Verslag instaurant un registre de transparence et un paragraphe sur la transparence

8 mars 2022 de Belgique Voir: Doc 55 2394/ (2021/2022): 001: Proposition de loi de MM. Calvo et Defossé

AVIS DU CONSEIL

D’ÉTAT NO 70.858/2 DU 14 FÉVRIER 2022 instaurant un registre de transparence et un paragraphe sur la transparence PROPOSITION DE LOI

N-VA : Nieuw-Vlaamse Alliantie Ecolo-Groen Ecologistes Confédérés pour l’organisation de luttes origi PS Parti Socialiste VB Vlaams Belang MR Mouvement Réformateur CD&V Christen-Democratisch en Vlaams PVDA-PTB Partij van de Arbeid van België – Parti du Travail de Belgi Open Vld Open Vlaamse liberalen en democraten Vooruit Vooruit cdH centre démocrate Humaniste DéFI Démocrate Fédéraliste Indépendant INDEP-ONAFH : Indépendant - Onafhankelijk Le 18 janvier 2022, le Conseil d’État, section de législation, a été invité par la Présidente de la Chambre des représentants à communiquer un avis, dans un délai de trente jours, sur une proposition de loi ‘instaurant un registre de transparence et un paragraphe sur la transparence’, déposée par MM. Kristof Calvo et Guillaume Defossé (Doc. parl., Chambre, 2021‑2022 n° 55-2394/001).

La proposition a été examinée par la deuxième chambre le 14 février 2022. La chambre était composée de Pierre Vandernoot, président de chambre, Patrick Ronvaux et Christine Horevoets, conseillers d’État, Sébastien Van Drooghenbroeck et Jacques Englebert, assesseurs, et Béatrice Drapier, greffier. Le rapport a été présenté par Anne‑Stéphanie Renson, auditeur, et Aurore Percy, auditeur adjoint. La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de Pierre Vandernoot.

L’avis, dont le texte suit, a été donné le 14 février 2022. * Comme la demande d’avis est introduite sur la base de l’article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois ‘sur le Conseil d’État’, coordonnées le 12 janvier 1973, la section de législation limite son examen au fondement juridique de la proposition1‡, à la compétence de l’auteur de l’acte ainsi qu’à l’accomplissement des formalités préalables, conformément à l’article 84, § 3, des lois coordonnées précitées.

Sur ces trois points, la proposition appelle les observations suivantes. Formalités préalables L’article 36, paragraphe 4, du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ‘relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données)’, combiné avec l’article 57, paragraphe 1, c), et le considérant 96 de ce règlement, ainsi qu’avec l’article 2, alinéa 2, de la loi du 30 juillet 2018 ‘relative à la protection des personnes physiques à l’égard des traitements de données à caractère personnel’, prévoit une obligation de consulter l’autorité de contrôle, en l’occurrence l’Autorité de protection des données visée dans la loi du 3 décembre 2017 ‘portant création de l’Autorité de protection des données’, dans le cadre de l’élaboration d’une proposition de mesure législative devant être adoptée par un parlement national, ou d’une mesure réglementaire fondée sur une telle mesure législative, qui se rapporte au traitement. ‡ S’agissant d’une proposition de loi, on entend par “fondement juridique” la conformité aux normes supérieures.

Comme le soulignent les développements de la proposition de loi à l’examen, celle‑ci porte sur des traitements de données à caractère personnel et doit par conséquent être soumise pour avis à l’Autorité de protection des données. Interrogé à cet égard, le mandataire de la Présidente de la Chambre a répondu que, “[h]et advies van de Gegevensbeschermingsautoriteit (…) wellicht nog [kan en zal] worden gevraagd”.

Il convient de veiller au bon accomplissement de cette formalité préalable. Observations générales I. — Quant à la délimitation des champs d’application respectifs de la loi et du règlement des Chambres législatives 1. La proposition de loi à l’examen soulève une première question, qui est celle de sa conformité à l’article 60 de la Constitution, selon lequel “[c]haque Chambre détermine, par son règlement, le mode suivant lequel elle exerce ses attributions”.

L’Assemblée générale de la section de législation a récemment rappelé ce qui suit sur cette question dans son avis 68.936/ AG du 7 avril 2021: “86.2. En vertu de l’article 60 de la Constitution, chaque Chambre détermine, ‘par son règlement’, le mode suivant lequel elle exerce ses attributions. Cette disposition traduit la volonté du Constituant, qui a entendu assurer ‘à chacune des Chambres législatives, une totale indépendance pour l’organisation de son fonctionnement,

sous la seule réserve des limites fixées par la Constitution même’2. Elle garantit l’indépendance de chaque assemblée, non seulement vis‑à‑vis de l’autre, mais également à l’égard du pouvoir exécutif3. Il n’appartient donc pas, en principe, à la loi d’intervenir pour régler le mode suivant lequel les chambres exercent leurs attributions4 ou prennent leurs décisions. De la même manière, la loi ne peut créer une commission parlementaire, ni lui attribuer une compétence particulière, ni régler la manière dont celle‑ci sera exercée5.

Il est vrai que, dans certaines circonstances, l’intervention du législateur est encore admise. Tel est notamment le cas, d’une part, lorsque sont imposées à des tiers des restrictions à leurs droits ou certaines obligations, principalement dans des matières à l’égard desquelles la Constitution prévoit l’intervention de la loi et, d’autre part, lorsque le problème, par sa nature même, exige impérativement une solution uniforme Note de bas de page n° 146 de l’avis cité: Avis C.E. n° 17.060/9 donné le 29 janvier 1986 sur une proposition de loi ‘réglant l’assistance aux membres des conseils provinciaux, communaux et d’agglomération qui, en raison d’un handicap physique, se trouvent dans l’impossibilité d’exercer pleinement leur mandat’, 11.

Voir également avis C.E. n° 67.142/AV donné le 25 mars 2020, précité, note 14. Note de bas de page n° 147 de l’avis cité: Avis C.E. n° 58.324/2 donné le 16 novembre 2015 sur un avant‑projet devenu le décret de la Région wallonne du 17 décembre 2015 ‘modifiant le décret du 15 décembre 2011 portant organisation du budget et de la comptabilité des services du gouvernement wallon et le décret du 5 mars 2008 ‘portant constitution de l’Agence wallonne de l’air et du climat et le code wallon du Logement et de l’Habitat durable’, Doc. parl., Parl. wall., 2015‑2016, n° 343/1 (annexe 2 – obs. générale 2, p. 39).

Voir également avis C.E. n° 68.041/AG donné le 29 décembre 2020 sur une proposition de décret de la Région wallonne ‘institutionnalisant l’assemblée citoyenne et le conseil citoyen’, observation 15 (Doc. parl., Parl. wall., 2019-2020, n° 221/002). Note de bas de page n° 148 de l’avis cité: Voir notamment avis C.E. n° 18.502/2 donné le 8 juin 1988 sur une proposition devenue la loi du 18 juillet 1991 ‘organique du contrôle des services de police et de renseignements’, Doc. parl., Chambre, S.E. 1988, n° 162/2- 1988; avis C.E. n° 25.413/2 donné le 16 octobre 1996 sur une proposition de loi ‘modifiant la loi du 18 juillet 1991 organique du contrôle des services de police et de renseignements’, Doc. Parl., Sénat, 1996-1997, n° 390/2; avis C.E. n° 26.054/4 donné le 3 mars 1997 sur une proposition devenue la loi du 10 mars 1998 ‘modifiant la loi du 29 octobre 1846 organique de la Cour des comptes’, Doc. Parl., Chambre, 1995-1996, n° 618/3; avis C.E. n° 33.638/3 donné le 24 septembre 2002 sur un avant‑projet devenu la loi du 28 mars 2003 ‘modifiant la loi du 21 décembre 1998 relative aux normes de produits ayant pour but la promotion de modes de production et de consommation durables et la protection de l’environnement et de la santé’, Doc. parl., Chambre, 2002-2003, n° 50-2141/001.

