Wetsvoorstel Modifiant la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires AVIS DU CONSEIL D’ÉTAT N° 47.173/2 Document précédent: oc 52 2143/ (2008/2009): Proposition de loi de Mme Pas et MM. Annemans, Schoofs et

4235 DE BELGIQUE DOC 52  15 octobre 2009 Document précédent: Doc 52 2143/ (2008/2009): 001: Proposition de loi de Mme Pas et MM. Annemans, Schoofs et Goyvaerts

AVIS DU CONSEIL

D’ÉTAT N° 47.173/2 PROPOSITION DE LOI modifiant la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires

(PLEN: couverture blanche; COM: couverture saumon) PLEN: Séance plénière COM: Réunion de commission MOT: Motions déposées en conclusion d’interpellations (papier beige)

du 5 octobre 2009

Le Conseil d’État, section de législation, deuxième chambre, 4 septembre 2009, d’une demande d’avis, dans un délai de trente jours, sur une proposition de loi «modifiant la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires» (Doc. Parl., Chambre, 2008-2009, n° 52-2143/001), après avoir examinée l’affaire en ses séances des 28 septembre 2009 et 5 octobre 2009, a donné l’avis suivant: Comme la demande d’avis est introduite sur la base de l’article 84, § 1er, alinéa 1er, 1°, des lois coordonnées sur le Conseil d’État, tel qu’il est remplacé par la loi du 2 avril 2003, la section de législation limite son examen au fondement juridique de la proposition, à la compétence de l’auteur de l’acte ainsi qu’à l’accomplissement des formalités préalables, conformément à l’article 84, § 3, des lois coordonnées précitées.

Sur ces trois points, la proposition appelle les observations ci-après.

Examen du projet

Dispositif

Article 3 L’objet de la disposition 1. L’article 3 de la proposition de loi modifiant la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires vise à insérer dans cette loi un article 8/1 en vertu duquel un témoin ou un expert qui refuserait de prêter serment pourrait être emprisonné jusqu’à ce qu’il ait satisfait à son obligation, pour une durée maximale de 30 jours 1. En l’état actuel du droit, l’article 8, alinéa 5, de la loi du 3 mai 1880 précitée impose aux témoins et experts de prêter le serment «de dire toute la vérité et rien que la vérité».

Selon l’alinéa 6 de la même disposition, les experts prêtent le serment suivant: «Je jure avoir accompli ma mission en honneur et conscience, avec exactitude et probité». En effet, selon l'article 8/1, alinéa 8, proposé de la loi du 3 mai 1880 précitée, "l'emprisonnement peut durer trente jours maximum". L'alinéa 1er proposé de la même disposition énonce toutefois que l'emprisonnement ordonné par le juge d'instruction peut durer "jusqu'à ce qu[e] [le témoin ou l'expert] ait satisfait à son obligation" de prêter serment.

L'intention consistant à limiter la durée de la privation de liberté à un maximum de trente jours devrait mieux apparaître de la cohérence de l'ensemble du texte à l'examen.

Les règles générales relatives à l’obligation de témoigner, à sa sanction et au “droit au silence” du témoin pouvant être suspecté d’une infraction 2. Aux termes de l’article 9 de la même loi, celui qui ne respecte pas ce serment se rend coupable de faux témoignage. Il est utile d’exposer les règles principales en la matière, telles qu’elles résultent du droit commun, dont le siège est constitué des articles 215 et suivants du Code pénal.

Selon la Cour de cassation, interprétant ces dispositions, «en matière répressive, constitue un faux témoignage une déposition sous serment maintenue jusqu’à la clôture des débats soit contre le prévenu soit en sa faveur, de nature à fausser l’appréciation du juge quant à la valeur des éléments de preuve qui lui sont soumis» 2 3. Il y a faux témoignage en matière civile lorsque le témoignage est contraire à la réalité sur un point qui était de nature à exercer une influence sur l’appréciation de la cause par le juge civil 4.

Cass., 9 juin 1993, Pas., 1993, I, p. 558; J.T., 1993, p. 826 et note O. Klees. Sur les conditions d'application de ces dispositions et sur les éléments constitutifs du faux témoignage, cons. notamment R.P.D.B., v° "Faux témoignage et faux serment", t. V; ibid., Complément, t. III; A. Marchal et J.-P. Jaspar, Droit criminel - Traité théorique et pratique - Les infractions du Code pénal, 3e éd., t. I, 1975, nos 771 et s., p. 239 et s.; A. De Nauw, Inleiding tot het bijzonder strafrecht, Malines, Kluwer, 2002, 4e éd., nos 44 et s., p. 30 et s.; A. De Nauw, Initiation au droit pénal spécial, Waterloo, Kluwer, 2008, nos 128 et s., p. 76 et s.

