Wetsontwerp modifiant diverses dispositions relatives aux régimes de pension des travailleurs salariés et des travailleurs indépendants, en ce qui concerne le principe de l'unité de carrière et la pension de retr

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RAPPORT DE LA PREMIÈRE LECTURE

7130 DE BELGIQUE 13 octobre 2017 FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES PAR M. Stefaan VERCAMER Voir: Doc 54 2676/ (2016/2017): 001: Projet de loi. 002: Erratum. Voir aussi: 004: Articles adoptés en 1re lecture

PROJET DE LOI

modifiant diverses dispositions relatives aux régimes de pension des travailleurs salariés et des travailleurs indépendants, en ce qui concerne le principe de l’unité de carrière et la pension de retraite anticipée

MESDAMES, MESSIEURS

Votre commission a examiné ce projet de loi en première lecture au cours de ses réunions du 26 septembre et du 3 octobre 2017. I. — PROCÉDURE Le 2 octobre, le ministre a mis à la disposition de la commission le projet d’arrêté royal connexe au projet de loi (projet d’arrêté royal modifi ant l’article 24bis et l’article 34 de l’arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés). Au début de la réunion du 3 octobre, avant d’entamer l’examen du projet de loi, la commission a débattu sur la demande formulée par plusieurs membres de consulter des documents supplémentaires. Le ministre a dès lors communiqué en réunion les documents suivants: — un avis du Conseil d’État du 31 août 2017 sur la première version du projet d’arrêté royal; — l’avis du comité de gestion du Service fédéral des Pensions sur les projets de loi et d’arrêté royal; — l’avis du Comité général de gestion pour le statut social des indépendants sur les projets de loi et d’arrêté royal. Certains membres de la commission avaient auparavant demandé une analyse d’impact du projet de loi concernant les critères de l’âge et du genre, et une évaluation de l’incidence budgétaire. II. — EXPOSÉ INTRODUCTIF 1. Introduction M.  Daniel Bacquelaine, ministre des Pensions, cite un extrait de l’accord de gouvernement (p. 21): “La poursuite de l’activité professionnelle après avoir atteint la carrière de référence permettra de se constituer des droits de pension supplémentaires selon les mêmes modalités dans les trois régimes de pension. Cela signifi e la suppression progressive du principe de l’unité de carrière, de sorte que celui qui travaille plus de 14 040 jours continue d’accumuler des droits à la pension.”. Le projet de loi à l’examen s’inscrit dans le

droit fi l de la volonté du gouvernement de renforcer le lien entre la carrière prestée et le montant de la pension. Des droits de pension seront octroyés pour toutes les périodes de travail comme travailleur salarié et comme travailleur indépendant grâce à cette réforme et contrairement à ce que prévoit la législation actuelle. Le ministre rappelle que le principe de la limitation à l’unité de carrière a été réformé une première fois par le gouvernement précédent et que cette réforme était entrée en vigueur le 1er janvier 2015.

Depuis lors, la carrière est comptée en jours (carrière complète = 45 x 312 jours = 14 040 jours) et non plus en années (45 ans). Les règles relatives à la limitation à l’unité de carrière qui sont actuellement en vigueur impliquent que la carrière qui est prise en compte pour le calcul de la pension peut compter au maximum 14 040 jours équivalents temps plein (JETP). Si la carrière excède ce maximum, les jours les plus avantageux sont pris en compte, sans faire de distinction entre les jours de travail prestés et les jours assimilés.

Autrement dit: les jours les moins avantageux ne sont pas pris en compte pour le calcul jusqu’à ce que le plafond des 14 040 JETP soit atteint. Si ce plafond de 14 040 JETP est dépassé, le nombre maximal de jours qui ne sont pas pris en compte pour le calcul est fi xé à 1 560 JETP (ce qui équivaut à cinq années de carrière complète). La réforme en projet vise à octroyer des droits de pension supplémentaires pour les jours de travail effectivement prestés, pour les pensions qui prennent cours à partir du 1er janvier 2019 et en cas de dépassement de l’unité; par conséquent, les jours de travail prestés au delà du plafond de 14 040 jours seront pris en compte pour le calcul de la pension.

Les personnes qui continuent à travailler après une carrière complète seront récompensées et, contrairement à ce que prévoit la législation actuelle, auront droit à une pension plus élevée. En cas de carrière mixte comme travailleur salarié et comme fonctionnaire, les jours prestés dans le secteur public seront déduits du nombre total de jours qui composent une carrière professionnelle (14040 jours).

Ensuite, les jours prestés comme travailleur salarié ou comme travailleur indépendant seront pris chronologiquement en compte jusqu’à atteindre la limite de 14 040 jours. Ce même calcul s’appliquera aux pensions de retraite et de survie et aux allocations de transition. En cas de dépassement de l’unité par des jours assimilés, le système actuel est maintenu. En outre, le projet de loi vise à supprimer l’interdiction pour les bénéfi ciaires d’une prépension conventionnelle à temps plein ou d’un chômage avec complément d’entreprise de prendre leur pension de retraite anticipée.

La réforme en projet s’inscrit pleinement dans la ligne de politique générale du gouvernement, qui entend valoriser le travail: le gouvernement vise à renforcer le lien entre le travail presté et le montant de la pension. Grâce à cette réforme, des droits de pension seront octroyés aux travailleurs salariés et aux travailleurs indépendants pour toutes leurs périodes de travail. Le projet de loi à l’examen est un nouveau pas vers la mise en place d’un projet ambitieux, innovant et moderne, dont les caractéristiques intrinsèques sont: — la valorisation du travail; — l’équité entre les bénéficiaires des différents régimes de pension; — l’équité entre les générations précédente, actuelle et future.

III. — DISCUSSION A. Questions et remarques des membres M.  Jan Spooren (N-VA) souscrit à la rupture du principe de l’unité de carrière, qui est proposée depuis longtemps déjà par plusieurs instances, comme la Commission de réforme des pensions 2020-2040. Par suite de la réforme, toutes les années de travail entreront en ligne de compte pour le calcul des pensions pour les pensions prenant cours au 1er janvier 2019, même en cas de carrière de plus de 45 ans.

