Wetsvoorstel instituant une taxe spéciale sur les surprofits dans le secteur de l'énergie

16 juin 2022 de Belgique Voir: Doc 55 2558/ (2021/2022): 001: Proposition de loi de M. Mertens et consorts. 002: Amendements

AVIS DU CONSEIL

D’ÉTAT NO 71.400/3 DU 3 JUIN 2022 instituant une taxe spéciale sur les surprofits dans le secteur de l’énergie PROPOSITION DE LOI

N-VA : Nieuw-Vlaamse Alliantie Ecolo-Groen Ecologistes Confédérés pour l’organisation de luttes origi PS Parti Socialiste VB Vlaams Belang MR Mouvement Réformateur CD&V Christen-Democratisch en Vlaams PVDA-PTB Partij van de Arbeid van België – Parti du Travail de Belgi Open Vld Open Vlaamse liberalen en democraten Vooruit Vooruit Les Engagés Les Engagés DéFI Démocrate Fédéraliste Indépendant INDEP-ONAFH : Indépendant - Onafhankelijk Le 25 avril 2022, le Conseil d’État, section de législation, a à communiquer un avis, dans un délai de trente jours, sur une proposition de loi ‘instituant une taxe spéciale sur les surprofits dans le secteur de l’énergie’ (Doc.

Parl., Chambre, 2021-2022, n° 55‑2558/001). La proposition a été examinée par la troisième chambre le 17 mai 2022. La chambre était composée de Wilfried Van Vaerenbergh, président de chambre, Jeroen Van Nieuwenhove et Koen Muylle, conseillers d’État, Jan Velaers et Bruno Peeters, assesseurs, et Astrid Truyens, greffier. Le rapport a été présenté par Lise Vandenhende, auditeur adjoint. La concordance entre la version française et la version néerlandaise de l’avis a été vérifiée sous le contrôle de Wilfried Van Vaerenbergh, président de chambre.

L’avis, dont le texte suit, a été donné le 3 juin 2022. * 1. En application de l’article 84, § 3, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, la section de législation a fait porter son examen essentiellement sur la compétence de l’auteur de l’acte, le fondement juridique1 et l’accomplissement des formalités prescrites. Portée de la proposition 2. La proposition de loi soumise pour avis a pour objet d’instaurer une taxe de 100 % sur les “surprofits”, à savoir les “bénéfices supplémentaires” réalisés dans le secteur de l’énergie “à la suite de l’augmentation exceptionnelle des prix du gaz depuis le deuxième trimestre de 2021, alors que leurs coûts de production ou de livraison sont limités ou n’ont pas augmenté” (articles 2, 6°, et 7, 6°, de la proposition).

Cette taxe a pour objectif “de financer les mesures supplémentaires prises par le gouvernement pour lutter contre la hausse des prix de l’énergie” (articles 3, alinéa 3, et 8, alinéa 3). La proposition contient un dispositif pour le secteur de l’électricité (chapitre 2) et un pour le secteur du gaz (chapitre 3). Formalités 3. En vertu de l’article 6, § 3, 2°, de la loi spéciale du 8 août 1980 ‘de réformes institutionnelles’, une concertation associant les gouvernements (régionaux) concernés et l’autorité fédérale a lieu “pour toute mesure au sujet de la politique de l’énergie, en dehors des compétences énumérées [à l’article 6], § 1er, VII”, de cette loi.

Selon le délégué, pareille concertation n’a pas S’agissant d’une proposition de loi, on entend par “fondement juridique” la conformité aux normes supérieures.

eu lieu au motif que la proposition concernerait une matière purement fiscale. Or, en instaurant une taxe de 100 % sur les “surprofits” réalisés par les producteurs, les intermédiaires, les fournisseurs, les entreprises d’électricité et les entreprises de gaz naturel, en vue de financer des mesures supplémentaires de lutte contre la hausse des prix de l’énergie, il n’est pas exclu que cette mesure ait une incidence considérable sur la production d’énergie et donc également sur la politique énergétique des régions.

Cette formalité devra dès lors encore être accomplie. Examen du texte Observations générales A. Réglementation sommaire et articulation avec d’autres taxes 4. La réglementation proposée a été conçue de manière relativement sommaire. Ainsi, des dispositions en matière d’établissement et de recouvrement de la taxe proposée ainsi qu’un règlement des litiges font défaut. Force est également de constater que la proposition ne comporte pas de disposition similaire à l’article 14, § 9, de la loi du 11 avril 2003 ‘sur les provisions constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion des matières fissiles irradiées dans ces centrales’, selon lequel il est interdit aux contribuables de facturer ou répercuter de quelque façon l’obligation de leur contribution individuelle, directement ou indirectement, sur d’autres entreprises ou sur le client final.

