Wetsvoorstel PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l'autonomie fiscale des régions et financement des nouvelles compétences

DE BELGIQUE DOC 53  11 septembre 2013 AVIS DU CONSEIL D’ÉTAT N° 53.901/AG DU 27 AOÛT 2013 Document précédent: Doc 53 2974/ (2012/2013): 001: Proposition de loi spéciale de Mmes Vienne et Rutten, MM. Terwingen et Bacquelaine, Mmes Temmerman, Fonck et Gerkens et M. Van Hecke

PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE

portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l’autonomie fiscale des régions et financement des nouvelles compétences

(PLEN: couverture blanche; COM: couverture saumon) PLEN: Séance plénière COM: Réunion de commission MOT: Motions déposées en conclusion d’interpellations (papier beige) Le 24 juillet 2013, le Conseil d’État, section de législation, à communiquer un avis, dans un délai de trente jours, prorogé à quarante-cinq jours(*), sur une proposition de loi spéciale ‘portant réforme du fi nancement des communautés et des régions, élargissement de l’autonomie fi scale des régions et fi nancement des nouvelles compétences’ (Doc. parl., Chambre, 2012 2013, n° 53 2974/001).

L’article 66 de la proposition a été examiné par l’assemblée générale les 6 et 13 août 2013. L’assemblée générale était composée de Marnix VAN DAMME, président de chambre, président, Philippe QUERTAINMONT, président de chambre, Paul LEWALLE, Jacques JAUMOTTE, Geert DEBERSAQUES, Luc CAMBIER, Bert THYS et Wouter PAS, conseillers d’État, Marc RIGAUX, Jan VELAERS, Yves DE CORDT et Christian BEHRENDT, assesseurs, et Michel FAUCONIER, greffier assumé.

Les autres articles de la proposition ont été examinés par l’assemblée générale les 20 et 27 août 2013. L’assemblée générale était composée de Robert ANDERSEN, premier président du Conseil d’État, Roger STEVENS, président du Conseil d’État, Michel LEROY et Jo BAERT, présidents de chambre, Pierre VANDERNOOT, Eric BREWAEYS, Carlo ADAMS et Michel PÂQUES, conseillers d’État, Jan VELAERS, Michel TISON, Sébastien VAN DROOGHENBROECK et Christian BEHRENDT, assesseurs, et Anne-Cathérine VAN GEERSDAELE, greffier, et Veerle VERTONGEN, greffier assumé.

Le rapport a été présenté par Xavier DELGRANGE, premier auditeur chef de section (articles 1er, 45 à 53 et 80), Jean-Luc PAQUET, premier auditeur (articles 1er, 21 à 44, 54 à 65 et 67 à 79), Kristine BAMS (articles 1er à 65 et 67 à 80) et Anne VAGMAN (articles 1er, 66 et 80), premiers auditeurs, Patrick RONVAUX (articles 1er, 2 à 20 et 80) et Tim CORTHAUT, (articles 1er à 80), auditeurs. L’avis, dont le texte suit, a été donné le 27 août 2013. * Comme la demande d’avis est introduite sur la base de l’article 84, § 1er, alinéa 1er, 1°, des lois coordonnées sur le Conseil d’État, tel qu’il est remplacé par la loi du 2 avril 2003, la section de législation limite son examen au fondement juridique du projet, à la compétence de l’auteur de l’acte ainsi qu’à l’accomplissement des formalités préalables, conformément à l’article 84, § 3, des lois coordonnées précitées.

Sur ces trois points, le projet appelle les observations ci-après. (*) Cette prorogation résulte de l’article 84, § 1er, 1°, des lois coordonnées sur le Conseil d’État qui dispose que le délai de trente jours est prorogé à quarante-cinq jours dans le cas où l’avis est donné par l’assemblée générale en application de l’article 85

PORTÉE DE LA PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE

La proposition de loi spéciale soumise pour avis a pour objet de revoir, dans le cadre de l’accord sur la sixième réforme de l’État, le système de fi nancement des communautés et des régions. La proposition contient surtout des dispositions modifi ant la loi spéciale du 16 janvier1989 ‘relative au fi nancement des Communautés et des Régions’ (ci-après: la loi spéciale de fi nancement) (voir le chapitre 2  de la proposition, qui comprend les articles 2 à 75) mais elle comprend également une disposition modifi cative concernant la loi spéciale du 19  juillet  2012  ‘portant un juste fi nancement des Institutions bruxelloises’ (le chapitre 3, composé uniquement de l’article 76).

Enfi n, la proposition renferme un certain nombre de dispositions transitoires (articles 77 et 78), une disposition abrogeant la loi spéciale du 5 mai 2003 ‘instaurant un nouveau mode de calcul de la contribution de responsabilisation à charge de certains employeurs du secteur public’ (article 79) et une disposition de mise en vigueur des nouvelles règles, essentiellement à partir du 1er juillet 2014 (article 80)

OBSERVATIONS GÉNÉRALES

I

CADRE NORMATIF

En principe, le Conseil d’État examine une proposition de loi (spéciale) qui lui est soumise à la lumière notamment de la Constitution et des traités internationaux pertinents en la matière. En ce qui concerne le cadre constitutionnel à prendre en considération, il y a lieu de tenir compte de la manière dont demande d’avis. Il prie le Conseil d’État “te adviseren over de overeenstemming en de bestaanhiervoor vermelde voorstellen tot herziening door de grondwetgever zullen zijn aangenomen”.

Dans le passé, le Conseil d’État a déjà donné suite à des demandes visant à obtenir un avis sur un projet ou une proposition de loi à la lumière d’une révision de la Constitution

encore inachevée1. Le Conseil d’État examinera également la proposition de loi qui lui est soumise, à la lumière des articles 23, 143 et 180 proposés de la Constitution, tels que ceux-ci seront rédigés après l’approbation des propositions de révision de la Constitution. Le présent avis est évidemment donné sous la réserve expresse que le texte des nouveaux articles de la Constitution, tels qu’ils seront fi nalement, par hypothèse, adoptés, sera conforme aux propositions de révision de la Constitution actuellement à l’examen ou qu’en tout cas, si les textes proposés devaient encore faire l’objet de modifi cations, le texte fi nal aura, à l’égard des propositions à l’examen, les mêmes effets juridiques que les révisions de la Constitution actuellement proposées2.

Voir à cet égard,  notamment, l’avis C.E.  51.214/AG du 2  mai  2012  sur une proposition devenue la loi du 19  juillet 2012 ‘portant diverses modifi cations du Code électoral, des lois coordonnées du 18 juillet 1966 sur l’emploi des langues en matière administrative, de la loi du 3 juillet 1971 relative à la répartition des membres des Chambres législatives en groupes linguistiques et portant diverses dispositions relatives aux conseils culturels pour la communauté culturelle française et pour la communauté culturelle néerlandaise et de la loi du 23 mars 1989 relative à l’élection du Parlement européen’ (Doc. parl., Sénat, 2011-2012, n° 1560/2), l’avis C.E.

51.215/AG du 2 mai 2012 sur une proposition devenue la loi du 19 juillet 2012 ‘modifi ant les lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, en ce qui concerne l’examen des litiges par l’assemblée générale de la section du contentieux administratif, à la demande de personnes établies dans les communes périphériques’ (Doc. parl., Sénat, 2011-2012, n° 1563/2) et l’avis C.E. 51.216/AG du 2 mai 2012 sur une proposition devenue la loi spéciale du 19 juillet 2012 ‘portant modifi cation de la loi du 9 août 1988 portant modifi cation de la loi communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres publics d’aide sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi organique des élections provinciales et de la loi organisant l’élection simultanée pour les chambres législatives et les conseils provinciaux (dite “de pacifi cation communautaire”) et de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, concernant la nomination des bourgmestres des communes périphériques’ (Doc. parl., Sénat, 2011-2012, n° 1565/2, p.

8), qui fait référence à l’avis C.E. 13.334/1/2 des 31 mai et 6 juin 1979 sur un projet de ‘loi spéciale des régions et des communautés’ (Doc. parl., Sénat, 1979, n° 261/1, annexe I, p. 4), à l’avis 21.727/AG du 16 septembre 1992 sur une proposition de loi spéciale ‘sur les relations internationales des Communautés et des Régions’ (Doc. parl., Sénat, 1991-1992, n° 457/2, p. 4), à l’avis C.E. 21.990/VR du 18 décembre 1992 sur une proposition de loi spéciale ‘visant à achever la structure fédérale de l’État’ (Doc. parl., Sénat, 1992-1993, n° 558/2, p.

2) et à l’avis C.E. 27.145/4 du 1er décembre 1997 sur une proposition de loi devenue la loi du 25 juin 1998 ‘réglant la responsabilité pénale des ministres’ (Doc. parl., Chambre, 1997-1998, n° 1274/6, p. 2). Voir en ce sens, notamment, l’avis C.E.  30.289/2  du 2 août 2000 sur un projet devenu la loi du 18 juillet 2002 ‘assurant une présence égale des hommes et des femmes sur les listes de candidatures aux élections des Chambres législatives fédérales et du Conseil de la Communauté germanophone’ (Doc. parl., Sénat, 2000-2001, n° 2-1023/1, p. 12) et l’avis C.E. 51.195/ AG du 3 mai 2012 sur une proposition devenue la loi du 19 juillet 2012 ‘portant réforme de l’arrondissement judiciaire de Bruxelles’ (Doc. parl., Chambre, 2011-2012, n° 53-2140/2).