Le projet de loi emporte l’adhésion de l’intervenant pour plusieurs raisons: — le lien entre le travail et la constitution des droits de pension est renforcé et par conséquent, le principe de l’assurance occupe une place plus importante; — les longues carrières ont un double effet positif sur le fi nancement de la sécurité sociale: davantage de cotisations sont payées et le versement des indemnités commence plus tard; — quiconque est prêt à travailler plus longtemps pourra prétendre à une pension plus élevée; — dans la pratique, la mesure aura des effets importants.

En effet, une évaluation de 2008 a montré que beaucoup de retraités (41,9 % des hommes et 18,7 % des femmes) n’ont pas constitué de droits à la pension pour toutes leurs années de travail à cause de l’unité de carrière;

— l’interdiction pour les demandeurs d’emploi de longue durée et les bénéfi ciaires du régime de chômage avec complément d’entreprise de partir en retraite anticipée est supprimée, ce qui offre aux personnes concernées une plus grande liberté de choix. M. Frédéric Daerden (PS) reconnaît que le projet de loi contient un élément positif: les personnes ont la possibilité, mais pas l’obligation, de travailler plus longtemps et pourront donc constituer dorénavant des droits de pension supplémentaires.

Il y a bien un manque de cohérence avec la précédente suppression du bonus de pension, qui a pourtant le même objectif que l’unité de carrière: constituer une pension complémentaire pour les personnes qui choisissent volontairement de continuer à travailler. Le ministre confi rme-t-il que l’impact budgétaire du projet de loi est estimé à 1,6 million d’euros en 2019 et à 14 millions d’euros en 2023? L’intervenant regrette que le gouvernement ait choisi de réduire progressivement les périodes assimilées.

Le ministre confi rme-t-il que les économies qui seront réalisées grâce à la réforme sont estimées à 9,5 millions d’euros en 2019 et à 57 millions d’euros en 2022? Les économies devraient dès lors être nettement supérieures au coût budgétaire de la restriction du principe de l’unité de carrière. L’impact négatif sur les pensions est élevé car une grande partie des droits de pension (30 % pour les hommes et 37 % pour les femmes) est basée sur des périodes assimilées.

Ne pas prendre en compte les périodes assimilées pour la rupture de l’unité de carrière génère une discrimination injustifi ée: une personne qui trouve du travail après quelques années de chômage et qui atteint les 45  ans de carrière constitue des droits de pension pour sa période de chômage, alors que ce n’est pas le cas pour quelqu’un qui se retrouve au chômage après 45 ans de carrière. Le ministre confi rme-t-il cette interprétation, qui découle du texte du projet de loi, mais qui semble être contredite dans l’exposé des motifs? Une personne qui devient demandeur d’emploi ne constituera des droits de pension qu’au droit minimum après seulement un an de chômage, alors que dans la plupart des cas, cette personne n’est pas responsable de sa situation.

La logique de suppression des périodes assimilées aura des effets négatifs conséquents sur un grand groupe de personnes. La suppression de l’interdiction de partir en retraite anticipée pour les demandeurs d’emploi et les bénéficiaires du régime de chômage avec complément d’entreprise peut avoir pour conséquence que les

employeurs feront pression sur leurs travailleurs dans le cadre de négociations pour qu’ils opèrent le choix qui soit le plus favorable pour l’employeur et elle peut également entraîner un transfert de charges de l’assurance chômage vers les pensions. Selon l’avis du Conseil d’État, il y a pour certaines indemnités dans le cadre du régime de chômage avec complément d’entreprise un effet rétroactif jusqu’au 20 octobre 2016.

Le ministre confi rme-t-il ce fait? L’intervenant ne soutient pas le projet de loi, car il n’a pas connaissance de la version défi nitive de l’arrêté royal, car les droits de certains demandeurs d’emploi seront remis en cause et car ses effets positifs sont minimes et que seul un groupe restreint de personnes en profi tera, alors que la plupart des personnes âgées qui ne bénéfi cient que d’une petite pension devront recourir à des fl exi-jobs sans protection sociale adéquate.

Mme Isabelle Galant (MR) est favorable à la restriction du principe de l’unité de carrière, ce qui permettra à de nombreuses personnes de constituer des droits de pension supplémentaires, sans que la liberté de choix des personnes concernées ne soit compromise: travailler plus longtemps ne sera pas obligatoire, mais permettra par la suite de bénéfi cier d’une pension plus élevée. Le lien entre le travail et les droits de pension est renforcé à juste titre.

En effet, le travail est davantage valorisé, ce qui est une question d’équité, et la viabilité fi nancière des pensions est mieux garantie. Combien de personnes qui ont atteint l’âge de la retraire sont dans une période assimilée? De combien la pension d’une personne qui travaille plus de 45 ans augmentera-t-elle par année de travail supplémentaire? Les personnes qui travaillent à mi-temps comme indépendants et à mi-temps comme salariés ne seront-elles pas pénalisées? Mme Sonja Becq (CD&V) soutient le projet de loi, qui va dans le sens de la décision prise en 2003 de prendre en compte les années les plus favorables pour le calcul de la pension pour les carrières de plus de 45 ans.

Il est vrai que le principe selon lequel les années prestées en qualité de fonctionnaire prévalent sur celles prestées en qualité de salarié, qui elles-mêmes ont priorité sur celles prestées en tant qu’indépendant, n’est pas toujours correct (ainsi, certaines années prestées en tant qu’indépendant peuvent par exemple générer plus de droits de pension que les années prestées en qualité de fonctionnaire), mais il est en partie rectifi é par le

L’intervenante souligne qu’une carrière complète comptera toujours 45 ans, même s’il a été décidé de relever l’âge de départ à la retraite (anticipée). Le renforcement du lien entre le travail et la pension est positif. La réforme à l’examen est également plus transparente en la matière pour les personnes concernées que l’ancien bonus de pension, qui n’avait que peu d’impact sur la décision des personnes de continuer à travailler ou non.

