Wetsvoorstel relative à la lutte effective contre le djihadisme, à la protection des institutions démocratiques et à la garantie des libertés fondamentales (déposée par MM. Hendrik Vuye et Koen Metsu)

PROPOSITION DE LOI

RÉSUMÉ

Cette proposition de loi s’inscrit dans le cadre de la lutte contre le djihadisme. Elle vise à protéger les institutions démocratiques et à garantir les libertés et droits fondamentaux. Elle incrimine l’engagement, le départ ou le transit de personnes en vue de servir dans une armée ou une troupe étrangère se trouvant sur le territoire d’un État étranger (mercenariat). Par ailleurs, elle renforce et adapte la peine qui frappe déjà le recrutement pour la lutte armée.

L’éventail des peines est également étendu, avec l’instauration de nouvelle peines (perte de la nationalité et interdiction d’entrer sur le territoire), ce qui permettra au juge pénal d’infliger toujours la peine la mieux adaptée. 1191 DE BELGIQUE relative à la lutte effective contre le djihadisme, à la protection des institutions démocratiques et à la garantie des libertés fondamentales (déposée par MM. Hendrik Vuye et Koen Metsu) 14 janvier 2015

g n ) on de luttes originales – Groen Ouverture

DÉVELOPPEMENTS

MESDAMES, MESSIEURS

La présente proposition de loi vise à modifier la loi du 1er août 1979 concernant les services dans une armée ou une troupe étrangère se trouvant sur le territoire d’un État étranger, mieux connue sous le nom de loi sur les mercenaires, de manière à ce qu’elle réponde à la réalité d’aujourd’hui. La législation plus récente en matière d’infractions terroristes est également adaptée. Presque quotidiennement, des images et des témoignages effrayants nous confrontent à l’horreur des crimes commis par l’EI (l’État islamique). Les vidéos de la décapitation du journaliste James Foley et, par la suite, d’autres victimes, sont à jamais gravées sur nos rétines. Ces images illustrent parfaitement comment des actes de cruauté et des violations flagrantes des droits de l’homme sont utilisés comme arme de guerre. D’autres vidéos où l’on peut voir des actes de torture et des mises à mort atroces sont diffusées de par le monde dans le but avoué de saper les valeurs démocratiques et de les anéantir à terme. Pour l’EI, les violations des droits humains fondamentaux sont devenues une manière de faire la guerre. Un État démocratique doit se protéger contre ce fléau. La résolution de l’ONU du 24  septembre  2014  (Résolution du Conseil de sécurité sur les combattants étrangers) demande explicitement aux États membres d’intervenir pour empêcher la commission d’actes terroristes. La résolution dispose notamment: “Les États membres doivent, dans le respect du droit international des droits de l’homme, du droit international des réfugiés et du droit international humanitaire, prévenir et éliminer les activités de recrutement, d’organisation, de transport ou d’équipement bénéficiant à des personnes qui se rendent dans un État autre que leur État de résidence ou de nationalité dans le dessein de commettre, d’organiser ou de préparer des actes de terrorisme, ou afin d’y participer ou de dispenser ou recevoir un entraînement au terrorisme, ainsi que le financement des voyages et activités de ces personnes. La présente proposition de loi exécute cette résolution de l’ONU. 1. Préalable a) Le djihadisme ou guerre sainte est un danger pour notre démocratie. Dans l’arrêt du 13 février 2003 concernant l’affaire Refah Partisi contre la Turquie, la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que la charia (loi islamique) et le djihadisme sont incompatibles avec la Convention européenne

de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales1. La Cour ne laisse planer aucun doute à ce sujet, déclarant: “…la Cour reconnaît que la charía, reflétant fidèlement les dogmes et les règles divines édictés par la religion, présente un caractère stable et invariable. Lui sont étrangers des principes tels que le pluralisme dans la participation politique ou l’évolution incessante des libertés publiques.

La Cour relève que, lues conjointement, les déclarations en question qui contiennent des références explicites à l’instauration de la charia sont difficilement compatibles avec les principes fondamentaux de la démocratie, tels qu’ils résultent de la Convention, comprise comme un tout. Il est difficile à la fois de se déclarer respectueux de la démocratie et des droits de l’homme et de soutenir un régime fondé sur la charia, qui se démarque nettement des valeurs de la Convention, notamment eu égard à ses règles de droit pénal et de procédure pénale, à la place qu’il réserve aux femmes dans l’ordre juridique et à son intervention dans tous les domaines de la vie privée et publique conformément aux normes religieuses. (...) Selon la Cour, un parti politique dont l’action semble viser l’instauration de la charia dans un État partie à la Convention peut difficilement passer pour une association conforme à l’idéal démocratique sous-jacent à l’ensemble de la Convention.” (§ 123) Aux Pays-Bas, des mesures ont déjà été prises afin d’incriminer la participation à des groupements terroristes; la possibilité de retirer — en cas de double nationalité — la citoyenneté néerlandaise à une personne qui suit une formation dans un camp d’entraînement terroriste ou y contribue, en qualité d’instructeur, à la transmission de techniques et de connaissances, par exemple à des combattants djihadistes, a aussi été prévue.