II. L’EXIGENCE IMPOSANT LA FIXATION DU SYSTÈME

DE FINANCEMENT À LA MAJORITÉ SPÉCIALE Il résulte des articles 175 et 177 de la Constitution que le système de fi nancement de la Communauté fl amande et de la Communauté française ainsi que des régions doit être fi xé par une loi à majorité spéciale. L’article  175 de la Constitution dispose: “Une loi adoptée à la majorité prévue à l’article 4, dernier alinéa, fi xe le système de fi nancement pour la Communauté française et pour la Communauté fl amande. Les Parlements de la Communauté française et de la Communauté fl amande règlent par décret, chacun en ce qui le concerne, l’affectation de leurs recettes”. S’agissent du fi nancement des régions, l’article  177 de la Constitution dispose ce qui suit: alinéa, fi xe le système de fi nancement des régions. Les Parlements de région déterminent, chacun pour ce qui le concerne, l’affectation de leurs recettes par les règles visées à l’article 134”. Comme l’a déjà indiqué précédemment le Conseil d’État, l’exigence inscrite aux articles 175, alinéa 1er, et 177, alinéa 1er, de la Constitution, imposant que le système de fi nancement soit fi xé par une majorité spéciale, “vise manifestement à donner une garantie spéciale en matière de fi nancement des Communautés et des Régions”3. Ce point de vue est confi rmé par la déclaration suivante du Vice-Premier Ministre et Ministre des Communications et des Réformes institutionnelles au cours des travaux préparatoires de la révision de l’article 59bis de la Constitution: “Le choix de prévoir le fi nancement dans une loi votée à majorité spéciale s’explique pour trois raisons: — les règles de base qui déterminent les rapports entre les Communautés et les Régions ne peuvent en effet être modifi ées en fonction de l’opportunité politique du moment. Ces modifi cations éventuelles doivent faire l’objet d’un consensus assez large entre les Communautés et Régions, matérialisé par une majorité des deux tiers. Dans une structure fédérale, cela doit faire partie de la ‘Bundestreue’, qui veut que ces modifi cations ne peuvent être envisagées que dans le cas d’un large consensus entre les Communautés. Avis C.E. 21.990/VR du 18 décembre 1992 sur une proposition devenue la loi du 16 juillet 1993 ‘visant à achever la structure fédérale de l’État’ (Doc. parl., Sénat, 1992-1993, n° 558/2, p. 32).

— Ce système se construit progressivement et il faut éviter qu’on puisse facilement le remettre en cause à chaque étape de cette construction. — En outre pour la crédibilité des Communautés et Régions, il est important que le système de fi nancement soit stable. Il faut éviter d’offrir des possibilités d’hypothéquer l’assise fi nancière des Communautés et Régions, ce qui s’est déjà produit au moment où a été élaboré le système de fi nancement prévu par la loi ordinaire du 9 août 1980”4.

Les articles 175, alinéa 1er, et 177, alinéa 1er, de la Constitution n’exigent certes pas que tous les aspects du fi nancement des communautés et des régions soient défi nis dans une loi adoptée à la majorité visée à l’article 4, dernier alinéa, de la Constitution mais bien que le “système de fi nancement”, du moins quant à ses règles de base, soit fi xé par le législateur spécial. Les différentes dispositions de la proposition doivent être examinées à la lumière notamment de cette observation.

Sur ce point, il est renvoyé à l’examen des différents articles de la proposition. III. LES RÉFÉRENCES AUX DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES FIGURANT DANS LA LOI SPÉCIALE DE FINANCEMENT – LE RESPECT DE LA TERMINOLOGIE EN USAGE 1. Plusieurs dispositions de la loi spéciale de fi nancement se réfèrent encore aux dispositions constitutionnelles telles qu’elles étaient numérotées lors de leur adoption, avant la coordination de la Constitution intervenue le 17 février 1994 5.

Dans un souci à la fois de lisibilité et de cohérence, l’occasion de la discussion de la proposition de loi spéciale à l’examen devrait être saisie pour remplacer les références faites à la numérotation de la Constitution de 1831, telle que modifi ée, par des références à celle de la Constitution coordonnée de 1994. Doc. parl., Chambre, 1988, n° 10/59b, 456/4, p. 22. Exemples: les articles 1er, §§ 1er, phrase liminaire, 2, phrase liminaire, et 3, 57, § 3, alinéa 1er, in fi ne, 61, § 2, alinéa 2, 74, alinéa 1er, et 80, alinéa 1er, de la loi spéciale de fi nancement.

Il devrait en aller d’autant plus ainsi qu’à l’instar de ce qui a résulté des modifi cations de cette loi spéciale adoptée après cette coordination, dans lesquelles les dispositions concernées, lorsqu’elles se réfèrent à un article de la Constitution, le font en mentionnant la nouvelle numérotation 6, les dispositions modifi catives des lois spéciales précitées qui fi gurent dans la proposition à l’examen et qui contiennent une référence à un article de la Constitution, l’identifi ent dans cette nouvelle numérotation 7.

2. De nombreuses dispositions proposées utilisent l’expression d’“État fédéral”, au lieu de celle d’“autorité fédérale”, alors que le texte actuel de la loi spéciale de fi nancement utilise cette dernière expression. En outre, les versions française et néerlandaise ne correspondent pas toujours sur ce point, le texte néerlandais utilisant tantôt l’expression “Federale Staat”, tantôt celle de “federale overheid”.

Le texte devrait être revu afi n de remplacer dans les dispositions concernées les mots “État fédéral” par ceux d’“autorité fédérale”

EXAMEN DU TEXTE

Article 3 L’article 3 de la proposition vise à remplacer l’article 1erter de la loi spéciale de fi nancement en ce qui concerne les principes que les régions doivent respecter dans le cadre de cette loi pour l’exercice de leurs compétences fi scales. Ainsi, l’alinéa 1er de cet article mentionne-t-il entre autres le “cadre normatif général de l’union économique et de l’unité monétaire” et “la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux”.

Les développements font référence à cet égard à l’article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 ‘de réformes institutionnelles’ (ci-apres: la loi spéciale du 8 août 1980). À ce propos, le délégué du Président de la Chambre des représentants a encore apporté les précisions suivantes: “De naleving van het algemeen normatief kader van de economische unie en monetaire eenheid en het principe van vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitalen zijn voor de fi scale bevoegdheden van de gewesten equivalent  Exemples: les articles 9bis, alinéa 1er, première phrase, et 49bis de la loi spéciale de fi nancement.

Articles 1er, §§ 1er, phrase liminaire, et 2, phrase liminaire, 1erter, alinéa 1er, 5/7, alinéa 1er, 77, § 3, alinéa 2, et 80, alinéa 4, de la loi spéciale de fi nancement, insérés respectivement par les articles 2, 3, 13, 70 et 71 de la proposition. Certaines des modifi - cations apportées par la proposition de loi à l’examen à la loi spéciale du 16 janvier 1989 rectifi ent quelques-unes des références devenues obsolètes à la numérotation de la Constitution; tel est le cas par exemple des nouveaux articles 1er, §§ 1er, phrase liminaire, et 2, phrase liminaire, et 80, alinéa 4, de la loi spéciale de fi nancement, insérés respectivement par les articles 2 et 71 de la proposition.

8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen zoals dit geldt voor de materiële bevoegdheden van de gewesten”. Article 5 1. L’article 5 de la proposition tend à insérer un article 2bis nouveau dans la loi spéciale de fi nancement, qui dispose que les recettes des perceptions immédiates, amendes et transactions pénales (dans le texte néerlandais: “de strafrechtelijke verrichtingen”) 8 liées aux infractions à la réglementation de la sécurité routière qui relève de la compétence des régions, sont attribuées à celles-ci en fonction du lieu de l’infraction.

La défi nition “strafrechtelijke verrichtingen” dans le texte néerlandais est très générale 9, si bien que la question se pose de savoir s’il s’agit également d’attribuer d’autres recettes (provenant par exemple de la confi scation des véhicules) 10 aux régions. Il faudra dès lors indiquer plus clairement de quelles opérations il s’agit précisément et accorder entre elles les deux versions du texte.

2. La référence à l’article  6, § 1er, XI, de la loi spéciale du 8 août 1980, qui apparaît dans l’article proposé, devra être remplacée par une référence à l’article  6, § 1er, XII, de la même loi spéciale11. Article 7 L’article  5/1, § 2, proposé de la loi spéciale de fi nancement dispose que, pour l’application de la loi spéciale de fi nancement, l’impôt des personnes physiques est réputé localisé à l’endroit où le contribuable a établi son “domicile fi scal”12 au 1er janvier de l’exercice d’imposition à l’impôt des personnes physiques.

Il ressort des développements qu’il s’agit de défi nir clairement et sans équivoque ce critère de localisation dans la loi spéciale de fi nancement et d’ainsi éviter qu’une région, dans l’exercice de ses compétences fi scales en matière d’impôt des personnes physiques, utilise un autre critère que celui appliqué par l’administration fi scale fédérale dans la mise en œuvre des dispositions fi scales régionales; dès Dans le texte néerlandais du commentaire de l’article, il est par ailleurs question de “strafrechtelijkeschikkingen”.

La défi nition “transactions pénales” dans la version française du texte paraît quant à elle indiquer que seul est visé le règlement transactionnel en matière pénale  Voir les articles 50 et 51 de la loi du 16 mars 1968 ‘relative à la police de la circulation routière’. Cf. l’article  25 de la proposition de loi spéciale ‘relative à la Sixième Réforme de l’État’, qui complète l’article  6, § 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 par un “XII” concernant la politique en matière de sécurité routière (Doc.  parl., Sénat, 2012-2013, n° 5-2232/1, pp.

213-214). La notion de “domicile fi scal” apparaît déjà à l’article  5, § 2, 4° (droits de succession des habitants du Royaume) et 8° (droits d’enregistrement sur les donations entre vifs de biens meubles ou immeubles faites par un habitant du Royaume), de la loi spéciale de fi nancement.

lors, les régions n’ont pas de compétence normative en ce qui concerne le domicile fi scal13. L’article 3 du Code des impôts sur les revenus 1992 (ciaprès: CIR 92) dispose que les habitants du Royaume sont assujettis à l’impôt des personnes physiques et l’article  2 de ce même CIR 92 défi nit les “habitants du Royaume”. Cette défi nition fait la distinction entre différentes catégories, la principale étant constituée des “personnes physiques qui ont établi en Belgique leur domicile ou le siège de leur fortune”14.