Le bonus de pension, qui a été supprimé sous cette législature, avait déjà été limité sous la précédente législature (en ne permettant sa prise de cours qu’un an après l’ouverture du droit à la retraite anticipée) et il ne valait pas pour les périodes assimilées, de la même façon que la rupture de l’unité de carrière ne vaut pas non plus pour les périodes assimilées. Le ministre confi rme-t-il que les assimilations en cas de maladie et pour le crédit-temps, qui méritent d’être soutenues par la société, seront maintenues sous leur forme actuelle? Pour la suppression progressive de l’assimilation des périodes de chômage (avec complément d’entreprise), des périodes de transition sont judicieusement prévues.

La question de savoir si la Cour constitutionnelle estimera que l’interdiction de discrimination n’est pas enfreinte par le traitement différencié des périodes assimilées selon que la carrière de 45 ans a été atteinte ou non, dépendra notamment de la justifi cation de cette différence par le gouvernement. Quel est le nombre de travailleurs salariés et indépendants qui ont une carrière de plus de 45 ans? Quel sera l’impact budgétaire de la réforme à l’examen? Mme Karin Temmerman (sp.a) déplore que certains membres aient une lecture sélective du rapport de la commission Réforme des pensions 2020-2040, rapport qui constitue un ensemble équilibré et dont on ne peut donc pas isoler certaines propositions individuelles: — cette commission plaide, à juste titre, pour le renforcement du lien entre le travail et la pension, et donc pour le maintien du bonus de pension, qui a toutefois été supprimé par le gouvernement; — elle souligne également l’importance des périodes assimilées, qui restent importantes pour assurer une pension viable, en particulier aux femmes, alors que le projet de loi à l’examen supprime progressivement ces assimilations; — elle estime que les emplois de fi n de carrière sont nécessaires pour que l’allongement des carrières soit

réalisable en pratique alors qu’il est aujourd’hui prévu de réduire les pensions des personnes concernées. Les personnes qui ont commencé à travailler après le 1er septembre 1972 et qui seront au chômage en fi n de carrière n’auront pas droit à l’assimilation si elles comptent déjà 45 années de carrière. La différence de traitement par rapport aux personnes ayant été au chômage durant une certaine période plus tôt au cours de leur carrière et qui pourront bénéfi cier de l’assimilation est indéniable et elle est contraire à l’interdiction de discrimination prévue par la Constitution.

Chaque jour de travail presté après une carrière de 45 années conférera-t-il des droits supplémentaires en matière de pension? Ou un nombre de jours de travail minimal devra-t-il d’abord être atteint? Une analyse d’un groupe de travail créé au sein du comité de gestion général de l’Office fédéral des pensions indique que près de 2800 personnes (dont seulement 500 femmes) seront avantagées par la réforme à l’examen.

À quel montant l’augmentation moyenne de la pension de ce groupe de personnes s’élèvera-t-elle? En raison de la pression exercée par l’opposition et par les syndicats, dans certains cas, les chômeurs de plus de 50 ans ne seront pas pénalisés par une baisse de l’assimilation de leurs droits en matière de pension. Le ministre confi rme-t-il que cette exception ne s’appliquera pas aux personnes qui, à l’âge de 50 ans, seront dans leur deuxième période de chômage et aux personnes qui auront été licenciées peu avant l’âge de 50 ans? Est-il vrai que les personnes qui, avant le 1er septembre 2017, avaient déjà une carrière de 14 040 jours mais n’avaient pas encore atteint l’âge requis pour la pension anticipée, continueront à se constituer des droits en matière de pension jusqu’à ce qu’elles aient cet âge? Les personnes qui atteindront, après cette date, la limite de la carrière complète, perdront-elles quant à elles des droits en matière de pension? M. Georges Gilkinet (Ecolo-Groen) évoque, au cours de son intervention, le projet de loi et le projet d’arrêté royal communiqué par le ministre.

Il commence par faire observer que le comité de gestion de l’Office fédéral des pensions déplore que, dans son projet de loi, le gouvernement ne tienne nullement compte des dispositions de son avis qui font l’unanimité. Le projet de loi prévoit que certaines personnes souhaitant et pouvant continuer à travailler après une carrière de 45 ans se constitueront des droits supplémentaires en matière de pension.

C’est une bonne

chose mais si l’on prévoit pour cela une enveloppe budgétaire fermée et si, après l’introduction d’une pension à points, la constitution des droits en matière de pension devient variable, d’autres droits risquent d’être réduits au préjudice des personnes vulnérables en raison de l’augmentation des pensions d’un petit nombre de personnes. Le Conseil d’État a formulé deux observations fondamentales que l’intervenant juge hautement problématiques: — le principe du maintien des droits sociaux est-il menacé? — le principe d’égalité est-elle violé par la mesure qui prévoit que les périodes non travaillées (chômage, maladie, accident de travail, prépension, etc.) peuvent être assimilées au cours de la carrière professionnelle mais plus après la dépassement de la durée de carrière de 45 ans? L’exposé des motifs ne comporte même pas le début d’une réponse adéquate à ces questions.

L’intervenant est convaincu que les différences de traitement entre les catégories, en ce qui concerne les périodes assimilées, ne résistent pas au contrôle au regard du principe d’égalité. Le fait que les pensions belges soient déjà parmi les plus faibles d’Europe rend cette situation encore plus problématique. Dans leur avis, les représentants des organisations syndicales posent des questions importantes: — quel sera l’impact sur les statuts spécifi ques, par exemple sur le statut d’artiste, et sur les droits des travailleurs des agences locales pour l’emploi? — les nouvelles règles auront-elles un effet rétroactif pour les personnes qui bénéfi cient déjà du régime de chômage avec complément d’entreprise? Les droits actuels sont-ils verrouillés? Quelles seront les conséquences à l’égard de la responsabilisation des employeurs qui, grâce à l’élargissement de l’accès à la pension anticipée, devront, en moyenne, payer moins longtemps des suppléments dans le cadre du régime de chômage avec complément d’entreprise? L’intervenant formule des questions à propos de l’impact budgétaire de la réforme à l’examen.