Le Royaume-Uni a également pris diverses mesures pour agir de manière encore plus énergique face à la menace accrue que représente l’internationale du terrorisme. Un retrait de la citoyenneté par le ministre de l’Intérieur a ainsi été prévu2. En avril, le ministre français de l’Intérieur, Bernard Cazeneuve, a présenté son plan de lutte contre le djihadisme. Après les affaires Mohammed Merah (fusillades dans la région de Midi-Pyrénées) et Mehdi Nemmouche (arrêté pour l’attentat commis au Musée Grande Chambre CEDH, 13 février 2003, “Refah Partisi et autres c.

Turquie”, requêtes 41340/98, 41342/98, 41343/98 & 41344/98. Voir le rapport sur le site de la House of Commons: “Immigration Bill: Deprivation of Britisch citizenship” (8 mai 2014) (http://www. parliament.uk/business/publications/research/briefing-papers/ SN06820/immigration-bill-deprivation-of-citizenship).

juif de Bruxelles), il a annoncé un renforcement de la législation. En outre, tant les Pays-Bas que le Royaume-Uni, par la voix de leur premier ministre respectif Mark Rutte et David Cameron, ont annoncé récemment de nouvelles mesures. b) Les hauts magistrats comprennent, eux aussi, la nécessité urgente de prendre des mesures en la matière. Dans sa mercuriale prononcée lors de l’ouverture de l’année judiciaire 2014-2015, le procureur général (et ancien procureur fédéral) de Bruxelles, Johan Delmulle, a indiqué expressément que les récentes atrocités commises par l’EI ne peuvent laisser personne indifférent3.

Il annonce des mesures permettant de priver d’allocations sociales les Belges partis en Syrie. Les allocations payées indûment seront recouvrées. Les asbl impliquées dans le recrutement de combattants pour la Syrie seront dissoutes. Les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont récemment mis en œuvre un plan de lutte contre le phénomène dangereux que constitue l’EI. Le 29 août dernier, le ministre néerlandais de la Sécurité et de la Justice, I.W.

Opstelten, et le ministre des Affaires sociales et de l’Emploi, L.F. Asscher, ont déposé à la Tweede Kamer un Programme d’action pour une approche intégrale du djihadisme (“Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme”)4. Ce document important passe en revue les mesures et actions proposées. Dans la lettre d’accompagnement, les deux ministres soulignent que le djihadisme est contraire aux valeurs démocratiques et aux droits humains fondamentaux: “Une démocratie vitale se fonde sur les valeurs de l’État de droit, sur l’observance des droits fondamentaux de chacun et sur le respect mutuel.

Cela requiert une mobilisation constante en faveur de la résistance morale de la société et un dialogue réciproque sur les valeurs de l’État de droit. Les Pays-Bas peuvent accueillir différentes idéologies, philosophies et convictions. Il n’est toutefois pas permis d’abuser des libertés de l’État de droit démocratique pour en menacer la pérennité. Il est possible et nécessaire d’agir contre ceux qui enfreignent la loi pénale.

Mais il s’agit également de s’interpeller lorsque certaines limites sont franchies. Les valeurs de la démocratie et de l’État de droit doivent faire l’objet d’une vigilance permanente. La discrimination et l’exclusion de quelque groupe que ce soit sont dès lors intolérables. Pour protéger l’État de droit et maîtriser Voir: http://www.om-mp.be/page/2322/1/bruxelles.html, où le texte sera publié. http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2014/08/30/integrale-aanpak-jihadisme.html.

les tensions sociales, nous devons nous attacher sans cesse à respecter la différence, surtout lorsque les émotions s’enflamment et que les différences semblent difficiles à surmonter. Le mouvement djihadiste se situe, en tout point, à l’opposé de notre État de droit démocratique, et il doit être fermement combattu. Aux Pays-Bas, le mouvement djihadiste représente un groupement sectaire mineur, mais dangereux et extrémiste, qui prône la violence comme unique moyen de réaliser ses objectifs.

Ce mouvement se présente comme la seule représentation légitime de la foi pour les musulmans. Il fausse l’image que l’on se fait des musulmans. La très grande majorité de ceux-ci prennent précisément leurs distances vis-à-vis du mouvement djihadiste, qu’ils réprouvent. Ils en sont même souvent les premières victimes. En raison, notamment d’idées simplistes et, pour la plupart, d’un sentiment d’exclusion de la société, certains jeunes sont séduits par cette idéologie extrémiste.

Les jeunes doivent avoir conscience de leur capacité de résistance. Il faut en outre qu’ils assument la responsabilité des choix qu’ils font dans leur vie”. (traduction) c) La Cour européenne des droits de l’homme reconnaît que le terrorisme est une grave menace pour les droits de l’homme 5. Dans l’arrêt de principe Othman (Abu Qatada) contre le Royaume-Uni6 , la Cour indique sans détours: “Premièrement, la Cour tient à souligner que, depuis sa création, elle a toujours été pleinement consciente des difficultés que les États rencontrent pour protéger leur population contre la violence terroriste, laquelle constitue en elle-même une grave menace pour les droits de l’homme (voir, notamment, Lawless c.