Étant donné que tant le domicile que le siège de la fortune de la personne entrent également en ligne de compte, la question se pose de savoir si le domicile fi scal constitue effectivement un critère de localisation univoque. À cet égard, le délégué du Président de la Chambre des représentants a précisé ce qui suit: woonplaats. Het departement Financiën bereidt dienaanworden behandeld”; — “Inzake personenbelasting is het doorslaggevend criterium reeds geruime tijd de woonplaats.  Slechts in uitzonderlijke gevallen wordt teruggegrepen naar het begrip ‘zetel van fortuin’, dat op zich onvoldoende rechtszekerheid geeft (het moet immers telkens opnieuw op grond van de feitelijke omstandigheden worden beoordeeld).

In het kader van de vereenvoudiging van de fi scaliteit heeft de administratie daarom voorgesteld om dit laatste begrip te laten vallen. Die aanpassing zal dus nu worden voorgesteld in september Doc. parl., Chambre, 2012-2013, n° 53-2974/001, p. 16. Article  2, § 1er, 1°, a), du CIR 92. Au sens de cette disposition, “le domicile” est une résidence de fait qui est caractérisée par une certaine permanence, tandis que le “siège de la fortune” est le lieu d’où elle est gérée et qui est caractérisé par une certaine unité (A.

Tiberghien et crts, Manuel de droit fi scal 2012-2013, Kluwer, 2012, n° 1004, comprenant une référence à la jurisprudence pertinente de la Cour de cassation). L’établissement en Belgique du domicile ou du siège de la fortune s’apprécie en fonction des éléments de fait; toutefois, sauf preuve contraire, sont présumées avoir établi en Belgique leur domicile ou le siège de leur fortune, les personnes physiques qui sont inscrites au registre national des personnes physiques (article  2, § 1er, 1°, alinéa 2, du CIR 92).

Les autres catégories mentionnées à l’article  2, § 1er, 1°, du CIR 92, sont:

“b) les agents diplomatiques belges et les agents consulaires de carrière belges accrédités à l’étranger, ainsi que les membres de leur famille vivant à leur foyer;

c) les autres membres de missions diplomatiques et de postes consulaires belges à l’étranger, ainsi que les membres de leur famille vivant à leur foyer, à l’exclusion des fonctionnaires consulaires honoraires;

d) les autres fonctionnaires, agents et représentants ou délégués de l’État belge, des Communautés, Régions, provinces, agglomérations, fédérations de communes et communes, ainsi que d’établissements de droit public belge, qui ont la nationalité belge et exercent leurs activités à l’étranger dans un pays dont ils ne sont pas résidents permanents”.

En ce qui concerne la réduction d’impôt visée à l’article 5/5, § 4, alinéa 1er, 1°, proposé, qui porte sur “les dépenses en vue d’acquérir ou de conserver une habitation propre”, le commentaire de l’article 11 explique que les régions se voient octroyer une compétence exclusive pour les réductions d’impôt et les crédits d’impôt qui sont en lien avec le fi nancement de l’habitation propre du contribuable, et ce en raison du fait que les régions sont compétentes pour le logement en général, conformément à l’article 6, § 1er, IV, de la loi spéciale du 8 août 1980.

Le même commentaire précise encore que l’autorité fédérale pourra toujours octroyer des avantages fi scaux pour les dépenses qui sont effectuées pour fi nancer l’acquisition ou la conservation d’une habitation autre que l’habitation propre. Cette précision est justifi ée par le fait que “l’acquisition d’une deuxième habitation peut en fait être considérée comme un investissement ou comme la constitution d’une pension complémentaire du troisième pilier et est donc mise en rapport avec une compétence fédérale”15.

2.1. Ce commentaire soulève deux interrogations. 2.2. La première question est celle de savoir si la justifi cation apportée sur ce point par le commentaire doit ou non être retenue comme un élément d’interprétation de la compétence “générale” donnée à l’autorité fédérale par l’article 5/1, § 5, alinéa 3, proposé à l’article 7 de la proposition, de mettre en œuvre des réductions d’impôt sans aucune restriction.

Si l’on s’en tient au seul article 5/1, § 5, alinéa 3, proposé, l’autorité fédérale est compétente, sauf pour ce qui concerne les réductions d’impôt énumérées à l’article 5/5, § 4, alinéa 1er, 1° à 7°, pour “mettre en œuvre des réductions d’impôt sans aucune restriction”. Aucun lien n’est donc fait à ce stade entre le pouvoir de mettre en œuvre des réductions d’impôt et le fait que ces réductions devraient éventuellement être liées à des compétences fédérales.

Or, si on lit le commentaire précité, on constate toutefois, dans un cas particulier pour lequel la compétence mise en œuvre par l’autorité fédérale serait celle déduite de l’article 5/1, § 5, alinéa 3, précité, que, si l’autorité fédérale peut toujours octroyer des avantages fi scaux pour les dépenses liées à une habitation autre que l’habitation propre, c’est parce que l’acquisition d’une deuxième habitation “est mise en rapport avec une compétence fédérale”: faut-il dès lors en déduire que la compétence donnée à l’autorité fédérale par l’article 5/1, § 5, alinéa 3, de “mettre en œuvre des réductions d’impôt sans aucune restriction” ne vaudrait que dans les domaines de compétence fédérale? À lire le texte même de la proposition de loi spéciale, la réponse à cette question paraît devoir être négative mais, à lire uniquement le commentaire précité, c’est une réponse positive à cette question qui paraît se dégager.

Sur cette question, il ne peut en tout cas être fait abstraction de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qui, dans l’état actuel de la répartition des compétences fi scales entre les diverses entités du Royaume, admet que lors de l’adoption  Doc. parl., Chambre, 2012-2013, n° 53-2974/001, p. 27.

d’une mesure fi scale, qui, pour recevoir cette qualifi cation, doit nécessairement poursuivre à titre principal un objectif budgétaire et fi scal, le législateur peut également viser à encourager ou au contraire à décourager certains comportements. La circonstance que, ce faisant, il contribuerait à la réalisation d’un objectif relevant de la compétence d’un autre législateur ne saurait avoir pour conséquence que la mesure fi scale concernée serait contraire aux règles répartitrices de compétences entre l’autorité fédérale, les communautés et les régions.

Il en irait autrement si le législateur fédéral, par l’adoption d’une disposition fi scale, rendait impossible ou exagérément difficile l’exercice, par les autres législateurs, des compétences qui leur reviennent. La Cour constitutionnelle admet encore que, si toute mesure fi scale est susceptible d’avoir une infl uence sur le comportement des contribuables, il ne s’ensuit pas que le législateur fédéral devrait, dans l’exercice de sa compétence fi scale, renoncer à toute disposition qui pourrait éventuellement infl uencer le comportement des contribuables dans un sens différent de celui que les régions, dans l’exercice de leurs compétences, pourraient vouloir encourager.

Tel ne serait le cas que si le législateur fi scal rendait à cette occasion impossible ou exagérément difficile l’exercice, par les régions, de leurs compétences16. Il appartient au législateur spéciale, notamment à la lumière de la jurisprudence précitée de la Cour constitutionnelle, de clarifi er l’intention poursuivie. 2.3. Une fois réglée la réponse à donner à la première question, se posera encore une seconde question découlant du constat que la compétence matérielle des régions dans le domaine du logement ne dépend pas de ce qu’un logement constitue ou non la première habitation d’un contribuable.

Par conséquent, sur la base de leurs compétences matérielles dans le domaine du logement, les régions pourraient envisager d’accorder une réduction d’impôt visée à l’article 5/5, § 2, alinéa 1er, proposé, ou un crédit d’impôt visé à l’article 5/5, § 3, alinéa 1er, proposé, pour une habitation qui ne serait pas l’habitation propre du contribuable. Le passage précité issu du commentaire de l’article 11, qui entend “mettre en rapport” avec une compétence fédérale les réductions et crédits d’impôt à accorder sur les habitations qui ne constituent pas l’habitation propre du contribuable, signifi e-t-il que, pour ces habitations, les régions ne pourraient pas accorder de réduction d’impôt sur la base de la compétence qui leur est octroyée par l’article 5/5, § 2, alinéa 1er, proposé, ou de crédit d’impôt sur la base de la compétence qui leur est attribuée par l’article 5/5, § 3, alinéa 1er, proposé, ou bien faut-il au contraire considérer que, nonobstant le commentaire de l’article rapporté ci-dessus, les régions peuvent aussi appliquer des réductions ou des crédits d’impôt concernant ces habitations dans la mesure où elles relèvent en toute hypothèse de leur compétence matérielle au titre du logement? C.C., 13 juin 2013, n° 83/2013, B.3.3 et B.3.6.

De ce point de vue, il faudra clarifi er la disposition proposée. Article 13 1. À l’article 5/7, alinéa 3, proposé, les mots “Sans préjudice de ses compétences générales” sont inutiles et devraient être omis puisqu’il n’existe aucun lien de droit à faire entre les compétences consultatives données à la Cour des comptes par l’article proposé et les compétences “générales” de cette Cour telles qu’elles résultent des textes actuellement applicables.

On n’aperçoit donc pas comment les missions confi ées à la Cour des comptes par le texte proposé pourraient être susceptibles de “porter préjudice” aux compétences générales de la Cour. 2. Afi n de lui permettre de remettre à la région concernée un avis documenté et motivé sur les projets et les propositions de décret ou d’ordonnance en matière fi scale, l’article 5/7, alinéa 4, proposé charge la Cour des comptes de développer “en accord avec le gouvernement fédéral et les gouvernements de région un modèle d’évaluation transparent et uniforme”.