Note de bas de page n° 149 de l’avis cité: Avis C.E. n° 40.390/2 donné le 5 juillet 2006 sur une proposition devenue la loi du 25 avril 2007 ‘instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif’, Doc. parl., Sénat, 2005‑06, n° 3‑648/2, 2.

seule la loi est en mesure d’apporter6”7. En ce qui concerne la première possibilité d’intervention législative, mentionnée ci‑dessus, l’Assemblée générale de la section de législation a, dans un autre avis, précisé ce qui suit: “Il est admis que l’autonomie interne des assemblées législatives garantie par l’article 60 de la Constitution ne s’applique pas à des réglementations qui ne concernent pas uniquement le fonctionnement interne de l’assemblée, mais qui ont aussi des effets externes, ce qui serait le cas lorsque ces règles impliquent des obligations pour des tiers et ont un impact sur leurs droits (voir avis C.E.

26.693/1/V, 26.694/1/V et 26.695/1/V du 21 août 1997 sur une proposition devenue le décret du www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​/26693, Doc. parl., Parl. fl., 1996-97, n° 497/2, p. 11). Aucune disposition obligatoire pour le citoyen ne peut trouver sa source dans le règlement d’une assemblée (avis C.E. 40.390/2 du 5 juillet 2006 sur un projet devenu la loi du 25 avril 2007 ‘instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif’ http://www​.raadvst​-consetat​ .be​/dbx​/avis​/40390, Doc. parl., Sénat, 2005-06, n° 3‑648/2, p. 3; voir aussi: avis C.E.

31.049/3 du 13 mars 2001 sur une proposition de décret ‘houdende controle op grote projecten’, http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​/31049 Doc. parl., Parl. fl., 2000‑01, n° 493/2, p. 8; avis C.E. 55.992/3 du 8 mai 2014 sur un projet devenu l’arrêté du gouvernement flamand de provinciegouverneurs en de adjunct van de gouverneur van de provincie Vlaams-Brabant wat betreft de selectieprocedure en andere bepalingen’ http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/ avis​/55992, observation 7.2; avis C.E.

65.074/1 du 12 février 2019 sur une proposition devenue le décret du 22 mars 2019 ‘houdende een kader voor grote projecten en programma’s’, http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​/65074, observation 4.1, Doc. parl., Parl. fl., 2018-19, n° 1768/4, p. 7)”8. Note de bas de page n° 150 de l’avis cité: Voir notamment avis C.E. n° 12.260/1/A donné le 4 juin 1975 précité sur un avant‑projet de loi ‘réglant la responsabilité juridique des ministres’, p. 46; avis C.E. n° 17.060/9 donné le 29 janvier 1986 sur une proposition de loi ‘réglant l’assistance aux membres des conseils provinciaux, communaux et d’agglomération qui, en raison d’un handicap physique, se trouvent dans l’impossibilité d’exercer pleinement leur mandat’, p. 12.

Avis 68.936/AG donné le 7 avril 2021 sur un avant-projet devenu la loi du 14 août 2021 ‘relative aux mesures de police administrative lors d’une situation d’urgence épidémique’ (Doc. parl., Chambre, 2021-2022, n° 55‑1951/001, pp. 107 et 108, http://www​.raadvst​ -consetat​.be​/dbx​/avis​/68936​.pdf). Avis 67.142/AG donné le 25 mars 2020 sur une proposition devenue la loi du 27 mars 2020 ‘habilitant le Roi à prendre des mesures de lutte contre la propagation du coronavirus COVID‑19 (I)’, note de bas de page n° 14 (Doc. parl., Chambre, 2019‑2020, n° 1104/2, p. 11 , http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​/67142​ .pdf).

En ce qui concerne la deuxième possibilité d’intervention législative, mentionnée ci‑dessus, la section de législation, a observé ce qui suit à l’égard d’une proposition de loi qui prévoyait la création, au sein des chambres législatives, d’un Comité parlementaire chargé du suivi législatif: “sous réserve des dispositions qui imposent des obligations aux tiers, la loi en projet n’est admissible que pour autant que soit démontrée l’existence d’une nécessité impérieuse d’apporter au problème de l’évaluation législative par les chambres législatives une solution uniforme qui ne pourrait être atteinte par une modification du règlement d’une ou des deux assemblées, ces règlements pouvant, le cas échéant, être harmonisés de commun accord afin de mettre sur pied, dans le respect de l’autonomie de chaque assemblée, l’instrument d’évaluation recherché”9.

En l’espèce, la proposition de loi à l’examen a un double objet: (i) la création d’un registre de transparence (articles 4 à 9) et (ii) l’instauration d’un “paragraphe de transparence” (article 10). (i) S’agissant du registre de transparence 2.1. La proposition entend imposer aux lobbyistes l’obligation de s’inscrire dans un registre dit “de transparence” (article 4, § 1er, alinéa 1er). Cette inscription entraîne l’obligation de respecter le code de conduite annexé à la proposition à l’examen (article 6, 4°).

Des sanctions sont prévues en son article 9 en cas de non‑respect de ces dispositions10. Ces dispositions ont par conséquent pour destinataires les lobbyistes (à savoir des personnes qui sont extérieures à la Chambre ou au Sénat ou à leur administration), imposent des obligations à leurs destinataires et ont un impact sur leurs droits. Ils relèvent dès lors du domaine du législateur. Il peut donc être admis que l’autonomie interne des assemblées législatives garantie par l’article 60 de la Constitution ne s’applique pas aux articles 4 à 9 de la proposition dès lors que ceux‑ci impliquent des obligations pour des tiers, obligations de surcroît assorties de sanctions.

Il en va d’autant plus ainsi que les dispositions précitées de la proposition ont également trait au traitement de données à caractère personnel de tiers, dont les éléments essentiels Avis 40.390/2 donné le 5 juillet 2006 sur une proposition devenue la loi du 25 avril 2007 ‘instaurant un Comité parlementaire chargé du suivi législatif’, Doc. parl., Sénat, 2005‑2006, n° 3‑648/2, p. 4 (http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​/40390​.pdf).

Contrairement à l’actuel article 163ter du règlement de la Chambre des représentants, qui ne prévoit aucune sanction.

doivent être fixés par le législateur conformément au principe de légalité découlant de l’article 22 de la Constitution11. Pour le surplus, dès lors qu’il s’agit de créer un registre de transparence unique et commun à la Chambre et au Sénat (et au gouvernement fédéral), la mise en service et la gestion de ce registre, par sa nature même, exige une solution uniforme seule la loi est en mesure d’apporter.

Il en résulte que les articles 4 à 9 de la proposition ne méconnaissent pas l’article 60 de la Constitution, sous réserve de l’observation qui suit. 2.2. La proposition ne peut toutefois régler la manière dont la Chambre et le Sénat règlent leur organisation administrative interne. Par conséquent, il n’est pas admissible, à l’article 4, § 2, alinéa 1er, qu’elle désigne elle‑même le représentant de la Chambre et du Sénat siégeant au sein de l’organe de gestion du registre en visant directement le secrétaire général de la Chambre et du Sénat.