L'infraction n'est consommée que lorsque la déposition est devenue irrévocable (R.P.D.B., v° "Faux témoignage", op. cit., t. V, nos 69 et 74, p. 673; ibid., Complément, t. III, op. cit., n° 69bis, p. 778; A. De Nauw, Initiation..., op. cit., n° 134, p. 78), ce qui empêche toute poursuite en la matière si l'intéressé a rétracté sa déclaration mensongère avant la clôture des débats (Cass., 16 avril 1934, Pas., 1934, I, p. 247; A. De Nauw, Initiation..., op. cit., n° 135, p. 78).

La doctrine en déduit traditionnellement qu'un faux témoignage devant le juge d'instruction, qui peut encore faire l'objet d'une rétractation dans la suite de la procédure, n'est pas punissable, l'infraction n'étant consommée qu'après la clôture des débats (Cass., 26 novembre 1985, Bull., 1986, n° 208; A. Marchal et J.-P. Jaspar, op. cit., nos 804 à 806, pp. 248 et 249, et la doctrine et la jurisprudence citées; A. De Nauw, Inleiding..., n° 45, p. 31, et la doctrine et la jurisprudence citées; A. De Nauw, Initiation..., n° 136, p. 79; M. Franchimont, A. Jacobs et A. Masset, Manuel de procédure pénale, Bruxelles, Larcier, 2009, p. 446) mais cette interprétation ne fait pas l'unanimité (Anvers, Ch. mises acc., 11 janvier 1980, R.W., 1981-1982, col. 1408, et note P. Arnou; H.-D. Bosly, D. Vandermeersch et M.-A.

Beernaert, Droit de la procédure pénale, Bruges, La Charte, 5e éd., 2008, p. 731 et 732; L. Kennes, La preuve en matière pénale, Bruxelles, Kluwer, 2005, n° 661, p. 340). R.P.D.B., v° "Faux témoignage", Complément, t. III, op. cit., n° 127, p. 779, et la jurisprudence citée.

L’obligation de prêter serment doit donc être considérée comme «une mesure de contrainte dès lors qu’elle implique des sanctions pénales à défaut de réponse ou dans l’hypothèse d’un faux témoignage» 5. 3. Comme le serment implique dans le chef du témoin de dire toute la vérité, un témoignage négatif, c’est-à-dire émanant de celui qui, de mauvaise foi, nie un élément qui est pourtant connu de lui, ou le témoignage réticent, c’est-à-dire le refus de répondre sur un point déterminé en manière telle qu’elle dénature la déposition et lui donne un sens contraire à la vérité, peuvent être qualifiés de faux témoignages 6.

4. Outre l’exception tirée du secret professionnel 7, ces règles comportent un très important tempérament lorsque la personne interrogée peut invoquer le «droit au silence», qui permet en principe 8 à quiconque de ne pas s’auto-incriminer. Ce droit trouve son fondement dans l’article 14, § 3, g, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Selon la Cour européenne des droits de l’homme, il est «au coeur L. Kennes, op. cit., n° 665, p. 341.

Il convient de noter toutefois qu'une fausse déclaration faite sans serment est également incriminée pénalement par l'article 217 du Code pénal. R.P.D.B., v° "Faux témoignage", op. cit., nos 70 et 71, p. 673; ibid., Complément, t. III, op. cit., nos 70 et 71, p. 778; A. Marchal et J.-P. Jaspar, op. cit., nos 783 et 784, p. 242 et 243. Article 458 du Code pénal. O. Klees, "De l'obligation de témoigner au droit au silence", Rev. trim. dr. h, 1994, pp. 248 à 263, spéc. n° 5, p. 252; P. Lambert, Secret professionnel, Bruxelles, Bruylant, 2005.

La règle du "droit au silence" n'est pas absolue: voir le relevé de la jurisprudence en la matière de la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt O'Halloran et Francis c. Royaume-Uni, précité, §§ 45 à 52, et l'arrêt lui-même qui, "[e]u égard à l'ensemble des circonstances de l'affaire, notamment la nature particulière de la réglementation en cause et le caractère limité des informations sollicitées" auprès de personnes faisant ensuite l'objet de condamnations pénales (la première pour avoir avoué avoir commis l'infraction sous la contrainte d'un risque de condamnation au cas où elle ne fournissait pas le renseignement permettant de la confondre, la seconde pour avoir refusé de communiquer ce type de renseignement), considère que, malgré la pression exercée sur les condamnés, "il n'a pas été porté atteinte à la substance même du droit [de ces derniers] de garder le silence et de ne pas contribuer à leur propre incrimination" (§ 62; voir aussi les §§ 53 à 61).

L'arrêt Bykov c. Russie rendu le 10 mars 2009 par la Cour européenne des droits de l'homme en Grande Chambre synthétise comme suit cette jurisprudence : "Pour rechercher si une procédure a anéanti la substance même du droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination, la Cour doit examiner la nature et le degré de la coercition, l'existence de garanties appropriées dans la procédure et l'utilisation qui est faite des éléments ainsi obtenus" (§ 92).