Selon le délégué, il y serait encore remédié par la voie d’un amendement à la proposition. 5. L’articulation entre la taxe sur les surprofits et d’autres impôts (notamment l’impôt des sociétés, l’impôt des nonrésidents et des contributions de répartition déjà instaurées auparavant) n’est pas du tout réglée et, de ce fait, est fort nébuleuse. On n’aperçoit pas non plus clairement si la taxe sur les surprofits est considérée comme des frais professionnels déductibles à l’impôt des sociétés (comparer avec l’article 14, § 8, de la loi du 11 avril 2003).

En effet, s’il ne s’agissait pas de frais professionnels déductibles, les mêmes profits seraient taxés à plus de 100 %. Interrogé à ce propos, le délégué a donné les réponses suivantes: “De overwinstentaks is van toepassing voor de heffing van de vennootschapsbelasting. Ze wordt afgetrokken bij de bepaling van de belastbare basis waarop de vennootschapsbelasting van toepassing is”. Et d’ajouter: “De overwinstentaks is een aftrekpost in de vennootschapsbelasting.

Ze wordt in vermindering gebracht bij de bepaling van de belastbare basis. Dezelfde winsten worden dus niet dubbel of voor meer dan 100 % belast”.

Au regard de ce qui précède et compte tenu des réponses du délégué, la proposition de loi doit être remaniée de manière approfondie. En effet, l’instauration de la nouvelle taxe nécessite en même temps une adaptation du Code des impôts sur les revenus 1992 (ci-après: CIR 92), sauf si l’on opte pour une réglementation entièrement autonome à l’instar de l’article 14 de la loi du 11 avril 2003. B. Énergie nucléaire 6.1.

Selon les développements de la proposition, l’intention est de concevoir la taxe sur les surprofits comme une contribution de répartition. À cet égard, la “contribution de répartition sur les centrales nucléaires non prolongées” existante, visée à l’article 14, § 8, de la loi du 11 avril 2003, est citée à titre d’exemple. Les contributions de répartition sont des impôts pour lesquels l’autorité fixe préalablement le montant total qui sera perçu et pour lesquels la part du contribuable individuel est fixée en répartissant le montant total selon des critères préalablement déterminés par le législateur.

En ce sens, les impôts de répartition se distinguent des taxes dites de cotisation pour lesquelles le produit total de la taxe n’est pas connu au préalable, mais uniquement estimé comme une ‘prévision’ dans le budget. L’État belge a établi pour les années 2008 à 2015 des contributions de répartition à charge des exploitants nucléaires à un montant forfaitaire fixé annuellement par la loi. Pour l’année 2016, une contribution de répartition ad hoc a été instaurée sur la base de l’énergie produite par les centrales nucléaires en 2015.

Pour les années 2017 à 2026, un mécanisme permanent a été prévu pour le calcul de la contribution de répartition. La contribution de répartition n’est donc plus établie forfaitairement, mais est calculée au montant le plus élevé des deux montants suivants: d’une part, un montant minimal annuel et, d’autre part, 38 % de la marge de profitabilité du parc nucléaire considéré. À la question de savoir dans quelle mesure la proposition à l’examen fait état d’un impôt de répartition et non d’une taxe de cotisation, le délégué a répondu ce qui suit: “De overwinstentaks is een quotisatiebelasting.

Het totale gen van de overwinsten van de CREG. De analogie met de bestaande repartitiebijdrage (nucleaire taks op de niet-verlengde kerncentrales) slaat enkel op de ‘procedure’ van de overwinstentaks: de CREG berekent de overwinstmarge en op basis van de berekeningen van de CREG legt de Koning vervolgens de overwinstentaks vast en wordt deze bekrachtigd door het parlement (de bestaande repartitiebijdrage wordt ook berekend door de CREG, vastgelegd door de Koning en bekrachtigd door het parlement)”.

6.2. En ce qui concerne les centrales nucléaires prolongées (Tihange 1, Doel 1 et Doel 2), l’article 4/1, § 1er, de la loi du 31 janvier 2003 ‘sur la sortie progressive de l’énergie nucléaire à des fins de production industrielle d’électricité’ dispose que

les propriétaires de la centrale nucléaire Tihange 1 doivent payer une redevance annuelle en contrepartie de la prolongation de la durée d’exploitation. L’article 4/1, § 4, de la loi du 31 janvier 2003 exclut toutes autres charges en faveur de l’État fédéral qui seraient liées à la propriété ou à l’exploitation de la centrale nucléaire Tihange 1, aux revenus, production ou capacité de production de cette centrale ou à l’utilisation par celle‑ci de combustible nucléaire, “à l’exception des impôts d’application générale”.