Irlande (n° 3), 1er juillet 1961, § § 28-30, série A n° 3, Irlande c. Royaume-Uni, 18 janvier 1978, série A n° 25, Öcalan c. Turquie [GC], n° 46221/99, § 179, CEDH 2005-IV, Chahal précité § 79, A. et autres c. Royaume-Uni, précité, § 126, A. c. Pays-Bas, n°4900/06, § 143, 20 juillet 2010). Elle considère qu’il est légitime, devant une telle menace, que les États contractants fassent preuve d’une grande fermeté à l’égard de ceux qui contribuent à des actes de terrorisme, actes qu’elle ne saurait en aucun cas cautionner (Boutagni c.

France, n° 42360/08, §  45, 18 novembre 2010, et Daoudi c. France, n° 19576/08, § 65, 3 décembre 2009)” (§ 183) Récemment encore: CEDH, 4  septembre  2014, “Trabesli c. Belgique”, requête 140/10, § 117. CEDH, 17 janvier 2012, “Othman (Abu Qatada) c. Royaume-Uni”, requête 8139/09.

d) La démocratie est le seul régime politique qui soit compatible avec les droits fondamentaux contenus dans la Convention européenne des droits de l’homme. Ainsi en a décidé à l’unanimité la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’importante affaire ‘Refah Partisi c. Turquie’7. Pour autant, il n’est pas de démocratie sans pluralisme8. Sur la base de l’article 9 de la Convention européenne des droits de l’homme (liberté de religion), l’État doit, en tant qu’organisateur neutre et impartial, permettre l’exercice des diverses religions et convictions philosophiques.

Il doit s’assurer que les différents groupes et religions se tolèrent9. La Grande Chambre de la Cour a confirmé cette jurisprudence dans l’arrêt Leyla Sahin (2005)10 et, plus récemment, le 1er juillet 2014, dans l’arrêt ‘S.A.S. c. France11’. Le djihadisme est toutefois précisément le contraire de la tolérance et du pluralisme. Il est en tout point l’opposé d’un État de droit moderne. Plus encore, l’objectif ultime du djihadisme est la destruction de l’État de droit.

Toutes les autorités ont dès lors, en vertu de la Convention européenne des droits de l’homme, l’obligation positive de prendre des mesures qui combattent véritablement et effectivement le djihadisme. L’objectif premier de la présente proposition n’est dès lors pas de réprimer le djihadisme. La véritable répression n’est qu’un moyen permettant d’atteindre un objectif bien plus fondamental, à savoir la protection des valeurs démocratiques et la garantie des droits fondamentaux pour tous les citoyens.

La démocratie et l’État de droit ont non seulement le droit, mais le devoir, de se protéger. Une démocratie doit pouvoir se défendre contre ceux qui cherchent à la détruire12. Grande Chambre CEDH, 13  février  2003, “Refah Partisi et autres c. Turquie”, requêtes 41340/98, 41342/98, 41343/98 & 41344/98, § 86. 41344/98, § 89. 41344/98, § 91. Grande Chambre CEDH, 10 novembre 2005, “Leyla Sahin c. Turquie”, requête 44774/98, § 107.

Grande Chambre CEDH, 1er  juillet  2014, “S.A.S. c. France”, requête 43835/11, § 127. Voir déjà: Com. E.D.H., 20  juillet  1957, “Parti communiste d'Allemagne”, requête n° 250/57: “... recourse to a dictatorship for the establishment of a regime is incompatible with the Convention, inasmuch as it includes the destruction of many of the rights and freedoms enshrined therein”.

e) L’article17  de la Convention européenne des droits de l’homme interdit de surcroît l’abus des droits humains. Les régimes, groupements ou individus antidémocratiques sont exclus de la sphère de protection de la Convention. Dans la célèbre affaire “Glimmerveen et Hagenbeek c. Pays-Bas”, la Commission des droits de l’homme, en audience plénière, s’est prononcée à ce sujet en ces termes: “Le but général de l’article 17 est d’empêcher que des groupements totalitaires puissent exploiter en leur faveur les principes posés par la Convention.

Pour atteindre ce but, il n’est pas nécessaire de priver de tous les droits et libertés garantis par la Convention les individus dont on constate qu’ils se livrent à des activités visant à détruire l’un quelconque de ces droits et libertés. L’article 17 vise essentiellement les droits qui permettraient, si on les invoquait, d’essayer d’en tirer le droit de se livrer effectivement à des activités visant à la destruction des droits ou libertés reconnus dans la Convention”13.