Selon la notifi cation du Conseil des ministres de juillet 2017, la réforme du régime des travailleurs salariés coûtera 2,253 millions d’euros au Trésor en 2019. Cependant, au cours de l’échange de vues sur l’accord de l’été qui

s’est tenu au cours de la réunion de la commission du 20 septembre 2017, le ministre a évoqué un coût moyen de 1,63 million d’euros pour les trois régimes. Comment cette différence importante s’explique-t-elle? Il ressort du rapport de la Commission de réforme des pensions 2020-2040 que les femmes sont beaucoup moins nombreuses à atteindre une durée de carrière de 45 ans et que les carrières des femmes comportent plus de périodes assimilées pour des raisons justifi ées.

Dès lors, le projet de loi à l’examen aura un impact négatif considérable sur l’égalité entre les femmes et les hommes. Mme  Catherine Fonck (cdH) soutient le principe général ainsi que la philosophie qui sous-tend le projet. Elle estime cependant qu’une série de clarifi cations sont nécessaires avant de pouvoir affirmer que le travail sera effectivement davantage valorisé. Il convient ainsi tout d’abord de préciser les impacts du projet sur les personnes qui ont commencé à travailler très jeunes, vers l’âge de 15 ou 16 ans, et ont eu une longue carrière.

Même si à l’heure actuelle ces situations deviennent rares, elles étaient monnaie courante il y a une quarantaine d’années. Parmi les personnes qui prendront leur pension dans les prochaines années, des milliers se trouveraient dans une telle situation. Le ministre confi rme-t-il cette analyse? Mme Fonck souligne le fait que pour ces personnes la méthode de calcul qui est proposée par le présent texte est moins avantageuse que l’actuelle.

Elle prend l’exemple d’une personne qui aurait commencé à travailler à l’âge de 15 ans et aurait à l’âge de 60 ans une carrière de 45 ans, suivie d’une période de maladie ou de chômage de 5 ans. Le projet prévoit de baser le calcul de la pension sur le niveau de revenu perçu par la personne entre son 15e et son 60e anniversaire. Or, il est selon l’oratrice fort probable que les revenus touchés par la personne entre son 15e et son 20e anniversaire soit plus faible que celui qu’elle perçoit entre ses 60 et ses 65 ans.

Le projet désavantage donc des personnes qui ont démarré leur carrière tôt et ont travaillé longtemps, et ce en totale contradiction avec ses objectifs de valorisation du travail. Pour Mme Fonck, il serait opportun d’introduire une exception dans le projet afi n de permettre dans ce cas précis de tenir compte des périodes

assimilées dont la personne justifi e au-delà de ses 45 ans de carrière. Mme  Fonck demande ensuite des précisions sur l’impact du projet pour les personnes qui travaillent à temps partiel tout en bénéfi ciant d’une allocation de garantie de revenu (AGR). Enfi n, Mme Fonck demande des clarifi cations sur les carrières mixtes. Le ministre peut-il confi rmer que l’on prendra en compte pour le calcul des 14 040 jours les périodes les plus avantageuses en termes de revenu pour le calcul de la pension et ce sans tenir compte de la chronologie de la carrière? Mme  Fonck interroge ensuite le ministre sur la manière dont le projet s’articule avec d’autres mesures déjà adoptées par le gouvernement et en particulier avec celles relative au rachat des années d’étude.

L’oratrice cite l’exemple d’une personne qui rachèterait 5 années d’études, travaillerait 40 ans et aurait en fi n de carrière 5 ans de période assimilée pour maladie. Quelle sera la base de calcul dans ce cas de fi gure? Mme Fonck souligne l’importance d’apporter aux citoyens de réponses sans équivoque afin de leur permettre de choisir de racheter ou non leurs années d’étude en connaissance de cause.

Le projet de loi supprime l’interdiction de la retraite anticipée faite aux personnes bénéficiaires d’une prépension conventionnelle à temps plein ou d’un régime de chômage avec complément d’entreprise. L’interdiction étant levée, il appartient à la personne concernée de faire un choix. Mme Fonck demande la confi rmation qu’il s’agira bien d’une décision du travailleur lui-même sans aucune forme de contrainte.

Pour l’oratrice, il est essentiel de garantir aux travailleurs qu’ils seront informés en temps utiles et de la manière la plus complète possible des conséquences fi nancières des différentes options qui leurs seront offertes. Le ministre peut-il s’y engager? Enfi n, Mme Fonck regrette la manière dont le ministre mène sa politique de réforme. La méthode suivie consiste à procéder mesure après mesure, par couches successives.

Il en résulte une absence totale de lisibilité et de prévisibilité pour les citoyens. Mme Fonck souligne que le comité de gestion du SFP, pourtant composé d’experts, a lui-même estimé que “tenant compte que la réforme des pensions forme un tout et que les différents projets ont des corrélations entre eux” il était préférable que le comité postpose son avis “jusqu’au moment où il aura une vue sur l’ensemble des éléments de la réforme des pensions[…] afi n de pouvoir mieux cerner l’impact des effets cumulés des mesures envisagées […]”.

Un tel

manque de prévisibilité est inacceptable. L’État se doit de prendre ses responsabilités et de fournir aux citoyens une information claire qui leur permette d’anticiper correctement les conséquences de leurs décisions. Mme Véronique Caprasse (DéFI) revient sur l’accord intervenu au sein de la majorité sur l’arrêté royal qui réforme les périodes assimilées. Cet accord n’est intervenu qu’après de nombreuses déclarations contradictoires des partenaires de la majorité et ce dans une grande cacophonie, et n’a pas empêché certains des partenaires de prendre leurs distances avec les principes ainsi arrêtés.

Elle regrette que la majorité ne prenne pas pleinement conscience de la lassitude et de l’inquiétude des citoyens confrontés à de tels débats ainsi qu’à une longue succession de réformes. Mme Caprasse se dit favorable au principe de base sur lequel repose le projet. Il faut encourager les travailleurs qui souhaitent poursuivre leur activité malgré l’ouverture de leur droit à la pension. L’oratrice rappelle que son groupe s’était à l’époque opposé à la suppression du bonus pension.

Mme Caprasse regrette cependant qu’à défaut de réforme globale du système de fi nancement de la sécurité sociale, le ministre fi nance sa réforme par l’adoption simultanée d’un arrêté royal relatif aux périodes assimilées. Le ministre réaliserait même selon l’oratrice une économie substantielle impossible à estimer faute de chiffres précis. Pour l’oratrice, le choix de sanctionner les chômeurs de longue durée refl ète un cliché en vertu duquel le chômage est imputable aux chômeurs qui doivent donc être sanctionnés.

