Wetsontwerp portant opérationnalisation de la procédure d'exécution des peines privatives de liberté de trois ans ou moins

17 juin 2021 DE BELGIQUE Voir: Doc 55 1979/ (2020/2021): 001: Projet de loi. 002: Amendements. Voir aussi: 004: Texte adopté par la commission

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION

DE LA JUSTICE PAR MMES

Claire HUGON ET Sophie DE WIT RAPPORT SOMMAIRE Pages

I. Exposé introductif du vice-premier ministre et

III. Réunion en application de l’article 82.1

portant opérationnalisation de la procédure d’exécution des peines privatives de liberté de trois ans ou moins PROJET DE LOI

N-VA : Nieuw-Vlaamse Alliantie Ecolo-Groen Ecologistes Confédérés pour l’organisation de luttes origi PS Parti Socialiste VB Vlaams Belang MR Mouvement Réformateur CD&V Christen-Democratisch en Vlaams PVDA-PTB Partij van de Arbeid van België – Parti du Travail de Belgi Open Vld Open Vlaamse liberalen en democraten Vooruit cdH centre démocrate Humaniste DéFI Démocrate Fédéraliste Indépendant INDEP-ONAFH : Indépendant - Onafhankelijk MESDAMES, MESSIEURS, Votre commission a examiné ce projet de loi au cours de ses réunions des 26 mai, 1er et 9 juin 2021.

I. — EXPOSÉ INTRODUCTIF DE M. VINCENT VAN QUICKENBORNE, VICE-PREMIER MINISTRE ET MINISTRE DE LA JUSTICE ET DE LA MER DU NORD M. Vincent Van Quickenborne, vice-premier ministre et ministre de la Justice et de la Mer du Nord, précise que le projet de loi à l’examen vise à apporter un certain nombre d’adaptations ponctuelles dans la procédure d’octroi de modalités d’exécution de la peine aux condamnés à des peines privatives de liberté de trois ans ou moins prévue par la loi du 17 mai 2006 relative au statut juridique externe des personnes condamnées à une peine privative de liberté et aux droits reconnus à la victime dans le cadre des modalités d’exécution de la peine.

Cette loi avait déjà été modifiée par la loi du 5 mai 2019. L’objectif de cette modification législative était d’améliorer l’application pratique de la procédure. Toutefois, il a été constaté que, malgré cette modification de la loi en 2019, il convient d’apporter encore quelques modifications pour pouvoir garantir la mise en œuvre effective de la loi complète. En effet, à ce jour, la partie de la loi concernant les peines privatives de liberté de trois ans ou moins n’est toujours pas entrée en vigueur.

Le 1er décembre 2021, la loi complète sur le statut juridique externe entrera en vigueur. Lors des débats parlementaires concernant la loi du 5 mai 2019, le législateur a décidé d’inclure la possibilité pour les personnes condamnées à une peine de trois ans ou moins de demander les modalités de la détention limitée et du placement sous surveillance électronique tout en étant en liberté. Un groupe de travail multidisciplinaire a ensuite été créé en juin 2020 afin de pouvoir examiner avec l’ensemble des acteurs du terrain (les Communautés, l’administration pénitentiaire, la magistrature assise et debout) la manière dont la loi pourrait pleinement entrer en vigueur.

Les discussions ont mis en lumière une lacune sur le terrain. En effet, personne n’est chargé de constituer le dossier pour le juge de l’application des peines dans le cas des personnes condamnées qui souhaitent immédiatement demander une détention limitée ou une surveillance électronique tout en restant en liberté, sans passer un seul jour en prison, une situation qui concerne

de facto – à quelques exceptions près – toutes les personnes condamnées à une peine d’emprisonnement de 18 mois ou moins. Cela signifierait concrètement que selon la législation actuelle, un juge de l’application des peines devrait évaluer l’octroi des modalités de la détention limitée ou de la surveillance électronique sans disposer d’un dossier. Le présent projet de loi résout ce problème en inscrivant une procédure pour que le juge de l’application des peines puisse tout de même disposer d’un dossier sur la base duquel il peut juger si la personne condamnée entre peut bénéficier des modalités d’exécution de la peine de la surveillance électronique et de la détention limitée.