Toujours en vertu de l’article 17 de la Convention européenne des droits de l’homme, chaque État membre a l’obligation positive de prendre des mesures appropriées pour combattre le djihadisme. Des violations aussi graves des droits de l’homme doivent être empêchées (prévention) et, si ces mesures ne se sont pas avérées suffisantes, une peine appropriée doit suivre (sanction). En l’espèce, la répression constitue un exemple de mesure positive de protection des droits fondamentaux des citoyens et de protection des institutions démocratiques. f) De plus, le droit à la vie, garanti par l’article 2 de la Convention européenne des Droits de l’homme, oblige l’État à prendre des mesures positives visant à protéger la vie des personnes qui relèvent de sa juridiction.

Dans l’arrêt Mastromatteo c. Italie14, la Cour européenne affirme explicitement ce qui suit: “La Cour rappelle avant tout que l’article 2 consacre l’une des valeurs fondamentales des sociétés démocratiques qui forment le Conseil de l’Europe (arrêt McCann et autres du 22 septembre 1995, série A n° 324, p. 45, § 147). Audience plénière de la Com. E.D.H., décision du 11 octobre 979, “Glimmerveen et Hagenbeek c/Pays-Bas”, requêtes nos 8348/78 & 8406/78, 205.

La même règle avait déjà été formulée dans la toute première affaire traitée par la Cour européenne: Cour eur. D.H., 1er juillet 1961 “Lawless c/Irlande (n° 3)”, requête n° 332/57, § 7. La grande chambre de la Cour a encore récemment confirmé cette jurisprudence: Grande Chambre Cour eur. D.H., 6 janvier 2011, “Paksas c/Lituanie”, requête n° 34932, § 87. Grande Chambre CEDH, 24 octobre 2002, “Mastromatteo c.

Italie”, requête 37703/97.

La première phrase de l’article 2 § 1er astreint l’État non seulement à s’abstenir de provoquer la mort de manière volontaire et irrégulière, mais aussi à prendre les mesures nécessaires à la protection de la vie des personnes relevant de sa juridiction (arrêt Osman c. Royaume-Uni du 28 octobre 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-VIII, p. 3159, § 115; voir aussi Tanribilir c. Turquie, n° 21422/93, § 70, 16 novembre 2000, et l’arrêt L.C.B. c.

Royaume-Uni du 9 juin 1998, Recueil 1998-III, p. 1403, § 36). L’obligation de l’État va au-delà du devoir primordial d’assurer le droit à la vie en mettant en place une législation pénale concrète dissuadant de commettre des atteintes contre la personne et s’appuyant sur un mécanisme d’application conçu pour en prévenir, réprimer et sanctionner les violations. Aussi, dans certaines circonstances bien définies, l’article 2 peut mettre à la charge des autorités l’obligation positive de prendre préventivement des mesures d’ordre pratique pour protéger l’individu dont la vie est menacée par les agissements criminels d’autrui.” (§ 67) En vertu de l’article 2, tout État partie à la Convention européenne des Droits de l’Homme est donc obligé de lutter effectivement contre le jihadisme et le terrorisme, et, si possible, de prévenir leur apparition. g) En comparaison avec le Royaume-Uni et les Pays- Bas, la Belgique n’est, pour ainsi dire, nulle part.

Nous le déplorons, car il apparaît que ce sont précisément de jeunes Belges qui sont particulièrement sensibles au phénomène de l’EI. La présente proposition de loi n’est qu’un premier petit pas dans la bonne direction, à savoir l’incrimination du recrutement pour la lutte armée. Il va sans dire qu’il faut également faire de la prévention, mais cette compétence relève des communautés. Par ailleurs, les peines existantes en matière de mercenariat sont renforcées et adaptées.

De nouvelles peines viennent également élargir la palette des peines (perte de la nationalité et interdiction d’entrer sur le territoire), de sorte que le juge pénal puisse toujours infliger la peine la plus adaptée. La Belgique dispose, depuis 1979, d’une loi spécifique pour lutter contre les mercenaires, mais une partie importante de celle-ci n’est malheureusement pas encore entrée en vigueur. La présente proposition de loi a un double objectif: 1) l’entrée en vigueur totale de la loi sur les mercenaires et 2) une modernisation de cette loi permettant aux parquets de lutter effectivement contre l’E.I.

Enfin, nous proposons d’adapter la législation antiterroriste.

2. la loi sur les mercenaires 2.1. Genèse de la loi sur les mercenaires Le projet de loi concernant les services dans une armée ou une troupe étrangère se trouvant sur le territoire d’un État étranger a été déposé à la Chambre le 14 novembre 196715. On visait à l’époque essentiellement l’engagement dans une troupe sur le territoire de la République démocratique du Congo. Il s’agit du projet qui deviendra, de nombreuses années plus tard, la loi du 1er août 1979, publiée au Moniteur belge du 3 septembre 1979.

