Wetsvoorstel instaurant une procédure de règlement des plaintes au sein de l’ordre judiciaire et modifiant l’article 259bis du Code judiciaire, en vue d’instituer le Conseil supérieur de la Justice, instance de recours et médiateur de justice (déposée par Mme Clotilde Nyssens)

0118 DE BELGIQUE PROPOSITION DE LOI instaurant une procédure de règlement des plaintes au sein de l’ordre judiciaire et modifi ant l’article 259bis du Code judiciaire, en vue d’instituer le Conseil supérieur de la Justice, instance de recours et médiateur de justice (déposée par Mme Clotilde Nyssens) 16 août 2007 SESSION EXTRAORDINAIRE 2007

RÉSUMÉ

La présente proposition de loi tend à instituer le Conseil supérieur de la Justice, instance de recours externe à l’égard de l’ordre judiciaire.

(PLEN: couverture blanche; COM: couverture saumon) PLEN : Séance plénière COM : Réunion de commission MOT : Motions déposées en conclusion d’interpellations (papier beige)

DÉVELOPPEMENTS

MESDAMES, MESSIEURS

La présente proposition de loi reprend le texte de la proposition de loi déposée au Sénat 3-286/1. Le traitement des plaintes est l’une des compétences des commissions d’avis et d’enquête du Conseil supérieur de la Justice et constitue l’un des instruments de ces commissions pour exercer leur compétence de contrôle sur le fonctionnement de l’organisation judiciaire afi n d’en promouvoir l’effi cacité. Dans son rapport annuel 2001, le Conseil supérieur de la Justice note que d’un point de vue quantitatif, il reçoit beaucoup moins de plaintes individuelles que l’on pouvait attendre sur base de l’enquête de terrain réalisée au début de ses activités. Ainsi, la direction des affaires juridiques et administratives du département de la Justice reçoit chaque année près de 5 000 à 6 000 plaintes dont elle affi rme que la majorité concerne le fonctionnement de l’ordre judiciaire. Le cabinet du ministre de la Justice reçoit également des dizaines de plaintes par jour 1. Le nombre de plaintes que le département Justice renvoie au Conseil supérieur est toutefois très limité car un plaignant ne sera renvoyé au Conseil que si sa plainte concerne «un problème structurel dans le fonctionnement de la justice». On constate par ailleurs que les plaintes renvoyées au Conseil supérieur sont essentiellement «externes» c’est-à-dire qu’elles émanent pour la grande majorité d’entre elles des citoyens, et non des catégories professionnelles impliquées dans le fonctionnement de l’ordre judiciaire (magistrats, avocats, greffi ers, huissiers de justice ...). L’objectif de centralisation des plaintes poursuivi par le législateur lorsqu’il a institué le Conseil supérieur n’est pas atteint puisque celles-ci arrivent toujours en ordre dispersé auprès des juridictions, parquets, auditorats, ainsi qu’aux membres du pouvoir exécutif et législatif. Selon le Conseil supérieur de la Justice, cela n’est pas un problème en soi car il importe davantage de garantir la transparence du traitement des plaintes aux différents échelons. Or, actuellement tant les juridictions En 2001, le ministre de la Justice enregistrait 2 100 nouvelles plaintes de citoyens selon les informations fournies par son cabinet.

que le département de la Justice et le ministre traitent les plaintes suivant une technique qui leur est propre et ne rédigent pas de rapport annuel sur le traitement des plaintes. Le Conseil supérieur estime que pour connaître le mécontentement du citoyen en matière de fonctionnement de l’ordre judiciaire il importe de garantir davantage la transparence du traitement des plaintes aux différents échelons.

Pour améliorer la relation entre le citoyen et la justice et rectifi er l’image qu’il en a, le Conseil supérieur plaide en faveur: – d’une répartition formelle du traitement des plaintes portant sur le fonctionnement de l’ordre judiciaire; – d’une communication claire envers le citoyen afi n qu’il puisse formuler sa plainte en temps utile et à l’instance concernée; – d’une ouverture et d’une transparence maximales de chacun des niveaux du traitement des plaintes, tout en respectant les règles du respect de la vie privée, de la confi dentialité et du devoir de réserve.

