lanjri (CD&V) rappelle que la Belgique est confrontée à un double vieillissement. Non seulement, il n’y a jamais eu autant de personnes pensionnées (3,5 millions de personnes), mais ces personnes restent aussi de plus en plus longtemps à la pension, parce qu’elles ont a la chance de vivre de plus en plus vieux. Cela provoque une augmentation des dépenses, notamment de pensions. En ce qui concerne les pensions des fonctionnaires des pouvoirs locaux, ce phénomène est accentué, en raison de la diminution du personnel statutaire dans les administrations locales, au profit de personnel contractuel.

Or, les pensions étant payées par les personnes actives, moins il y a de personnel statutaire, moins il y a de cotisations et plus il est difficile de payer les pensions des fonctionnaires à la retraite.

Afin de remédier à ce problème, le Fonds de pension solidarisé a été créé en 2012, qui instaure une solidarité et permet de mieux répartir la charge entre les administrations locales. Cependant, les conditions d’affiliation telles qu’elles ont été conçues à l’époque ont créé un véritable effet d’aubaine pour la petite minorité d’administrations locales qui ont fait le choix de ne pas adhérer d’office au Fonds dès sa création.

Le projet de loi corrige cette anomalie. Il reste encore à l’heure actuelle près d’une trentaine d’administrations locales qui, disposant de leur propre fonds de pension, n’ont toujours pas adhéré au Fonds de pension solidarisé. Dispose-t-on de la liste de ces administrations? Sait-on si elles ont pour projet d’adhérer au Fonds? Passé 2024, les conditions d’affiliation seront cependant nettement moins avantageuses pour les nouveaux entrants; quel sera l’impact de ces modifications? Mme Tania De Jonge (Open Vld) estime que les mesures en projet sont logiques et répondent en premier lieu au phénomène qu’on peut observer dans bon nombre d’administrations locales, où la proportion de personnel statutaire est en diminution constante, ce qui mine le financement des pensions des agents statutaires.

Le Fonds de pension solidarisé a été créé en 2012 en vue de répondre à ce défi. Mais dès lors que toutes les administrations locales n’y ont pas adhéré d’emblée, et que les conditions pour un affiliation ultérieure ont été mal conçues, les administrations locales qui ont rejoint ce mécanisme en cours de route ont pu bénéficier de la solidarité financée par les administrations déjà adhérentes du Fonds.

Le projet de loi vise notamment à corriger cet aspect, ce qui devrait contribuer à un meilleur financement de ce mécanisme solidarisé. Mme Anja Vanrobaeys (Vooruit) remercie la ministre pour l’initiative de ce projet de loi, qui garantit le financement des pensions des fonctionnaires statutaires des administrations locales. La charge du financement des pensions des agents statutaires de ces administrations a fortement augmenté des dernières années alors même que, le nombre d’agents statutaires en fonction diminuant, les cotisations payées par ces actifs ont chuté en proportion.

La loi du 24 octobre 2011 est venue apporter une première solution, passant par une solidarité partielle de l’État fédéral. Il faut veiller à l’équité et à la soutenabilité du mécanisme mis en place par la loi précitée.

Le projet corrige à cet effet une incohérence dans les règles d’affiliation et renforce la solidarité de ce mécanisme. B. Réponses de la ministre confirme la situation dont M. Wim Van der Donckt a fait un bon résumé: un certain nombre d’administrations locales ont fait le choix de ne pas adhérer au Fonds de pension solidarisé dès sa création en 2012. Il en reste actuellement moins d’un trentaine, qui pourraient franchir le pas dans les années à venir.

Pourquoi avoir opté pour une entrée en vigueur rétroactive des règles modifiant les conditions d’adhésion? Dans la mesure où ce système de solidarité existe depuis près de 10 ans maintenant et qu’il permet de garantir le paiement des pensions des agents statutaires des pouvoirs locaux, un changement avec effet rétroactif des conditions d’adhésion ne modifie ce mécanisme qu’à la marge, en lui apportant un correctif parfaitement logique et souhaitable.

Certains membres ont souligné que le sous-financement des pensions des agents des pouvoirs locaux résulte en premier lieu du choix fait ces dernières années par de nombreuses administrations locales de privilégier l’engagement contractuel au détriment de l’engagement statutaire. C’est exact, et ce phénomène est même aggravé par la pratique des nominations statutaires tardives: un membre du personnel contractuel bénéficiant d’une nomination à titre définitif peu de temps avant de partir à la pension, tombe à charge du Fonds de pension solidarisé sans qu’aucune cotisation ou presque n’ait été payée par le pouvoir local concerné.

Ce sont-là des pratiques courantes dans toutes les régions du pays, sur lesquelles la ministre n’a évidemment aucune prise. Le projet de loi vise cependant à davantage responsabiliser les pouvoirs locaux. La ministre indique qu’il reste 25 pouvoirs locaux n’ayant pas encore adhéré au Fonds de pension solidarisé. Elle ne dispose pas d’informations en ce qui concerne la volonté de ces administrations d’adhérer ou non d’ici 2024 au Fonds, ce choix leur revenant.

La ministre est consciente qu’il convient de trouver des solutions pour garantir la viabilité du Fonds à plus long terme. C’est la raison pour laquelle elle a demandé un rapport sur ce point au Comité de gestion du SFP pour le 15 juillet; ce travail est donc en cours. La ministre tient

à assurer les membres que ses initiatives sont prises en concertation avec les Régions et avec les différentes unions de villes et communes. III. — DISCUSSION DES ARTICLES ET VOTES Article 1er Cet article n’appelle aucun commentaire. Il est adopté à l’unanimité. Articles 2 à 4 Ces articles n’appellent aucun commentaire. Ils sont adoptés par 13 voix et 2 abstentions. Article 5 Cette disposition règle l’effet dans le temps de la modification apportée, par l’article 4 du projet, à l’article 32 de la loi du 24 octobre 2011.

Une correction technique est apportée, la référence à l’article 2 du projet devant être remplacée par une référence à l’article 4. Moyennant cette correction technique, l’article 5 est adopté par 13 voix et une abstention. Article 6 Il est adopté par 13 voix et 2 abstentions. * *  L’ensemble du projet de loi est adopté par 13 voix et 2 abstentions. Le résultat du vote nominatif est le suivant:

Ont voté pour: Van Peel; PS: Chanelle Bonaventure, Jean-Marc Delizée, Sophie Thémont; MR: Christophe Bombled; Se sont abstenus: VB: Ellen Samyn, Hans Verreyt. Le rapporteur, La présidente, Jean-Marc DELIZEE Marie-Colline LEROY Dispositions nécessitant une mesure d’exécution (art. 78.2, alinéa 4, du Règlement) : non communiqué.