Il en va de même pour le représentant du pouvoir exécutif, conformément au pouvoir réglementaire autonome de celui‑ci découlant des articles 37 et 107, alinéa 2, de la Constitution. Le législateur doit en effet s’abstenir d’attribuer directement des missions à un membre du pouvoir exécutif, à un service ou à un agent spécifique de l’administration12. L’article 4, § 2, alinéa 1er, sera par conséquent revu à la lumière de la présente observation. (ii) S’agissant du “paragraphe de transparence” 3. L’article 10 de la proposition impose de joindre en annexe à tout projet ou proposition de loi, toute proposition de résolution et tout amendement la liste des lobbyistes ayant participé à sa rédaction.

Voir not. en ce sens: avis 61.163/AG et 61.164/AG donnés le 18 mai 2017 sur un projet de loi ‘modifiant la loi du 2 mars 1954 tendant à prévenir et réprimer les atteintes au libre exercice des pouvoirs souverains établis par la Constitution’ et sur les amendements nos 1 et 2 au projet de loi ‘modifiant la loi du 2 mars 1954 tendant souverains établis par la Constitution’ (Doc. parl., Sénat, 2016‑2017, n° 6‑325/3, p. 5, point 4.2., alinéa 3; http://www​.raadvst​-consetat​ .be​/dbx​/avis​/61163​.pdf); avis 68.980/2 donné le 26 avril 2021 sur une proposition de loi ‘relative à la suppression de l’indemnité parlementaire de sortie et concernant le statut des membres n° 456/2, pp. 3 à 9; http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​ /68980​.pdf).

Sur l’organe de gestion, voir également, plus bas, l’observation générale n° II.

résolution et des amendements16. L’on peut citer à cet égard l’obligation, selon les modalités prévues par le règlement, d’accompagner toute proposition de loi de développements ainsi que les modalités de signature de celle‑ci17. En l’espèce, l’intervention législative peut toutefois se justifier au vu de l’objet du “paragraphe de transparence” dès lors que celui‑ci entend lister le nom de toutes les personnes ayant effectué des activités de lobbying dans le cadre de la proposition ou de l’amendement visé.

Ce “paragraphe de transparence” constitue par conséquent une ingérence dans l’exercice du droit au respect de la vie privée de ces personnes et porte sur le traitement de données à caractère personnel, dont les éléments essentiels doivent être fixés par le législateur conformément au principe de légalité découlant de l’article 22 de la Constitution. Il en résulte que l’article 10 de la proposition est compatible avec l’article 60 de la Constitution.

II. — Quant à l’organe de gestion 1. La proposition à l’examen investit un “organe de gestion” de la compétence de contrôler l’exécution générale de la loi, d’édicter des directives générales relatives à l’inscription dans le registre et au fonctionnement de celui‑ci (article 4 À noter que, conformément à l’article 30 de la Constitution, la question de l’emploi des langues pour les propositions et les amendements est régie par l’article 2, alinéas 2 à 4, de la loi du 31 mai 1961 ‘relative à l’emploi des langues en matière législative, à la présentation, à la publication et à l’entrée en vigueur des textes légaux et réglementaires’, qui dispose comme suit:

“Les propositions émanant de l’initiative des membres des Chambres sont faites dans la langue choisie par leurs auteurs et sont traduites éventuellement par les soins du bureau.

Il en est de même des amendements introduits au cours des débats.

Les Chambres arrêtent, par voie réglementaire, les mesures qu’elles jugent utiles pour assurer, chacune en ce qui la concerne, l’exécution du présent article”.

Dans son avis 6 859/1 donné le 10 novembre 1959 sur l’avantprojet devenu cette loi, la section de législation a relevé ce qui suit:

“Dans la mesure où les dispositions qu’il contient concernent l’élaboration des lois par les Chambres, le projet règle une matière qui, selon l’article 46 de la Constitution, relève des attributions de chacune des Chambres législatives.

Il résulte de l’examen des travaux préparatoires de la loi du 18 avril 1898 que cette question n’a pas échappé à l’attention du législateur de l’époque. Celui-ci a estimé qu’il appartenait au législateur, et non à chacune des Chambres, d’arrêter les règles essentielles de la procédure d’élaboration des lois en vue de leur adoption dans les deux langues nationales. Pour justifier son opinion, le législateur de 1898 invoqua notamment l’article 23 de la Constitution, suivant lequel l’emploi des langues pour les actes de l’autorité publique ne peut être réglé que par la loi” (avis 6 859/1 donné le 10 novembre 1959 sur l’avant‑projet devenu la loi du 31 mai 1961 ‘relative à l’emploi des langues en matière législative, à la présentation, à la publication et à l’entrée en vigueur des textes légaux et réglementaires’, Doc. parl., Sénat, 1959-1960, n° 116, p. 10; http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/ avis​/6859​.pdf).

Article 75 du règlement de la Chambre et article 54 du règlement du Sénat.

de la proposition) et d’infliger des sanctions aux lobbyistes qui enfreignent la loi (article 9 de la proposition). Le mandataire de la Présidente de la Chambre a par ailleurs indiqué que l’organe de gestion met en place le site internet visé à l’article 4, § 1er, alinéa 2. La composition de l’organe de gestion est hybride dès lors qu’il réunit le secrétaire général de la Chambre, le secrétaire général du Sénat et le secrétaire du Conseil des ministres18.

L’organe de gestion apparaît comme un organe sui generis, que les auteurs de la proposition n’ont, du reste, pas doté de la personnalité juridique. 2.1. Cette qualification d’organe “sui generis” ne peut avoir pour effet de priver les destinataires de ses décisions des garanties attachées traditionnellement à l’action des pouvoirs publics. 2.2. La question du recours ouvert contre les décisions de l’organe de gestion se pose tout d’abord: la qualification d’organe sui generis ne peut avoir pour effet de priver les destinataires des décisions d’un recours juridictionnel.

Il n’apparaît en tout cas pas qu’un recours soit ouvert devant le Conseil d’État contre les décisions prises en vertu de l’article 9 de la proposition sur la base de l’article 14 des lois coordonnées ‘sur le Conseil d’État’. En effet, d’une part, la décision est prise par un organe relevant, fût‑ce partiellement, du pouvoir législatif et, d’autre part, les décisions de l’organe de gestion ne sont pas relatives aux marchés publics, aux membres du personnel, au recrutement, à la désignation, à la nomination dans une fonction publique ou aux mesures ayant un caractère disciplinaire au sens de l’article 14, § 1er, alinéa 1er, 2°, des mêmes lois coordonnées19.

Il revient au législateur de s’assurer que les destinataires des sanctions, visées à l’article 9 de la proposition, disposent d’un recours effectif contre ces décisions20. 2.3. Du fait de la nature indéterminée de l’organe de gestion, les garanties procédurales dont jouissent les destinataires des sanctions au cours de la procédure devant cet organe Sur la désignation des représentants du Conseil des ministres, voir plus haut l’observation générale n° I, 2.1.

La Cour constitutionnelle considère, du reste, que,

“lorsque des assemblées législatives ou l’un de leurs organes posent des actes qui sont liés à leur activité politique ou législative, ces actes peuvent être soustraits au contrôle juridictionnel du Conseil d’État” (C.C., 28 mai 2020, n° 74/2020, B.8.1). Voir dans le même sens, à propos des recours contre les décisions du Conseil supérieur de la Justice, l’avis 28.079/2/V donné le 13 août 1998 sur une proposition devenue la loi du 22 décembre 1998 ‘modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d’évaluation pour les magistrats’ (Doc. parl., Chambre, 1997‑1998, n° 1677/1, http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​ /28079​.pdf).

sont également incertaines. Ainsi en va‑t‑il notamment des garanties attachées à l’action administrative, tels l’indépendance et l’impartialité, l’obligation de motivation formelle et, en matière de sanction administrative, le respect des droits de la défense. À défaut pour l’organe de gestion d’être qualifié d’autorité administrative, l’obligation de motivation formelle ne lui est pas applicable21. Il revient au législateur de remédier à cette lacune.