Voir aussi la note 11, ci-après.

de la notion de procès équitable» garanti par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme 9. Il signifie en premier lieu que le silence d’une personne interrogée au cours d’une enquête pénale ne peut à lui seul entraîner la preuve tacite de sa culpabilité 10. Selon la Cour européenne des droits de l’homme, «il est manifestement incompatible» avec ce droit «de fonder une condamnation exclusivement ou essentiellement sur le silence du prévenu ou sur son refus de répondre à des questions ou de déposer» 11.

Le «droit au silence» implique également que la personne poursuivie pénalement peut s’abstenir de toute collaboration à l’enquête: elle a le droit de ne pas participer à sa propre incrimination, ce qui a pour conséquence que les procédés de recueil des preuves ne peuvent en principe exercer une coercition tendant à ce que la volonté du suspect soit influencée en vue d’obtenir la preuve de sa culpabilité 12.

Il résulte de ce deuxième aspect du «droit au silence» qu’une pression faite sur une personne pour l’obliger à déposer contre elle-même porte atteinte aux droits de la défense et au droit au procès équitable: ainsi que l’exprime la Cour européenne des droits de l’homme, «[l]e droit de ne pas s’incriminer soi-même concerne [...] le respect de la détermination d’un accusé à garder le silence et présuppose que, dans une affaire pénale, l’accusation cherche à fonder son argumentation sans recourir à des éléments de preuve obtenus par la contrainte ou des pressions, au mépris de la volonté de l’accusé» 13.

Il est admis, même en l’absence de texte, que ce droit emporte, pour celui qui est appelé à faire une déclaration susceptible de se retourner contre elle, de garder le silence afin de ne pas s’auto-incriminer; si un témoignage contient Cour eur. dr. h., Gr. Ch., Bykov c. Russie, 10 mars 2009, § 92, et la jurisprudence citée; la jurisprudence de la Cour européenne en la matière est rappelée plus largement dans son arrêt antérieur de Grande Chambre O'Halloran et Francis c. Royaume-Uni, 29 juin 2007, note F. Olcer et P. De Herdt, T. Strafr., 2007, liv. 5, p. 328; note C. Savonet, "Le droit au silence: un droit relatif ?", Rev. trim

dr. h., 2009, p. 763 à 778. C. Savonet, op. cit., spéc. p. 766. Cour. eur. dr. h., Murray c. Royaume-Uni, 25 janvier 1996, § 47. La Cour y ajoute toutefois ce qui suit: "il est tout aussi évident pour la Cour que ces interdictions ne peuvent et ne sauraient empêcher de prendre en compte le silence de l'intéressé, dans des situations qui appellent assurément une explication de sa part, pour apprécier la force de persuasion des éléments à charge". C. Savonet, op. cit., spéc. p. 767. Cour eur. dr. h., Gr. Ch., Bykov c. Russie, 10 mars 2009, § 92.

pareille auto-incrimination, elle ne pourra être utilisée au cours du procès comme élément de preuve 14. L’obligation de prêter serment et le “droit au silence” 5. Ceci étant, l’obligation faite à une personne de prêter serment avant de témoigner ne peut avoir pour portée de l’obliger à faire des déclarations contribuant à son incrimination. En effet, selon la Cour européenne des droits de l’homme, «[s]i l’obligation mise à la charge du témoin de prêter serment et les sanctions prononcées en cas de non-respect relèvent d’une certaine coercition, celle-ci vise ainsi à garantir la sincérité des déclarations faites, le cas échéant, au juge, et non à obliger l’intéressé à déposer» 15.

Ainsi que l’a exposé le procureur général J. Velu, «[i]l ne fait pas de doute que le témoin qui a prêté serment a le droit de refuser de répondre à des questions qui le forceraient à s’avouer coupable d’une infraction» 16. En résumé, le simple fait de contraindre une personne à prêter serment n’est pas constitutif d’atteinte au «droit au silence», dès lors que l’intéressé garde le droit de ne pas répondre aux questions posées, outre la possibilité d’invoquer, s’il y a lieu, le secret professionnel.

Le témoignage au cours d’une enquête parlementaire 6. Aux termes de l’article 8, alinéa 2, de la loi du 3 mai 1880 précitée, remplacé par l’article 6 de la loi du 30 juin 1996 modifiant la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires et l’article 458 du Code pénal, les témoins appelés à déposer au cours d’une enquête parlementaire «sont soumis aux mêmes obligations que devant le juge d’instruction», ce qui implique R.P.D.B., v° "Faux témoignage et faux serment", op. cit., t. V, n° 64, p. 673; A. Marchal et J.-P. Jaspar, op. cit., n° 791, p. 245; O. Klees, "De l'obligation...", op. cit., p. 248 à 263; L. Kennes, op. cit., nos 662 à 671, p. 340 à 345; n° 685, p. 348; A. De Nauw, "Initiation...", op. cit., n° 131, p. 77.