La Belgique a adhéré, le 1er mai 2002, à la Convention internationale contre le recrutement, l’utilisation, le financement et l’instruction de mercenaires, adoptée à New York le 4 décembre 1989. L’adhésion à cette Convention a imposé la mise en conformité du droit belge avec les dispositions normatives de la Convention16 Tel fut l’objet, en 2003, du projet de loi de mise en conformité du droit belge avec la Convention internationale contre le recrutement, l’utilisation, le financement et l’instruction de mercenaires, adoptée à New York le 4  décembre  1989, qui est devenu la loi du 22 avril 2003 de mise en conformité du droit belge avec la Convention internationale contre le recrutement, l’utilisation, le financement et l’instruction de mercenaires, adoptée à New York le 4 décembre 1989 (Moniteur belge, 23 juin 2003).

2.2. La loi sur les mercenaires L’article 1er de la loi sur les mercenaires est rédigé comme suit: “À l’exception de l’assistance technique militaire accordée à un État par un État étranger et sans préjudice des obligations internationales d’un État ou de sa participation à des opérations de police internationales décidées par des organisations de droit public dont il est membre, le recrutement et tous actes de nature à provoquer ou faciliter le recrutement de personnes au profit d’une armée ou d’une troupe étrangère se trouvant sur le territoire d’un État étranger sera puni d’un emprisonnement de trois mois à deux ans.

Il n’y a toutefois pas d’infraction lorsqu’il s’agit: Doc Chambre, 1967-68, n° 478/1. Exposé des motifs, Doc. Chambre, 2002-2003, 50 2331/1.

1° du recrutement, par un État, de ses propres ressortissants; ou 2° du recrutement par un État, sur son territoire, d’un étranger en tant que membre régulier des forces armées de cet État, pour autant qu’il ne soit pas utilisé ultérieurement, hors du territoire de cet État, autrement que dans le cadre de l’assistance technique militaire accordée à un État par un autre État et sans préjudice des obligations internationales de l’État de recrutement ou de sa est membre; sans préjudice de l’application des articles 135quater et 135quinquies du Code pénal.” Le recrutement de combattants djihadistes, ainsi que tous les actes de nature à provoquer ou faciliter ce recrutement, sont ainsi incriminés.

La peine (un emprisonnement de trois mois à deux ans) n’est cependant pas adaptée à la gravité de l’infraction commise. Cette peine n’est pas de nature à décourager les recruteurs potentiels. L’article 2 de la loi sur les mercenaires est rédigé “L’engagement, le départ ou le transit de personnes en vue de servir dans une armée ou une troupe étrangère se trouvant sur le territoire d’un État étranger sera puni, dans les cas prévus par arrêté royal motivé et délibéré en Conseil des ministres, d’un emprisonnement de trois mois à deux ans.

Il n’y aura toutefois pas d’infraction si la personne recrutée est une personne visée à l’article 1er, alinéa 2, de la présente loi.” Les travaux préparatoires de la loi sur les mercenaires nous apprennent qu’un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres doit permettre au Roi d’indiquer pour quels types de conflits armés, définis ratione loci, les comportements visés par la loi étaient susceptibles d’être incriminés17.

Cette formule permet, selon l’exposé des motifs, une réaction rapide. Qui plus est, cette technique exclut des poursuites inopportunes dues au champ d’application extrêmement large de la loi18. Pour ces deux raisons, cette technique est maintenue dans la présente proposition de loi. Commentaire du fonctionnaire délégué, in avis C.E. n° 32 993/2, Doc. Parl., Chambre, 2002-2003, 50 2331/1, 13. Exposé des motifs, Doc.

Parl., Chambre, 2002-2003, 50 2331/1, 7, n° 14.

Pour autant, l’arrêté royal mentionné à l’article 2 n’a pas encore été pris à ce jour. Sous la précédente législature, la ministre de l’Intérieur, Mme Joëlle Milquet (cdH), a estimé qu’il n’était pas nécessaire de prendre l’arrêté royal en question. De ce fait, la Belgique est privée d’un moyen d’action pour intervenir efficacement contre la menace qui pèse actuellement sur la sécurité nationale et l’ordre juridique international.

Nous espérons que le gouvernement s’attellera rapidement à l’élaboration du cet arrêté royal. Ici aussi, le taux de la peine (un emprisonnement de trois mois à deux ans) n’est plus adapté à la gravité de l’infraction commise. Certaines infractions relèveront indubitablement tant de la législation antiterrorisme que de la loi sur les mercenaires. La loi sur les mercenaires a toutefois un objet autre que la répression du terrorisme.

Selon l’article 137 du Code pénal, constitue une infraction terroriste, l’infraction qui, de par sa nature ou son contexte, peut porter gravement atteinte à un pays ou à une organisation internationale et est commise intentionnellement dans le but d’intimider gravement une population ou de contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte, ou de gravement déstabiliser ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d’un pays ou d’une organisation internationale.

Eu égard à cet objet différent, il est utile que les parquets disposent des deux instruments. Il convient toutefois de préférence d’harmoniser les peines prévues par les deux types de législation. C’est ce que fait la présente proposition de loi. 3. Modifi cations de la loi sur les mercenaires 3.1. Renforcement de la peine Ainsi qu’il a été précisé ci-dessus, les peines prévues par la loi sur les mercenaires (emprisonnement de trois mois à deux ans) ne sont pas adaptées à la gravité de l’infraction commise.