3. Enfin, il doit également être relevé que la proposition à l’examen ne définit pas les moyens dont dispose l’organe de gestion pour effectuer sa mission de “contrôle de l’exécution générale de la loi”. La proposition sera amendée pour préciser la procédure selon laquelle l’organe de gestion prendra connaissance des éventuelles infractions à la loi pour ensuite infliger une sanction au sens de l’article 9 de la proposition.

4. À la lumière de ces observations fondamentales, l’article 4, § 2, de la proposition devra être revu en profondeur. III. — Quant à la compatibilité du dispositif proposé avec le principe de la légalité des ingérences dans le droit au respect de la vie privée 1. Ainsi qu’il a été signalé ci‑dessus, le dispositif proposé, tant en son volet “registre de transparence” qu’en son volet “paragraphe de transparence”, emporte une restriction au droit au respect de la vie privée des personnes, tenant au traitement de données à caractère personnel les concernant.

Il en va de même s’agissant des “sanctions” qu’envisage la proposition à l’égard de ceux qui manqueraient aux obligations imparties, à savoir leur mention dans la catégorie des “contrevenants” (article 9 de la proposition): pareille mention peut constituer une atteinte au droit à l’honneur et à la réputation, qui constitue un aspect du droit au respect de la vie privée22, et peut entrainer une entrave au libre choix et au libre exercice de Dans son arrêt n° 17/2004 du 29 janvier 2004, la Cour constitutionnelle a estimé que, “bien qu’il ait visé les actes individuels qui émanent des autorités administratives, le législateur de 1991 n’a pas entendu exclure de l’obligation de motivation formelle les actes pris par les assemblées législatives ou leurs organes à l’égard de leur personnel, dès lors que ces actes entrent dans le champ d’application de l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’État auquel le législateur entendait précisément renvoyer” (B.8).

En l’espèce, les décisions de l’organe de gestion n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 14 des lois coordonnées de sorte que le champ d’application de la loi du 29 juillet 1991 ‘relative à la motivation formelle des actes administratifs’ ne peut leur être étendu. Cour eur. D.H (Gde Ch.)., arrêt Denisov c. Ukraine, 25 septembre 2018, §§ 97 à 99.

l’activité professionnelle, lesquels constituent également une facette du droit au respect de la vie privée23. Une restriction au droit au respect de la vie privée, tel que le consacre l’article 22 de la Constitution, suppose le respect d’un principe de légalité, dans ses aspects formels et matériels24. Sur ce second aspect, l’avis 68.936/AG du 7 avril 2021 a énoncé ce que suit: “72. Le principe de légalité matérielle s’applique également à toute limitation d’un droit fondamental.

Ce principe est expressément confirmé dans les articles 8 à 11 de la [Convention européenne des droits de l’homme (CEDH)], mais aussi, par exemple, dans l’article 1 du Premier Protocole et dans l’article 2 du Protocole n° 4 à la CEDH. Le principe de légalité matérielle exprime le principe de sécurité juridique, qui est inhérent à toute disposition de la CEDH25 et qui est considéré par la Cour comme un aspect fondamental du principe de l’État de droit26.

Il s’applique également en matière pénale27. Le [Pacte international ‘relatif aux droits civils et politiques’] exige lui aussi que toute limitation d’un droit reconnu par le Pacte soit prévue par ‘la loi’28. Avis 61.574/2 donné le 19 juin 2017 sur un avant‑projet devenu la loi du 22 mars 2018 ‘portant modification de la loi relative à l’exercice des professions des soins de santé, coordonnée le 10 mai 2015’ (Doc. parl., Chambre, 2016‑2017, n° 2652/001, pp. 27 à 33; http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​/61574​ .pdf); avis 60.644/2 donné le 9 janvier 2017 sur un projet d’arrêté royal ‘fixant les règles de déontologie des experts judiciaires désignés en application de la loi du 10 avril 2014 modifiant diverses dispositions en vue d’établir un registre national des experts judiciaires et établissant un registre national des traducteurs, interprètes et traducteurs-interprètes jurés’(http://www​.raadvst​ -consetat​.be​/dbx​/avis​/60644​.pdf).

2021-2022, n° 55‑1951/001, pp. 94 et s., observations nos 70 et s., http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​/68936​.pdf). Note de bas de page n° 124 de l’avis cité: P. Popelier, “Behoorlijke van de Mens (2014-2015)”, TvW, 2016, n° 2, pp. (104) 105. Note de bas de page n° 125 de l’avis cité: Voir par exemple Cour eur. D.H., 28 octobre 1999 (GC), n° 28342/95, Brumărescu/ Roumanie, cons. 61. Note de bas de page n° 126 de l’avis cité: La Cour européenne des droits de l’homme indique elle-même que le principe de légalité en matière pénale a la même portée que le principe de légalité applicable en matière de limitations des droits fondamentaux.

Voir, par exemple, Cour eur. D.H., 8 juillet 1999 (GC), nos 23536/94 et 24408/94, Baskaya et Okcuoglu/Turquie, cons. 48‑49; Cour eur. D.H., 15 octobre 2015 (GC), n° 37553/05, Kudrevicius e.a./ Lituanie, cons. 193. Note de bas de page n° 127 de l’avis cité: Comm. D.H. ONU, The Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights, 28 septembre 1984, E/CN.4/1985/4, annexe, p. 4, point 5.

73. Le principe de légalité matérielle implique que toute ingérence dans un droit fondamental doit avoir un fondement dans le droit, qui soit suffisamment accessible et formulé de manière suffisamment précise pour que son application soit raisonnablement prévisible29. Le principe ne s’oppose pas à une délégation de compétences à une autorité administrative, à condition que celle-ci soit suffisamment encadrée dans la loi30.

Celle‑ci doit donner suffisamment d’indications sur la nature et la portée éventuelles des limitations ainsi que sur les circonstances et les cas dans lesquels elles peuvent être imposées31 […]”32. 2.1. Au regard des exigences de sécurité juridique et de prévisibilité ainsi posées, les notions de “lobbying” et de “lobbyiste”, telles que les définissent (positivement et négativement) les articles 2 et 3 de la proposition, circonscrivent de manière trop imprécise le champ d’application ratione materiae et personae du dispositif à l’examen.

Une clarification s’impose d’autant plus que, conformément à l’article 9 de la proposition, le non‑respect de l’obligation d’inscription peut donner lieu à des sanctions. La clarification requise doit porter sur les éléments suivants. 2.2. Tout d’abord, il semble ressortir de l’économie générale de la proposition que l’activité de lobbying dont il est question peut n’être que purement occasionnelle. La section de législation se demande si, dans sa rédaction, le dispositif ne présente pas le risque de pouvoir être interprété comme incluant l’exercice du droit de pétition, tel qu’il est visé par l’article 28 de la Constitution, avec la conséquence que les Note de bas de page n° 128 de l’avis cité: Jurisprudence constante.

Voir, par exemple, concernant l’article 2 du Protocole n° 4 à la CEDH, Cour eur. D.H., 2 décembre 2014, n° 4397809, Battista c. Italie: “38. […] l’expression ‘prévue par la loi’ non seulement impose que la mesure incriminée ait une base en droit interne, mais vise aussi la qualité de la loi en cause: celle‑ci doit être accessible au justiciable et prévisible quant à ses effets (Rotaru c. Roumanie [GC], n° 28341/95, § 52, CEDH 2000‑V).