Cour. eur. dr. h., Serves c. France, 20 octobre 1997, § 47. J. Velu, "Considérations sur les rapports entre les commissions d'enquête parlementaire et le pouvoir judiciaire", discours prononcé à l'audience solennelle de rentrée de la Cour de cassation du 1er septembre 1993, J.T., 1993, p. 592, n° 22. Dans le même d'idées, le procureur général J. Velu a déduit ce qui suit de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme et de la Cour de cassation qui vient d'être rappelée: "On ne saurait déduire qu'une personne convoquée pour déposer en qualité de témoin devant une commission d'enquête [parlementaire] aurait le droit de refuser de comparaître ou de prêter serment, pour les motifs qu'elle est inculpée ou prévenue d'une infraction en rapport avec les faits sur lesquels porte l'enquête ou qu'en faisant des déclarations conformes à la vérité, elle pourrait s'exposer à des poursuites pénales.

Elle ne peut refuser de comparaître ou de prêter serment pas plus qu'une personne ne peut le faire en faisant valoir que les faits sur lesquels elle devrait déposer sont couverts par le secret professionnel" (J. Velu, op. cit., n° 21).

notamment l’application de l’article 80 du Code d’instruction criminelle, aux termes duquel «[t]oute personne citée pour être entendue en témoignage sera tenue de comparaître et de satisfaire à la citation; sinon, elle pourra y être contrainte par le juge d’instruction», sous peine d’amende et de contrainte par corps. L’obligation, sanctionnée pénalement, de répondre à une convocation ou à une citation adressée à un témoin dans le cadre d’une enquête parlementaire est confirmée par l’article 8, alinéas 4 et 9, de la loi du 3 mai 1880 précitée.

L’alinéa 5 de la même disposition prescrit aux témoins et aux experts de «prête[r] [...] le serment de dire toute la vérité et rien que la vérité». Selon l’article 8, alinéa 6, de la loi du 3 mai 1880 précitée, les experts prêtent le serment suivant: «Je jure avoir accompli ma mission en honneur et conscience, avec exactitude et probité». Aux termes de l’article 9 de la même loi, «Le coupable de faux témoignage, l’interprète et l’expert coupables de fausses déclarations, le coupable de subornation de témoins, d’experts ou d’interprètes seront punis d’un emprisonnement de deux mois à trois ans et privés de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité pendant cinq ans au moins et dix ans au plus.

Lorsque le faux témoin, l’expert ou l’interprète aura reçu de l’argent, une récompense quelconque ou des promesses, il sera condamné de plus à une amende de 50 à 3 000 euros. La même peine sera appliquée au suborneur, sans préjudice des autres peines. Le faux témoignage est consommé lorsque le témoin, ayant fait sa déposition, a déclaré y persister. Si le témoin est appelé pour être entendu de nouveau, le faux témoignage n’est consommé que par la dernière déclaration du témoin qu’il persiste dans sa déposition» 17.

7. Sous réserve des précisions fournies ci-après, le témoignage fait au cours d’une enquête parlementaire est soumis à un régime très comparable à celui qui le régit devant les juridictions 18. Les considérations qui précèdent sur le faux témoignage, sur le témoignage négatif ou réticent et sur Cette disposition supplante sur cette question la référence faite aux obligations des témoins devant le juge d'instruction par l'article 8, alinéa 2, de la loi du 3 mai 1880 précitée et rend donc sans nécessité, pour les enquêtes parlementaires, de trancher la controverse sur l'applicabilité de la qualifi cation de faux témoignage devant le juge d'instruction, qui a été évoquée plus haut, en note n° 3.

Voir notamment le rapport de la Commission de la Justice du Sénat sur la proposition devenue la loi du 30 juin 1996 précitée (Doc. parl., Sénat, 1995-1996, n° 1-148/3, pp. 102 et s.).

l’exception tirée du droit au silence 19 sont donc en principe applicables au témoignage faits à l’occasion d’une enquête parlementaire. 8. Sur la question du «droit au silence» de la personne interrogée au cours d’une enquête parlementaire, un équilibre a été établi par la législation et la jurisprudence entre ce droit et la prérogative reconnue aux Chambres législatives par l’article 56 de la Constitution d’exercer «le droit d’enquête».

En principe, selon la Cour de cassation, la règle du «droit au silence» «ne s’oppose pas en tant que telle à ce qu’un témoin soit entendu par une commission parlementaire [d’enquête], une telle audition, fût-ce sous serment, n’ayant pas lieu en vue de déterminer le bien-fondé d’une accusation en matière pénale dirigée contre la personne entendue mais se limitant aux buts mêmes du droit d’enquête parlementaire» 20.

Dans le même sens, l’article 1er, alinéa 2, de la loi du 3 mai 1880 précitée, tel que remplacé par l’article 2 de la loi du 30 juin 1996 précitée confirme que «[l]es enquêtes menées par les Chambres ne se substituent pas à celles du pouvoir judiciaire avec lesquelles elles peuvent entrer en concours», mais en ajoutant les mots suivants: «sans toutefois en entraver le déroulement».