En ce qui concerne Doel 1 et Doel 2, l’article 4/2, § 2, de la loi du 31 janvier 2003 prévoyait un régime similaire, en ce compris l’exclusion de toutes autres charges en faveur de l’État fédéral, à l’exception des impôts d’application générale. Cette disposition a été insérée dans la loi du 31 janvier 2003 par la loi du 28 juin 2015 ‘modifiant la loi du 31 janvier 2003 sur la sortie progressive de l’énergie nucléaire à des fins de production industrielle d’électricité afin de garantir la sécurité d’approvisionnement sur le plan énergétique’.

Toutefois, la Cour constitutionnelle a annulé cette loi, en maintenant ses effets “jusqu’à l’adoption, par le législateur, d’une nouvelle loi précédée d’une évaluation de ses incidences sur l’environnement et d’une évaluation appropriée requises, comprenant une participation du public et une consultation transfrontalière, et au plus tard jusqu’au 31 décembre 2022 inclus”2. Par conséquent, la question se pose de savoir si la taxe sur les surprofits visée dans la proposition de loi peut être considérée comme un impôt d’application générale qui s’inscrirait en dehors de l’exclusion de toutes autres charges en faveur de l’État fédéral, visées aux articles 4/1, § 4, et 4/2, § 2, de la loi du 31 janvier 2003.

En effet, ce n’est que dans cette hypothèse que l’instauration de la taxe sur les surprofits serait conforme aux dispositions précitées de la loi du 31 janvier 2003. 6.3. Dans un souci d’exhaustivité, il faut encore tenir compte du fait que les régimes d’indemnisation précités ont également fait l’objet d’une convention conclue le 30 novembre 2015 entre l’État belge et Engie et Electrabel. En ce qui concerne les centrales nucléaires Doel 1 et Doel 2, l’article 10.1 de la convention dispose ce qui suit: “Conformément aux dispositions de la Loi de Prolongation, la Redevance exclut toutes autres charges en faveur de l’État fédéral (à l’exception des impôts d’application générale et des taxes annuelles en vertu de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l’environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l’Agence fédérale de Contrôle nucléaire) qui seraient liées à la propriété ou à l’exploitation de Doel 1 ou Doel 2, aux revenus, à la production ou à la capacité de production de ces centrales ou à l’utilisation par celles-ci de combustibles nucléaires”.

Or, ainsi que le Conseil d’État, section de législation, l’a déjà observé auparavant, la fonction normative ne peut être exercée au moyen de conventions conclues avec les entreprises concernées, et le législateur n’est pas lié par cette C.C., 5 mars 2020, n° 34/2020.

convention. Par conséquent, le législateur peut remettre en cause des régimes légaux qui ont été adoptés antérieurement. Ceci n’empêche évidemment pas qu’il ne peut être exclu que ces adaptations peuvent donner lieu à des demandes d’indemnisation fondées sur cette convention3. 6.4. À la question de savoir si la taxe sur les surprofits proposée peut être considérée comme un “impôt d’application générale” au sens des articles 4/1, § 4, et 4/2, § 2, de la loi du 31 janvier 2003, le délégué a répondu ce qui suit: “De auteurs zijn van mening dat de overwinstentaks inderdaad een belasting van algemene toepassing betreft.

De overwinstentaks is immers gericht op álle overwinsten in de energiesector, niet op de nucleaire productie of de nucleaire exploitatie specifiek”. On ne peut se rallier purement et simplement à la thèse du délégué selon laquelle la taxe sur les surprofits concernerait un impôt d’application générale, compte tenu du fait que la taxe ne s’applique qu’au secteur de l’énergie et ne concerne que les surprofits.

Sur ce dernier point, la taxe sur les surprofits se distingue en tout état de cause de l’impôt des sociétés, qui concerne le montant total des bénéfices et qui doit en tout cas être considéré comme un impôt d’application générale (voir l’article 185, § 1er, alinéa 1er, du CIR 92). Il apparaît dès lors plutôt au Conseil d’État, section de législation, que la taxe sur les surprofits ne peut être considérée comme un impôt d’application générale.

