Wetsvoorstel visant à apporter des mesures de soutien aux artistes en période de COVID 19

10 juin 2020 DE BELGIQUE AVIS DU CONSEIL D’ÉTAT NO 67.460/1 DU 2 JUIN 2020 Voir: Doc 55 1215/ (2019/2020): 001: Proposition de loi de Mmes Chanson et Willaert et consorts. 002: Amendements. visant à apporter des mesures de soutien aux artistes en période de COVID 19 PROPOSITION DE LOI

N-VA : Nieuw-Vlaamse Alliantie Ecolo-Groen Ecologistes Confédérés pour l’organisation de luttes origi PS Parti Socialiste VB Vlaams Belang MR Mouvement Réformateur CD&V Christen-Democratisch en Vlaams PVDA-PTB Partij van de Arbeid van België – Parti du Travail de Belgi Open Vld Open Vlaamse liberalen en democraten sp.a socialistische partij anders cdH centre démocrate Humaniste DéFI Démocrate Fédéraliste Indépendant INDEP-ONAFH : Indépendant - Onafhankelijk Le 20 mai 2020, le Conseil d’État, section de législation, a communiquer un avis, dans un délai de cinq jours ouvrables, sur une proposition de loi “visant à apporter des mesures de soutien aux artistes en période de COVID-19” (Doc. parl., Chambre, 2019-20, n° 55-1215/001).

La proposition a été examinée par la première chambre le 28 mai 2020. La chambre était composée de Marnix VAN DAMME, président de chambre, Wilfried VAN VAERENBERGH et Wouter PAS, conseillers d’État, Michel TISON et Johan PUT, assesseurs, et Annemie GOOSSENS, greffier. Le rapport a été présenté par Brecht STEEN, premier auditeur chef de section. La concordance entre la version française et la version néerlandaise de l’avis a été vérifiée sous le contrôle de Wouter PAS, conseiller d’État.

L’avis, dont le texte suit, a été donné le 2 juin 2020. * 1. Conformément à l’article 84, § 1er, alinéa 1er, 3°, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, la demande d’avis doit indiquer les motifs qui en justifient le caractère urgent. En l’occurrence, l’urgence est motivée dans la demande d’avis comme suit: “— dit wetsvoorstel strekt ertoe dringend in financiële steunmaatregelen te voorzien voor de professionele kunstenaars, cultuurbeoefenaars en professionals van de creatieve industrieën die intermitterend een technisch of artistiek beroep geannuleerd in het kader van de beperkende maatregelen — de cultuursector is een economisch kwetsbare sector; vele professionals uit deze sector werken met kortstondige opdrachten en zonder enige werkzekerheid; hierdoor zijn deze mensen zeer kwetsbaar en velen onder hen hebben momenteel geen enkele bron van inkomsten; er is bijgevolg dringend nood aan steunmaatregelen voor deze groep mensen; — er stellen zich een aantal belangrijke juridische problemen, [voornamelijk] wat betreft de verdeling van bevoegdheden tussen de Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten, alsook wat betreft het beginsel van non-discriminatie en van de gelijkheid van behandeling”.

Conformément à l’article 84, § 1er, alinéa 1er, 3°, des lois sur le Conseil d’État, la demande d’avis doit indiquer les motifs qui en justifient le caractère urgent. Dès lors qu’il s’agit d’une obligation de motivation formelle, la section de législation, pour apprécier la recevabilité d’une demande d’avis, ne peut en

principe tenir compte que de la motivation contenue dans la demande proprement dite. La motivation reproduite dans la demande d’avis à l’examen indique certes que les mesures proposées sont urgentes et nécessaires, mais elle contient peu d’éléments concrets qui justifient le recours à l’urgence pour le texte soumis pour avis. Vu l’impact considérable bien connu et le caractère exceptionnel généralement admis de la pandémie de COVID-19, ainsi que la nécessité du texte exposée dans les développements, le caractère urgent de la demande peut toutefois être exceptionnellement admis.