Afin que la loi satisfasse à la condition de prévisibilité, elle doit énoncer avec suffisamment de précision les conditions dans lesquelles une mesure peut être appliquée, et ce pour permettre aux personnes concernées de régler leur conduite en s’entourant au besoin de conseils éclairés”. Note de bas de page n° 129 de l’avis cité: Ainsi, la Grande chambre de la Cour européenne des droits de l’Homme a considéré, dans son arrêt du 23 février 2017, à propos du droit à la liberté de circulation individuelle: “La Cour rappelle qu’une norme est ‘prévisible’ lorsqu’elle offre une certaine garantie contre des atteintes arbitraires de la puissance publique (…).

Une loi conférant un pouvoir d’appréciation doit en fixer la portée, bien que le détail des normes et procédures à observer n’ait pas besoin de figurer dans la législation elle‑même” (Cour eur. D.H. (GC), 23 février 2017, n° 43395/09, de Tommaso/Italie, cons. 109). Note de bas de page n° 130 de l’avis cité: L. Todts, Bestuurlijke en strafrechtelijke vrijheidsbeperkingen ter handhaving van de openbare orde.

Naar een algemeen toetsingskader, thèse de doctorat, Université d’Anvers, 2020, nos 542, 543 et 598. 2021-2022, n° 55‑1951/001, http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​ /avis​/68936​.pdf).

signataires d’une pétition introduite sur le fondement de cette disposition constitutionnelle devraient être considérés comme étant des “lobbyistes”. Le texte devrait être amendé pour exclure une telle interprétation dès lors qu’il n’est pas contestable que le droit de pétition ne relève pas de l’activité de lobbying que la proposition entend régir. À tout le moins les travaux parlementaires s’emploieront à dissiper toute incertitude sur cette question.

2.3. Deuxièmement, la définition du “lobbying” figurant à l’article 2 vise toutes les activités, à l’exception de celles visées à l’article 3, qui sont exercées dans le but d’influencer directement ou indirectement l’élaboration ou la mise en œuvre de la politique ou de la législation, ou le processus du gouvernement fédéral, dans le cadre de contacts avec des membres de la Chambre, du Sénat ou du gouvernement fédéral et leurs proches collaborateurs.

Si cette définition semble englober à la fois les activités qui influencent le processus d’adoption des lois mais aussi le processus d’adoption des arrêtés par le pouvoir exécutif, la lecture des développements de la proposition laisse au contraire accroire que seules seraient visées les activités qui influencent le processus d’adoption des lois: “La transparence, surtout en politique, est un bien précieux.

C’est particulièrement vrai pour la législation: les citoyens doivent être sûrs que la législation est élaborée dans le souci de l’intérêt général. […] Il est difficile de justifier que le registre des lobbies ne s’applique qu’à la Chambre et non au gouvernement, qui initie pourtant une grande partie du travail législatif. C’est pourquoi la présente proposition de loi vise en premier lieu à étendre le registre des lobbies existant et à le remplacer par un nouveau registre de transparence obligatoire qui s’appliquera simultanément à la Chambre, au Sénat et au gouvernement fédéral” (pp. 3 et 4) (italiques ajoutés).

L’article 10 (“Paragraphe sur la transparence”), qui ne s’applique qu’aux procédures d’élaboration de la loi, semble confirmer que la proposition ne s’appliquerait qu’à celles‑ci. la Chambre a répondu que la définition du lobbying englobe les activités qui influencent le processus d’adoption de la loi, mais également le processus d’adoption des arrêtés par le gouvernement ou un membre de celui‑ci. Dans la suite des travaux parlementaires, il sera veillé à confirmer cette intention et le dispositif sera entièrement revu pour la traduire adéquatement.

2.4. Troisièmement, sur la question de savoir quelles activités sont susceptibles d’influencer “indirectement” l’élaboration de la législation, le mandataire de la Présidente de la Chambre a donné les indications suivantes: “Het onderscheid tussen ‘direct’ en ‘indirect’ situeert de federale regering en hun naaste medewerkers’, zonder daarbij concreet een wetgevend initiatief te bespreken. Men kan bijvoorbeeld een algemene nota of een memorandum opsturen, of contact opnemen om een goede relatie op te bouwen die nadien concreet gebruikt wordt.

In dat geval op wetgeving, als ‘indirect’ worden beschouwd. Er is immers geen directe band met een concreet initiatief”. Afin d’éclairer les destinataires de la loi, il sera veillé, dans la suite des travaux parlementaires, à confirmer ces exemples. 2.5. Quatrièmement, la notion d’“élaboration [ou de] mise en œuvre de la politique”, à l’article 2, a), apparaît comme peu déterminée. Il résulte de la combinaison de ce texte, en tant qu’il fait usage de cette notion, de la phrase liminaire du littera b) de cette disposition et de l’article 4, § 1er, qu’il suffit qu’une personne ou une organisation pratique une activité “exercée[e] dans le but d’influencer directement ou indirectement l’élaboration ou la mise en œuvre de la politique” pour qu’elle soit qualifiée de “lobbyiste” et qu’elle soit donc tenue de s’inscrire au préalable dans le registre de transparence, à défaut de quoi cette activité lui est interdite, même si cette activité d’influence ne porte pas sur “l’élaboration ou la mise en œuvre […] de la législation, ou du Sénat ou du gouvernement fédéral”.

Il est vrai que, selon l’article 2, a), in fine, c’est uniquement “dans le cadre de contacts avec des membres de la Chambre, du Sénat ou du gouvernement fédéral et leurs proches collaborateurs” que ces activités sont qualifiées de “lobbying”. Il n’en demeure pas moins que cette notion d’“élaboration ou [de] mise en œuvre de la politique” est particulièrement large, pouvant porter sur des aspects de l’activité des députés, des sénateurs, des ministres, des secrétaires d’État et de leurs proches collaborateurs qui, si elles revêtent une dimension politique, sont sans lien avec “l’élaboration ou la mise en œuvre […] de la législation, ou le processus décisionnel de la fédéral”, ces dernières notions qualifiant d’autres aspects de l’activité visée par la définition du “lobbying” figurant à l’article 2, a).

Il est à remarquer en ce sens que, contrairement à ce qu’énonce l’article 10, alinéa 1er, pour le “paragraphe sur la transparence”, il n’est pas requis, pour devoir s’inscrire au préalable dans le registre de transparence, que l’activité en

De directeurs van de beleidscellen Het hoofd van elke beleidskern De leden van de beleidscellen De directeurs van de cellen algemeen beleid De leden van de cellen algemeen beleid De leden en de voorzitter van de cel algemene beleidscoördinatie”. Il est indispensable que ces précisions figurent dans le dispositif afin de circonscrire avec précision le champ d’application de la proposition. 2.7. Sixièmement, en réponse à une question relative à la portée de la notion de “représentants internes”, visée à l’article 2, b), 2°, le mandataire de la Présidente de la Chambre a indiqué ce qui suit: “Met ‘interne vertegenwoordigers’ worden bedoeld die het bedrijf extern te vertegenwoordigen.

Zij zijn met andere woorden ‘in-house’ lobbyisten”. Cette précision doit figurer dans le dispositif. Au regard des explications données par le mandataire, la section de législation n’aperçoit, du reste, pas pour quelle raison les “représentants internes” figurent dans la même subdivision que les groupements professionnels et les associations syndicales et professionnelles. Mieux vaudrait les faire figurer dans une nouvelle subdivision de l’énumération de l’article 2, b).