Plus spécialement, sur le «droit au silence», l’article 8 de la loi du 3 mai 1880 précitée, tel que remplacé par la loi du 30 juin 1996 précitée, dispose clairement que, «[s]ans préjudice de l’invocation du secret professionnel visé à l’article 458 du Code pénal, tout témoin qui, en faisant une déclaration conforme à la vérité, pourrait s’exposer à des poursuites pénales, peut refuser de témoigner» 21.

Au cours des travaux préparatoires de cette disposition, il a été précisé ce qui suit: «il semble indiqué d’insérer explicitement dans le texte de la loi le droit de ne pas témoigner au cas où l’on s’exposerait de Voir les nos 2 à 5. Cass., 6 mai 1993 (affaire dite Transnuklear), Pas., 1993, I, p. 452. Les témoins convoqués ou cités au cours d'une enquête parlementaire peuvent invoquer le secret professionnel s'attachant à leur état ou à leur profession mais, depuis l'entrée en vigueur de l'article 10 de la loi du 30 juin 1996 précitée, la révélation devant une commission d'enquête parlementaire de faits normalement couverts par le secret professionnel n'est plus pénalement incriminée par l'article 458 du Code pénal; la révélation de ces faits lors d'une enquête parlementaire connaît le même régime que dans l'hypothèse où cette révélation a lieu à l'occasion d'un témoignage en justice (rapport fait au nom de la Commission de la Justice du Sénat, Doc. parl., Sénat, 1995-1996, n° 1-148/3, p. 115 à 117; P. Lambert, op. cit., n° 106, p. 77).

ce fait à des poursuites pénales. Cette disposition n’empêche pas que la personne convoquée doive comparaître devant la commission [d’enquête parlementaire] et prêter serment. Ce n’est qu’après avoir accompli ces formalités qu’elle pourra invoquer le droit de ne pas témoigner» 22. Cette disposition peut s’expliquer par les risques que fait peser sur une éventuelle procédure pénale ultérieure une déclaration recueillie sous serment au cours d’une enquête parlementaire qui contiendrait une auto-incrimination.

En effet, selon la Cour de cassation, «le simple fait d’être entendu sous serment par une commission d’enquête parlementaire ne constitue pas en l’espèce et en tant que tel une violation des droits de la défense dans le cadre de l’action publique qui est exercée en dehors de l’enquête parlementaire et de manière distincte» mais, dès lors que le procès-verbal d’une déclaration faite sous serment devant la commission d’enquête parlementaire est joint au dossier de la procédure devant la juridiction pénale, celle-ci, lorsqu’elle a «constaté une telle confusion», «p[eut] considérer en fait que les droits de la défense et le droit à un procès équitable [...] ont été violés de manière irréparable», la sanction étant l’irrecevabilité des poursuites fondées sur cette déclaration 23.

Ce n’est donc que si un dossier constitué au cours d’une enquête parlementaire est versé dans un dossier répressif que peut se poser la question d’une éventuelle violation des droits de la défense et du droit au procès équitable en raison de la prise en considération d’un élément de l’enquête parlementaire, mais, dès avant cette éventuelle saisine, une personne peut tenir compte de cette possibilité pour invoquer son «droit au silence» 24.

La proposition de loi à l’examen, l’obligation de témoigner et le “droit au silence” Commentaire de l'article 4 de la proposition de loi devenu l'article 6 de la loi du 30 juin 1996 précitée, qui a remplacé l'article 8 de la loi du 3 mai 1880 (Doc. parl., Sénat, 1995-1996, n° 1-148/1, p. 8); dans le même sens: exposé de l'auteur de la proposition de loi devant la Commission de la Justice du Sénat (rapport de la commission, Doc. parl., Sénat, 1995-1996, n° 1-148/3, p. 37).

Sur ces questions, voir aussi l'avis 27.032/2, donné le 8 juillet 1998, sur une proposition devenue le décret de la Communauté française du 16 mars 2000 modifi ant le décret du 12 juin 1981 fi xant la procédure d'enquête (Doc. parl., Parl. Comm. fr., 1996- 1997, n° 193/2).

9. La disposition à l’examen insère un dispositif de nature à exercer une pression sur les personnes appelées à témoigner à l’occasion d’une enquête parlementaire, tendant à les dissuader de ne pas prêter serment à l’occasion de leur comparution. Examinée au regard du «droit au silence» des personnes susceptibles de faire l’objet d’une procédure judiciaire ultérieure, il résulte de ce qui précède qu’en soi elle ne suscite pas davantage de difficulté de principe que l’obligation faite aux témoins convoqués ou cités à l’occasion d’une enquête parlementaire ou aux experts - et figurant déjà dans la loi - de prêter serment «de dire toute la vérité et rien que la vérité» ou d’»avoir accompli [leur] mission en honneur et conscience, avec exactitude et probité», dont elle tend à accroître l’effectivité 25.