7.1. En outre, la taxe sur les surprofits instaurée par la proposition semble faire double emploi avec les contributions de répartition prévues à l’article 14, § 8, de la loi du 11 avril 2003. Ces contributions de répartition s’appliquent aux exploitants de centrales nucléaires non prolongées. Le montant global de la contribution de répartition est fixé à l’article 14, § 8, de la loi du 11 avril 2003.

7.2. À la question de savoir comment la proposition de loi s’articule avec l’article 14, § 8, de la loi du 11 avril 2003, le délégué a donné la réponse suivante: Voir l’avis C.E. 60.625/3 du 16 décembre 2016 sur des amendements à un projet de loi devenu la loi du 25 décembre 2016 ‘portant modifications de la loi du 11 avril 2003 sur les provisions constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion des matières fissiles irradiées dans ces centrales et de la loi du 29 avril 1999 relative à l’organisation du marché de l’électricité’, observation 3.2 (Doc. parl., Chambre, 2016-17, n° 54-2070/006); l’avis C.E.

57.093/3 du 16 février 2015 sur un avant-projet devenu la loi du 28 juin 2015 ‘modifiant la loi du 31 janvier 2003 sur la sortie progressive de l’énergie nucléaire à des fins de production industrielle d’électricité afin de garantir la sécurité d’approvisionnement sur le plan énergétique’, observation 7 (Doc. parl., Chambre, 2014-15, n° 54‑0967/001, pp. 21-22); l’avis C.E. 58.448/3 du 16 novembre 2015 sur un avant-projet devenu la loi du 12 juin 2016 ‘modifiant la loi du 31 janvier 2003 sur la sortie progressive de l’énergie nucléaire à des fins de production industrielle d’électricité, en vue de la fixation de la redevance annuelle due pour la prolongation des centrales nucléaires Doel 1 et Doel 2’, observation 11.1 (Doc. parl., Chambre, 2015-16, n° 54-1511/001, p. 18).

de bepaling van de overwinstmarge. Indien de Raad van State op het wetsvoorstel om dit te preciseren. niet enkel gericht is op de kernexploitanten, maar dat alle overwinsten in de energiesector geviseerd worden”. 7.3. Il ressort de la réponse du délégué que la taxe sur les surprofits coexisterait avec les contributions de répartition. Les contributions de répartition ont pour objectif de taxer les surprofits générés par l’exploitation des centrales nucléaires afin de conférer à l’État les moyens de sa politique générale socio-économique, directement ou indirectement liés à la politique énergétique pour répondre aux exigences et objectifs européens, ainsi que pour renforcer la cohésion sociale énergétique qui s’est considérablement dégradée4.

Par conséquent, les contributions de répartition semblent également concerner les surprofits, mais uniquement ceux résultant de l’exploitation de l’énergie nucléaire. En outre, le mode de calcul de la contribution de répartition figurant dans l’annexe de la loi du 25 décembre 2016 ‘portant modifications de la loi du 11 avril 2003 sur les provisions constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion des matières fissiles irradiées dans ces centrales et de la loi du 29 avril 1999 relative à l’organisation du marché de l’électricité’ contient également des références aux marges de profitabilité, de sorte que les contributions de répartition paraissent également taxer les surprofits.

L’articulation entre les contributions de répartition et la taxe sur les surprofits visée dans la proposition doit par conséquent être réglée. C. Le principe de légalité 8.1. Conformément aux articles 4, alinéa 1er, et 9, alinéa 1er, de la proposition de loi, le Roi, après délibération en Conseil des ministres et sur proposition de la CREG, fixe la méthode de calcul de la marge bénéficiaire excessive.

Les articles 4 et 9 déterminent ensuite le mode de calcul de la marge bénéficiaire excessive (alinéa 2) et puis les surprofits (alinéa 3). Toutefois, ce mode de calcul des surprofits ne permet nullement de déduire ce que l’on entend concrètement par surprofits. 8.2. Il résulte du principe de légalité en matière fiscale, consacré par les articles 170, § 1er, et 172, alinéa 2, de la Constitution, que le législateur doit fixer lui-même tous les éléments essentiels permettant de déterminer la dette d’impôt des contribuables, à savoir la désignation des contribuables, la matière imposable, la base d’imposition, le taux d’imposition et les éventuelles exonérations d’impôt.