Le gouvernement part du principe qu’une personne âgée de 50 ans qui perd son emploi trouvera du travail aussi facilement que s’il en avait 40. Sur le terrain la réalité est bien différente. L’oratrice souligne que cette réforme favorise les personnes qui ont la chance de conserver leur emploi et d’être en assez bonne santé que pour continue à travailler plus longtemps que les 14 040 jours. La réforme est par contre défavorable aux plus faibles.

Mme Caprasse estime ainsi que les femmes sont particulièrement défavorisées par cette mesure et ce en raison du fait qu’elles peinent à avoir une carrière complète. De même, les francophones seront plus durement touchés par cette réforme parce qu’ils sont davantage concernés par le chômage de longue durée. L’oratrice cite des chiffres

récoltés auprès des trois organismes régionaux. Au mois de mai 2017, le nombre de chômeurs dont la durée de chômage était comprise entre 1 et 2 ans s’élevait à 36 891 en Wallonie soit 41 %, à 14 054 à Bruxelles soit 16 % et à 36 106 en Flandre (41 %). L’impact est donc plus important pour les wallons et les bruxellois qui ensemble représentent 59 % des personnes concernées. L’oratrice regrette que le ministre n’ait pas fourni davantage de chiffres permettant de mesurer l’impact des réformes en particulier l’impact sur le profi l des personnes concernées.

Elle estime qu’il est fort probable que la majorité des personnes impactées se trouvent dans des sous-régions où l’emploi est plus difficile à trouver et à conserver. Mme Caprasse revient ensuite sur le cas des travailleurs qui ont commencé leur carrière avant l’âge de 20 ans et ont plus de 45 ans de carrière mais qui perdent leur emploi en fi n de carrière. Dans le nouveau système proposé par le ministre les périodes assimilées de chômage ne remplaceront plus les années travaillées en début de carrière pourtant moins avantageuses.

En conclusion, si l’oratrice adhère à la démarche qui sous-tend la réforme, elle déplore que cette dernière ne s’accompagne pas d’une réforme du fi nancement de la sécurité sociale qui permettrait de ne pas pénaliser ceux qui perdent leur emploi et n’en retrouvent pas rapidement un nouveau. M. Van Quickenborne (Open Vld), Président, souligne que l’objectif poursuivi tant par le projet de loi que par le projet d’arrêté royal semble partagé par l’ensemble des membres de la commission, y compris dans les rangs de l’opposition: il s’agit ici de valoriser le travail.

Pour l’orateur, l’on ne peut en effet accepter qu’une personne qui reste active sur le marché du travail alors qu’elle a déjà atteint les 45 ans de carrière, et qui donc continue à contribuer au système par le paiement de cotisations sociales, ne se constitue aucun droit complémentaire à la pension. Il s’agit-là d’une aberration. Le projet réintroduit de la logique dans le système: désormais toute personne qui travaillera au-delà des 45 ans de carrière bénéfi ciera d’une pension plus élevée.

Pour l’orateur ce projet introduit dès lors une nouvelle forme de bonus de pension: un “bonus de pension 2.0”. Le bonus de pension tel qu’il existait auparavant ne fonctionnait pas: dans la pratique peu de personnes poursuivaient leur carrière au-delà de l’ouverture de leur droit à la pension. Ce système avait dès lors été réformé avant d’être abrogé par la loi programme du 19 décembre 2014. Pour M. Van Quickenborne la mesure ici proposée est meilleure que la précédente en

ce qu’elle est plus simple et plus claire pour les citoyens: qui travaille plus longtemps bénéfi ciera d’une pension plus élevée. L’on peut dès lors raisonnablement affirmer que la loi sera cette fois efficace. Outre la suppression de l’unité de carrière, le gouvernement s’est également engagé dans une réforme des périodes assimilées, que l’orateur accueille très positivement. Il rappelle que cette dernière réforme avait déjà été engagée sous le précédent gouvernement qui avait procédé à des coupes importantes dans les pensions des chômeurs.

Il s’étonne dès lors que certains membres de l’opposition s’indignent d’une réforme dont ils ont eux-mêmes posé à l’époque les premiers jalons. Pour l’orateur, la réforme des périodes assimilées proposée par le gouvernement est légitime et nécessaire. Elle consiste en une limitation dans le temps de l’assimilation des périodes de chômage et de prépension avec complément d’entreprise. La mesure reste cependant très prudente puisque l’assimilation continuera de jouer pendant les 45 premières années de la carrière.

M. Van Quickenborne revient sur l’exemple, donné par Mme Temmerman, d’une personne qui commence à travailler à 16 ans, s’arrête à 58 ans et bénéfi cie ensuite d’une prépension conventionnelle avec complément d’entreprise jusqu’à l’âge de 65 ans. Dans le système tel qu’il existe aujourd’hui, le calcul de la pension se fera sur la base des années les plus avantageuses pour la personne soit la période comprise entre ses 20 et ses 65 ans.

Le sp.a estime qu’à l’avenir il faudrait continuer de suivre cette logique tout en supprimant l’unité de carrière et donc en tenant compte également du travail presté par la personne entre ses 16 ans et ses 20 ans. Le calcul serait dès lors basé sur une période de 49 années de carrière alors que dans les faits la personne n’aura effectivement travaillé que pendant 42 ans. M. Van Quickenborne compare ce cas de fi gure avec celui d’une personne qui aurait commencé à travailler à 20 ans, aurait travaillé 45 ans et serait pensionnée à 65 ans.

Cette personne pourra justifi er de 45 années de travail effectif soit 3 de plus que dans le premier cas de fi gure. Sa pension sera cependant calculée sur une carrière plus courte: 45 années au lieu de 49 dans le premier exemple.

Autrement dit, selon l’orateur, si l’on devait suivre l’argumentation défendue par les membres de l’opposition, une personne qui travaille davantage aurait droit à une pension plus faible. Ce raisonnement ne peut être suivi. Le projet de loi tente de réaliser l’objectif inverse en valorisant le travail. M. Van Quickenborne estime que les membres de l’opposition ne peuvent simultanément se dire favorables au principe selon lequel une carrière plus longue doit déboucher sur des droits à la pension plus élevés et exiger une solution pour l’exemple qu’ils donnent.