Il convient cependant d’insister une nouvelle fois auprès des auteurs de la demande d’avis pour qu’ils veillent à l’avenir à préciser dans la demande d’avis les motifs qui peuvent justifier le caractère urgent de celle-ci d’une manière suffisamment pertinente et concrète, afin de ne pas vider de son sens la règle énoncée à l’article 84, § 1er, alinéa 1er, 3°, des lois sur le Conseil d’État. 2. Conformément à l’article 84, § 3, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d’État, la section de législation a dû se limiter à l’examen de la compétence de l’auteur de l’acte, du fondement juridique1 et de l’accomplissement des formalités prescrites

PORTÉE DE LA PROPOSITION DE LOI

3.1. La proposition de loi soumise pour avis a essentiellement pour objet de créer un “Fonds d’urgence en faveur des professionnel(le)s des arts, de la culture et des industries créatives résidant en Belgique”, dénommé Fonds d’urgence, ayant pour objet de soutenir financièrement l’ensemble des personnes exerçant de manière intermittente un métier technique ou artistique dépendant d’activités qui ont été annulées dans le cadre des mesures de confinement adoptées dans la lutte contre l’épidémie du COVID-19 (article 2, alinéa 1er).

Le Fonds d’urgence est organiquement intégré au SPF Sécurité sociale (articles 2, alinéas 2 et 3, et 3) et reçoit une dotation de l’État fédéral hors ONSS-gestion globale (article 4). Le Fonds d’urgence a d’une part pour mission d’octroyer une allocation de solidarité (article 5, 1°), dont le mode de calcul est défini, aux professionnels des arts, de la culture et des industries créatives résidant en Belgique qui sont occupés en tant que travailleur salarié mais sont exclus du bénéfice des allocations de chômage parce qu’ils ont presté un nombre insuffisant de journées de travail au cours du stage, et qui justifient d’un certain nombre de journées de travail au S’agissant d’une proposition de loi, on entend par “fondement juridique” la conformité avec les normes supérieures.

cours de la période de référence définie dans la proposition (à savoir la moitié du nombre de journées de travail dans le cadre du stage), suite à des activités relatives à la création et/ ou l’exécution ou l’interprétation d’œuvres artistiques dans le secteur de l’audiovisuel et des arts plastiques, de la musique,2 de la littérature, du spectacle, du théâtre et de la chorégraphie. D’autre part, le Fonds d’urgence a pour mission d’octroyer une indemnité compensatoire de perte de revenu de 300 euros par mois civil aux professionnels des arts, de la culture et des industries créatives résidant en Belgique, qui exercent leurs activités en qualité de travailleur indépendant ou qui ont droit à une allocation de chômage, pour autant que leurs activités soient annulées consécutivement aux arrêtés ministériels portant des mesures d’urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19 (article 5, 2°).

3.2. En outre, la proposition entend abroger la possibilité de cumuler uniquement dans une mesure limitée les allocations de chômage avec des droits d’auteur. L’article 130, § 1er, 6°, de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 “portant réglementation du chômage” est abrogé à cette fin (article 8)

EXAMEN DU TEXTE

Compétence 4. Il ressort des travaux préparatoires de la première3 réforme de l’État et de la jurisprudence de la section de législation du Conseil d’État4 que le statut social de l’artiste5 relève de la compétence de l’autorité fédérale, tandis que, pour le surplus, les communautés sont compétentes pour accorder une aide financière aux artistes6. Il ne revient pas aux communautés de créer un statut complémentaire de sécurité sociale pour les artistes, mais bien de compléter leur statut social par des avantages d’une autre nature, tels que des prix, des subventions, des bourses, etc.7.

Les dispositions de la proposition qui accordent une aide financière aux artistes peuvent être considérées comme un Le mot “musique” n’est pas mentionné dans le texte néerlandais de l’article 5, 1°, de la proposition. Rapport, DOC. PARL., Sénat, 1970-71, n° 497, p. 3; rapport, DOC. PARL., Chambre, 1970-71, n° 1053/4, p. 7 et ANN., Chambre, 16 juillet 1971, p. 7. Avis C.E. 15.196/VR du 13 juillet 1983 sur une proposition de décret “adaptant les droits réservés aux auteurs et compositeurs à la démocratisation de l’accès aux activités culturelles”, DOC.