Le Conseil supérieur recommande d’instituer un droit de plainte échelonné, à l’instar de ce qui existe dans le secteur des soins de santé et de l’aide juridique. Ces notions de première, deuxième et troisième ligne ont d’ailleurs été introduites dans le droit de plainte dont jouit le citoyen à l’égard des administrations, souligne le Conseil supérieur. La présente proposition de loi vise à suivre les recommandations du Conseil supérieur en distinguant trois lignes au niveau du traitement des plaintes.

Première ligne: la communication et l’information juridiques Le Conseil supérieur rappelle ici l’importance de la fonction préventive jouée par l’aide juridique de première ligne dispensée par les avocats et par les organisations d’aide juridique, telles les maisons de justice. Cette fonction doit être «activée» particulièrement à l’égard des groupes cibles les plus faibles. Une approche préventive permet, par une meilleure information en matière de justice et de jurisprudence, d’éviter précisément des plaintes.

La présente proposition de loi rappelle en son article 2 la fonction essentielle jouée par les acteurs et les organisations dispensant l’aide juridique de première ligne.

Deuxième ligne: le management des plaintes Cette ligne concerne le traitement des plaintes au sein même de l’ordre judiciaire. La proposition de loi vise à instaurer dans chaque juridiction un point de contact accessible et professionnel, qui peut se présenter sous la forme d’un fonctionnaire, d’un service plaintes ou d’un management de plaintes. Cette personne ou cette instance répertorierait les plaintes et assurerait leur suivi dans le respect d’une procédure claire.

Chaque juridiction veillerait à faire rapport de sa politique de traitement des plaintes au Conseil supérieur. La proposition de loi laisse une grande latitude aux juridictions puisqu’elle prévoit que chaque juridiction instaure sa propre procédure interne de règlement de plaintes conformément au modèle institué par la loi. Ce système est calqué sur le modèle interne de règlement des plaintes en vigueur au sein des différentes juridictions néerlandaises depuis le 1er janvier 2002 (klachtenregeling).

Troisième ligne: la fonction de médiateur Selon ce schéma, le Conseil supérieur de la Justice joue le rôle d’instance de contrôle externe, de recours de troisième ligne. Le citoyen mécontent peut lui adresser sa plainte lorsqu’il n’est pas satisfait de la réponse du service plaintes interne. En tant qu’organe indépendant chargé notamment de la mission de contrôle à l’égard du fonctionnement de l’ordre judiciaire, le Conseil supérieur est le mieux placé pour exercer une surveillance externe sur la manière dont les autorités judiciaires traitent les plaintes et pour assurer, si nécessaire en dernière instance, le rôle de médiateur entre le citoyen et la justice.

A l’instar de ce qui existe pour les médiateurs fédéraux en matière de réclamations relatives au fonctionnement des autorités administratives fédérales 2, la proposition de loi prévoit que le citoyen ne peut s’adresser au Conseil supérieur qu’après s’être d’abord adressé à l’autorité compétente pour le traitement des plaintes au sein de la juridiction concernée. Le Conseil supérieur devenant ainsi une instance de recours de troisième ligne, il importait aussi de fi xer dans la loi l’interprétation souple que le Conseil supérieur 2 Loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux, article 8.

avait jusqu’à présent défendu en ce qui concerne ses compétences légales. Dans son rapport annuel 2001, le Conseil supérieur plaide pour cette interprétation souple, à défaut de quoi celles-ci se verraient, dit-il, extrêmement limitées. Enfi n, pour que le Conseil supérieur de la Justice puisse jouer de manière optimale son rôle dans l’amélioration du fonctionnement général de l’organisation judiciaire, la proposition de loi prévoit que l’administration de la Justice et le ministre de la Justice sont tenus également de faire rapport au Conseil supérieur sur le suivi des plaintes qu’ils reçoivent.