Il s’ensuit que toute délégation relative à la détermination d’un des éléments essentiels de l’impôt est en principe inconstitutionnelle. Toutefois, les dispositions constitutionnelles précitées ne vont pas jusqu’à obliger le législateur à régler lui-même chacun des aspects d’un impôt ou d’une exemption. L’attribution d’une compétence à une autre autorité n’est pas contraire au principe de légalité pour autant que la délégation soit définie de manière suffisamment précise et qu’elle porte sur l’exécution de mesures Doc. parl., Chambre, 2015-2016, n° 54-2070/1, p. 8.

Même si le législateur fiscal dispose d’une ample marge d’appréciation, une imposition peut revêtir un caractère disproportionné portant une atteinte injustifiée au respect des biens si elle rompt le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde du droit au respect des biens (C.E.D.H., Gasus Dosier– und Fördertechnik GmbH c. Pays- Bas, 23 février 1995; s.a. Dangeville c. France, 16 avril 2002 et s.a.

Cabinet Diot et s.a. Gras Savoye c. France, 16 avril 2002; Buffalo SRL en liquidation c. Italie, 3 juillet 2003). Par ailleurs, il est également admis que les droits perçus à l’égard de biens immobiliers hérités peuvent porter atteinte aux droits garantis par l’article 1er du Premier Protocole additionnel précité (Jokela c. Finlande, 21 mai 2002). B.15.3. Si, pour les motifs exprimés en B.12 et B.13, le législateur décrétal a pu raisonnablement accroître la progressivité de l’impôt pour favoriser les petites et moyennes successions tout en respectant l’objectif budgétaire qu’il s’était fixé, il convient d’examiner si un taux de 90 p.c., applicable pour la tranche supérieure à 175 000 euros, n’est pas de nature à porter une atteinte disproportionnée au droit d’une catégorie de personnes au respect de leurs biens.

B.15.4. Il peut se concevoir que, accessoirement à l’objectif fiscal qu’il poursuit, le législateur s’efforce d’influencer dans certaines matières le comportement des contribuables, ce qui peut justifier un taux particulièrement élevé d’imposition. Il en est ainsi, par exemple, de taxes qui veulent dissuader le consommateur d’utiliser des produits jetables ou préjudiciables à l’environnement (voir en ce sens les arrêts nos 11/94, 3/95, 4/95, 5/95, 6/95, 7/95, 8/95, 9/95, 10/95, 30/99, 195/2004 en matière d’écotaxes), qui visent à pénaliser des comportements illicites (voir les arrêts nos 44/2000, 28/2003 et 72/2004 en matière de commissions secrètes) ou qui tendent à freiner des activités tolérées mais nuisibles (voir l’arrêt n° 100/2001 en matière de jeux et paris).

B.15.5 (…). B.15.6. En l’espèce, le législateur décrétal a porté une atteinte disproportionnée à la fois au droit du testateur de disposer de ses biens et aux espérances légitimes qu’a le légataire de les recueillir, en fixant un taux qui est sans commune mesure avec les droits fiscaux exigés pour d’autres formes de transferts de propriété et avec ceux qui frappent d’autres catégories d’héritiers. S’il relève des choix politiques du législateur fiscal d’appliquer des taux différents aux différents impôts et de taxer différemment les catégories d’héritiers, il est manifestement disproportionné d’appliquer, en matière de droits de succession, un taux dont aucun objectif propre à la catégorie de contribuables visée ne

justifie qu’il soit aussi élevé, en n’ayant égard qu’à l’objectif budgétaire poursuivi”9. 10.4. L’arrêté cité de la Cour constitutionnelle concernait un droit de succession de 80 %. La proposition de loi instaure une taxe sur les surprofits de 100 %10. L’exposé des motifs de la proposition de loi indique que la taxe sur les surprofits a pour objet de taxer les “surprofits excessifs” réalisés dans le secteur de l’énergie.

Il ne justifie toutefois pas pourquoi un taux de 100 % serait proportionné au regard de cet objectif, et qu’il existerait ainsi un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde du droit au respect des biens. Au regard de ce qui précède, la proposition de loi devra encore faire l’objet d’un examen approfondi. F. Conclusion 11. Il se déduit des observations formulées ci-dessus que la proposition doit être réexaminée et remaniée en profondeur.

Le Conseil d’État, section de législation, renonce par conséquent à l’examiner plus avant. Le greffier, Le président, Astrid TRUYENS Wilfried VAN VAERENBERGH C.C., n° 107/2005, 22 juin 2005, cons. B.15.2-B.15.6. Si la connexité avec d’autres impôts n’est pas réglée (voir l’observation 5), il s’agit même d’un impôt excédant les 100 %.