Ces deux éléments ne sont pas compatibles. Si l’on veut valoriser le travail, il faut assumer ce choix jusqu’au bout. En conclusion, M. Van Quickenborne estime que le projet constitue une bonne réforme et contribuera à assurer la viabilité de nos pensions.

B. Réponses du ministre insiste tout d’abord sur le fait que ce projet n’oblige nullement les travailleurs à rester actifs au-delà des 45 années de carrière: il introduit simplement une faculté et offre dès lors davantage de liberté. Le ministre s’étonne de la comparaison dressée avec l’ancien système de bonus de pension. Ce système avait au fi l du temps évolué vers un bonus au profi t des seules pensions moyennes et élevées.

Il représentait un budget de 18 millions d’euros. Depuis l’abrogation de ce système, le gouvernement a dégagé 25 millions d’euros de bonus social au profi t des pensions minimums avec carrière complète. Une nouvelle enveloppe de 25 millions sera prochainement attribuée, soit un total de 50 millions au profi t des petites pensions. Pour le ministre, une telle mesure présente un caractère bien plus social qu’un bonus de pension qui bénéfi ciait surtout aux pensions moyennes et élevées.

Le ministre précise que le présent projet représente un budget de 1 630 000€ en 2019, budget qui atteindra 14 380 000€ en 2023. La mesure concernera potentiellement 6 164 travailleurs salariés en 2019, chiffre qui pourrait monter jusqu’à 30 407 en 2023. Les évaluations budgétaires reposent sur ces projections. En 2015, le nombre de personnes pour lesquelles l’on comptait plus de 14 040 jours et 46 ans de carrière, et qui étaient au chômage ou en prépension s’élevait à 7 116 (10 112 pour les personnes atteignant 47 ans de carrière).

Cette analyse ne tient cependant pas compte

des deux mesures transitoires qui ont été décidées et qui sont d’une part le maintien des anciennes règles pour les personnes dont la carrière atteint 14 040 jours avant le 1er septembre 2017 et d’autre part l’exception prévue pour les personnes qui atteignent l’unité avant de remplir les conditions pour partir en pension anticipée. En outre l’analyse ne tient pas compte de la limitation à 312 jours par année calendrier pour le calcul du seuil de 14 040 jours qui sera instauré par le présent projet de loi.

Ainsi une personne ayant presté deux carrières simultanées atteindra plus vite 45 années de carrière. Enfi n, ces chiffres procèdent d’une vision statique de la situation économique de notre pays, qui semble exclure toute diminution du chômage dans le futur. Le ministre s’étonne et conteste cette approche qu’il juge défaitiste et peu ambitieuse. Il n’est en outre pas correct de se baser sur des chiffres du chômage globaux alors que la présente mesure vise les chômeurs ayant déjà une carrière complète.

Le projet vise à encourager les travailleurs âgés à prolonger leur carrière au-delà de 45 ans, et ce quel que soit leur passé professionnel. Si le projet a par ailleurs pour effet d’inciter les personnes qui ont connu une longue période de chômage à reprendre le travail, le ministre ne peut que s’en réjouir. Le ministre estime que la personne qui se retrouve au chômage à l’âge de 30 ou 40 ans se trouve dans une situtation différente de celle qui chômerait alors qu’elle atteint déjà les 45 années de carrière.

La première personne doit être soutenue afi n de lui permettre de réintégrer le marché du travail le plus rapidement possible. Pour la seconde, la solidarité ne doit par contre pas jouer. Cette dernière personne a en effet la possibilité de prendre une pension anticipée mais fait le choix de rester au chômage et donc de continuer à faire appel à la solidarité. Il n’y a dès lors pas de raison que la solidarité soit mise en œuvre une deuxième fois afi n de lui octroyer des droits de pension supplémentaires sur base de la période de chômage ou de prépension postérieure aux 45 ans de carrière.

Un tel cumul s’apparente pour le ministre à de l’ingénierie sociale. Ces deux catégories de personnes se trouvent dans des situations qui ne sont pas comparables: la différence de traitement que le projet introduit entre elles ne peut dès lors constituer une discrimination. Le ministre précise que le projet ne traite pas de la même manière toutes les périodes assimilées postérieures à la date à laquelle la personne atteint les 45 ans de carrière.

Il convient de distinguer le chômage et la prépension conventionnelle avec complément

d’entreprise d’une part, des autres périodes assimilées d’autre part, comme la maladie. Pour les personnes qui connaissent une longue période de maladie alors qu’elles atteignent déjà les 45  années de carrière, le calcul de la pension se fera comme par le passé sur la base des années les plus avantageuses. Les périodes assimilées postérieures à la date à laquelle la personne répond à la condition de 45 ans de carrière ne permettent cependant pas de constituer des droits supplémentaires à la pension.

En ce qui concerne les congés de maternité, l’on raisonne de la même façon que pour une période de maladie: le calcul de la pension se fera comme par le passé sur la base des années les plus avantageuses. Le ministre précise qu’une fois que la condition de 45 ans de carrière est remplie, chaque jour de travail presté au-delà de cette période permettra la constitution de droits supplémentaires à la pension.

En ce qui concerne les carrières mixtes, les JETP sont comptabilisés pour déterminer la carrière professionnelle globale de la manière suivante: en cas de carrière indépendant – fonctionnaire ou indépendant – salarié – fonctionnaire, les jours d’un autre régime à l’exclusion des régimes salariés et indépendants sont dans un premier temps pris en considération. Une fois ces jours pris en compte, les jours du régime salarié ou indépendant sont retenus au fur et à mesure de leur enregistrement chronologique dans la carrière professionnelle globale, du jour le plus ancien vers le plus récent.

Chaque année civile comporte un nombre maximum de 312 JETP tous régimes confondus. Le principe de la prise en compte chronologique a été instauré afi n d’assurer un traitement égal des personnes avec une carrière uniquement comme salarié ou indépendant et de celles avec une carrière mixte. Comme les jours de travail effectif au-delà des 14 040 jours permettront la constitution illimitée de droits supplémentaires, il importe de déterminer précisément et de façon chronologique quand ce seuil sera atteint.