Ce système semble cadrer avec la volonté du législateur qui, lors des accords Octopus, a à la fois opté, en octroyant une compétence en matière de plaintes au Conseil supérieur de la Justice, pour une centralisation des plaintes auprès du Conseil et la subsidiarité du rôle joué par le Conseil dans le traitement de celles-ci, le Conseil supérieur devenant, en dernière instance, le médiateur entre le citoyen et l’ordre judiciaire

COMMENTAIRE DES ARTICLES

Article 2 Cet article rappelle le rôle préventif et informatif joué par les organisations et les avocats qui dispensent de l’aide juridique de première ligne. Il instaure le droit pour toute personne intéressée de déposer plainte auprès d’un point de contact instauré au sein de chaque juridiction. La plainte peut porter sur un comportement déterminé d’un membre de l’ordre judiciaire ou sur le fonctionnement général de l’ordre judiciaire.

Sont visés les organes du pouvoir judiciaire que sont les cours et tribunaux et leurs membres (membres des tribunaux de police, justices de paix, tribunaux d’arrondissement, tribunaux de première instance, tribunaux du travail, tribunaux du commerce, cours d’appel et cours du travail, cours d’assises, du ministère public, référendaires et juristes de parquets près les cours d’appel et près les tribunaux de première instance, référendaires près la cour de cassation, greffi ers, personnel des greffes et parquets, attachés au service de la documentation et de la concordance des textes auprès de la Cour de cassation, stagiaires judiciaires).

Ne sont donc pas visés les membres du Conseil d’État et de la Cour constitutionelle, lesquels ne sont pas des organes du pouvoir judiciaire. Sont exclus également les membres du Conseil supé-

rieur de la Justice (visés au chapitre Vbis du titre VI du livre Ier de la deuxième partie du Code judiciaire). La personne concernée doit effectuer cette démarche avant de s’adresser au Conseil supérieur de la Justice. La personne qui a un avocat, veille à le consulter ou lui remet une copie de sa plainte.

Art. 3

Cet article indique les conditions de recevabilité de la plainte. Pour être recevable, la plainte doit être introduite par écrit, datée et signée de la main du plaignant ou de son mandataire, et contenir l’identité complète du plaignant ainsi qu’une description succincte des faits. Le cas échéant, il peut s’avérer utile d’indiquer de manière plus précise la juridiction voire la chambre concernée ou l’identité du magistrat ou du fonctionnaire concerné.

Art. 4

Cet article distingue les cas où une plainte ne sera pas traitée des cas où l’autorité compétente peut décider de traiter ou pas. Cette distinction se retrouve également dans la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux. La première hypothèse reprend les cas recensés à l’article 259bis-15 du Code judiciaire qui concerne les plaintes que les commissions d’avis et d’enquête du Conseil supérieur de la Justice ne traitent pas, à savoir: les plaintes portant sur le contenu ou la motivation d’une décision judiciaire, les plaintes faisant l’objet d’une enquête ou de poursuites pénales ou disciplinaires en cours, les plaintes dont l’objet peut ou pouvait être atteint par l’application des voies de recours ordinaires et extraordinaires, les plaintes qui ont déjà été traitées et qui ne contiennent aucun nouvel élément, à condition toutefois que la procédure de règlement interne des plaintes de la juridiction concernée ait été appliquée, ainsi que les plaintes qui sont manifestement non fondées.

L’autorité peut décider de ne pas traiter une plainte portant sur des faits qui se sont produits plus d’un an avant l’introduction de la réclamation, ou une plainte qui ne répond pas aux conditions de forme visées à

l’article 3 (écrit signé...), si le plaignant n’a pas complété sa plainte dans le délai légal. Dans ces deux derniers cas, une marge d’appréciation est laissée à l’autorité compétente, laquelle peut décider de traiter la plainte, malgré que les faits se soient produits plus d’un an avant l’introduction de la réclamation ou que la plainte n’ait pas été complétée comme le requiert l’article 3.

Art. 5

Cet article fi xe les règles générales de la procédure de traitement des plaintes. Il est prévu que l’autorité compétente accuse réception de la plainte sans délai. Elle informe dans le mois de la réception de la plainte le plaignant de sa décision de traiter la plainte ou non. La plainte doit être traitée dans les 8 à 12 semaines de la réception de la plainte, selon que l’autorité décide ou non d’entendre le plaignant ou de demander des compléments d’information.