Les développements n’apportent à ce sujet aucune explication. Pareille disposition doit être entendue comme chargeant la Cour des comptes de concevoir elle-même ce modèle d’évaluation transparent et uniforme car il ne se conçoit pas que cette mission confi ée à la Cour des comptes, compte tenu de la nature de celle-ci, prenne par exemple la forme d’une convention ou d’un accord de coopération. Il est cependant admissible que le gouvernement fédéral et les gouvernements de région apportent leur collaboration à cette mission.

Le texte doit être rédigé de manière à lever toute ambiguïté. Articles 28 et 32 En ce qui concerne la répartition “selon les recettes de l’impôt des personnes physiques fédéral localisé dans chaque région” (voir les articles  35sexies, alinéa  3, et 35decies, alinéa  5, proposés de la loi spéciale de fi nancement, et l’article  28, 2°, et l’article 32 de la proposition), les délégués informations complémentaires suivantes: basis van fi scale capaciteit tussen de gewesten en, in de mate sen de gemeenschappen, is het van belang om een basis te gewesten zelf.

In die zin is de term ‘globale belasting staat’ niet langer bruikbaar en komt hij in het nieuwe belastingschema is de ‘federale personenbelasting’ zoals die is gedefi nieerd in het voorgestelde artikel  5/1, § 3. De term ‘federale personenbelasting’ zoals die in het voorgestelde artikel 5/1, § 3, voorkomt, is echter een term

Pour que le Parlement puisse apprécier la disposition proposée en connaissance de cause, le calendrier de construction susmentionné devra fi gurer dans les documents parlementaires relatifs à la proposition. Article 60 1. Selon l’article 54/2 de la loi spéciale de fi nancement, le régime fi scal des non-résidents est appliqué de manière à tenir compte des dispositions fi scales régionales afi n, notamment, “de respecter le principe visé à l’article 1ter, alinéa 1er, 3°”.

Le principe visé est celui de la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux que les régions devront respecter dans l’exercice de leurs compétences fi scales en vertu de l’article 1ter, proposé (article 3 de la proposition)18. La référence au nouvel article 1ter de la loi spéciale de fi nancement n’est toutefois pas pertinente dans ce contexte, dès lors que la règle concerne le régime fi scal des non-résidents, qui reste du ressort de l’autorité fédérale.

Toutefois, l’autorité fédérale doit également respecter les libertés européennes, non pas en vertu du nouvel article 1ter de la loi spéciale de fi nancement, mais bien du droit de l’Union européenne. En outre, la notion de “libre circulation des personnes, biens, services et capitaux” inscrite à l’article 1ter, alinéa 1er, 3°, de la loi spéciale de fi nancement ne doit pas s’interpréter comme une référence à ce seul principe de base du droit de l’Union européenne, mais également comme une référence au principe de base analogue applicable en droit interne qui, en matière économique, est énoncé à l’article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 et est applicable dans le cadre de l’exercice de l’ensemble des compétences des communautés et des régions19.

Le commentaire de l’article  60 de la proposition précise expressément que, pour l’application du régime fi scal des non-résidents, il est tenu compte des règles d’imposition régionales, mais seulement pour “les non-résidents qui peuvent invoquer les libertés du traité-UE […] ou les dispositions de non-discrimination des conventions préventives de la double imposition”20. Le contexte dans lequel l’obligation visée dans le nouvel article 54/2, § 1er, alinéa 1er, sera appliquée doit être déterminé de manière suffisamment précise.

Il est recommandé par conséquent d’écrire “afi n de respecter le principe de la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux dans le cadre de l’Union européenne” et de supprimer la référence à l’article 1ter. 2. En soi, l’obligation d’appliquer le régime fi scal des nonrésidents de manière à tenir compte des dispositions fi scales régionales, ne concerne pas le système de fi nancement des Tel qu’il est rédigé, l’article 1ter, alinéa 1er, de la loi spéciale de fi nancement comporte uniquement des obligations pour les régions, pas pour l’autorité fédérale.

J. Velaers, De Grondwet en de Raad van State, afdeling Wetgeving, Maklu, 1999, 757. Voir par exemple: C.C., 25 février 1988, n° 47/1988, 6.B.4; C.C. 19 juillet 2005, n° 132/2005, B.4.2; C.C. 8 juillet 2010, n° 83/2010, B.7. Doc.parl., Chambre, 2012-2013, n° 53-2974/001, p. 70.

régions. Il s’agit d’une obligation que le législateur fédéral impose à l’administration fi scale fédérale, si bien qu’au sens strict cette règle n’a pas sa place dans la loi spéciale de fi nancement. Le dispositif proposé a toutefois une incidence sur les régions dans deux domaines. Tout d’abord, le nouvel article 54/2, § 1er, alinéa 2, de la loi spéciale de fi nancement dispose que la localisation des non-résidents, nécessaire pour déterminer les dispositions régionales dont il faut tenir compte, est fi xée par une loi “après concertation avec les gouvernements des régions”.

Il s’agit donc d’une obligation incombant aux gouvernements régionaux de se concerter à ce sujet avec le législateur fédéral. En suite, la proposition contient un régime compensatoire permettant d’imputer l’incidence des dispositions fi scales régionales (centimes additionnels, diminutions, réductions et augmentations d’impôts, ainsi que crédits d’impôt) sur les recettes de l’impôt des non-résidents qui est resté fédéral: la différence ainsi opérée entre “l’impôt de référence” (l’impôt dû calculé suivant les seules règles fi scales fédérales, abstraction faite des règles fi scales régionales) et “l’impôt dû calculé individuellement” (l’impôt réellement dû calculé sur la base des règles fi scales fédérales, en tenant compte des règles fi scales régionales) doit être payée par la région concernée à l’autorité fédérale ou par l’autorité fédérale à la région concernée (voir le nouvel article  54/2, §§ 2 à 4).

Compte tenu de cette incidence du régime proposé sur le fi nancement des régions, le mécanisme de compensation doit être inscrit dans la loi spéciale de fi nancement et il peut être admis que les éléments y afférents soient également déterminés à la majorité spéciale. Le Conseil d’État estime que la délégation accordée au législateur ordinaire pour fi xer la localisation des non-résidents, nécessaire pour l’application du régime de compensation, n’est pas contraire à l’article  177, alinéa 1er, de la Constitution.

On peut en effet admettre qu’il s’agit d’un aspect non essentiel du système de fi nancement pour les régions, dès lors que le mécanisme d’imposition proprement dit est réglé à la majorité spéciale (voir les articles 7 à 14 de la proposition concernant les nouveaux articles 5/1 à 5/8 de la loi spéciale de fi nancement) et que, pour le reste, les régions peuvent défi nir elles-mêmes leur politique en matière d’impôt des personnes physiques régional.

Le système de localisation pour les non-résidents devra au demeurant se conformer au droit de l’Union européenne, notamment à l’obligation d’égalité de traitement résultant des principes de la libre cir-

culation des personnes et des services21, et devra respecter le principe de proportionnalité, ce qui implique qu’il ne devra pas rendre impossible ou exagérément difficile l’exercice des compétences fi scales incombant aux régions22.

K. Lenaerts et P. Van Nuffel, European Union Law, Sweet & Maxwell, 2011, n° 9-061. Voir par exemple: C.J.U.E. 14 février 1995, C-279/93, Schumacker (“1° L’article  48 du traité CEE [actuellement: l’article  45 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, ci-après: TFUE] doit être interprété en ce sens qu’il est susceptible de limiter le droit pour un État membre de prévoir les conditions d’assujettissement et les modalités d’imposition des revenus perçus sur son territoire par un ressortissant d’un autre État membre, dans la mesure où cet article, en matière de perception des impôts directs, ne permet pas à un État membre de traiter un ressortissant d’un autre État membre qui, ayant fait usage de son droit de libre circulation, exerce une activité salariée sur le territoire du premier État, de façon moins favorable qu’un ressortissant national se trouvant dans la même situation.

2° Il s’ensuit que l’article 48 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’application d’une réglementation d’un État membre imposant un travailleur ressortissant d’un autre État membre, qui réside dans ce dernier État et exerce une activité salariée sur le territoire du premier État, plus lourdement qu’un travailleur résidant sur le territoire du premier État et y occupant le même emploi, lorsque, comme en l’espèce au principal, le ressortissant du second État tire son revenu totalement ou presque exclusivement de l’activité exercée dans le premier État et ne perçoit pas dans le second État des revenus suffisants pour y être soumis à une imposition permettant de prendre en compte sa situation personnelle et familiale”; cf. également l’article 7, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 492/2011 du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2011 ‘relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union’, qui dispose que le travailleur ressortissant d’un État membre doit, sur le territoire des autres États membres, bénéfi cier des mêmes avantages fi scaux que les travailleurs nationaux); C.J.U.E., 11 août1995, C-80/94, Wielockx (“Une règle édictée par un État membre qui permet aux personnes résidant dans cet État de déduire du revenu soumis à l’impôt les bénéfi ces d’une entreprise qu’elles affectent à la constitution d’une réserve-vieillesse, mais refuse cet avantage aux ressortissants communautaires contribuables qui, quoique demeurant dans un autre État membre, perçoivent dans le premier État la totalité ou la quasi-totalité de leurs revenus, ne peut être justifi ée par le fait que les rentes périodiques, retirées postérieurement de la réserve-vieillesse par le contribuable non résident, ne sont pas imposées dans cet État mais dans l’État de résidence — avec lequel cet État a conclu une convention fi scale bilatérale contre les doubles impositions –, même si la généralisation de l’avantage ne permet pas de garantir, dans le système fi scal en vigueur dans le premier État, une stricte correspondance entre la déductibilité des montants ajoutés à la réserve-vieillesse et le caractère imposable des montants qui en sont retirés.