Quant au lien avec la bonifi cation pour diplôme, les années rachetées sont incluses dans la carrière et se trouvent en principe chronologiquement au début de la carrière. Le ministre revient ensuite sur les chiffres donnés par les partenaires sociaux. En ce qui concerne la limitation de l’assimilation à une carrière complète, le montant de 113€ de perte de pension par mois cité par un syndicat ne correspond pas à la réalité pour un travailleur salarié qui gagne le salaire médian (36 000 euro brut par an).

Pour que ces chiffres se vérifi ent, il faudrait que la personne, à l’âge de 65 ans, dépasse l’unité de carrière de

plus de 5 ans et totalise une carrière de plus de 50 ans: cette hypothèse est extrêmement théorique. Le ministre précise que l’on a estimé qu’une personne qui touche un salaire médian et qui travaille 2 ans de plus bénéfi ciera de 52,98 euros brut de pension supplémentaire par mois. Si l’on se base toujours sur un salaire médian, la perte qui résulte de la non prise en compte d’une période de 5 ans de chômage au-delà de 14 040 jours se limitera à 67,55 euros par mois.

Le ministre revient ensuite sur l’avis du comité de gestion du SFP. Il souligne que ce dernier avait demandé 4 mois supplémentaires afi n de pouvoir émettre un avis. Le ministre regrette cette inertie. Il estime que l’attitude des partenaires sociaux est caractéristique d’une mentalité plus générale ’opposition à tout changement et à toute réforme. Le ministre souhaite rompre avec cette logique. Il rappelle que le gouvernement est le garant de l’intérêt général.

Il réfute en outre l’argument selon lequel les mesures adoptées par le gouvernement en matière de pensions manqueraient de cohérence et de vision globale: toutes les réformes vont dans le même sens et sont gouvernées par une seule et même philosophie: le renforcement du lien entre le travail et la pension. Quant aux différences de traitement que le projet introduirait entre les hommes et les femmes, il ressort du rapport du Bureau du Plan que la carrière des femmes comporte davantage de périodes assimilées que celle des hommes.

Cependant, en chiffres absolus, les hommes comptent en moyenne 14 années assimilées contre 11 pour les femmes. Si l’on examine la composition des périodes assimilées et que l’on ne prend en compte que les périodes de chômage et de prépension, ces périodes concernent 47 % des périodes assimilées chez les hommes et 49 % chez les femmes. L’on se situe donc dans des proportions quasi identiques. En chiffres absolus ces deux catégories de périodes assimilées représentent en moyenne 6,58 années chez les hommes et 5,39 années chez les femmes.

Par ailleurs, pour les périodes de chômage ou de RCC, on constate des proportions plus importantes chez les hommes que chez les femmes, comme en attestent les chiffres de l’ONEM (décembre 2015). Pour le ministre, la réforme des périodes assimilées aura donc un impact plus important pour les hommes que pour les femmes. Les chiffres de l’ONEM confi rment cette tendance. Enfi n, en ce qui concerne les temps partiels avec AGR, la réforme n’a pas d’impact.

Ces travailleurs se constitueront des nouveaux droits de pension pour leur temps partiel. La partie couverte par l’AGR, qui

tout comme les périodes de chômage, constitue une prestation de solidarité, ne sera par contre pas prise en compte.

C. Répliques et réponses complémentaires

Mme Karin Temmerman (sp.a) précise que l’exemple qu’elle a donné concerne une personne qui commence à travailler à 16 ans et non à 18 ans. Mme Catherine Fonck (cdH) revient sur l’articulation entre ce projet et la récente réforme du rachat des années d’études. Il ressort des réponses du ministre que les années d’études qui auraient été rachetées entreront en ligne de compte et seront comprises dans la première période de 45 ans de carrière. Mme Fonck prend l’exemple d’une personne qui comptabiliserait 5 années d’études, une carrière de 40 ans et ensuite une période d’assimilation de 5 ans pour chômage ou maladie. Quelle sera la base de calcul pour sa pension. répond qu’il convient de distinguer le cas de la maladie de celui du chômage. Si la personne a été malade, sa pension sera calculée sur la base des 45 années les plus avantageuses. Si par contre il s’agit de chômage, le compteur s’arrêtera de tourner après les 45 premières années et la période de chômage ne sera pas prise en compte. Mme Fonck souligne que dans ce dernier cas, la personne percevra une pension inférieure: il est en effet fort probable que les périodes d’études correspondent à un niveau de revenu plus faible que les périodes assimilées. M. Georges Gilkinet (Ecolo-Groen) revient sur les périodes assimilées. Il estime que le présent projet créé en réalité trois statuts différents: le dépassement de l’unité de carrière, la limitation à 45 ans de carrière avec prise en compte des 45 meilleures années, et enfi n la limitation à 45 années avec refus de prise en compte des périodes assimilées situées en fi n de carrière. L’orateur estime que ce faisant l’on introduit une différence de traitement entre les travailleurs. M. Gilkinet prend l’exemple de deux personnes qui commenceraient à travailler en même temps et compteraient toutes les deux 47 ans de carrière. La première ne comptabiliserait que des périodes de travail effectif, chez la seconde au contraire l’on noterait des périodes d’incapacité de travail. Ces personnes seraient traitées de manière différente: pour

la première l’on tiendrait compte de 47/45e et pour la seconde des 45 meilleures années. Le ministre précise que cette analyse n’est pas tout à fait correcte. Tout dépend du moment où sont intervenues les périodes d’incapacité de travail: si cette période assimilée intervient avant que la personne n’atteigne les 14 040 jours, la personne pourra bel et bien bénéfi cier du dépassement de l’unité de carrière.

Il en sera de même pour une période de chômage intervenue avant les 14 040 jours. Si par contre la personne connaît une période assimilée alors qu’elle a déjà atteint ce seuil de carrière, l’on opère une distinction selon le type de période assimilée. Pour les périodes de chômage et de prépension, l’on ne tient pas compte de la période assimilée pour constituer des droits supplémentaires à la pension.