On rappelle à cet égard que le fait pour une personne de prêter serment ne lui interdit pas de se taire dans l’hypothèse d’un danger d’auto-incrimination, de même d’ailleurs qu’elle peut adopter la même attitude en invoquant le secret professionnel. En tout état de cause, les déclarations faites sous serment par un témoin interrogé au cours d’une enquête parlementaire ne pourraient être utilisées comme éléments de preuve à son encontre lors d’une procédure judiciaire ultérieure.

La proposition de loi et les principes de subsidiarité et de proportionnalité 10. Ceci étant exposé, il appartient au législateur d’apprécier si une mesure aussi lourde que celle qui est envisagée par la disposition à l’examen, à savoir la privation de liberté, trouve une justification suffisante. 11. Une première question se pose de savoir si l’on peut admettre d’emprisonner une personne dans le seul but de la contraindre à satisfaire à une obligation de témoigner sous serment.

Certes, l’article 5, paragraphe 1er, b, de la Convention européenne des droits de l’homme admet, comme raison de privation de liberté, l’hypothèse que la personne «a fait l’objet d’une arrestation ou d’une détention régulières pour insoumission à une ordonnance rendue, conformément Tout autre est le constat selon lequel le silence observé par un témoin ayant prêté serment, qui se fonde sur son "droit au silence", pourrait être interprété, en fait mais pas en droit, en une suspicion de culpabilité pour les faits faisant l'objet des questions posées.

En ce sens, l'auteur de la proposition devenue la loi du 30 juin 1996 précitée a exposé ce qui suit devant la Commission de la Justice du Sénat: "[L]orsqu'une personne refuse de faire, sous serment, une déposition qui pourrait être compromettante pour lui, cela fait naître à son encontre une présomption négative qui pourra donner lieu à une information. Le droit de refuser de témoigner ne procure donc qu'une protection relative à l'intéressé" (rapport de la Commission, Doc. parl., Sénat, 1995-1996, n° 1-148/3, p. 37; voir aussi, en ce sens, l'intervention d'un membre de la même Commission, ibid., p. 102).

à la loi, par un tribunal ou en vue de garantir l’exécution d’une obligation prescrite par la loi». La Cour européenne des droits de l’homme adopte toutefois une interprétation restrictive de cette disposition. Elle a ainsi résumé comme suit, en Grande Chambre, les conditions dans lesquelles doit être examinée l’admissibilité d’une privation de liberté au regard de l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme: «67.

Il est bien établi dans la jurisprudence de la Cour relative aux alinéas de l’article 5, § 1er, que toute privation de liberté doit non seulement relever de l’une des exceptions prévues aux alinéas a) à f), mais aussi être «régulière». En matière de «régularité» d’une détention, y compris l’observation des «voies légales», la Convention renvoie pour l’essentiel à la législation nationale et consacre l’obligation d’en observer les normes de fond comme de procédure.

Toutefois, le respect du droit national n’est pas suffisant : l’article 5, § 1er, exige de surcroît la conformité de toute privation de liberté au but consistant à protéger l’individu contre l’arbitraire (voir, parmi bien d’autres, Winterwerp, § 37, Amuur, § 50, Chahal, § 118, et Witold Litwa, § 78, tous précités). Il est un principe fondamental selon lequel nulle détention arbitraire ne peut être compatible avec l’article 5, § 1er, et la notion d’«arbitraire» que contient l’article 5, § 1er, va au-delà du défaut de conformité avec le droit national, de sorte qu’une privation de liberté peut être régulière selon la législation interne tout en étant arbitraire et donc contraire à la Convention.

68. Jusqu’à présent, la Cour n’a pas énoncé de définition globale concernant les attitudes des autorités qui sont susceptibles de relever de l’«arbitraire» au sens de l’article 5, § 1er, mais elle a au cas par cas dégagé des principes clés. De plus, il ressort clairement de la jurisprudence que la notion d’arbitraire dans le contexte de l’article 5 varie dans une certaine mesure suivant le type de détention en cause (voir ci-dessous).

69. D’après l’un des principes généraux consacrés par la jurisprudence, une détention est «arbitraire» lorsque, même si elle est parfaitement conforme à la législation nationale, il y a eu un élément de mauvaise foi ou de tromperie de la part des autorités (voir, par exemple, Bozano c. France, arrêt du 18 décembre 1986, série A n° 111; Conka c. Belgique, n° 51564/99, CEDH 2002-I). La condition d’absence d’arbitraire exige par ailleurs que non seulement l’ordre de placement en détention mais aussi l’exécution de cette décision cadrent véritablement avec le but des restrictions autorisées par l’alinéa pertinent de l’article 5, § 1er, (Winterwerp précité, § 39; Bouamar c.

Belgique, arrêt du 29 février 1988, série A n° 129, § 50; O’Hara c. Royaume-Uni, n° 37555/97, § 34, CEDH 2001-X). De plus, il doit exister un certain lien entre, d’une part, le motif invoqué pour justifier la privation de liberté autorisée et, de l’autre, le lieu et le régime de détention (Bouamar précité, § 50; Aerts c Belgique, arrêt du 30 juillet 1998, Recueil 1998-V, § 46; Enhorn c. Suède, n° 56529/00, § 42, CEDH 2005-I).