La décision de ne pas traiter la plainte doit être motivée, particulièrement au regard de l’article 4. Le Conseil supérieur de la Justice est institué instance de contrôle externe, de recours de troisième ligne. Le citoyen mécontent peut lui adresser sa plainte lorsqu’il n’est pas satisfait de la réponse du service plaintes interne à la juridiction ou lorsque la juridiction concernée omet, sans justifi cation, de lui répondre dans le délai qui lui est imparti.

Art. 6

Chaque juridiction établit sa propre procédure de règlement interne des plaintes, en se conformant aux règles générales établies par la présente proposition. Une grande latitude est laissée aux juridictions quant à la forme que peut prendre le «service plaintes»: il peut se présenter sous la forme d’un fonctionnaire, d’un service plaintes ou d’un management de plaintes. Cette personne ou cette instance enregistre les plaintes et assure leur suivi dans le respect d’une procédure claire. Les plaintes font l’objet d’une publication annuelle.

Art. 7

Le Conseil supérieur de la Justice joue le rôle centralisateur qui doit être le sien selon le voeu du législateur, en recevant chaque année un rapport des plaintes déposées tant auprès des juridictions qu’auprès du département Justice et du ministre de la Justice.

Art. 8

Cet article modifi e l’article 259bis-15 du Code judiciaire sur plusieurs points. D’abord, il consacre l’interprétation souple que le Conseil supérieur a jusqu’à présent défendue en ce qui concerne ses compétences. Il va de soi que le Conseil supérieur étant amené désormais à jouer un véritable rôle d’instance de recours des décisions prises en matière de traitement des plaintes aux échelons intermédiaires, ses compétences ne doivent pas être interprétées de manière restrictive sous peine de voir ce recours réduit à néant.

Le Conseil supérieur peut donc traiter tant des plaintes qui concernent un comportement individuel d’un membre de l’ordre judiciaire, comportement pris au sens large, que des plaintes relatives au fonctionnement de l’ordre judiciaire. Comment concilier cette compétence «élargie» avec l’article 259bis-15, § 3, 1º, du Code judiciaire, qui dispose que le Conseil supérieur ne peut traiter aucune plainte «relevant des compétences d’ordre pénal ou disciplinaire d’autres instances»? Cette restriction doit, en réalité, être interprétée souplement comme l’a rappelé le Conseil supérieur dans son rapport annuel 2001 et comme veut le confi rmer maintenant l’article 8 de la présente proposition de loi: ainsi, ce n’est que lorsqu’une procédure disciplinaire est en cours concernant un comportement déterminé que la plainte ne sera pas traitée.

Par ailleurs, bien qu’une plainte concernant un comportement inapproprié au cours du processus judiciaire relève de la compétence disciplinaire du chef de corps, elle n’exclut pas toute demande d’explication du Conseil supérieur. Au regard de sa mission consistant à rétablir la confi ance du citoyen dans la Justice, le Conseil supérieur ne peut en effet affi cher de position trop formaliste. Ses interventions consistent non seulement à rendre un avis, mais aussi à informer le plaignant sur tous les aspects de sa plainte.

L’article 8 précise également la compétence subsidiaire jouée par le Conseil supérieur de la Justice. Celui-ci ne traitera pas la plainte lorsque le plaignant n’a manifestement accompli aucune démarche pour obtenir satisfaction auprès de l’autorité judiciaire concernée, en suivant la procédure interne de règlement des plaintes qui est d’application. Cette précision que l’on retrouve aux articles 8 et 9 de la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux, vise précisément à faire en sorte que les problèmes soulevés par la plainte puissent, dans la mesure du possible, être résolus à «l’échelon

le plus bas» et de la manière la plus accessible pour le citoyen dans le respect d’une procédure claire et transparente (Rapport annuel 2001 du Conseil supérieur de la Justice, p. 195). Ce n’est qu’en dernière instance que le Conseil supérieur interviendra et jouera, le cas échéant, le rôle de médiateur que la présente proposition lui confi e.