Pour toutes les autres périodes assimilées, l’on se base sur les 45 meilleures années. M.  Georges Gilkinet (Ecolo-Groen) souligne les déclarations faites par le ministre au cours de la réunion du 20 septembre 2017 (CRIV 54 COM 725). Le ministre avait affirmé au cours de cette réunion à propos des périodes assimilées que rien ne changerait par rapport aux règles actuelles, et que l’on continuerait donc dans le futur à se baser sur les 45 années les plus avantageuses.

Ces déclarations ne se vérifi ent pas à la lecture du présent projet: si la période assimilée de chômage ou de prépension intervient après les 14 040 jours, il n’en sera pas tenu compte. Le ministre rappelle que l’objectif de la réforme est d’encourager les travailleurs à rester sur le marché de l’emploi même s’ils atteignent déjà les 45 ans de carrière. Il ne s’agit pas de pénaliser les personnes qui auraient, en cours de carrière connu des accidents de parcours comme des périodes de chômage ou de maladie.

Mme Karin Temmerman (sp.a) estime que cette vision ne tient pas compte de la réalité du terrain. La personne qui perd son emploi à 45 ans et reste quelques années au chômage ne sera pas pénalisée à condition qu’elle ait retrouvé du travail au moment où elle atteint le seuil des 45 ans de carrière. Mais se réinsérer sur le marché du travail à cet âge n’est pas chose aisée. Elle estime que le seuil de 45 ans de carrière constitue une barrière et que le système mis en place est injuste.

Lorsque le chômage les frappe, les travailleurs n’en sont pas responsables: la différence introduite par le projet selon que

le chômage intervienne avant ou après que le seuil de 45 ans de carrière est atteint est arbitraire et conduit à une différence de traitement illégitime. Mme Catherine Fonck (cdH) aborde la question du travail à temps partiel avec AGR. Elle estime que le projet, en ce qu’il interdit de tenir compte de l’AGR pour la constitution de droits supplémentaires à la pension après 45 ans de carrière, introduit un piège à l’emploi potentiel.

Ces personnes ne seront en tous les cas pas encouragées à poursuivre au-delà du seuil des 45 ans. Le ministre réplique que ces personnes se constitueront bel et bien des droits supplémentaires si elles restent actives au-delà des 45  années de carrière, même si ces droits seront moins importants que pour un travailleur à temps plein. M. Frédéric Daerden (PS) souligne que les mesures relatives à la pension des chômeurs adoptées par le gouvernement précédent sont d’une portée qui n’est en rien comparable à celle des réformes réalisées par le gouvernement actuel ou appelées de leurs vœux par certains membres de la majorité.

Pour l’orateur, le système de bonus de pension tel qu’il existait jusqu’en 2014  était intéressant même s’il admet qu’il aurait dû être réformé. Le ministre a au contraire préféré le supprimer ce que M. Daerden regrette. Le ministre a tenté de démontrer chiffres à l’appui qu’il se préoccupe des pensions minimums. Pour l’orateur, ces propos doivent être nuancés: les mesures adoptées ne concernent que les bénéfi ciaires justifi ant d’une carrière complète, les mesures de compensation du tax shift se font attendre, et l’augmentation en question a été réalisée au moyen de l’enveloppe bien-être.

M. Daerden réfute avoir une vision pessimiste et statique des chiffres du chômage. Il importe cependant de se montrer réaliste et d’admettre que l’objectif de plein emploi n’est pas réalisable à court terme. Pour l’orateur, la distinction que le projet introduit entre les périodes assimilées de chômage et de prépension, et les autres périodes assimilées procède de la stigmatisation des chômeurs. La réforme est positive pour tout le monde sauf pour les personnes qui connaissent une période de chômage au moment où le seuil de l’unité de carrière est atteint.

L’approche est purement idéologique. L’orateur le regrette.

M. Daerden repète que l’arrêté royal constitue une pièce clé de la réforme, sans lequel la portée du présent projet de loi ne peut être entièrement comprise. Or le texte de cet arrêté n’est pas encore défi nitif: le texte a été remanié suite à un premier avis rendu par le Conseil d’État, et le Conseil a été invité à se prononcer sur une deuxième version du texte. Pour M. Daerden, ce deuxième avis est indispensable afi n de pouvoir prendre attitude sur la réforme proposée.

Il annonce dès lors qu’il demandera une deuxième lecture afi n de réexaminer le texte à la lumière de l’avis du Conseil d’État. Mme Karin Temmerman (sp.a) relève que, dans une interview donnée en mars 2017, le ministre De Croo avait affirmé que le gouvernement tiendrait compte de la situation particulière dans laquelle se trouvent des personnes qui ont commencé à travailler très jeunes, dans des métiers physiquement lourds, et sont aujourd’hui dans un système de prépension avec complément d’entreprise par ce qu’ils ne sont plus physiquement en mesure de travailler.

Mme Temmerman constate que le ministre fait exactement l’inverse. Il s’agit d’une injustice. Mme Véronique Caprasse (DéFI) consteste avoir une vision fataliste du chômage. Les chiffres démontrent que la situation à Bruxelles s’améliore et que le chômage des jeunes diminue. Pour l’oratrice, les personnes qui ne retrouvent pas de travail vont faire les frais de ce projet de loi. Elle estime qu’il existe en Belgique, d’un point de vue géographique, des poches de chômage.

Elle regrette que l’on fasse peser la réforme sur des groupes de personnes localisés dans des régions plus défavorisées sur le plan de l’emploi. IV. — VOTES Article 1er L’article 1er est adopté à l’unanimité.

Art. 2 à 14

Les articles 2 à 14 sont successivement adoptés par 9 voix pour et 2 abstentions. * * * À la demande de M. Frédéric Daerden (PS), la commission procèdera à une deuxième lecture du projet

de loi conformément à l’article 83.1 du Règlement de la Chambre La commission souhaite disposer d’une note du service juridique de la Chambre. Des corrections d’ordre légistique et linguistique ont été apportées aux articles adoptés.

Le rapporteur, Le président,

Stefaan Vincent

VERCAMER

VAN QUICKENBORNE Centrale drukkerij – Imprimerie centrale