Une telle discrimination est dès lors contraire à l’article 52 du traité [actuellement, l’article  59 TFUE] )”.

Il ressort des arrêts Schumacker et Wielockx que l’objectif de la norme consiste à ce que certains non-résidents, vu l’importance de leurs revenus, soient assimilés aux résidents. Dès lors, il faut nécessairement choisir le critère de localisation de manière à ce que le résident soumis à ce régime soit traité comme s’il s’agissait d’un résident de la région où il est employé ou perçoit les revenus concernés. Voir, par ex., C.C. 17 avril 2008, n° 68/2008, B.6.4.

Article 61 À la question qui lui fut posée de savoir pourquoi l’article  61, § 8, alinéa 1er, proposé fait référence à l’article 6, § 1, V, alinéa 1er, 2°, de la loi spéciale du 8 août 1980, le délégué en ces termes: “De verwijzing naar artikel  6, § 1, V, eerste lid, 2°, BWHI berust op een materiële fout. De bedoeling is om te verwijzen de bijzondere wet met betrekking tot de Zesde Staatshervortus 1980 tot hervorming der instellingen”. La disposition devra être adaptée en ce sens. Article 66

I

PORTÉE DE LA DISPOSITION PROPOSÉE

1. L’article 66  proposé insère dans la loi spéciale de fi nancement un article 65quater par lequel est instauré, dans le cadre d’une “stratégie climatique nationale s’inscrivant dans les objectifs internationaux et européens en matière de politique climatique”, un mécanisme de “responsabilisation climat”23. 2. Ce mécanisme peut être schématisé comme suit: — Une trajectoire pluriannuelle d’objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre est fi xée pour chaque région24.

Cette trajectoire, qui ne concerne que les seules émissions de gaz à effet de serre dans les bâtiments des secteurs résidentiel et tertiaire, quelle que soit leur taille25, est fi xée par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, sur la base, en principe, d’une proposition de la Commission nationale climat, et, en tout état de cause, après accord des gouvernements des régions26. Les premières trajectoires doivent être défi nies par arrêté royal pour le 1er juillet 2014 au plus tard et portent sur la période entre le 1er juillet 2014 et le 31 décembre 202027.

Les trajectoires pour les périodes suivantes doivent être défi nies par arrêté royal au moins deux ans avant la fi n de la période précédente28. Les trajectoires pluriannuelles sont par ailleurs adaptées lors de chaque révision de l’objectif belge Voir l’intitulé de la proposition de loi ‘relative au mécanisme de responsabilisation climat’ (Doc. parl., Chambre, 2012-2013, n° 53-2965/001) prise en exécution de l’article 65quater et au sujet duquel l’assemblée générale du Conseil d’État a donné le 13  août  2013  l’avis 53.902/AG (ci-après: “proposition de loi 53.902/AG”).

Article 65quater, § 2, alinéa 1er, proposé. Dans les développements de la proposition de loi spéciale consacrés à cet article, il est fait état de ce que les trajectoires pluriannuelles reposent sur une répartition des efforts entre le secteur des bâtiments et les autres secteurs qui ne sont pas couverts par le système européen d’échange de quotas d’émission et des recettes de la mise aux enchères des quotas d’émission.

Article 65quater, § 3, alinéa 2, proposé. Article 65quater, § 4, proposé.

applicable et, en tout cas, tous les quatre ans29. À défaut d’arrêté royal, l’annexe à la loi spéciale de fi nancement, telle que proposée par la proposition de loi spéciale à l’examen, fi xe, en kilo-tonnes de CO2, les trajectoires des régions pour la période du 1er janvier 2015 au 31 décembre 203030. Une loi ordinaire peut également modifi er une trajectoire pluriannuelle si des normes européennes ou internationales permettent ou imposent une autre trajectoire31. — Chaque année, l’écart entre, d’une part, les émissions annuelles de gaz à effet de serre produites dans chaque région pour les bâtiments des secteurs résidentiel et tertiaire et, d’autre part, l’objectif fi xé par la trajectoire pluriannuelle de chaque région pour cette même année, est constaté par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, en principe, sur proposition de la Commission nationale Climat et, en tout état de cause, après concertation avec les gouvernements des régions.

Il est, lors de cette fi xation, tenu compte d’une correction à apporter en fonction des degrés-jours de l’année considérée communiqués par l’Institut royal de météorologie32. — Chaque année, à partir de l’année budgétaire 2016, un montant est attribué à la région qui dépasse son objectif au cours de l’année qui précède l’année concernée. Ce bonus pour la région est prélevé sur la part fédérale des recettes issues de la mise aux enchères des “droits” (lire: quotas) d’émission de gaz à effet de serre33 et est plafonné au montant de cette part34.

Si la somme des divers bonus devant être attribués aux régions dépasse ce plafond, le montant plafonné est réparti entre les régions au marc le franc35. — Chaque année, à partir de l’année budgétaire 2016, un montant est attribué à l’autorité fédérale par la région qui n’atteint pas son objectif au cours de l’année qui précède l’année concernée. Ce malus pour la région vient en déduction du montant des moyens fi nanciers qui doivent normalement lui être attribués par l’autorité fédérale en application du titre IV, chapitre II, section 4, de la loi spéciale de fi nancement (soit un prélèvement sur la part du produit de l’impôt des personnes physiques devant être attribué à la région)36.

Il est toutefois, pour chaque région, limité à cinquante pour cent de sa part respective dans les recettes issues de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre au cours de Article 65quater, § 3, alinéa 1er, proposé. Article 65quater, § 2, alinéa 2, proposé. Article 65quater, § 10, alinéa 2, 1°, proposé. Article 65quater, § 5, alinéa 1er, proposé. Article 65quater, § 5, alinéa 2, 1°, proposé.

Article 65quater, § 8, alinéa 1er, proposé. Ibid. Article 65quater, § 5, alinéa 2, 2°, proposé. Dans les développements de la proposition de loi spéciale consacrés à cet article, il est fait état, dans la version française, de ce que la fi xation de plafonds pour le bonus et les mali de chacune des régions a pour but de s’assurer qu’une part suffisante des recettes de la mise aux enchères des quotas d’émission reste disponible pour la politique climatique dans le secteur des bâtiments et dans d’autres secteurs; dans la version néerlandaise, n’est cependant visée que la politique climatique dans d’autres secteurs que celui des bâtiments.

l’année budgétaire au cours de laquelle l’écart concernant la région s’est produit37. — Les montants dont il est question ci-dessus sont fi xés, pour chaque région, sur la base des écarts, entre, d’une part, les émissions annuelles de gaz à effet de serre produites dans chaque région pour les bâtiments des secteurs résidentiel et tertiaire et, d’autre part, l’objectif fi xé par la trajectoire pluriannuelle de chaque région pour cette même année, multipliés par le prix moyen par quota d’émission sur une base annuelle des quotas d’émission mis aux enchères par la Belgique pour l’année au cours de laquelle ces écarts se sont produits38.

Ils ne sont par ailleurs dus que pour autant que des investissements dans des politiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre soient effectués à due concurrence par l’entité qui reçoit ces montants39. — Si, au cours d’une année budgétaire, les écarts, pour l’année précédente, ne peuvent être défi nitivement constatés, ces montants sont provisoirement fi xés par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, sur la base des données provisoires rapportées par les régions; lorsque ces écarts sont défi nitivement fi xés, les montants à verser aux régions ou à payer par les régions font l’objet d’une régularisation au cours de l’année budgétaire au cours de laquelle ces écarts sont défi nitivement constatés40. — Il est par ailleurs prévu qu’une loi ordinaire détermine la procédure d’adoption des objectifs de réduction d’émissions de gaz à effet de serre en vue de la fi xation des trajectoires pluriannuelles, les modalités complémentaires de leur évaluation annuelle, les modalités complémentaires du calcul des montants à verser aux régions ou à verser par celles-ci, de même que les modalités complémentaires de leur prélèvement41. — Une loi ordinaire peut également modifi er les autres modalités fi xées par l’article 65quater de la loi spéciale de fi nancement si ces modifi cations sont rendues nécessaires par des normes européennes ou internationales42.

Article 65quater, § 8, alinéa 2, proposé. Article 65quater, § 6, alinéa 1er, proposé. Les recettes de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre étant par ailleurs réparties entre l’autorité fédérale et les régions selon des modalités fi xées par un accord de coopération entre ces entités (article 65quater, § 7). Dans les développements de la proposition de loi spéciale consacrés à cet article, il est fait état, dans la version française, de ce que ces recettes constituent des “recettes non-fi scales propres” à la fois de l’autorité fédérale et des régions; dans la version néerlandaise, il est cependant référé aux “eigen fi scale ontvangsten”; cette incohérence doit être levée.

L’article 5 de la proposition de loi 53.902/AG crée par ailleurs un fonds budgétaire destiné à la responsabilisation climat. Article 65quater, §  6, alinéa 2, proposé. Dans les développeil est, à cet égard, question d’une “promesse préalable” des régions. Article 65quater, § 9, proposé. Article 65quater, § 10, alinéa 1er, proposé. Voir à ce sujet de la proposition de loi 53.902/AG. Article 65quater, § 10, alinéa 2, 2°, proposé.

II

OBSERVATIONS GÉNÉRALES

3.1. Il convient tout d’abord d’observer que, par le biais du mécanisme de “responsabilisation climat” ainsi mis en place, le législateur spécial, qui poursuit l’objectif de stimuler les régions à respecter les objectifs assignés en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les bâtiments des seuls secteurs résidentiel et tertiaire43, met en place, un mécanisme qui, bien que prévu dans la loi spéciale de fi nancement, n’en a pas moins pour effet d’infl uencer, de manière indirecte mais certaine, la manière dont les régions pourront exercer des compétences qui leur sont par ailleurs conférées, et ceci même à titre exclusif, s’agissant de la lutte contre l’émission de gaz à effet de serre dans les bâtiments des secteurs résidentiel et secondaire44, par la loi spéciale du 8 août 1980, notamment par son article 6, § 1er, II, 1°, relatif à la protection de l’environnement.