2.8. Septièmement, comme le confirme le mandataire de la Présidente de la Chambre, les activités visées à l’article 3, § 1er, 2° à 4°, ne sont visées que dans la mesure où elles impliquent des contacts avec les membres des Chambres législatives ou du gouvernement. La disposition sera complétée sur ce point. 3.1. D’autres aspects du dispositif proposé doivent encore être précisés ou corrigés aux fins de satisfaire au principe de la légalité des restrictions au droit au respect de la vie privée.

3.2. Ainsi, le mandataire de la Présidente de la Chambre a précisé que les “données d’identification personnelles du lobbyiste” visées à l’article 5 de la proposition sont les nom et prénom et, si le lobbyiste en dispose, le numéro de registre national. Afin de respecter le principe de légalité formelle qui découle de l’article 22 de la Constitution, ces catégories de données à caractère personnel, qui constituent un élément essentiel du traitement de données, figureront dans la loi.

Il y aura lieu

à cette occasion d’indiquer que ces données d’indentification personnelle ainsi précisées concernent les lobbyistes personnes physiques et de prévoir ensuite que, lorsqu’il s’agit d’une entreprise, d’une institution ou d’une organisation, le registre doit contenir les huit points énumérés par l’article 5 actuellement proposé. La même observation vaut pour l’article 10, alinéa 2. 3.3. Par ailleurs, l’article 7, § 1er, de la proposition laisse entendre que les lobbyistes ont accès au registre et peuvent y effectuer des modifications.

Interrogé à ce sujet, le mandataire de la Présidente de la Chambre a indiqué ce qui suit: “Dat is niet correct: lobbyisten kunnen zelf de informatie in het register niet rechtstreeks aanpassen. Om een zekere vorm van controle te behouden, en te garanderen dat anderen de in het register aanwezige informatie niet compromitteren, kan alleen het beheersorgaan de informatie wijzigen”. La rédaction de l’article 7, § 1er, sera revu en ce sens.

La même observation vaut pour l’article 8, alinéa 1er. 3.4. Enfin, eu égard à la polysémie de cette notion en droit parlementaire34, la section de législation estime nécessaire qu’à tout le moins les travaux parlementaires clarifient la notion de “résolution” figurant à l’article 10, alinéa 1er, première phrase, de la proposition. Il s’impose également d’en faire un usage conséquent, ce qui, en l’état, n’est pas le cas: la notion, en effet, n’apparaît plus dans la seconde phrase de cette même disposition.

Observations particulières Article 2 1. Dans la version française de la phrase liminaire de l’article 2, b), le mot “notamment” sera inséré entre les mots “ou pour un tiers,” et les mots “mais pas uniquement”. 2. À l’article 2, b), 5°, dès lors qu’il est question des “autorités […] régionales”, il y a lieu, en dépit de la présence des mots “et d’autres entités publiques”, afin notamment d’éviter une interprétation a contrario du texte, de viser également les “autorités communautaires”.

Dans la version française de la même disposition, les mots “et municipales” seront omis dès lors que la notion d’“autorités municipales” se confond avec celle d’“autorités locales” déjà présente dans cette disposition. Voir en effet M. Van der Hulst et K. Muylle (trad. J. Clarenne), Le Parlement fédéral. Composition, organisation et fonctionnement, Bruxelles, Larcier, 2021, pp. 478 à 483.

Article 3 1. Au paragraphe 2, l’adjectif “juridique” sera remplacé par l’adjectif “juridictionnelle”. 2. Au paragraphe 3, deuxième phrase, les mots “à laquelle la loi assigne spécialement un rôle institutionnel” (“die krachtens de wet een institutionele rol vervult”)35 seront avantageusement remplacés par les mots “, dont l’intervention est institutionnalisée”, sans les mots “mutatis mutandis” dans la version française, qui n’ajoutent rien à la portée du texte et dont le correspondant ne figure d’ailleurs pas dans sa version néerlandaise.

3. Il résulte du paragraphe 4 que les activités répondant à des demandes directes et individuelles émanant notamment d’un député ou d’un membre du gouvernement fédéral qui se présentent comme étant “des demandes ad hoc ou régulières d’informations factuelles, de données ou d’expertise, ne sont pas considérées comme du lobbying pour l’application de la présente loi”. Il n’est pas certain que la fourniture de pareilles “informations factuelles, de données ou [d’éléments] d’expertise” soient toujours nécessairement exemptes de potentialités d’influence, volontaire ou non, sur l’adoption des actes visés par la proposition.

Si cette exception est maintenue, il conviendrait à tout le moins qu’elle précise que ces informations, données et éléments doivent revêtir un caractère objectif. La question se pose même de savoir s’il ne doit pas être prévu qu’ils doivent émaner de personnes ou d’organismes indépendants. Sous cette réserve, dans la logique du paragraphe 4, celui‑ci doit faire mention non seulement de la demande d’un député mais aussi de celle d’un sénateur.

Article 4 1. L’intention des auteurs de la proposition est de mettre en place un nouveau registre de transparence. Interrogé sur la question de savoir si les lobbyistes inscrits dans le registre actuellement tenu par la Chambre, en vertu de son règlement, seraient automatiquement inscrits dans le registre de transparence instauré par la proposition, le mandataire de la Présidente de la Chambre a indiqué ce qui suit: “We stellen voor dat deze organisaties zich opnieuw inschrijven”.

Ceci doit être précisé dans le dispositif. 2. Le mandataire de la Présidente de la Chambre a indiqué que le site internet était créé par l’organe de gestion. L’adverbe “spécialement” n’a pas de correspondant dans la version néerlandaise du texte.

L’article 4, § 1er, alinéa 2, sera complété en ce sens. 3. L’article 4, § 2, alinéa 2, de la proposition à l’examen habilite l’organe de gestion à “édicte[r] des directives générales relatives à l’inscription dans le registre et au fonctionnement de celui‑ci”. Ce faisant, la disposition attribue directement un pouvoir de nature réglementaire à l’organe de gestion. De la même manière que, pour les délégations de pouvoirs réglementaires à des organes du Parlement36 ou à des organismes ou institutions publiques37 ou à des fonctionnaires38 qui ne sont pas responsables devant une assemblée démocratiquement élue, une telle habilitation à l’organe de gestion, qui est un organe sui generis, n’est admissible qu’à la condition que ces directives ne règlent pas des questions affectant les droits et obligations des lobbyistes mais se limitent à régler des aspects exclusivement techniques de gestion du registre.

Cette délégation ne peut donc se comprendre que comme étant de portée limitée et d’une technicité telle que l’organe de gestion peut être considéré comme étant le mieux placé pour élaborer les directives générales en connaissance de cause et exercer la compétence ainsi déléguée. Article 5 1.1. L’article 5, 8°, impose aux lobbyistes de communiquer, dans le registre de transparence, le nom des clients qu’ils représentent en vue de faire du lobbying.

Avis 48.754/AG/2 et 48.755/AG/2 donnés le 15 décembre 2010 sur deux avant‑projets devenus les décrets de la Communauté française du 17 mars 2011 et le décret de la Région wallonne du 31 mars 2011 portant tous deux ‘assentiment à l’accord de coopération conclu le 3 février 2011 entre la Communauté française et la Région wallonne portant création d’un service de médiation commun à la Communauté française et à la Région wallonne’ (voir, notamment, Doc. parl., Parl. wall., 2010-2011, n° 347/1 (annexe 2); http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​/48754​ .pdf) et avis n° 68.041/AG donné le 29 décembre 2020 sur une proposition de décret de la Région wallonne ‘institutionnalisant l’assemblée citoyenne et le conseil citoyen’ (Doc. parl., Parl. wall., 2019-2020, n° 221/1, pp. 2 à 11; http://www​.raadvst​-consetat​.be​ /dbx​/avis​/68041​.pdf).