PARL., Parl. Comm. fr., 1981-82, n° 12/2, p. 6. En vertu de la compétence fédérale en matière de droit du travail et de sécurité sociale (article 6, § 1 ER, VI, alinéa 5, 12°, de la loi spéciale du 8 août 1980 “de réformes institutionnelles”) et en vertu de la compétence résiduelle. Voir, à ce sujet, M. ELST, G. VAN DER BIESEN et J. BAERT, “De culturele aangelegenheden”, IN B

SEUTIN

et G.VAN HAEGENDOREN (éds.), DE BEVOEGDHEDEN VAN DE GEMEENSCHAPPEN, Bruges, Die Keure, 2016, (1) p.18; S. SOTIAUX et K. REYBROUCK, DE FEDERALE BEVOEGDHEDEN, Anvers, Intersentia, 2019, pp. 823-824; J. VELAERS, DE GRONDWET EN DE RAAD VAN STATE, AFDELING WETGEVING, Anvers, Maklu, 1999, p. 670. Avis C.E. 15.196/VR du 13 juillet 1983, 6; M. ELST, G. VAN DER BIESEN et J. BAERT, L.C., p. 18; S SOTIAUX

et K. REYBROUCK, O.C., p. 824.

élément du statut social de l’artiste qui contient notamment, mais pas exclusivement, des mesures en matière de sécurité sociale au sens de l’article 6, § 1er, VI, alinéa 5, 12°, de la loi spéciale du 8 août 1980 “de réformes institutionnelles”. Les conditions d’octroi et le mode de calcul de l’allocation de solidarité sont étroitement liés aux dispositions faisant partie du statut social de l’artiste, à savoir le régime des allocations de chômage qui est également applicable aux artistes occupés en qualité de travailleur salarié.

Le régime peut être regardé comme un complément au statut de sécurité sociale qui est de la même nature que l’allocation de chômage. L’allocation est en effet versée lors de la concrétisation du risque, à savoir le chômage, qui est assuré par l’assurance-chômage. Le fait que le financement et le mode d’attribution soient différents n’y change rien. L’indemnité compensatoire de perte de revenu est une indemnité forfaitaire qui est attribuée aux artistes qui sont soumis au statut social de l’artiste et qui peuvent bénéficier concrètement de ses avantages.

Il s’agit en même temps d’un complément au statut social de l’artiste. Le régime proposé peut donc être réputé relever de la compétence du législateur fédéral. 5. L’article 3, alinéa 2, de la proposition dispose que la gestion du Fonds d’urgence se fait en concertation avec les ministres de la Culture des communautés qui reçoivent mensuellement un rapport de sa gestion et peuvent, à la demande ou spontanément, émettre des avis par rapport aux choix à poser par le Fonds d’urgence.

Le principe de l’autonomie réciproque des différentes entités de l’État fédéral implique qu’une entité, qu’elle soit fédérale ou fédérée, ne peut contraindre une autre entité à s’associer à l’application ou à l’exécution d’une réglementation que la première citée a édictée unilatéralement et s’oppose à ce que l’une de ces autorités prévoie, pour la composition des organes créés par elle, d’imposer la collaboration de représentants d’un autre niveau de pouvoir8.

Bien qu’il soit prévu que la gestion du Fonds d’urgence se fait “en concertation avec [in samenwerking met] les ministres de la Culture”, l’article ne prévoit pas que des représentants de ceux-ci siègent effectivement dans l’un ou l’autre organe de gestion ou qu’ils sont effectivement obligés de participer à la gestion. La participation à la gestion semble uniquement prendre la forme de la réception d’un rapport et de la Voir notamment l’avis C.E.

63.476/VR du 12 juillet 2018 sur un avant-projet devenu la loi du 25 novembre 2018 “portant création du Conseil National de la Productivité”, DOC. PARL., Chambre, 2017-18, n° 54-3279/001, observation 5 et l’avis C.E. 64.122/1 du 12 octobre 2018 sur un avant-projet devenu l’ordonnance du 21 décembre 2018 “relative aux organismes assureurs bruxellois dans le domaine des soins de santé et de l’aide aux personnes”, DOC.

PARL., Ass. réun. Com. com. com, 2018-19, n° B-139/1, observation 6.3.

formulation d’avis. Dans cette interprétation, cet élément de l’article 3, alinéa 2, de la proposition est conforme au principe de l’autonomie réciproque. S’il s’agit uniquement d’associer de la sorte les entités fédérées au fonctionnement du Fonds d’urgence, il est recommandé de supprimer les mots “La gestion du Fonds d’urgence se fait en concertation avec”, de sorte que la portée de la participation des ministres de la Culture ne puisse être source de confusion.