Sur le plan des principes et sous réserve de ce qui sera exposé ci-après au sujet des exigences qui résultent de l’article 177 de la Constitution, le Conseil d’État n’aperçoit pas d’objection d’ordre constitutionnel à ce qu’il soit procédé de la sorte par le législateur spécial. La Cour constitutionnelle a, en effet, rappelé à de multiples reprises qu’il y a lieu de considérer que le Constituant et le législateur spécial ont attribué aux communautés et aux régions toute la compétence d’édicter les règles propres aux matières qui leur ont été attribuées, dès lors qu’ils n’en n’ont pas disposé autrement45.

Or le législateur spécial en dispose bien autrement en l’espèce, fût-ce par le biais d’un mécanisme introduit dans la loi spéciale de fi nancement et non dans la loi spéciale du 8 août 1980. Il ne serait toutefois pas inutile que le caractère raisonnable place soit clairement mis en évidence lors du débat parlementaire, notamment à la lumière des observations qui suivent46. 3.2. Il est vrai qu’en principe les trajectoires pluriannuelles ne sont fi xées qu’avec l’accord des gouvernements des régions.

Il n’en reste cependant pas moins qu’à défaut d’un tel accord, notamment en raison du degré d’exigence trop élevé fi xé par les trajectoires envisagées, ce seront les trajectoires fi xées par l’annexe à la loi spéciale de fi nancement Voir la partie générale des développements de la proposition de loi 53.902/AG.  Raison pour laquelle l’obligation d’adopter ou, à défaut, le fait de se voir imposer d’office, les trajectoires pluriannuelles ne concerne que les régions.  Voir, notamment, s’agissant de l’émission de gaz à effet de serre résultant des activités aériennes: C.C., 2 mars 2011, n° 33/2001, B.4.2; 14 juin 2012, n° 76/2012, B.5.2.

Il est, à cet égard, expressément rappelé dans les développements de la proposition de loi spéciale ‘relative à la Sixième Réforme de l’État’ que

“La proposition attribue des compétences supplémentaires aux communautés et aux régions et, pour le surplus, ne modifi e aucunement la répartition actuelle des compétences et n’infl uence en rien l’étendue de celles-ci” (Doc. parl., Sénat, 2012-2013, n° 5-2232/1, p. 2).

qui trouveront d’office à s’appliquer. Les régions seront en conséquence tenues de se conformer à ces trajectoires, sous peine d’encourir un malus fi nancier, fût-il limité à cinquante pour cent de leur part respective dans les recettes de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre au cours de laquelle l’écart entre les objectifs fi xés par la trajectoire annuelle et les émissions effectives de gaz à effet de serre a été constaté pour la région concernée.

À défaut d’autre précision à ce sujet dans les développements de la proposition de loi spéciale à l’examen, la question reste en suspens de savoir si la perte fi nancière qui pourrait être encourue par une région, du fait du non-respect des trajectoires fi xées dans l’annexe à la loi spéciale de fi nancement, n’est pas, le cas échéant, de nature à s’avérer disproportionnée et ce, compte tenu de la forte volatilité, d’une année à l’autre, du prix moyen des quotas d’émissions vendus aux enchères.

3.3. Dans le même ordre d’idées, la question se pose aussi de savoir si le choix de ne retenir que le seul objectif de réduction des gaz à effet de serre dans les seuls secteurs résidentiel et tertiaire ne revient pas à conférer à cet objectif une place qui pourrait s’avérer indûment proéminente et ce, au détriment de l’ensemble des politiques que les régions sont amenées à mener en matière de protection de l’environnement.

N’y a-t-il pas, en d’autres termes, un risque que les régions soient amenées, en vue d’éviter l’imposition éventuelle d’un malus fi nancier, à devoir négliger d’autres aspects (agriculture, émissions industrielles, transport, circulation, etc.) de leur politique de réduction des gaz à effet de serre en vue de la protection de l’environnement, lesquels aspects pourraient reposer sur des objectifs tout aussi pertinents que celui retenu par le mécanisme proposé? 3.4.

La question se pose enfi n de savoir si l’application éventuelle à long terme des trajectoires fi xées par l’annexe à la loi spéciale de fi nancement, voire l’application des trajectoires que les régions ont été contraintes d’accepter en vue d’échapper à celles prévues par l’annexe, n’est pas susceptible de conduire progressivement les régions dans l’impossibilité de respecter leurs obligations en matière de protection de l’environnement, telles que celles-ci résultent de normes de droit supérieur.

S’agissant de la Constitution, il convient tout d’abord de tenir compte de l’article 7bis47 ou de (1°) certains droits énumérés parmi les droits économiques, sociaux ou culturels mentionnés à l’article 23, tels que le droit à la protection de la santé (2°), le droit à un logement décent (3°) ou le droit à la protection d’un environnement sain (4°). S’agissant du droit international, il y a lieu plus particulièrement de tenir compte de la Convention-cadre des Nations Cet article dispose:

“Dans l’exercice de leurs compétences respectives, l’État fédéral, les communautés et les régions poursuivent les objectifs d’un développement durable, dans ses dimensions sociale, économique et environnementale, en tenant compte de la solidarité entre les générations”.

unies ‘sur les changements climatiques’, conclue à New York le 9 mai 1992 et à ses protocoles48, de même qu’au droit de l’Union européenne en matière de protection de l’environnement, de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre ou de politique relative à l’amélioration de l’efficacité énergétique49, en vertu duquel des politiques doivent être menées dans les États membres à d’autres fi ns que la seule réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les bâtiments des seuls secteurs résidentiel et tertiaire.

Il est vrai que l’article 65quater, § 10, alinéa 2, 1°, proposé, habilite le législateur ordinaire à modifi er les trajectoires établies si des normes européennes ou internationales imposent l’adoption d’autres trajectoires, mais une telle habilitation se heurte à la réserve formulée ci-après50. Ici encore, il devrait ressortir du débat parlementaire consacré à l’adoption de l’article 65quater de la loi spéciale de fi nancement que le législateur spécial s’est effectivement assuré que l’instauration du mécanisme de “responsabilisation climat” ne pose pas de problème au regard des normes supérieures et, notamment, des obligations internationales qui lient les régions.

3.5. En conclusion, il devrait ressortir clairement du débat parlementaire que les balises dont il vient d’être fait mention ont bien été prises en considération dans le cadre de l’adoption de l’article 65quater de la loi spéciale de fi nancement. 4.1.1. Il convient dès lors d’évaluer le “mécanisme de responsabilisation climat” proposé à la lumière de l’article 177 de la Constitution en ce qui concerne tout d’abord l’exigence imposant la fi xation du système de fi nancement à la majorité spéciale.

4.1.2. Le “mécanisme de responsabilisation climat”, défi ni à l’article 65quater, proposé, implique un régime de bonusmalus ayant un impact sur les moyens fi nanciers des régions. Qu’il s’agit de lire conjointement, s’agissant de la poursuite de l’objectif commun relatif au développement durable, avec, d’une part, la Convention des Nations Unies ‘sur la diversité biologique’, conclue à Nairobi le 22 mai 1992, et, d’autre part, la Convention des Nations Unies ‘sur la lutte contre la désertifi cation dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertifi cation, en particulier en Afrique’, conclue à Paris le 14 octobre 1994.

Il est également renvoyé, en premier lieu, à la Déclaration de Rio ‘sur l’environnement et le développement’ du 14  juin  1992, en particulier les principes 1, 15, 16 et 17, de même que, s’agissant de la politique climat, à la décision X/33 – Diversité biologique et changements climatiques, adoptée le 29  octobre  2010  par la Conférence des parties à la Convention sur la diversité biologique, en particulier le paragraphe 8.

S’agissant de cette dernière politique, il est renvoyé à la directive  2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 ‘relative à l’efficacité énergétique, modifi ant les directives  2009/125/CE et  2010/30/UE et abrogeant les directives  2004/8/CE et 2006/32/CE’, dont la transposition en droit interne doit être effectuée pour le 5 juin 2014 au plus tard. Observations générales sous l’article 66, n° 4.1.3.4.

La proposition de loi spéciale intègre les règles de base suivantes de ce mécanisme: — une trajectoire pluriannuelle de référence comportant des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les bâtiments des secteurs résidentiel et tertiaire (dans une annexe de la loi spéciale); ces trajectoires seront d’application pour la période allant du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2030 si aucune autre trajectoire n’a été fi xée selon les règles défi nies dans ce cadre dans l’article 65quater, §§ 2 à 4, proposé; — un régime pour la constatation annuelle de l’écart entre, d’une part, les émissions annuelles de gaz à effet de serre dans chaque région et, d’autre part, l’objectif fi xé par la trajectoire pluriannuelle de chaque région (dans l’article 65quater, § 5, alinéa 1er, proposé); — un régime pour la fi xation annuelle du bonus ou du malus octroyé à ou dû par chaque région (article 65quater, § 5, alinéa 2, et §§ 6 à 9, proposé).

4.1.3.1. Le “mécanisme de responsabilisation climat”, inscrit à l’article 65quater, proposé, comporte toutefois aussi une série de délégations à d’autres autorités. 4.1.3.2. Il découle ainsi de l’article 65quater, §§ 2 et 3, proposé qu’au plus tard le 1er juillet 2014 et, par la suite, à chaque révision des objectifs belges applicables et en tout cas tous les quatre ans, une trajectoire pluriannuelle d’objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les bâtiments des secteurs résidentiel et tertiaire doit être défi nie pour chaque région, “par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres et après accord des gouvernements des régions, sur la base d’une proposition de la Commission nationale Climat, selon les modalités fi xées par la loi ordinaire”.

