Wetsvoorstel PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE modifiant la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles en vue de régionaliser l'aéroport national

7 octobre 2022 de Belgique Voir: Doc 55 2779/ (2021/2022): 001: Proposition de loi spéciale

AVIS DU CONSEIL

D’ÉTAT No 71.831/VR DU 27 SEPTEMBRE 2022 modifiant la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles en vue de régionaliser l’aéroport national PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE

N-VA : Nieuw-Vlaamse Alliantie Ecolo-Groen Ecologistes Confédérés pour l’organisation de luttes origi PS Parti Socialiste VB Vlaams Belang MR Mouvement Réformateur cd&v Christen-Democratisch en Vlaams PVDA-PTB Partij van de Arbeid van België – Parti du Travail de Belgi Open Vld Open Vlaamse liberalen en democraten Vooruit Vooruit Les Engagés Les Engagés DéFI Démocrate Fédéraliste Indépendant INDEP-ONAFH : Indépendant - Onafhankelijk Le 5 juillet 2022, le Conseil d’État, section de législation, a à communiquer un avis, dans un délai de trente jours prorogé à quarante‑cinq jours *, sur une proposition de loi spéciale ‘modifiant la loi spéciale du 8 aout 1980 de réformes institu‑ tionnelles en vue de régionaliser l’aéroport national’, déposée par M. Sander Loones et consorts (Doc. parl., Chambre, 2021- 2022, n° 55-2779/001).

La proposition a été examinée par les chambres réu‑ nies le 27 septembre 2022. Les chambres réunies étaient composées de Martine Baguet, président de chambre, pré‑ sident, Wilfried Van Vaerenbergh, président de chambre, Jeroen Van Nieuwenhove, Luc Cambier, Bernard Blero et Koen Muylle, conseillers d’État, Jan Velaers et Sébastien  Van  Dro oghen broeck, assesseurs, et Annemie Goossens et Anne‑Catherine Van Geersdaele, greffiers.

Le rapport a été présenté par Yves Chauffoureaux et Dries Van Eeckhoutte, premiers Auditeurs, et Aurore Percy, auditeur adjoint. La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de Bernard Blero. L’avis, dont le texte suit, a été donné le 27 septembre 2022. * 1. Comme la demande d’avis est introduite sur la base de l’article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois ‘sur le Conseil d’État’, coordonnées le 12 janvier 1973, la section de législation limite son examen au fondement juridique de la proposition ‡, à la compétence de l’auteur de l’acte ainsi qu’à l’accomplissement des formalités préalables, conformément à l’article 84, § 3, des lois coordonnées précitées.

Sur ces trois points, la proposition appelle les observations suivantes. Cette prorogation résulte de l’article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois ‘sur le Conseil d’État’, coordonnées le 12 janvier 1973, qui dispose que le délai de trente jours est prorogé à quarantecinq jours dans le cas où l’avis est donné par les chambres réunies en application de l’article 85bis. ‡ S’agissant d’une proposition de loi, on entend par “fondement juridique” la conformité aux normes supérieures.

Portée de la proposition 2. Selon ses développements, la proposition de loi spé‑ ciale soumise pour avis tend à “homogénéiser la compétence en matière d’aviation et à confier intégralement cette compé‑ tence aux Régions, y compris pour l’aéroport de Zaventem et pour tous les aspects y afférents”.

À cette fin, l’article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7° et 12°, proposé de la loi spéciale du 8 aout 1980 ‘de réformes insti‑ tutionnelles’ dispose que les régions sont compétentes pour l’aviation (civile) 1 et l’équipement et l’exploitation des aéro‑ ports et des aérodromes publics 2, ainsi que pour les normes techniques minimales de sécurité en matière de construction et d’entretien des aéroports et des aérodromes (article 2, 1° et 2°, de la proposition).

La compétence en matière de régle‑ mentation du trafic aérien, en ce compris les règles de police générale et spéciale du trafic aérien, est également transférée aux régions (article 6, § 1er, XII, 8°, proposé de la loi spéciale du 8 aout 1980; article 2, 3°, de la proposition).