Clotilde NYSSENS (cdH)

Article 1er La présente loi règle une matière visée à l’article 77 de la Constitution.

Art. 2

§ 1er. Sans préjudice du droit à l’aide juridique de première ligne dispensée par les organisations d’aide juridique et les avocats, toute personne intéressée peut introduire une plainte auprès de l’autorité compétente pour la juridiction concernée, au sujet d’un comportement d’un membre de l’ordre judiciaire ou du fonctionnement de l’ordre judiciaire. La personne concernée effectue cette démarche avant de s’en référer au Conseil supérieur de la Justice selon la procédure prévue à l’article 259bis-15 du Code Si la personne concernée dispose d’un avocat, elle le consulte avant d’introduire sa plainte et lui remet, le cas échéant, copie de sa plainte. § 2.

Par membre de l’ordre judiciaire, on entend les membres des cours et tribunaux tels que visés au livre Ier de la deuxième partie du Code judiciaire, ainsi que les personnes qui travaillent sous l’autorité de ces membres, à l’exception des membres visés au chapitre Vbis du titre VI du livre Ier de la deuxième partie du même Code. La plainte est introduite par écrit auprès de l’autorité compétente, signée et datée par le plaignant ou son mandataire.

Elle contient l’identité complète du plaignant, ainsi qu’une description succincte des faits. Le cas échéant, la plainte fera mention des références du tribunal concerné, du numéro de la chambre, et éventuellement du numéro de notice et de l’identité du juge qui traite le dossier ou de la personne ou des personnes en cause.

L’autorité compétente refuse de traiter une plainte: 1º portant sur le contenu ou la motivation d’une décision judiciaire; 2º faisant l’objet d’une enquête ou de poursuites pénales ou disciplinaires en cours; 3º dont l’objet peut ou pouvait être atteint par l’application des voies de recours ordinaires ou extraordinaires; 4º qui a déjà été traitée et ne contient aucun nouvel élément, à condition que la procédure de règlement interne des plaintes de la juridiction concernée ait été appliquée; 5º qui est manifestement non fondée.

L’autorité compétente peut refuser de traiter une plainte: 1º portant sur des faits qui se sont produits plus d’un an avant l’introduction de la plainte; 2º qui ne répond pas aux conditions de l’article 3, à condition que le plaignant ait eu la possibilité de compléter sa plainte dans un délai ne pouvant excéder 15 jours à dater de la réception de celle-ci. § 1. L’autorité compétente accuse réception de la plainte sans délai, en mentionnant la date de réception de celle-ci.

Elle informe, dans le même temps, le plaignant de sa décision de traiter ou non la réclamation et lui envoie copie de la procédure interne de règlement La décision de ne pas traiter la plainte est motivée. Le cas échéant, l’autorité compétente indique l’instance compétente à laquelle la plainte a été renvoyée. § 2. Lorsque l’autorité compétente décide de traiter la plainte, toute décision est rendue dans les 8 semaines à dater de la réception de la plainte.

Le cas échéant, l’autorité compétente peut décider d’entendre le plaignant ou demander des compléments

d’information. Dans ce cas, le délai de 8 semaines peut être porté à 12 semaines. § 3. Toute personne peut adresser sa plainte au Conseil supérieur de la Justice lorsqu’il n’est pas satisfait de la réponse formulée par l’autorité compétente ou lorsque celle-ci omet de répondre dans le délai requis sans justifi cation. Dans ce cas, la procédure visée à l’article 259bis-15 du Code judiciaire est d’application.

Chaque juridiction établit, pour ce qui la concerne, une procédure interne de règlement des plaintes conformément à la présente loi. Cette procédure désigne notamment l’autorité compétente chargée d’enregistrer et d’assurer le suivi des plaintes introduites. Les plaintes enregistrées font l’objet d’une publication annuelle. Chaque année, tant les juridictions que la direction des affaires juridiques et administratives du département Justice et que le ministre de la Justice font rapport de leur politique de traitement de plaintes au Conseil supérieur de la Justice.