Le fait que les ministres de la Culture “émett[ent] [spontanément] des avis” ne signifie pas qu’ils ont l’obligation d’émettre des avis ni qu’ils soient habilités à le faire. En effet, même sans cette disposition, les ministres sont compétents pour donner des avis sur une matière qui n’est pas de leur ressort9. Dans la mesure où, uniquement dans la version néerlandaise, la disposition qui prévoit que les ministres de la Culture “op aanvraag (…) adviezen verstrekken” n’implique pas qu’ils ont l’obligation d’émettre un avis, cette disposition est conforme à l’autonomie réciproque des entités au sein de l’État fédéral.

Pareille portée de la disposition serait mieux exprimée si, à l’instar du texte français, on insérait dans le texte néerlandais le mot “kunnen” entre les mots “adviezen” et “verstrekken”. L’article 3, alinéa 2, pourrait alors s’énoncer comme suit: “Les ministres de la Culture des communautés reçoivent mensuellement un rapport sur la gestion du Fonds d’urgence et peuvent, à la demande ou spontanément, émettre des avis sur les choix qui doivent être opérés par le Fonds d’urgence”.

Observations relatives aux articles Article 5 6. L’article 5, 1°, de la proposition prévoit une allocation de solidarité pour certains travailleurs qui ne peuvent prétendre au bénéfice d’une allocation de chômage, dès lors qu’ils ne remplissent pas la condition du nombre suffisant de journées de travail prestées au cours du stage. Une distinction est ainsi opérée entre les artistes et les personnes assimilées qui sont occupés en qualité de travailleur salarié et sont réduits au chômage en raison du COVID-19, et ne remplissent pas encore les conditions en matière de stage, et les autres travailleurs qui sont réduits au chômage en raison du COVID-19 et ne remplissent pas les conditions en matière de stage.

Voir l’avis C.E. 36.627/VR/1 du 30 mars 2004 sur une proposition devenue le décret du 7 mai 2004 “houdende oprichting van Vlaams Parlement”, DOC. PARL., Parl. fl., 2002-03, n° 1814/2, observation 2 et voir également déjà l’avis C.E. 15.197/VR du 6 juillet 1983 sur une proposition de décret “relatif à la création du Fonds communautaire d’aide aux artistes”, DOC. PARL., Parl. Comm. fr., 1981-82, n° 13/2.

Les développements de la proposition précisent ce qui suit: “Une série d’artistes bénéficient du chômage temporaire; soit s’ils bénéficient d’un contrat à durée indéterminée; soit s’ils ont bénéficié de contrats à durée déterminée successifs de minimum trois mois et qu’ils peuvent prouver qu’un nouveau contrat leur aurait été proposé; soit s’ils ont signé un contrat avant la crise et que le contrat n’a pas pu se concrétiser à cause de la crise.

Ce sont les conditions d’accès au chômage exceptionnel lié à la crise. Par contre, pour ceux qui ont eu des contrats courts successifs de moins de 3 mois, l’accès au chômage temporaire n’est pas possible. Ces travailleurs, qui n’ont pas ouvert de droits au chômage d’artiste, subissent lourdement l’arrêt total du secteur qui se traduit par un revenu nul. Sans l’alternative mise sur la table par les auteurs de la proposition de loi, ces travailleurs n’auraient pas d’autres choix aujourd’hui que de se tourner vers le Centre Public d’Action Sociale de leur commune”.

Cette justification concerne surtout la situation précaire des artistes ayant des contrats de courte durée, qui n’auraient pas accès au chômage temporaire, alors que selon le texte proprement dit de la proposition, la mesure ne concerne pas le fait que les conditions relatives au chômage temporaire ne sont pas remplies, mais le fait que les conditions d’admissibilité en matière de stage ne sont pas remplies, qui sont applicables tant au chômage “ordinaire” qu’au chômage temporaire10.

Or, dans d’autres secteurs, il y a aussi des travailleurs, mis au chômage consécutivement aux mesures prises dans le cadre du COVID-19, qui ne satisfont pas aux conditions en matière de stage et qui se retrouvent ainsi dans une situation précaire. Il faudra donc donner une justification plus adéquate pour cette distinction lors des débats parlementaires. Cette justification devra rendre admissible qu’un régime spécifique peut être élaboré parce que la situation de l’artiste qui ne remplit pas la condition de stage est si différente de la situation d’autres travailleurs qui ne remplissent pas cette condition, et ne bénéficient donc pas non plus d’allocations de chômage et devront sans doute se tourner vers le CPAS.