La responsabilisation de la personne condamnée joue à cet égard un rôle prépondérant, ce qui signifie que cette personne devra fournir elle-même plusieurs données essentielles pour la constitution de son dossier, comme la manière dont elle occupera utilement sa journée en cas d’octroi de la surveillance électronique. Les interventions nécessaires sur le terrain pour permettre à la loi d’entrer pleinement en vigueur ne peuvent avoir lieu qu’une fois que ces dispositions légales seront également fixées.

Il faut en effet éviter que ces efforts ne soient inutiles dans le cas où les modifications de loi proposées ne seraient pas adoptées ou si elles devaient changer de contenu. Il est important d’entamer ces travaux préparatoires au plus vite afin d’être prêts pour le 1er décembre 2021. Ensuite, le ministre annonce le dépôt d’amendements rédigés à la demande des Communautés et approuvés formellement lors de la Conférence interministérielle pour les maisons de justice du 31 mai 2021.

II. — DISCUSSION DES ARTICLES ET VOTES CHAPITRE 1ER Disposition générale

Art. 1er

Cet article fixe le fondement constitutionnel du projet de loi. Le ministre précise tout d’abord que les Communautés ont marqué leur accord concernant ce projet de loi ainsi que ses amendements.

Mme Sophie De Wit (N-VA) souligne que le projet de loi découle de mesures prises lors de la précédente législature, avec le soutien de son groupe. L’oratrice se réjouit du fait que les peines de moins de trois ans seront enfin exécutées. Les peines d’emprisonnement de 18 mois ou plus donneront donc lieu à un séjour effectif en prison, alors qu’actuellement, les personnes condamnées à une peine d’emprisonnement de maximum 3 ans ne passent généralement pas un seul jour en prison.

Il s’agit donc clairement d’une avancée. Pour les peines allant jusqu’à 18 mois, il s’avère difficile dans la pratique d’envoyer, tout d’abord, les personnes condamnées en prison et de les libérer ensuite immédiatement après qu’elles ont introduit une demande de détention limitée ou de surveillance électronique. Ce type de procédure entraînerait de nombreux déplacements inutiles dans les prisons, ce qui provoquerait une hausse significative de la charge de travail sur le terrain.

Le membre se réjouit qu’il incombera à l’avenir à un juge, et non plus à l’administration, d’évaluer si une personne peut bénéficier d’une modalité d’exécution de la peine. Cette méthode permet de bien mieux respecter la décision judiciaire. La personne condamnée se voit également confier la responsabilité de constituer son dossier avec exhaustivité et exactitude, ce qui l’incite à œuvrer à son reclassement.

Si cet engagement fait défaut et si le dossier ainsi que la demande sont incomplets, le juge disposera d’un argument supplémentaire pour refuser la modalité d’exécution de la peine. Il est ensuite positif de prévoir une exception pour les infractions terroristes et les infractions sexuelles. Mme De Wit a déjà indiqué à plusieurs reprises par le passé que l’entrée en vigueur dans son intégralité de la loi de 17 mai 2006 relative au statut juridique externe aura également de grandes répercussions sur les entités fédérées.

Elle déplore donc que ces dernières aient dû manifester leur mécontentement dans une lettre au Conseil d’État pour qu’il soit tenu compte de leurs observations. M. Nabil Boukili (PVDA-PTB) considère lui aussi que le fait de soumettre une demande de libération anticipée à un tribunal plutôt qu’à une administration constitue une garantie de sécurité juridique et permet un meilleur suivi. Cependant, l’orateur est inquiet concernant l’impact qu’aura cette loi sur la surpopulation carcérale.

Si l’octroi des libérations pour les courtes peines

n’est plus automatique, on va créer un nouvel afflux de détenus alors que la situation dans les prisons est déjà dramatique. Il faudrait une réflexion globale sur le système pénitentiaire. La prison doit rester le dernier recours, alors que les derniers gouvernements vont dans le sens d’une application plus stricte des courtes peines. Le groupe de l’orateur veut au contraire une justice favorisant des sanctions réparatrices et éducatives, dans l’intérêt des victimes.