Le système ainsi inscrit dans la loi spéciale entend, en ce qui concerne la fi xation des objectifs en matière d’émissions de gaz à effet de serre, tenir compte, d’une part, de la nécessité d’adapter ces objectifs aux circonstances variables mais également, d’autre part, de l’autonomie des régions en matière d’environnement51. Le Conseil d’État est dès lors d’avis que le mécanisme instauré par l’article 65quater, §§ 2 et 3, proposé est suffisamment élaboré pour satisfaire à l’exigence de l’article 177, alinéa 1er, de la Constitution selon laquelle le “système de fi nancement” doit être fi xé par une loi à majorité spéciale.

Le régime prévu au paragraphe 2 concerne en effet exclusivement la défi nition des objectifs, dans le respect de l’autonomie des régions en la matière, alors que les règles de base relatives aux autres aspects du régime de bonus-malus sont défi nies dans la loi spéciale même, à l’exception d’une série de délégations au législateur ordinaire qui seront examinées ci-après52. Article 6, § 1er, II, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.  N° 4.1.3.3.

Le Conseil d’État estime dès lors admissible que la trajectoire pluriannuelle d’objectifs, inscrite dans l’annexe de la loi spéciale même, soit uniquement applicable à défaut d’arrêté royal pris après accord des régions et que les trajectoires fi xées par arrêté royal avec l’accord des régions seront applicables pour le surplus. Il convient cependant, à cet égard, de préciser un point de la proposition de loi spéciale.

L’article 65quater, § 2, alinéa 2, proposé, dispose: “À défaut d’arrêté royal fi xant la trajectoire conformément à l’alinéa 1er , les trajectoires pour la période du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2030 sont celles fi xées conformément à l’annexe à la présente loi”. Il découle clairement de cette disposition que, si la première trajectoire n’a pas été fi xée pour le 1er juillet 2014, tel que le prévoit l’article 65quater, § 3, alinéa 2, proposé, les trajectoires qui seront alors applicables sont celles fi xées conformément à l’annexe de la loi spéciale de fi nancement.

La question se pose toutefois de savoir quelles trajectoires s’appliqueront à défaut d’arrêtés royaux devant défi nir les trajectoires après quatre, huit, douze ans, etc., comme il est prévu par l’article 65quater, § 3. Il appartient au législateur spécial de disposer expressément si, dans ce cas également, les trajectoires fi xées dans l’annexe de la loi spéciale seront d’application — ce que semble suggérer le texte proposé — ou si les trajectoires, fi xées dans le dernier arrêté royal adopté avec l’accord des régions, restent applicables.

4.1.3.3. L’article 65quater proposé comporte en outre une série de délégations au législateur ordinaire. Certaines d’entre elles ne concernent pas les règles de base du système de Ainsi, l’article 65quater, § 2, proposé dispose qu’il revient au législateur ordinaire de fi xer les “modalités” en vue de défi nir les trajectoires pluriannuelles par arrêté royal, après accord des gouvernements des régions, sur la base d’une proposition de la Commission nationale Climat.

L’article 65quater, § 10, alinéa 1er, proposé, dispose en outre que la loi détermine la procédure d’adoption des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre visés au paragraphe 2 et les modalités complémentaires de leur évaluation annuelle, ainsi que celles du calcul des montants mentionnés au paragraphe 6 de ce même article et de leur prélèvement. Ces délégations ne portent pas atteinte à l’article 177, alinéa 1er, de la Constitution.

Cette disposition interdit certes au législateur ordinaire de régler le système de fi nancement pour les régions, mais elle n’exclut pas que le législateur spécial, après avoir défi ni lui-même les règles de base, habilite le législateur ordinaire à préciser ces règles de base en réglant leurs

aspects non essentiels53. Le Conseil d’État a déjà déclaré auparavant à propos de l’exécution d’une telle délégation: “Il résulte desdites dispositions constitutionnelles qu’il revient au législateur spécial, à l’exclusion du législateur ordinaire, de régler le système de fi nancement des communautés et des régions. Le législateur ordinaire doit donc adopter des lois d’exécution de la loi spéciale, mais sans modifi er celle-ci, ni y déroger54” 55.

4.1.3.4. À la lumière de l’article 177, alinéa 1er, de la Constitution, le Conseil d’État doit cependant émettre une réserve au sujet de la délégation attribuée au législateur ordinaire à l’article 65quater, § 10, alinéa 2, proposé. Conformément à cette disposition proposée, la loi peut “1° modifi er la trajectoire établie conformément au paragraphe 2, si des normes européennes ou internationales permettent ou imposent une autre trajectoire;

2° modifi er les autres modalités fi xées par le présent article si ces modifi cations sont rendues nécessaires par des normes européennes ou internationales”. Dès lors que les trajectoires pluriannuelles constituent un élément essentiel du régime de bonus-malus et relèvent, en d’autres termes, des règles de base du système de fi nancement, il n’appartient pas au législateur ordinaire de les modifi er unilatéralement.

Pareille délégation ne serait admissible que pour autant que et dans la mesure où la (les) modifi cation(s) apportée(s) est (sont) la conséquence nécessaire des normes européennes ou internationales modifi ées, qui, en ce qui concerne leur exécution, ne laissent aucune marge d’appréciation aux autorités nationales — ni à l’autorité fédérale, ni aux régions — et dans la mesure où elles supposent nécessairement une mise en œuvre coordonnée par l’autorité fédérale.

Le Conseil d’État rappelle toutefois qu’il revient en principe aux Régions mêmes, eu égard à l’article 6, § 1er, II, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980, de se conformer aux obligations internationales et européennes en matière d’environnement et que le législateur fédéral peut dans ce cadre se substituer à une région qui manque à ses obligations en la matière  Avis 21.990/VR donné le 18 décembre 1992 précité; avis 31.227/ VR donné le 21 février 2001 sur un avant-projet de loi spéciale ‘portant refi nancement des communautés et extension des compétences fi scales des régions’ (Doc. parl., Chambre, 2000-2001, n° 1183/1, 69).

Note de l’avis: Voir en ce sens, par exemple, l’avis L. 21.990/VR du 18 décembre 1992 sur une proposition de loi spéciale ‘visant à achever la structure fédérale de l’État’ (Doc. parl., Sénat, 1992- 1993, n° 558-2).  Avis 29.722/VR donné le 17 décembre 1999 sur un avant-projet devenu la loi du 26 juin 2000 ‘exécutant l’article 62 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au fi nancement des communautés et des régions’ (Doc. parl., Sénat, 1999-2000, n° 263/1).

uniquement sur la base de l’article 169 de la Constitution et aux conditions défi nies à l’article 16, § 3, de la loi spéciale du 8 août 198056. L’article 65quater, § 10, alinéa 2, 1°, proposé, ne peut par conséquent pas aboutir, dès lors qu’il permet déjà une modifi cation unilatérale des trajectoires pluriannuelles par le législateur ordinaire, si des normes européennes ou internationales “permettent” une autre trajectoire.

Pour autant que cette modifi cation unilatérale par le législateur ordinaire soit rendue possible, lorsque les normes européennes ou internationales “imposent” une autre trajectoire, ce régime ne peut être admis qu’à condition:

1° que la trajectoire imposée porte sur l’émission de gaz à effet de serre dans les bâtiments des secteurs résidentiel et tertiaire, 2° que la trajectoire imposée ne laisse aucune marge d’appréciation à l’autorité, et 3° qu’elle nécessite une mise en œuvre fédérale coordonnée. Ces conditions ne sont à l’heure actuelle pas encore remplies et il apparaît au Conseil d’État qu’il est très improbable qu’elles le soient effectivement à l’avenir.

La réserve formulée par le Conseil d’État au sujet de l’article  65quater, §  10, alinéa  2, 1°, proposé n’exclut au demeurant pas que les objectifs des trajectoires pluriannuelles soient adaptés sur la base de l’article 65quater, § 3, proposé, à chaque révision des objectifs belges applicables, et ce dans le respect de l’article 65quater, § 2, proposé. Enfi n, en ce qui concerne l’article 65quater, § 10, alinéa 2, 2°, proposé, la question se pose de savoir quelles sont les modalités qui y sont visées.

Comme il a déjà été indiqué ci-dessus, l’article 65quater, § 2, proposé charge en effet déjà le législateur ordinaire de défi nir les modalités de fi xation des trajectoires pluriannuelles tandis que l’article 65quater, § 10, alinéa 1er, confi e au législateur ordinaire la détermination de la procédure d’adoption des objectifs visés au paragraphe 2 et des modalités complémentaires de leur évaluation annuelle, ainsi que de celles du calcul des montants mentionnés au paragraphe 6 de cet article et de leur prélèvement.

Pour tous ces motifs, il est recommandé d’omettre l’article 65quater, § 10, alinéa 2, proposé et il est en tout cas nécessaire de supprimer les mots “permettent ou” à l’alinéa 2, 1°, proposé. 4.2. L’article 177, alinéa 2, de la Constitution, dispose que les parlements régionaux déterminent, chacun pour ce qui le concerne, l’affectation de leurs recettes par les règles visées à l’article 134. Ainsi que le Conseil d’État l’a rappelé à plusieurs reprises, cette disposition implique qu’il n’appartient pas au législateur  L’article 38 de la proposition de loi spéciale ‘relative à la Sixième Réforme de l’État’ (Doc. parl., Sénat, 2012-2013, n° 5-2232/1) étend encore le mécanisme de substitution au respect des obligations en vertu de la Convention-Cadre sur les changements climatiques ou l’un de ses protocoles.

spécial de déterminer l’affectation des moyens qui reviennent aux régions57. L’article 65quater, § 6, alinéa 2, proposé est par conséquent contraire à l’article 177, alinéa 2, de la Constitution, dès lors qu’il détermine l’affectation des montants qui reviennent à l’État fédéral et/ou aux régions, en vertu du régime de bonusmalus instauré par cet article proposé. Il dispose en effet: “Ces montants ne sont dus que pour autant que des investissements dans des politiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre soient effectués à due concurrence par l’autorité qui reçoit ces montants”.