Voir not. l’avis 70.541/2 donné le 15 décembre 2021 sur un projet d’arrêté royal ‘relatif au fonctionnement du Registre des crédits aux entreprises’ (http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​/70541​ Voir not. l’avis 67.938/2/V donné le 9 septembre 2020 sur un projet devenu l’arrêté ministériel du 11 septembre 2020 ‘modifiant la liste jointe à l’arrêté royal du 1er février 2018 fixant les procédures, délais et conditions en matière d’intervention de l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités dans le coût des spécialités pharmaceutiques’, http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​ /67938​.pdf.

des droits de la défense de tout justiciable suppose nécessairement qu’une relation de confiance puisse être établie entre lui et l’avocat qui le conseille et le défend. Cette nécessaire relation de confiance ne peut être établie et maintenue que si le justiciable a la garantie que ce qu’il confiera à son avocat ne sera pas divulgué par celui‑ci. Il en découle que la règle du secret professionnel imposée à l’avocat est un élément fondamental des droits de la défense.

Comme la Cour de cassation l’a jugé, ‘le secret professionnel auquel sont tenus les membres du barreau repose sur la nécessité d’assurer une entière sécurité à ceux qui se confient à eux’ (Cass., 13 juillet 2010, Pas., 2010, n° 480; voy. aussi Cass., 9 juin 2004, Pas., 2004, n° 313). Même s’il n’est ‘pas intangible’, le secret professionnel de l’avocat constitue dès lors ‘l’un des principes fondamentaux sur lesquels repose l’organisation de la justice dans une société démocratique’ (CEDH, 6 décembre 2012, Michaud c. France, § 123).

B.5.6. Les manquements aux obligations imposées par les articles 11/3 à 11/11 du décret 21 juin 2013, tels qu’ils ont été insérés par le décret attaqué, sont punis d’une amende administrative. Cette amende, qui peut aller jusqu’à 100 000 euros (article 30/1, alinéa 2, du décret du 21 juin 2013, tel qu’il a été inséré par l’article 23 du décret attaqué), revêt un caractère répressif prédominant, de telle sorte que la définition de ces manquements doit satisfaire au principe général de prévisibilité des incriminations.

B.5.7. Il découle de ce qui précède que la constitutionnalité des dispositions attaquées doit s’apprécier compte tenu de ce que le secret professionnel de l’avocat est un principe général qui participe du respect des droits fondamentaux, que, pour ce motif et en application du principe général de prévisibilité des incriminations, les règles dérogeant à ce secret ne peuvent être que de stricte interprétation et qu’il faut avoir égard à la manière dont est organisée la profession d’avocat dans l’ordre juridique interne.

Ainsi la règle du secret professionnel ne doit-elle céder que si cela peut se justifier par un motif impérieux d’intérêt général et si la levée du secret est strictement proportionnée. B.6. La Cour s’est déjà prononcée à plusieurs reprises sur la constitutionnalité des obligations de déclaration à la lumière des exigences précitées. Par son arrêt n° 10/2008 du 23 janvier 2008, la Cour s’est prononcée sur la constitutionnalité de l’obligation, pour les avocats, de transmettre des informations aux autorités dans le cadre de la lutte contre le blanchiment.

Par cet arrêt, la Cour a jugé que les informations portées à la connaissance de l’avocat, d’une part, dans le cadre de son

activité de défense et de représentation en justice et, d’autre part, lors de l’évaluation de la situation juridique de son client, sont couvertes par le secret professionnel (B.9.2 et B.9.3). La Cour a par ailleurs précisé, sur la base de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 26 juin 2007 dans l’affaire C-305/05, que la notion d’‘évaluation de la situation juridique’ du client comprend celle de ‘conseil juridique’ (B.9.4).

Elle a jugé que l’activité de conseil juridique vise à ‘informer le client sur l’état de la législation applicable à sa situation personnelle ou à l’opération que celui-ci envisage d’effectuer ou à lui conseiller la manière de réaliser cette opération dans le cadre légal’ et que celle‑ci ‘a donc pour but de permettre au client d’éviter une procédure judiciaire relative à cette opération’ (B.9.5). La Cour a jugé que les informations connues de l’avocat à l’occasion de l’exercice des activités essentielles de sa profession, à savoir la défense ou la représentation en justice du client et le conseil juridique, même en dehors de toute procédure judiciaire, demeurent couvertes par le secret professionnel et ne peuvent donc pas être portées à la connaissance des autorités et que ce n’est que lorsque l’avocat exerce une activité qui va au-delà de sa mission spécifique de défense ou de représentation en justice et de conseil juridique qu’il peut être soumis à l’obligation de communication aux autorités des informations dont il a la connaissance (B.9.6).

Par son arrêt n° 43/2019 du 14 mars 2019, la Cour s’est prononcée sur l’obligation, pour les avocats, de transmettre chaque année à l’administration fiscale une liste contenant diverses informations sur les clients assujettis à la TVA auxquels ils ont fourni des services. La Cour a confirmé que le simple fait de recourir à un avocat est soumis au secret professionnel. Il en va a fortiori de même pour l’identité des clients d’un avocat (B.6).

Ceci n’empêche toutefois pas qu’il ne soit pas sans justification raisonnable d’obliger un avocat à communiquer à l’administration de la TVA les données limitées qui figurent dans le listing TVA compte tenu de l’objectif consistant à assurer le recouvrement de la TVA et à éviter la fraude fiscale, et eu égard au fait que l’obligation de déclaration va de pair avec des garanties suffisantes, comme l’obligation de secret imposée au fonctionnaire de la TVA (B.9.1-B.9.3).

Par son arrêt n° 114/2020 du 24 septembre 2020, la Cour a confirmé les principes précités. Par cet arrêt, la Cour a partiellement annulé la loi du 18 septembre 2017 ‘relative à la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme et à la limitation de l’utilisation des espèces’. Elle a jugé qu’un avocat ne peut pas être obligé de transmettre à la Cellule de traitement des informations financières (CTIF) une déclaration de soupçons lorsque son client, sur son conseil, renonce à une opération suspecte.

Il ne peut pas non plus être permis à un tiers à la relation de confiance entre l’avocat et son client, fût‑il avocat, de communiquer à la CTIF des informations couvertes par le secret professionnel”.

Ainsi que le note Paul Martens, selon la Cour constitutionnelle, “l’activité de l’avocat se décline en trois secteurs: la défense en justice, ce qui la prépare et la prolonge; la consultation juridique – ce que la directive appelle l’évaluation de la situation juridique du client; les activités ‘extra‑juridiques’. Seules celles‑ci échappent au secret professionnel, car, comme l’écrivait l’avocat général Poiares Maduro, en utilisant une notion qui a toujours fait horreur aux avocats, l’avocat n’agit plus autrement que comme un ‘agent d’affaires’ (pt 70)”40.

En l’espèce, l’obligation de communiquer le nom de ses clients ne s’applique que dans le cadre des activités de lobbying de l’avocat. L’article 3, § 1er, de la proposition exclut expressément plusieurs activités de la définition de lobbying. Parmi les activités exclues figurent notamment les activités qui touchent à l’exercice du droit fondamental d’un client à un procès équitable, ainsi que les activités de conseil juridique.