Il faut aussi des institutions spécialisées, notamment pour les internés. Le ministre a reconnu que la loi allait mener à une augmentation de l’afflux des détenus de 400 à 600 par jour. C’est énorme. Que va-t-on faire pour résoudre le problème de la surpopulation? L’orateur voudrait auditionner des experts pour voir comment agir face à cette problématique. M. Stefaan Van Hecke (Ecolo-Groen) rappelle que ce n’est pas le législateur qui détermine quelle peine sera appliquée, mais bien le juge.

Son groupe considère bien entendu toujours la peine de prison comme le remède ultime. C’est prévu par l’accord du gouvernement. Par ailleurs, la non-exécution des peines de moins de 3 ans a conduit à une augmentation de la durée des peines. Le but est donc d’arriver, après une probable période de transition, à mettre fin à cette inflation de la durée des peines. À long terme, on devrait donc en arriver à des peines plus courtes.

Il est donc totalement faux d’affirmer que ce gouvernement veut mettre plus de gens en prison, au contraire. L’orateur considère positif en effet que le condamné puisse faire sa demande de détention limitée ou de surveillance électronique en étant libre. Il ne faut cependant pas sous-estimer le fait que pas mal de condamnés ne connaitront pas ce système. Il faudra donc bien communiquer à ce sujet, afin d’éviter des complications inutiles.

Il faudrait par exemple leur envoyer une brochure d’information pour qu’ils connaissent leurs droits. M. Nabil Boukili (PVDA-PTB) souligne que ce qu’il a proposé, c’est d’avoir un débat global sur la politique pénale. En outre, l’application de cette loi va poser un problème pratique en termes de surpopulation carcérale. Que va-t-on mettre en place pour répondre à ce problème? Qu’en pensent les experts du terrain?

Le ministre rappelle que cela fait 15 ans qu’on parle de l’exécution de cette mesure, et qu’il est donc grand temps qu’elle soit mise en œuvre. L’ambition est d’y arriver au 1er décembre 2021. Une première raison, c’est qu’il y a un besoin que ces courtes peines soient effectivement exécutées. Le fait de ne pas le faire a causé de la méfiance envers la justice et a donné aussi un message erroné aux condamnés.

La seconde raison, c’est que cela cadre dans l’objectif que s’est donné le gouvernement d’aller vers une justice plus humaine. En effet, le but est d’arriver à ce que les juges prononcent la peine juste et non plus une peine trop élevée, car les plus courtes n’étaient pas exécutées. C’est donc une bonne chose que la décision sera prise par un juge de l’application des peines et non plus par une administration.

Cette décision doit revenir au pouvoir judiciaire dans son indépendance. Après l’adoption de cette loi, il faudra s’assurer de son application effective sur le terrain. Le système devra pouvoir être opérationnel au 1er décembre 2021. Il faut premièrement augmenter le cadre des tribunaux de l’exécution des peines. 17 places sur les 24 prévues sont remplies. Les personnes qui s’étaient portées candidates par le passé ont dû attendre plus de 10 ans avant que le système ne soit mis en place, car on était dans un “stop and go”.

Il y a encore un souci de places à remplir notamment à Mons, mais le ministre constate de manière générale une évolution positive. En outre, dans les greffes, 19 places sur 24 ont déjà été remplies. Il faudra aussi prévoir les moyens nécessaires, ce qui a été prévu dans le plan pluriannuel et dans le budget pour 2021. À court terme, il y aura en effet plus de détenus. On va investir dans l’infrastructure pour résoudre ce problème: le ministre mentionne les maisons de transition, mais de nouvelles maisons de détentions seront aussi ouvertes.

Des projets concrets sont en cours en collaboration avec les gouverneurs et bourgmestres. L’ouverture des nouvelles prisons de Haren et Dendermonde vont aussi augmenter le nombre de places. Il sera cependant difficile de combattre le problème de la surpopulation qui existe depuis des décennies, mais tous les efforts seront mis en œuvre pour y arriver. Aux suggestions de M. Van Hecke, le ministre précise qu’il s’agira en fait d’un formulaire modèle à remplir par le condamné en liberté.

Il devra remplir certaines données de base. Une brochure sera en effet envoyée afin que

la communication se fasse de manière optimale. Sidis Suite sera aussi adaptée. Si cela peut sembler en effet peu naturel de faire cette demande en étant en liberté, ce n’est que le résultat de l’application de la loi. Il y a une exception pour le terrorisme et pour les infractions sexuelles. Il faut attendre la décision du tribunal de l’application des peines depuis la prison, car il y a un risque trop important pour ce type de profil.