Une peine aussi légère ne dissuadera absolument pas les djihadistes, djihadistes potentiels, recruteurs et recruteurs potentiels. C’est la raison pour laquelle nous proposons de relever le taux actuel de la peine au niveau de celle qui est prévue pour le terrorisme. Bien que le terrorisme et le mercenariat soient deux choses différentes, il existe toutefois bel et bien une certaine analogie.

La loi du 18 février 2013 modifiant le livre II, titre Iter du Code pénal a été publiée au Moniteur belge du 4 mars 2013. Cette loi assure la mise en conformité du droit belge à la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme du 15 mai 2005 ouverte à la signature à Varsovie ainsi qu’à l’article premier de la décision-cadre 2008/919/ JAI du Conseil de l’Union européenne du 28 novembre 2008 modifiant la décision-cadre 2002/475/JAI du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme.

Plus précisément, ces deux instruments contiennent l’obligation d’ériger en infraction pénale la provocation publique à commettre une infraction terroriste ainsi que le recrutement et l’entraînement pour le terrorisme.19 Cette législation antiterroriste punit ces infractions d’un emprisonnement de cinq à dix ans et d’une amende de cent à cinq mille euros. Les peines prévues par la loi sur les mercenaires seront mises en conformité avec cette législation.

Tant le mercenariat que le recrutement seront désormais punis d’un emprisonnement de cinq à dix ans et d’une amende de cent à cinq mille euros. Cela permettra également d’accroître la cohérence de notre législation de lutte contre le radicalisme. Il n’y a en effet aucune raison de ne pas punir le mercenariat de la même manière que le terrorisme. Il reste évidemment possible de poursuivre les combattants djihadistes pour d’autres infractions, de droit commun ou non, que le mercenariat.

La loi sur les mercenaires n’exclut pas l’application d’autres règles de droit pénal. 3.2. La perte de la nationalité En cas de condamnation sur la base de la loi sur les mercenaires, le juge pourra dorénavant aussi, si les faits le justifient, prononcer une peine supplémentaire, à savoir la déchéance de la nationalité. Le juge devra motiver cette peine supplémentaire. Il ne s’agira donc pas d’un automatisme, ni d’une conséquence liée de plein droit à la condamnation.

Tant la Cour européenne des droits de l’homme20 que la Cour constitutionnelle21 ont en effet jugé que les incapacités liées de plein droit à une peine sont contraires au droit à l’accès à la justice. Selon nous, cette jurisprudence Voir l’exposé des motifs du projet de loi, Doc. parl. Chambre, 2012-2013, Doc 53 2502/1. Voir: Grande Chambre CEDH, 6 octobre 2005, “Hirst contre Royaume Uni (n° 2)”, requête n° 74025/01.

Voir: Cour constitutionnelle, 14 décembre 2005, n° 187/2005, B.5.1. et suiv.; Cour constitutionnelle, 1er juillet 2010, n° 80/2010, B.5.1.

n’implique cependant pas que la nationalité peut uniquement être retirée par un juge, mais seulement que la nationalité ne peut être retirée qu’au terme d’une procédure offrant suffisamment de garanties juridiques. Ainsi, un ministre peut également être habilité, moyennant des garanties juridiques suffisantes, à procéder à un retrait de la nationalité. C’est déjà le cas dans certains pays voisins. Dans la présente proposition, toutes les garanties juridiques sont respectées, étant donné que la procédure se déroule non seulement devant un juge, mais qu’elle offre en outre toutes les garanties en matière de droit au procès équitable (art.

6 CEDH). La condamnation à la peine accessoire est prononcée non pas par un tribunal d’exception, mais par le tribunal correctionnel ou par la cour d’appel. La procédure suivie est la procédure pénale normale, y compris une éventuelle condamnation par défaut et la possibilité de faire opposition. Cette peine accessoire ne peut toutefois avoir pour effet de rendre l’intéressé apatride, ce qui signifie qu’elle ne peut être infligée que si l’auteur a la double nationalité.

On ne peut donc dire que cette peine accessoire ait des conséquences exorbitantes. Cela étant, elle reste un mode de sanction efficace, étant donné que l’on constate, dans la pratique, qu’un grand nombre de ceux qui rejoignent l’EI ou d’autres organisations salafistes ont effectivement la double nationalité. Pour autant que l’administration de cette peine accessoire ne rende pas la personne concernée apatride, le juge peut la lui infliger.

Ceci implique que la manière dont la nationalité belge a été acquise est sans importance. Même une personne ayant hérité de la nationalité belge d’un parent né belge peut perdre la nationalité si le fait de lui infliger cette peine ne la rend pas apatride. Les conditions de la déchéance de la nationalité sont donc différentes de celles fixées dans le Code de la nationalité belge. Nous nous écartons délibérément de la procédure de déchéance de la nationalité devant la cour d’appel, telle qu’elle est décrite dans les articles 23 et suivants du Code de la nationalité belge.