70. La notion d’arbitraire dans les contextes respectifs des alinéas b), d) et e) implique également que l’on recherche si la détention était nécessaire pour atteindre le but déclaré. La privation de liberté est une mesure si grave qu’elle ne se

justifie qu’en dernier recours, lorsque d’autres mesures, moins sévères, ont été considérées et jugées insuffisantes pour sauvegarder l’intérêt personnel ou public exigeant la détention (Witold Litwa précité, § 78; Hilda Hafsteinsdóttir c. Islande, n° 40905/98, § 51, 8 juin 2004; Enhorn précité, § 44). En outre, le principe de proportionnalité veut que lorsque la détention vise à garantir l’exécution d’une obligation prévue par la loi, un équilibre soit ménagé entre la nécessité dans une société démocratique de garantir l’exécution immédiate de l’obligation dont il s’agit, et l’importance du droit à la liberté (Vasileva c.

Danemark, n° 52792/99, § 37, 25 septembre 2003). La durée de la détention est un élément qui intervient dans la recherche de cet équilibre (ibidem; voir également McVeigh et autres c. Royaume-Uni, requêtes n° 8022/77, 8025/77, 8027/77, décision de la Commission du 18 mars 1981, Décisions et rapports 25, pp. 81 et 86)» 26. 12.1. Il est vrai que, comme le relèvent les développements de la proposition à l’examen, l’article 8/1 proposé de la loi du 3 mai 1880 précitée est inspiré du droit néerlandais, plus spécialement de l’article 28 de la loi du 1er avril 2008 «houdende regels over de parlementaire enquête».

12.2. Il y a toutefois lieu de relever une différence fondamentale entre les deux textes. Si, effectivement, la législation néerlandaise permet bien l’emprisonnement d’un témoin qui refuse de prêter serment en vue de le contraindre à satisfaire à cette obligation, c’est seulement dans l’hypothèse ou le refus n’est fondé sur aucun motif légal («zonder wettelijke grond», article 28.1 de la loi du 1er avril 2008 précitée).

La proposition examinée ne permet au juge d’instruction de ne pas accueillir la demande d’emprisonnement introduite par la commission que dans l’hypothèse où il estime «que la commission ne peut juger raisonnablement que l’emprisonnement est nécessaire pour exercer sa mission» (article 8/1, alinéa 5, proposé). Si la loi hollandaise prend en compte la situation du témoin, la proposition examinée ne considère que l’intérêt du travail de la commission.

12.3. Sur le projet devenu la loi du 1er avril 2008 précitée, qui était pourtant plus circonscrit quant aux conditions dans lesquelles il pouvait être recouru à l’emprisonnement, le Conseil d’État des Pays-Bas avait émis des réserves, invitant notamment le législateur à s’assurer de la subsidiarité et de la proportionnalité du système envisagé: «8. Gijzeling Het wetsvoorstel voorziet in een nieuw middel om getuigen en deskundigen tot medewerking te dwingen: de dwangsom. (zie noot 33) Het bestaande instrument van de gijzeling blijft bestaan.(zie noot 34) enquêtecommissie toegepast.(zie noot 35) Het is een inperking van het recht op persoonlijke vrijheid, die zich bovendien tegen de enquêtecommissie kan keren, omdat de sympathie Cour. eur. dr. h., Gr. Ch., 29 janvier 2008, Saadi c.

Royaume-Uni.

fond, et à laquelle il peut être mis fin par le même juge avant l’expiration de ce délai, elle s’apparente à certains égards à la détention préventive. Toutefois, la loi du 20 juillet 1990 relative à la détention préventive ne permet pas de motiver un mandat d’arrêt par la circonstance que l’intéressé nierait les faits dont il est suspecté ou ferait des déclarations contraires à la vérité 29. La détention préventive ne peut donc être mise en oeuvre comme moyen de contrainte à l’égard du suspect 30.

La proposition à l’examen s’écarte de manière radicale de cette conception, qui domine l’ensemble de notre droit. Il est sans précédent qu’un comportement considéré comme répréhensible puisse donner lieu à des mesures de pression dont la levée serait conditionnée par l’abandon par leurs destinataires de l’attitude qui en serait la cause. On observe également qu’en tant que l’article 8/1, alinéa 4, proposé de la loi du 3 mai 1880 précitée permet le maintien en détention du témoin ou de l’expert sans l’intervention du juge d’instruction pendant un délai pouvant aller jusqu’à trois jours, il viole l’article 12 de la Constitution.