Dans le prolongement de ce qui précède, un certain nombre d’obligations de coopération existantes sont abro‑ gées à l’article 6, § 3, 4° et 6°, et § 4, 4°, de la loi spéciale du 8 aout 1980 (article 2, 4° à 6°, de la proposition), dès lors qu’elles concernent des matières qui sont transférées aux régions.

La loi spéciale à adopter entre en vigueur le premier jour du mois qui suit l’expiration d’un délai de six mois à compter du lendemain de sa publication au Moniteur belge (article 3 de la proposition). Observation générale 3. En conséquence des transferts de compétence envi‑ sagés par la proposition de loi spéciale, quatre réglementations seront appelées à coexister en droit belge en matière de trafic aérien, à savoir trois réglementations régionales respectivement applicables à l’espace aérien situé au-dessus du territoire de chaque région et une réglementation fédérale applicable à l’espace aérien situé au-dessus des zones maritimes belges.

L’attention des auteurs de la proposition est attirée sur la Convention du 7 décembre 1944 ‘relative à l’aviation civile internationale’ (ci‑après “la Convention de Chicago”) 3.

Son préambule mentionne que les Parties ont “convenu de certains principes et arrangements, afin que l’aviation civile internationale puisse se développer d’une manière sûre et ordonnée et que les services internationaux de transport aérien puissent être établis sur la base de l’égalité des chances et exploités d’une manière saine et économique”. Voir à ce sujet l’observation 5.2. Sans plus prévoir d’exception en ce qui concerne l’aéroport de Bruxelles‑National. Signée à Chicago le 7 décembre 1944 et approuvée par la loi du 30 avril 1947.

L’article 12, première et deuxième phrases, de la Convention de Chicago énonce ce qui suit: “Règles de l’air Chaque État contractant s’engage à adopter des mesures afin d’assurer que tout aéronef survolant son territoire ou y manœuvrant, ainsi que tout aéronef portant la marque de sa nationalité, en quelque lieu qu’il se trouve, se conforment aux règles et règlements en vigueur en ce lieu pour le vol et la manœuvre des aéronefs.

Chaque État contractant s’engage à maintenir ses règlements dans ce domaine conformes, dans toute la mesure du possible, à ceux qui pourraient être établis en vertu de la présente Convention”.

L’article 37, alinéa 1er, de cette convention, prévoit ce qui suit: “Adoption de normes et procédures internationales Chaque État contractant s’engage à prêter son concours pour atteindre le plus haut degré pratique d’uniformité dans les règlements, standards, procédures et méthodes d’organisation relatifs aux aéronefs, au personnel, aux routes aériennes et aux services auxiliaires, dans tous les cas où une telle uniformité facilitera et améliorera la navigation aérienne” 4.

À propos de cette convention, il a été souligné ce qui suit: “Outre le rappel, à son article 1er, du principe coutumier de souveraineté aérienne, cette convention repose sur les principes généraux d’égalité de traitement et de non‑discrimination, mais également sur ce que L. Cartou a qualifié d’‘obligation d’uniformité’, car ‘dans l’intérêt de la navigation aérienne, les États ont pris l’engagement de simplifier et d’uniformiser, en coopération avec l’OACI leurs réglementations aussi bien techniques que juridiques ou économiques’ 5” 6.

En conséquence de la régionalisation envisagée par les auteurs de la proposition de loi spéciale, il reviendra à l’ensemble des entités compétentes d’inscrire leurs politiques en matière d’aviation dans le cadre imposé par la Convention de Chicago et donc, dans ce contexte, de veiller par les moyens appropriés à ne pas mettre en péril l’objectif d’uniformité dans les réglementations applicables, à la réalisation duquel la Belgique est tenue en vertu de cette convention.

Comme l’indique son intitulé, l’article 37 s’inscrit dans le contexte de l’adoption de normes internationales. Après avoir énoncé en son alinéa 1er, l’objectif d’uniformité à atteindre par les États contractants lorsqu’ils réglementent les aéronefs, le personnel, les routes aériennes et les services auxiliaires, l’article 37, alinéa 2, confie à l’Organisation de l’aviation civile internationale, afin d’atteindre cet objectif, le soin d’adopter et d’amender, selon les nécessités, les normes, pratiques recommandées et procédures internationales en matière de navigation aérienne.