L’instauration, dans la loi sur les mercenaires, d’une nouvelle possibilité de prononcer la déchéance de la nationalité est justifiée par l’obligation positive incombant à chaque État de garantir les institutions démocratiques et les droits fondamentaux de tous ses citoyens. Le djihadisme s’oppose à la démocratie et constitue la forme la plus flagrante de négation des droits fondamentaux depuis le nazisme.

Tout État a le droit et le devoir de s’en défendre et de prendre les mesures nécessaires pour protéger ses citoyens. La déchéance de nationalité est un moyen d’atteindre cet objectif. Le juge devra évaluer au cas par cas si les infractions commises sont de nature à justifier la déchéance de nationalité. C’est précisément la gravité des infractions commises qui justifie qu’outre la déchéance prévue dans le Code de la nationalité belge, on insère également une disposition spécifique dans la loi sur les mercenaires.

Les infractions commises en l’occurrence ne sont en effet pas des infractions de droit commun, mais des infractions qui visent à détruire la démocratie et à supprimer les droits de l’homme. De telles infractions requièrent dès lors une approche spécifique, notamment à la lumière de l’article 17 et de l’article 2 de la Convention européenne des droits de l’homme. 3.3. L’interdiction d’accès au territoire Une nouvelle sanction est également insérée dans la loi sur les mercenaires, à savoir l’interdiction d’accès au territoire.

Une telle interdiction ne peut être infligée à quiconque possède la nationalité belge. Cette interdiction d’accès au territoire est une peine accessoire. Elle doit être prononcée par le juge, qui devra examiner au cas par cas si les faits justifient cette peine accessoire. Le juge devra motiver cette peine accessoire. Il ne s’agit donc pas d’un automatisme, ni d’une conséquence liée de plein droit à la condamnation.

Cette peine n’est donc pas contraire au droit d’accès au juge. La condamnation à la peine accessoire n’est pas prononcée par un tribunal d’exception, mais bien par le tribunal correctionnel ou la cour d’appel. La procédure faire opposition. L’accès au juge est donc également pleinement garanti sur ce point. L’interdiction de pénétrer sur le territoire ne peut toutefois être imposée à des citoyens possédant la nationalité belge.

S’il s’agit d’un ressortissant possédant la double nationalité, le juge ne peut prononcer l’interdiction de pénétrer sur le territoire que s’il a préalablement prononcé la déchéance de la nationalité. Ces deux peines complémentaires sont toutefois indépendantes l’une de l’autre, dans la mesure où le juge qui a prononcé la déchéance de la nationalité ne doit pas nécessairement imposer l’interdiction.

Il doit statuer séparément

sur l’interdiction de pénétrer sur le territoire. Ce n’est donc pas la conséquence juridique de la perte de la nationalité. Le droit d’accès à la justice est dès lors garanti sur ce point. L’interdiction de pénétrer sur le territoire n’est pas limitée dans le temps. Bien évidemment, l’intéressé peut toujours tenter de recouvrer la nationalité belge, ce qui lui permettra ensuite de pénétrer à nouveau sur le territoire.

Pour que cette interdiction soit efficace, il faut prévoir une peine subsidiaire pour celui qui ignore l’interdiction. Une peine subsidiaire est une peine imposée à titre subsidiaire et qui n’est mise à exécution que s’il apparaît que la peine prononcée à titre principal n’est pas — ou pas totalement — exécutée22. Cette peine subsidiaire doit être suffisamment dissuasive si l’on veut que l’interdiction soit davantage qu’un tigre de papier.

La peine subsidiaire acquiert ainsi un caractère préventif et doit garantir l’exécution de la peine principale. C’est pourquoi la présente proposition prévoit que lorsque l’interdiction n’est pas respectée, elle sera remplacée par une peine d’emprisonnement subsidiaire La peine subsidiaire est obligatoire et le juge n’a pas le choix en l’espèce. Elle est en quelque sorte liée à l’interdiction de pénétrer sur le territoire, avec laquelle elle forme un tout.

Le juge a en revanche le choix quant à son ampleur (peine d’emprisonnement subsidiaire de cinq à dix ans) et il doit fixer et motiver le taux de la peine. Cette motivation peut éventuellement également ressortir du contexte général de l’arrêt et de la motivation de la peine principale23. Sur ce point également, l’accès à la justice est ainsi préservé. 3.4. Objectif visé par la proposition: la démocratie et les droits fondamentaux Comme précisé ci-dessus, la présente proposition de loi n’a pas pour objectif essentiel la répression.

La répression effective du mercenariat et du recrutement n’est qu’un moyen d’atteindre un objectif beaucoup plus fondamental, à savoir assurer la protection des valeurs démocratiques et garantir les droits fondamentaux à tous les citoyens. La présente proposition de loi ne vise pas à limiter, mais précisément à garantir des droits. Garantir, comme l’impose l’article 9 de la Convention européenne des P.