À l’article 259bis-15 du Code judiciaire, inséré par la loi du 22 décembre 1998, sont apportées les modifi cations suivantes: 1) le § 1er est complété comme suit: «ou le comportement d’un membre de l’ordre judiciaire»; 2) le § 3, alinéa 1er, est complété par la disposition suivante: «6º lorsque le plaignant n’a manifestement accompli aucune démarche pour obtenir satisfaction auprès de l’autorité judiciaire concernée, conformément à la loi du ... instaurant une procédure de règlement des plaintes au sein de l’ordre judiciaire et modifi ant l’article 259bis-15 du Code judiciaire.»; 3) au § 6, l’alinéa suivant est introduit entre les alinéas 1er et 2:

«Le cas échéant, elles s’efforcent de concilier les points de vue du plaignant et de l’instance concernée.». 27 juillet 2007 Clotilde NYSSENS

ANNEXE

TEXTE DE BASE ADAPTÉ À LA PROPOSITION

Code judiciaire 31 octobre 1967

Art. 259bis-15

§ 1er. Chaque commission d’avis et d’enquête reçoit et assure le suivi des plaintes concernant le fonctionnement de l’ordre judiciaire ou le comportement d’un membre de l’ordre judiciaire.1 § 2. Pour être recevables, les plaintes sont introduites par écrit, doivent être signées et datées et doivent contenir l’identité complète du plaignant. § 3. Les commissions d’avis et d’enquête ne traitent aucune plainte:

1° relevant des compétences d’ordre pénal ou disciplinaire d’autres instances;

2° portant sur le contenu d’une décision judiciaire;

3° dont l’objet peut ou pouvait être atteint par l’application de voies de recours ordinaires ou extraordinaires;

4° lorsque celle-ci a déjà été traitée et ne contient aucun nouvel élément;

5° manifestement non fondée. 6º lorsque le plaignant n’a manifestement accompli aucune démarche pour obtenir satisfaction auprès de l’autorité judiciaire concernée, conformément à la loi du ... instaurant une procédure de règlement des plaintes au sein de l’ordre judiciaire et modifi ant l’article 259bis-15 du Code judiciaire.2

La décision de ne pas traiter la plainte doit être motivée et n’est susceptible d’aucun recours.

Le cas échéant, le plaignant est renvoyé vers les instances compétentes qui sont tenues d’informer de façon motivée les commissions d’avis et d’enquête de la suite réservée à la plainte. § 4. Les plaintes traitées par les commissions d’avis et d’enquête sont portées à la connaissance du chef de corps de la juridiction et des chefs de corps ou des supérieurs hiérarchiques des personnes qui font l’objet de la plainte.

Art. 8, 1/: Insertion.

Art. 8, 2/: Ajout.

Sans préjudice des compétences du chef de corps ou du chef hiérarchique, les commissions d’avis et d’enquête portent, au moment où elles le jugent utile, la plainte à la connaissance de la personne contre qui la plainte est formulée ou pour laquelle la plainte est préjudiciable. § 5. Les personnes qui sont avisées de la plainte ont le droit de faire des déclarations verbales ou écrites à cet égard aux commissions d’avis et d’enquête.

Les commissions d’avis et d’enquête peuvent demander de plus amples renseignements à ces personnes à condition d’en informer simultanément leur chef de corps ou supérieur hiérarchique. § 6. Les commissions d’avis et d’enquête informent par écrit le plaignant de la suite réservée à la plainte. Le cas échéant, elles s’efforcent de concilier les née. 3 Lorsque la plainte est fondée, les commissions d’avis et d’enquête peuvent adresser aux instances concernées et au ministre de la Justice toute recommandation susceptible d’offrir une solution au problème soulevé ainsi que toute proposition visant à améliorer le fonctionnement général de l’ordre judiciaire. § 7.

Chaque commission d’avis et d’enquête établit au moins une fois par an un rapport écrit sur le suivi des plaintes reçues. 1 Art. 8, 3/: Insertion. ée exclusivement sur du papier entièrement recyclé