Il y a aussi une autre exception: lorsqu’une personne est condamnée et invitée à se présenter en prison, elle doit le faire dans les 5 jours. Si elle ne se présente pas dans ce délai, la police viendra la chercher et la conduire en prison et cela constitue donc également une exception à la règle selon laquelle la demande peut se faire en étant en liberté. Enfin, le ministre indique que la loi devait entrer en vigueur au 1er avril 2021 mais cela a dû être postposé en raison de la crise sanitaire.

Une bonne collaboration a eu lieu avec les Communautés, même si on a dû travailler rapidement et faire quelques corrections, notamment reprises dans l’article 6 du projet de loi. L’article 1er est adopté à l’unanimité.

CHAPITRE 2

Dispositions modifiant la loi du 17 mai 2006 relative au statut juridique externe des personnes condamnées à une peine privative de liberté et aux droits reconnus à la victime dans le cadre des modalités d’exécution de la peine

Art. 2 à 5

Ces articles ne font l’objet d’aucun commentaire. Les articles 2 à 5 sont successivement adoptés par 13 voix contre une et une abstention.

Art. 6

L’article 6 tend à modifier l’article 29 de la loi du 17 mai 2006. Mme Katja Gabriëls et consorts déposent l’amendement n° 1 (DOC 55 1979/002) qui vise à compléter, au 3°, la deuxième phrase du paragraphe 2/1, alinéa 2, en projet. Il est renvoyé à la justification.

L’amendement n° 1 et l’article 6 ainsi amendé sont successivement adoptés par 13 voix contre une et une abstention.

Art. 7 à 10

Les articles 7 à 10 sont successivement adoptés

Art. 11

L’article 11 tend à remplacer l’article 34 de la loi dement n° 2 (DOC 55 1979/002) qui vise à compléter le paragraphe 2, alinéa 2, en projet. Il est renvoyé à la justification. L’amendement n° 2 et l’article 11 ainsi amendé sont

Art. 12

L’article 12 tend à modifier l’article 43 de la loi Mme Katja Gabriëls et consorts déposent l’amendement n° 3 (DOC 55 1979/002) qui vise à insérer un 1° à l’article 12. Il est renvoyé à la justification. L’amendement n° 2 et l’article 12 ainsi amendé sont

Art. 13

Cet article ne fait l’objet d’aucune remarque. L’article 13 est adopté par 13 voix contre une et une

Art. 14

L’article 14 tend à compléter l’article 60 de la loi

ment n° 4 (DOC 55 1979/002) qui vise à abroger l’article. Il est renvoyé à la justification. L’amendement n° 4, qui vise à abroger l’article, est adopté par 13 voix contre une et une abstention.

CHAPITRE 3

Disposition abrogatoire

Art. 15

L’article 15 est adopté par 13 voix contre une et une

CHAPITRE 4

Disposition transitoire ment n° 5 (DOC 55 1979/002) qui vise à modifier l’intitulé du chapitre 4. Il est renvoyé à la justification. L’amendement n° 5 et l’intitulé ainsi amendé successivement adoptés par 13 voix contre une et une abstention.

Art. 15bis (nouveau)

dement n° 6 (DOC 55 1979/002) qui vise à insérer un article 15bis nouveau, qui tend à abroger l’arrêté royal du 29 janvier 2007 portant exécution de l’article 2, 6°, de la loi du 17 mai 2006 relative au statut juridique externe des personnes condamnées à une peine privative de liberté et aux droits reconnus à la victime dans le cadre des modalités d’exécution de la peine. Il est renvoyé à la justification.

Le ministre ajoute qu’un groupe de travail multidisciplinaire a été mis sur pieds lors de la précédente législature dans le cadre du réseau d’expertise de la politique des victimes et l’exécution des peines auprès du Collège des procureurs-généraux, où les Communautés sont aussi représentées. La rédaction de l’arrêté royal est en cours en collaboration avec les acteurs de terrain. Le groupe de travail se penche aussi sur une actualisation des pratiques en matière de déclaration des victimes et fiches de victimes.