Arnou, “De vervangende straf”, in Strafrecht als roeping. Liber amicorum Lieven Dupont, Louvain, Universitaire pers, 2005, 265 et suiv. Voir: Cass., 22 novembre1988, Pas., 1989, I, 324, Arr. Cass., 1988-89, 354.

droits de l’homme, que des groupes de religion ou de convictions différentes se tolèrent. Garantir que le pluralisme, sans lequel la démocratie n’existe pas, subsiste. Elle vise également, dans l’optique de l’article 17 de la même convention, à faire en sorte que des groupements antidémocratiques ne puissent pas se livrer à des activités sur le territoire. Enfin, la présente proposition vise, comme le prévoit l’article 2 de la même convention, à offrir une protection effective à toutes les personnes qui relèvent de la juridiction de l’État belge.

L’État a l’obligation positive de protéger ses citoyens contre le terrorisme, le djihadisme, le mercenariat et le recrutement. 4. Modifi cations de la législation antiterrorisme Comme prévu ci-dessus, certaines infractions relèveront indubitablement tant de la législation antiterrorisme que de la loi sur les mercenaires, bien que l’objet de ces deux législations diffère. Eu égard à cet objet différent, il est utile que les parquets disposent des deux instruments.

Il convient toutefois de préférence d’harmoniser les deux types de législation. C’est ce que fait Pour les infractions terroristes, le juge peut dès lors également prononcer la déchéance de la nationalité ou l’interdiction d’entrer sur le territoire, dans les mêmes conditions que celles définies par la loi sur les mercenaires

COMMENTAIRE DES ARTICLES

Article 2 La peine prévue à l’article 1er de la loi sur les mercenaires est adaptée à la gravité des faits et mise en concordance avec les peines prévues pour les infractions terroristes. La peine est désormais une réclusion de cinq ans à dix ans et une amende de cent euros à cinq mille euros. Article 3 Ici aussi, la peine est adaptée à la gravité des faits et mise en concordance avec les peines prévues pour les infractions terroristes. La peine est désormais une réclusion de cinq ans à dix ans et une amende de cent euros à cinq mille euros.

Article 4 Cet article insère une peine supplémentaire, à savoir la perte de la nationalité. Article 5 l’interdiction d’accès au territoire. Cette interdiction est assortie d’une peine subsidiaire. Article 6 Il s’agit d’une adaptation technique de l’article 3 de la loi sur les mercenaires, qui découle de la modification de l’article 2 de la même loi. Article 7 Cet article adapte la législation antiterrorisme. Dans le cadre de cette législation également, la perte de la nationalité peut être prononcée. Une interdiction d’accès au territoire peut également être imposée.

Article 1er La présente loi règle une matière visée à l’article 74 de la Constitution.

Art. 2

Dans l’article 1er de la loi du 1er août 1979 concernant les services dans une armée ou une troupe étrangère se trouvant sur le territoire d’un État étranger, les mots “d’un emprisonnement de trois mois à deux ans” sont remplacés par les mots “de la réclusion de cinq ans à dix ans et d’une amende de cent euros à cinq mille euros”.

Art. 3

L’article 2 de la même loi est remplacé par ce qui suit: “Art. 2. L’engagement, le départ ou le transit de personnes en vue de servir dans une armée ou une troupe étrangère se trouvant sur le territoire d’un État étranger sera puni, dans les cas prévus par arrêté royal motivé et délibéré en Conseil des ministres, de la réclusion de cinq ans à dix ans et d’une amende de cent euros à recrutée est une personne visée à l’article 1er, alinéa 2, de la présente loi.

Art. 4

Dans la même loi, il est inséré un article 2/1 rédigé “Art. 2/1. Le juge peut également prononcer la déchéance de la nationalité belge, pourvu qu’il n’en résulte pas que l’intéressé devienne apatride.”.

Art. 5

Dans la même loi, il est inséré un article 2/2, rédigé “Art. 2/2. Le juge peut, pour autant que l’intéressé n’ait pas ou plus la nationalité belge, lui interdire l’accès

au territoire, en combinaison avec un emprisonnement subsidiaire de cinq ans à dix ans.”

Art. 6

L’article 3 de la même loi est remplacé par ce qui suit: “Art. 3. La tentative de commettre une infraction prévue à l’article 1er ou à l’article 2 sera punie de la peine prévue pour l’infraction consommée.”

Art. 7

L’article  138  du Code pénal est complété par un § 3 rédigé comme suit: “§ 3. En cas de condamnation pour des infractions terroristes visées aux articles 137, § 2 et 137, § 3, le juge peut également prononcer la déchéance de la nationalité belge, pourvu qu’il n’en résulte pas que l’intéressé devienne apatride. Le juge peut, pour autant que l’intéressé n’ait pas ou plus la nationalité belge, lui interdire l’accès au territoire, en combinaison avec un emprisonnement subsidiaire de cinq ans à dix ans.” 20 novembre 2014 Centrale drukkerij – Imprimerie centrale