7. L’article 5, 2°, de la proposition octroie une indemnité compensatoire de perte de revenu aux professionnels des arts, de la culture et des industries créatives résidant en Belgique, dont les activités ont été annulées en raison des mesures adoptées dans le cadre du COVID-19. Tant les artistes qui exercent leur activité en qualité de travailleur indépendant que les artistes qui ont droit aux allocations de chômage en qualité de travailleur salarié sont admis au bénéfice de l’indemnité.

L’article 42BIS de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 prévoit cependant une dispense de stage en cas de chômage temporaire pour certaines causes (entre autres, force majeure, accident technique, causes économiques).

Eu égard à son champ d’application étendu, l’indemnité compensatoire de perte de revenu, contrairement à l’allocation de solidarité, ne paraît pas pouvoir être considérée comme une prestation de chômage au sens du règlement (CE) 883/200411- 12, ni comme une autre prestation de sécurité sociale au sens de ce règlement. Bien que le règlement (CE) 883/2004 ne paraisse pas devoir être appliqué en ce qui concerne l’indemnité compensatoire de perte de revenu proposée, l’article 5, 2°, de la proposition et la condition de résidence qu’il contient doivent cependant toujours être considérés à la lumière des principes de libre circulation, consacrés par les articles 45 et 49 du Traité “sur le fonctionnement de l’Union européenne” (TFUE).

Ces libertés s’opposent à toute mesure nationale qui, même si elle s’applique sans aucune discrimination de nationalité, est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice, par les citoyens de l’Union, des libertés fondamentales garanties par le Traité. À cet égard, il y a lieu d’observer qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne que les mesures nationales susceptibles de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice des libertés fondamentales garanties par le TFUE ne peuvent être admises que si elles remplissent quatre conditions: (1) elles doivent s’appliquer de manière non discriminatoire, (2) elles doivent se justifier par des raisons impérieuses d’intérêt général, (3) elles doivent être propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent et, (4) elles ne peuvent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre13.

En ce qui concerne les artistes ayant le statut de travailleur salarié, il convient de se référer par ailleurs aux dispositions du règlement (UE) 492/201114, et notamment à son article 7, paragraphe 2, dont il résulte que les travailleurs ressortissants d’un autre État membre et occupés dans un État membre bénéficient des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les propres ressortissants de cet État membre.

La condition de résidence inscrite dans la proposition, en ce qui concerne l’indemnité compensatoire de perte de revenu, crée une discrimination indirecte. L’indemnité compensatoire de perte de revenu doit être octroyée aux mêmes conditions aux artistes qui ont fait usage de leur droit à la libre circulation Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 “portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale”.

Selon la Cour de Justice, il se ressort de l’article 65, paragraphe 2, de ce règlement que les allocations de chômage ne sont en principe pas exportables (Voir notamment C.J.U.E., 11 avril 2013, n° C-443/11, JELTES, E.A., ECLI:EU:C:2013:324, point 32) et elle a jugé la condition de résidence, inscrite dans la réglementation belge du chômage, conforme à la libre circulation des travailleurs (C.J.U.E., 18 juillet 2006, C-406/04, DE CUYPER, ECLI:EU:C:2006:491).

C.J.U.E., 30 novembre 1995, C-55/94, GEBHARD, ECLI:EU:C:1995:411, point 37. Règlement (UE) n° 492/2011 du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2011 “relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union”.

et ont effectué ou effectueraient des prestations de travail en Belgique, et, alors qu’ils sont domiciliés dans un autre État membre, sont soumis à la sécurité sociale en Belgique. 8. À l’article 5, 2°, alinéa 3, de la proposition, on écrira “arrêté royal n° 38” au lieu de “arrêté royal n° 17”. Article 8 9. La disposition proposée poursuit le même objectif que la proposition de loi “modifiant l’arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage en vue de mettre fin à la règle de diminution des allocations en cas de cumul entre allocations de chômage et revenus tirés de l’exercice d’une activité artistique”15, sur laquelle le Conseil d’État a donné le 20 mai 2020 l’avis 67.289/116.

On peut dès lors faire référence à cet avis.

Le greffier, Le président,

Annemie GOOSSENS Marnix VAN DAMME DOC. PARL., Chambre, 2019-20, n° 55-1154/001. Avis C.E. 67.289/1 du 20 mai 2020 (DOC. PARL., Chambre, 2019-20, n° 55-1154/001).