L’amendement n° 6 est adopté par 13 voix contre une et une abstention.

Art. 16

L’article 16 est adopté par 13 voix contre une et une

CHAPITRE 5

Entrée en vigueur

Art. 17

L’article 17 est adopté par 13 voix contre une et une III. — RÉUNION EN APPLICATION DE L’ARTICLE 82.1 DU RÈGLEMENT DE LA CHAMBRE Lors de la réunion du 9 juin 2021, les membres ont examiné la note de légistique rédigée par le service juridique de la Chambre. Mme Kristien Van Vaerenbergh, présidente de la commission de la Justice, rappelle les principes du Règlement. Si la commission qui a été convoquée pour voter, en vertu de l’article 82.1 du Règlement, sur l’ensemble du texte adopté, constate que des amendements s’imposent, elle peut décider à l’unanimité de revenir sur le vote émis précédemment.

Pour le reste, la commission ne peut plus apporter que des corrections techniques. Le Service juridique formule les observations suivantes à propos de cet article: “- Au 3°, dans l’article 29, § 2/1, alinéa 2, en projet, de des modalités d’exécution de la peine, on remplacera, dans la deuxième phrase, les mots “au moment de

l’entrée en force de chose jugée du jugement du juge de l’application des peines qui statue sur la demande” / “op het vonnis van de strafuitvoeringsrechter die uitspraak doet over het verzoek” par les mots “le jour où le jugement du juge de l’application des peines qui statue sur la demande est passé en force de chose jugée”/ “vanaf uitspraak doet over het verzoek in kracht van gewijsde is gegaan”. (On aligne le libellé de la disposition en projet sur celui de l’article 60 de la loi).

Au 3°, dans le texte français de l’article 29, § 2/1, alinéa 3, premier tiret, en projet, de la même loi, on remplacera les mots “concernant des activités quotidiennes significatives” par les mots “sur la manière dont il entend occuper utilement ses journées’’. (Assure une meilleure concordance entre les deux langues. Le mot “significative” ne peut être utilisé dans le sens de “adéquat”)”. Le ministre et la commission souscrivent à ces corrections de nature légistique.

Le Service juridique formule l’observation suivante à propos de l’article 12: “Au 1°, on remplacera l’article 43, § 1er, en projet, par ce qui suit: “§ 1er Lorsqu’il se prononce sur la demande de détention limitée ou de surveillance électronique, le juge de l’application des peines peut, à la demande du condamné ou même d’office, statuer sur l’octroi d’un congé pénitentiaire.” / “§ 1. Wanneer hij zich uitspreekt over het verzoek tot beperkte detentie of elektronisch toezicht, kan de strafuitvoeringsrechter, op verzoek van de veroordeelde of zelfs ambtshalve, beslissen over de toekenning van penitentiair verlof.”. (Améliore la lisibilité de la disposition en faisant mieux apparaître que le juge de l’application des peines se prononce soit à la demande du condamné soit d’office sur l’octroi d’un congé pénitentiaire).

Le ministre propose à la commission de ne pas mettre en œuvre cette recommandation. En effet, l’insertion du mot “d’office” signifierait que le juge pourrait dans tous les cas décider d’octroyer un congé pénitentiaire, même lorsque cela ne lui est pas demandé. Et ce, alors que l’objectif est de n’autoriser le juge à le faire qu’au moment où le détenu le demande à l’audience. La Conférence

interministérielle Maisons de justice avait également fait tout à fait sciemment le choix de cette formulation. Mme Marijke Dillen (VB) indique qu’en raison de problèmes techniques survenus durant la précédent réunion Zoom, le point de vue de son groupe n’avait pas pu être exposé, et qu’elle souhaiterait l’exposer brièvement séance tenante. Mme Kristien Van Vaerenbergh, présidente, accède à cette demande.

Mme Marijke Dillen (VB) souligne que son groupe ne peut pas souscrire au projet de loi à l’examen. La membre constate que le gouvernement entend accorder aux personnes condamnées à des peines de courte durée la faveur de demander les modalités de la détention limitée et de la surveillance électronique tout en étant en liberté, ce qui est impossible aujourd’hui. Se pose à cet égard la question de savoir si cet objectif ne va pas à rebours des annonces faites par le ministre dans sa note de politique générale comme dans son exposé d’orientation politique en faveur d’une justice plus ferme, plus efficace et plus sévère, d’un durcissement de la lutte contre la récidive, d’une augmentation du nombre de peines exécutées, de l’exécution de chaque peine pouvant l’être, de la mise à disposition d’une capacité adéquate doté d’un niveau de sécurité plus faible pour pouvoir exécuter les peines de courte durée.