Note de bas de page n° 55 de l’extrait cité:

L. Cartou, Droit aérien, op. cit., p. 83.

V. Correia, L’Union européenne et le droit international de l’aviation civile, Bruxelles, Bruylant, 2014, p. 39.

Observations particulières 4. Comme relevé ci‑dessus, la proposition de loi spé‑ ciale ne vise pas seulement à régionaliser l’équipement et l’exploitation de l’aéroport de Bruxelles‑National mais aussi l’aviation (article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°, proposé de la loi spéciale du 8 aout 1980). Les normes techniques minimales de sécurité en matière de construction et d’entretien des aéro‑ ports et des aérodromes et la réglementation du trafic aérien, en ce compris les règles de police générale et spéciale du trafic aérien, font également l’objet d’un transfert exprès aux régions (article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 12°, et XII, 8°, proposé de la loi spéciale du 8 aout 1980).

L’intitulé de la proposition de loi spéciale sera revu afin d’en refléter plus adéquatement la portée. 5.1. Dans l’article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°, proposé de la loi spéciale du 8 aout 1980 (article 2, 1°, de la proposition), mieux vaut remplacer les mots “l’aviation” par les mots “la politique de l’aviation” 7. 5.2. L’article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°, proposé de la loi spéciale du 8 aout 1980, ne comporte pas la précision selon laquelle le transfert de compétence concerne la politique de l’aviation “civile”.

Il se déduit des développements de la proposition, dont les considérations se rapportent à l’aviation civile, que la régionalisation envisagée ne concerne toutefois que celle‑ci, à l’exclusion de l’aviation militaire et de la défense de l’espace aérien qui continueront à relever de l’autorité fédérale, au titre de sa compétence en matière militaire et de défense. Il conviendra, à l’occasion des travaux parlementaires, d’apporter la clarté sur les limites du transfert de compétence envisagé compte tenu de la compétence fédérale en matière militaire et de défense.

6. Dans la version néerlandaise de l’article 2, 4°, de la proposition, il y a lieu, conformément à l’intention des auteurs de la proposition et à l’instar de ce que prévoit la version française, de remplacer les mots “dijken, luchthavens” par les mots “havens, dijken,” et les mots “dijken en luchthavens” par les mots “havens en dijken”. Selon les développements de la proposition, la régionalisation de “l’aviation” est envisagée en réponse au constat selon lequel la “politique générale en matière de transport aérien et du trafic aérien” n’a pas été transférée aux régions, cette matière n’étant “pas visée dans l’énumération figurant à l’article 6, § 1er, X”.

7. L’article 6, § 1er, XII, 8°, proposé de la loi spéciale du 8 aout 1980 (article 2, 3°, de la proposition), trouverait mieux sa place dans le point X (consacré aux travaux publics et au transport) 8, le point XII du même paragraphe étant en effet consacré à la politique en matière de sécurité routière. 8. L’article 6, § 4, 3°, alinéa 1er, de la loi spéciale du 8 aout 1980, relatif à l’association des Gouvernements “à l’éla‑ boration des règles de police générale à l’exception des règles de police de la navigation sur les voies navigables visées au paragraphe 1er, X, 10°, et de la réglementation relatives aux communications et aux transports, ainsi qu’aux prescriptions techniques relatives aux moyens de communication et de transport”, devrait également être modifié pour tenir compte du transfert de compétence envisagé par l’article 2, 3°, de la proposition 9.

Le greffier, Le président, Anne-Catherine VAN GEERSDAELE Martine BAGUET À l’image de l’article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 10°, LSRI, selon lequel les régions sont compétentes pour “les règles de police de la navigation sur les voies navigables, à l’exclusion de la réglementation en matière de transport de matières animales qui présentent un danger pour la population, de transport de matières radioactives et de transport de matières explosives”.

À l’instar de la modification apportée par l’article 29, 2°, a), de la loi spéciale du 6 janvier 2014 ‘relative à la Sixième Réforme de l’État’, lors de la régionalisation de la compétence en matière de police de la navigation intérieure.