L’obligation de divulgation ne vaut par conséquent que dans le cadre strict de l’activité de lobbying de l’avocat, à savoir “une activité qui va au‑delà de sa mission spécifique de défense ou de représentation en justice et de conseil juridique”41. L’obligation de communication de l’avocat ne porte par ailleurs que sur l’identité de ses clients pour lesquels il effectue des activités de lobbying et n’inclut aucune autre information, telle que des données financières relatives aux activités exercées pour le compte de ce client42.

Au vu de ce qui précède – et spécifiquement au vu de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle –, la divulgation par l’avocat du nom de ses clients dans le cadre de ses activités de lobbying est admissible. 2. S’agissant des entreprises de lobbying, se pose également la question de la compatibilité de l’obligation de divulgation publique du nom de leurs clients au regard de la protection du “secret des affaires”.

Le nom des clients d’une entreprise peut représenter, en effet, dans certains secteurs et dans certaines hypothèses, des informations confidentielles. la Chambre a répondu ce qui suit: P. Martens, “Secret professionnel: divergences et convergences des droits continentaux et anglo-saxons”, in G.‑A. Dal (dir.), Le secret professionnel de l’avocat et la jurisprudence européenne - Legal professional privilege and european case law, 2e édition, Bruxelles, Larcier, 2010, p. 15.

Voir également dans le même sens M. Dal et M. Vlies, “Le secret professionnel et le devoir de discrétion de l’avocat”, in Liber amicorum Georges-Albert Dal, Bruxelles, Larcier, 2013, p. 240; J.‑P. Buyle et D. Van Gerven, “Le fondement et la portée du secret professionnel de l’avocat dans l’intérêt du client”, J.T., 2012/16, n° 6476, p. 327 à 330. Arrêt n° 167/2020 de la Cour constitutionnelle précité.

Contrairement à ce qui est prévu au niveau européen (accord interinstitutionnel du 20 mai 2021 entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne sur un registre de transparence obligatoire, annexe I).

“Er lijkt geen gevaar te bestaan voor bedrijfsgeheimen. Bedrijfsgeheimen worden immers niet geopenbaard door de inschrijving in een transparantieregister. organisatie worden vertegenwoordigd’ door deze derde in het register moet worden ingeschreven, doet evenmin af transparantie te ontsnappen. Zo zou een ongerechtvaardigd onderscheid gecreëerd worden tussen bedrijven die op eigen kracht aan lobbying doen, en zij die een derde partij inschakelen”.

La section de législation a déjà relevé ce qui suit: “la protection des informations d’entreprise confidentielles constitue en effet un droit fondamental dans la mesure où celles-ci relèvent du ‘secret des affaires’43. Comme l’admettent par ailleurs la Cour constitutionnelle et la Cour de Cassation, le droit au respect de la vie privée des personnes morales englobe la protection de leurs secrets d’affaires44.

Pour le surplus, cette protection contre les interventions dépourvues de fondement légal ou disproportionnées de la puissance publique dans les secrets des affaires d’une personne morale est également assurée par l’article 7 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne […]45”46. En l’espèce, la divulgation publique du nom des clients d’une entreprise dans le cadre de ses activités de lobbying est dictée par l’objectif d’améliorer la transparence des relations entre les lobbyistes et les membres de la Chambre, du Sénat et du gouvernement fédéral, ce qui représente un objectif légitime d’intérêt général47.

Au vu des explications apportées par le mandataire de la Présidente de la Chambre, l’éventuelle ingérence dans le droit au respect de la vie privée des entreprises de lobbying apparaît proportionnée au regard de l’objectif légitime qui est poursuivi. 43 Note de bas de page n° 4 de l’avis cité: Voir en ce sens l’avis n° 60.806/1-2-4 donné le 7 février 2017 sur un avant‑projet devenu la loi du 18 avril 2017 ‘portant dispositions diverses en matière d’économie’ (Doc. parl., Chambre, 2016-2017, n° 2331/1, p. 100 à 114, http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​/60806​ Note de bas de page n° 5 de l’avis cité: Voir not.

C.C., 19 septembre 2007, n° 118/2007, B.6.2. et 7 août 2013, n° 117/2013, B.17.4; Cass., 2 novembre 2012 (C.11 0018.N), J.T., 2013, n° 6512, pp. 174 à 180. Note de bas de page n° 6 de l’avis cité: CJCE, 14 février 2008, C‑450/06, Varec SA c. État belge, ECLI:EU:C:2008:91. Avis n° 66.938/2 donné le 17 février 2020 sur une proposition de loi ‘instaurant l’obligation pour les établissements financiers de communiquer l’affectation des fonds récoltés dans le cadre des comptes épargnes’ (Doc. parl., Chambre, 2019, n° 143/2, pp. 5; http://www​.raadvst​-consetat​.be​/dbx​/avis​/66938​.pdf).

Voir en ce sens, la décision du Conseil constitutionnel français n° 2016-741 DC du 8 décembre 2016, point 25:

“En premier lieu, l’amélioration de la transparence des relations entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics constitue un objectif d’intérêt général”.

Article 7 Le mandataire de la Présidente de la Chambre a précisé que le gestionnaire du registre, visé à l’article 7, § 2, était l’organe de gestion. Par souci de cohérence, les mots “le gestionnaire du registre” seront remplacés par les mots “l’organe de gestion”. Article 9 Dans le prolongement de l’observation générale n° II.2, la proposition doit être amendée pour organiser les éléments essentiels de la procédure pouvant conduire aux sanctions prévues par cette disposition, comprenant notamment l’exercice du droit des intéressés à faire valoir leur point de vue (audi alteram partem), ainsi que l’énoncé, au paragraphe 1er, des modalités de transmission de la décision de radiation, au paragraphe 2, des modalités de communication de l’avertissement, du délai dans lequel le lobbyiste est tenu d’y donner suite et des modalités de transmission de la décision de consigner l’intéressé dans la catégorie “contrevenants”.

Article 10 1.1. Le devoir de transparence prescrit par l’article 10 s’applique, selon ses propres termes, aux projets de loi, aux propositions de loi, aux propositions de résolution et aux amendements. L’énumération ainsi réalisée soulève diverses questions et difficultés. 1.2. Tout d’abord, et en écho à l’observation générale n° III, 2.3, formulée plus haut, la question se pose de savoir pourquoi l’établissement d’un “paragraphe sur la transparence” ne s’impose pas également aux arrêtés puisque telle semble être l’intention malgré les éléments actuels du dispositif et de son commentaire allant en sens contraire.

1.3. Par ailleurs et puisque l’intention des auteurs de la proposition semble bien consister à assurer la transparence à propos de toute la production normative fédérale, la section de législation n’aperçoit pas a priori pourquoi pareille obligation d’établir un “paragraphe sur la transparence” ne concernerait pas aussi les initiatives de déclaration de révision de la Constitution émanant de l’une des trois branches du pouvoir législatif fédéral conformément à ce que prévoit l’article 195, alinéa 1er, de la Constitution, ou encore les projets ou propositions proprement dits de révision de cette même Constitution.

2. Interrogé à cet égard, le mandataire de la Présidente de la Chambre a confirmé que le “paragraphe sur la transparence” ne constitue pas une formalité préalable obligatoire

dont le respect sera contrôlé par le Conseil d’État et par les cours et tribunaux. établir clairement qu’il ne s’agit pas d’une obligation dont le manquement est susceptible d’être sanctionné. Le greffier, Le président, Béatrice DRAPIER Pierre VANDERNOOT