L’intervenante estime que le projet de loi à l’examen réduit à néant toutes ces belles promesses faites par le ministre au début de cette législature, lui qui avait promis aux citoyens qu’il lutterait avec fermeté et résolution contre toutes les formes de criminalité. Or, le projet de loi à l’examen permettra aux condamnés à des peines de courte durée de demander les modalités de la détention limitée et de la surveillance électronique tout en étant en toute liberté, sans avoir dû être incarcéré pour une période limitée le temps du traitement de la procédure.

L’intervenante estime qu’il s’agit d’un mauvais signal adressé au citoyen, qui est depuis longtemps déjà favorable à l’exécution effective des peines. Il s’agit aussi d’un mauvais signal adressé à la magistrature. Les peines prononcées par les juges – quelle que soit leur portée et aussi courtes soient-elles, sont des peines mûrement réfléchies qui doivent être exécutées. Du moins si le ministre entend témoigner aux juges des tribunaux correctionnels le respect qui leur est dû.

En outre, le projet de loi envoie un mauvais signal aux victimes. La membre ne trouve d’ailleurs aucune trace d’une quelconque prise en compte des droits des victimes, alors qu’il ne faut pas perdre de vue que les faits en cause – même s’ils peuvent concerner objectivement et pénalement des formes moins graves de criminalité – restent graves pour la victime et peuvent potentiellement lui infliger de graves traumatismes.

Le projet de loi à l’examen envoie donc non seulement un très mauvais signal, mais rompt en outre les promesses faites par le ministre au début de son mandat. La membre aimerait dès lors savoir quelles initiatives le ministre a prises en matière de capacité adaptée. Mme Dillen souligne que le ministre précise, dans l’exposé des motifs, que ce besoin d’opérationnalisation avait été signalé dans le cadre d’un groupe de travail pluridisciplinaire.

Elle aimerait savoir qui siégeait dans ce groupe de travail, quel était son objectif et quels avis il a rendus. L’intervenante aimerait en outre connaître les résultats de la Conférence interministérielle consacrée aux maisons de justice. Enfin, la membre regrette que l’analyse d’impact de la réglementation ait été rédigée de manière peu réfléchie. L’analyse d’impact n’aborde pas, par exemple, la question de l’égalité entre les femmes et les hommes, alors que l’on sait qu’il existe une énorme différence entre les nombres d’hommes et de femmes dans la population carcérale.

En ce qui concerne l’emploi, l’analyse indique qu’il n’y aura pas d’impact, ce qui n’est pas du tout vrai. Lorsqu’une peine de prison – si courte soit-elle – est prononcée, le condamné risque en effet de perdre son emploi et donc de se retrouver au chômage. Mme Kristien Van Vaerenbergh, présidente, constate que l’intervention de Mme Dillen relève plutôt de la discussion générale plutôt que d’une réunion tenue conformément à l’article 82 du Règlement et indique qu’elle présume que la membre soumettra ses questions lors de la discussion en séance plénière.

Le ministre ne partage pas l’analyse de Mme Dillen, mais répondra lors de l’examen du projet de loi en séance plénière. L’ensemble du projet de loi, tel qu’il a été modifié et corrigé sur le plan légistique, est adopté, par vote nominatif, par 13 voix contre 2 et une abstention.

Résultat du vote nominatif: Ont voté pour: Van Vaerenbergh; Evita Willaert; PS: Khalil Aouasti, Hervé Rigot, Laurence Zanchetta; MR: Philippe Pivin; Ont voté contre: VB: Katleen Bury, Marijke Dillen. S’est abstenu: Les rapporteures, La présidente, Claire HUGON Sophie DE WIT Kristien VAN VAERENBERGH Articles qui nécessitent une mesure d’exécution (article 78.2, alinéa 4, du Règlement): — art. 10; — art. 11.