Cette disposition ne pourrait être adoptée qu’à condition que:

1° l’affectation de ces montants soit directement déterminée dans des normes internationales ou européennes, 2° ces normes ne laissent aucune marge d’appréciation à l’autorité, et 3° une mise en œuvre fédérale coordonnées de ces normes soit requise. Ces conditions ne sont pas encore remplies à l’heure actuelle et il apparaît au Conseil d’État qu’il est très improbable qu’elles le soient effectivement à l’avenir.

En l’occurrence également, il est recommandé de supprimer l’article 65quater, § 6, alinéa 2, proposé. 5. Comme exposé précédemment58, l’annexe à la proposition de loi spéciale à l’examen fi xe les objectifs “par défaut”59 de réductions d’émissions de gaz à effet de serre dans les bâtiments des secteurs résidentiel et tertiaire en kilo-tonnes de CO2 etce pour les années 2015 à 2030. Ces objectifs sont différents selon la région concernée, ce qui nécessite des justifi cations raisonnables au regard du principe d’égalité, fondées sur des éléments exacts en fait, objectifs, pertinents et en rapport avec l’un des but recher- Voir notamment: l’avis 18.806/1/2 des 23 et 24 novembre 1988 sur le projet devenu la loi spéciale du 16 janvier 1989 ‘relative au fi nancement des Communautés et des Régions’ (Doc. parl., Chambre, 1988-1989, n°  635/1, p.

7); l’avis  31.227/VR précité; l’avis 31.649/VR du 15 mai 2001 sur des amendements au projet de loi spéciale ‘portant refi nancement des communautés et extension des compétences fi scales des régions’ (Doc. parl., Chambre, 2000-2001, n° 1183/4); les avis 41.664/VR et 41.665/ VR du 22  novembre  2006  sur un avant-projet de loi spéciale ‘portant octroi d’une allocation spéciale unique au profi t de la Communauté française, de la Région wallonne, de la Communauté fl amande, de la Région fl amande et de la Région de Bruxelles-Capitale’ (Doc. parl., Sénat, 2006-2007, n° 1964/1) et sur un avant-projet de loi ‘portant octroi d’une allocation spéciale unique au profi t de la Communauté germanophone’ (Doc. parl., Sénat, 2006-07, n° 1965/1); l’avis 44.243/AG du 10 avril 2008 sur une proposition de loi spéciale ‘portant des mesures institutionnelles’ (Doc. parl., Sénat, 2007-2008, n° 4-602/2); l’avis 51.219/ AG du 2 mai 2012 sur une proposition devenue la loi spéciale du 22 juillet 2012 ‘portant un juste fi nancement des Institutions bruxelloises’ (Doc. parl., Sénat, 2011-2012, n° 1568/2, p.

2). Portée de la disposition proposée, point 2. C’est-à-dire à défaut d’arrêté royal fi xant ceux-ci.

chés, à savoir “l’établissement d’une stratégie climatique nationale s’inscrivant dans les objectifs internationaux et européens en matière de politique climatique”. Force est de constater que le dossier transmis à la section de législation ne comporte pas de justifi cations de ce type, qui seraient fondées, notamment, sur une analyse de la situation respective de chacune des régions au regard du droit international et de l’Union européenne pertinent en la matière.

Les délégués du Président de la Chambre des représentants ont exposé à ce sujet que: “Het in de bijlage voorziene ‘terugvaltraject’ vertaalt de broeikasgasemissiereductiedoelstelling voor de non-ETS- sector in België in geval de Europese Unie een broeikasgasemissiereductiedoelstelling van -0,30  zou aannemen, namelijk -0,21 tegen 2020 ten opzichte van 2005, gelijk voor de drie gewesten”. Cette explication, extrêmement brève, ne peut être considérée comme suffisante, tant au regard du principe d’égalité qu’en considération de l’ensemble des règles pertinentes de droit international et de l’Union européenne60.

Elle ne permet en effet pas de comprendre pour quel(s) motif(s) les chiffres retenus sont ceux qui fi gurent à l’annexe à l’examen. Le législateur spécial doit donc être en mesure de justifi er les chiffres retenus dans l’annexe et les différences entre les trois régions. À défaut, l’annexe à la proposition à l’examen sera revue en conséquence. 6. Sous réserve des observations qui ont été formulées au regard de cette disposition dans l’avis 53.932/AG, donné le 27 août 2013, le Conseil d’État se demande également comment seront appelés à se combiner, d’une part, le mécanisme de “responsabilisation climat”, mis en place par l’article 65quater proposé, et, d’autre part, le nouveau mécanisme, élargi, de substitution de l’État fédéral à la région concernée, du fait de la constatation du non-respect par celle-ci d’une obligation internationale ou supranationale en matière de lutte contre le changement climatique, mis en place par l’article 16, § 4, proposé61, et ce, lorsqu’un même manquement d’une région tombera simultanément dans le champ d’application de ces deux dispositions: la région sera-telle, le cas échéant, amenée à verser à l’État fédéral tant le malus fi nancier prévu par l’article 65quater proposé de la loi spéciale de fi nancement que la récupération des frais exposés par l’État fédéral dans le cadre de sa substitution à la région, telle que prévue fait état à cet égard de ce qu’il n’avait pas été tenu compte, lors de l’élaboration de l’annexe proposée, de la directive 2010/31/ UE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 ‘sur la performance énergétique des bâtiments’.

Article 38 de la proposition de loi spéciale ‘relative à la Sixième Réforme de l’État’ (Doc. parl., Sénat, 2012-2013, n° 5-2232/1), au sujet de laquelle l’avis 53.932/AG précité est donné le 27 août 2013.

par l’article 16, § 4, alinéa 4, proposé de la loi spéciale du 8 août 1980? La même question se pose par ailleurs s’agissant du mécanisme de substitution déjà actuellement prévu par l’actuel article 16, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980, relatif aux suites à donner à une condamnation par une juridiction internationale ou supranationale. Une réponse devrait également être apportée à cette question lors du débat parlementaire.

III

OBSERVATIONS PARTICULIÈRES

7. Selon l’article 65quater, §§ 2, alinéa 1er, et 3, alinéa 2, proposés, une trajectoire pluriannuelle est fi xée par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, les premières trajectoires étant défi nies au plus tard le 1er juillet 2014 et portant sur la période entre cette date et le 31 décembre 2020. Selon l’article 65quater, § 3, alinéa 1er, proposé, les trajectoires pluriannuelles sont adaptées lors de chaque révision de l’objectif belge applicable et en tout cas tous les quatre ans.

Selon l’article  65quater, §  4, proposé, les trajectoires suivantes seront défi nies au moins deux ans avant la fi n de la période précédente. La question se pose dès lors de savoir comment combiner ces diverses dispositions et quelle est, en fi nalité, la période que devra couvrir chaque arrêté royal délibéré en Conseil des ministres en vue de la fi xation d’une trajectoire pluriannuelle. Une question analogue se pose s’agissant de la loi ordinaire qui pourrait être adoptée afi n de modifi er la trajectoire établie conformément à l’article 65quater, § 2, proposé.

Quelle sera en effet la période de validité de cette loi? Les dispositions proposées doivent donc être amendées afi n de préciser clairement la période couverte par chaque arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, celle couverte par la loi ordinaire adoptée afi n de modifi er la trajectoire initialement établie, de même que les modalités concrètes selon lesquelles les trajectoires annuelles ainsi établies peuvent être adaptées lors de chaque révision de l’objectif belge.

Il est par ailleurs renvoyé à l’observation générale formulée sur l’article 65quater, §§ 2 et 362. 8. L’article  65quater, §  5, alinéa  1er, proposé, entend régler la manière dont est calculé l’écart entre les émissions annuelles de gaz à effet de serre dans chaque région, d’une N° 4.1.3.2.

part, et l’objectif fi xé par la trajectoire pluriannuelle de chaque région pour cette même année, d’autre part. Si cette disposition pose le principe selon lequel une correction sera apportée à ce calcul “en fonction des degrésjours de l’année considérée communiqués par l’Institut royal de Météorologie”, elle ne règle cependant pas, pas plus que la loi ordinaire proposée en exécution de l’article 65quater proposé, la manière dont cette correction sera apportée.

Cette lacune doit en conséquence être comblée. 9. À l’article 65quater, § 5, alinéa 2, 1°, proposé, la question se pose s’il ne convient pas de viser les “quotas” d’émission plutôt que les droits d’émission, et ce, par souci de cohérence avec l’expression utilisée par ailleurs dans la disposition proposée. 10. En application de l’article 65quater, § 9, proposé les montants fi nanciers sont “provisoirement fi xés par arrêté royal provisoires rapportées par les régions”.

Rien n’est cependant prévu s’agissant de la fi xation des montants fi nanciers “défi nitifs”. Cette lacune doit être comblée dans la disposition La question se pose, en outre, de savoir s’il ne conviendrait pas que la procédure de concertation avec les gouvernements de région soit prévue pour tout arrêté royal devant être adopté en application de l’article 65quater et non, comme c’est actuellement le cas dans l’article 65quater, § 5, alinéa 1er, pour la seule fi xation des “écarts”.

Article 73 En ce qui concerne les centimes additionnels régionaux exprimés en pourcent qui sont “arrondis mathématiquement à 3 décimales”, il est mutatis mutandis renvoyé à l’observation formulée sur l’article 8.

Le greffier, Le président,

Michel FAUCONIER Marnix VAN DAMME

Veerle VERTONGEN Robert ANDERSEN Centrale drukkerij – Deze public