13.3. Selon une seconde interprétation, la mesure de privation de liberté envisagée serait analysée comme une sanction à caractère pénal. Telle serait d’ailleurs la qualification qu’elle devrait recevoir au sens de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme 31. En ce cas, il n’est pas admissible, au regard notamment de cette dernière disposition et de l’ensemble des garanties offertes à la défense dans le droit positif actuel, que la privation de liberté soit ordonnée sans que les garanties du procès équitable et des droits de la défense puissent être mises en oeuvre.

Sans être exhaustif, il serait en outre singulier, dans cette conception, que ce soit le juge d’instruction qui ordonne la peine, et non une juridiction pénale de fond, que le ministère public se voie écarté de toute mission en l’espèce et que, lorsque le rôle du parquet est envisagé, de manière d’ailleurs ambiguë 32, il est question d’une «assistance» dont la portée Cass., 11 septembre 1979, Pas., 1980, I, p. 35; R.W., 1979-1980, col. 1038; 14 avril 1981, Pas., 1981, I, p. 918; Arr.

Cass., 1981, p. 945; 27 février 1985, Pas., 1985, I, p. 787. O. Klees, "De l'obligation...", op. cit., spéc. p. 255; H.-D. Bosly, D.  Vandermeersch et M.-A.  Beernaert, Droit de la procédure pénale, Bruxelles, La Charte, 5e éd., 2008, p. 980. Voir par exemple: Cour eur. dr. h., Kamburov c. Bulgarie, 23 avril 2009, § 23. Aux termes de l'article 8/1, alinéa 2, proposé, l'intervention du "procureur" apparaît en effet comme facultative, sans que ne soient exposées les conditions dans lesquelles il pourrait participer à la procédure.

et la nature sont inconnues 33, la «demande» émanant de la commission d’enquête parlementaire. En outre, la compétence du juge d’instruction de «met[tre] fin à l’emprisonnement» est en porte à faux avec la législation et la réglementation actuelles en matière de libération anticipée en cours d’exécution de la peine, la nature et les conditions du régime de privation de liberté envisagée par le texte n’étant au demeurant pas précisées.

14. Il résulte de l’ensemble des éléments qui viennent d’être exposés qu’outre des objections de constitutionnalité sur plusieurs aspects de la proposition, celle-ci suscite de graves interrogations au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité qui dominent la législation pénale. En effet, ainsi que l’énonce la Cour européenne des droits «[l]a privation de liberté est une mesure si grave qu’elle ne se justifie qu’en dernier recours, lorsque d’autres mesures, moins sévères, ont été considérées et jugées insuffisantes pour sauvegarder l’intérêt personnel ou public exigeant la détention» 34.

Si le législateur estime devoir assortir d’une sanction le refus illégitime d’un témoin ou d’un expert de prêter serment au cours d’une enquête parlementaire 35, il lui appartient d’examiner s’il n’est pas préférable de prévoir une sanction pénale conforme, sur le fond et sur la procédure, aux principes qui, dans le droit belge, gouvernent la matière.

Article 4 Si l’on a admis que le législateur intervienne pour régler le fonctionnement des commissions d’enquêtes, c’est pour le motif que l’intervention de celles-ci avait une incidence sur le citoyen. Pareille justification ne vaut pas pour la disposition à l’examen, qui entend régler la façon dont le règlement doit être Pareille "assistance" du ministère public à une initiative du Parlement suscite également d'importantes difficultés au regard du principe d'indépendance des magistrats de ce corps consacré par l'article 151, § 1er, de la Constitution, telle qu'elle est organisée, notamment quant à la structure du parquet, par la législation en vigueur.

Cour. eur. dr. h., Gr. Ch., 29 janvier 2008, Saadi c. Royaume-Uni, § 70. Le texte de l'article 8, alinéa 9, de la loi du 3 mai 1880 précitée, qui prévoit "un emprisonnement de huit jours à six mois et [...] une amende de cinq cents euros à dix mille euros" pour les personnes qui ne satisfont pas à l'obligation "de comparaître et de satisfaire à la citation" ne paraît en effet pas pouvoir être appliqué à ceux qui refusent de prêter serment, sauf le recours à une interprétation large de cette disposition, liée aux autres alinéas de l'article 8 précité, ce qui paraît peu admissible au regard du principe de l'interprétation restrictive du droit pénal.

rédigé. Conformément à l’article 60 de la Constitution, pareille disposition doit être réglée par le règlement des chambres 36. La chambre était composée de Messieurs

Y. Kreins,

président de chambre,

P. Vandernoot,

Madame

M. Baguet,

conseillers d’État, Monsieur

G. de Leval,

Mesdames

A. Weyembergh, assesseurs de la

section de législation,

A.-C. Van Geersdaele, greffier. Le rapport a été présenté par M. J.-L. PAQUET, premier auditeur.

Le greffier, Le président, A.-C. VAN GEERSDAELE Y

KREINS

Voir en ce sens l'avis 40.390/2, donné le 5 juillet 2006, sur une proposition devenue la loi du 25 avril 2007 instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif (Doc. parl., Sénat, 2003- 2004, n° 648/2). ée exclusivement sur du papier entièrement recyclé