Verslag visant à supprimer progressivement les “cabinets ministériels” (déposée par Mme Barbara Pas et MM. Filip Dewinter et Jan Penris) Doc si 0753/001 de tes originale - Groën uverture Abréralons dans la numérotton des publications (DOG 54 000000: | Document parementae de a 54° égislaure sui du n° de base et un conséeutt om (Questions et Réponses écris Gr Version Prasore du Gampte Rendu intégral CRABV: Gambie Rendu Anaique

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

1151 DE BELGIQUE visant à supprimer progressivement les “cabinets ministériels” (déposée par Mme Barbara Pas et MM. Filip Dewinter et Jan Penris) 8 janvier 2015

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DÉVELOPPEMENTS

MESDAMES, MESSIEURS

Depuis la création de la Belgique, en 1830, les ministres se font assister par les conseillers de leur choix. Cette pratique s’est ensuite institutionnalisée sous la forme de cabinets, dont l’ampleur n’a cessé de grandir depuis lors1. Cette croissance s’explique par le fait que les ministres se sont vu confier des attributions de plus en plus larges, au détriment du pouvoir royal2. Une autre explication, non moins importante, réside dans le fait que la succession de gouvernements libéraux et catholiques et leur intervention dans la nomination des fonctionnaires ont fait naître une dialectique entre l’administration et les ministres. Du fait de la présence dans la fonction publique de différentes influences partisanes, un ministre qui arrive au pouvoir se retrouve souvent à la tête de départements peuplés par des fidèles du parti de son prédécesseur. Des études ont montré que les sympathisants des partis de l’opposition étaient sous-représentés au sein de l’administration, contrairement aux sympathisants des partis au pouvoir depuis longtemps qui y sont, eux, surreprésentés. Ce phénomène a entraîné un sentiment de méfiance chez les ministres, qui craignent de devoir faire face à une opposition et à des retards venant de l’administration. Autrement dit: “Un fonctionnaire bleu ou rouge qui devait exécuter la politique d’un ministre orange, ça ne pouvait pas marcher3”. Guidé par ce sentiment de méfiance, chaque ministre s’est dès lors armé en s’entourant d’un cabinet ministériel fort4, ce qui a entraîné progressivement la monopolisation de l’ensemble des tâches stratégiques préparatoires, la création d’une bureaucratie parallèle dupliquant les fonctions exécutives de l’administration5, la démotivation des fonctionnaires, la politisation de l’appareil de l’État et la mise au placard de hauts fonctionnaires, confinés dès lors dans des fonctions marginales. En d’autres termes, “ils (les cabinets) sont trop volumineux et coûtent trop cher; ils politisent trop la gestion publique; ils s’arrogent un trop grand pouvoir et privent les administrations de tout le travail intéressant; ils s’immiscent trop souvent dans C. Pelgrims, Brans, An institutional perspective on personal advisors in Belgium. Political actors and the failure to change an institution during a critical juncture, KUL, p. 19. M. Vandamme, Profielstudie van de medewerkers op de Vlaamse ministeriële kabinetten van de regering Leterme I 2004-2006, mémoire, UGent, 2007, p. 30.

S. Samyn, “2  830  kabinetslui voor 55  regeringsleden”, De Standaard, 21 décembre 2004 (Traduction).

C. Pelgrims, Ministeriële kabinetsleden en hun loopbaan: tussen mythe en realiteit. Bruges, 2001, p. 26. M. Suetens et S. Walgrave, “Belgian politics without ministerial cabinets? On the possibilities and limitations of a new political culture”, in Acta Politica, 2001, p. 180-205.

les décisions administratives; ils rendent les ministres trop puissants par rapport au Parlement. De plus, les cabinets collaborent à la politisation du personnel de la fonction publique6”. Personne ne sera donc surpris d’apprendre que les fonctions des cabinets ministériels et le rôle qu’ils jouent dans le processus politique faisaient déjà l’objet de discussions dans les années 60. Au cours de la première moitié des années 90, à une époque où la politique belge était rongée par la corruption et, qui a vu éclater, en 1996, le scandale de l’affaire Dutroux, on a assisté à l’émergence d’un nouveau mouvement social opposé aux pratiques politiques du passé.

Celui-ci plaidait en faveur d’une réforme en profondeur, ce qui conduisit à définir ce que l’on a appelé la “Nouvelle culture politique” (NCP). Il s’agirait désormais de restaurer la confiance dans la politique et les institutions publiques, notamment en mettant fin aux arrangements politiques, en réduisant le volume des cabinets ministériels et en considérant la fonction publique comme une instance politique à part entière.

En 1999, après la crise dite “de la dioxine”, un consensus a donc été obtenu en vue de rapprocher la politique et l’administration. Cette initiative fut formulée de la sorte dans l’accord de gouvernement Verhofstadt I: “Ces dernières années, les administrations ont été de plus en plus exclues de la préparation des choix politiques et de l’élaboration des textes législatifs et réglementaires qui les concrétisent. (...) C’est pourquoi, au niveau du travail préparatoire, l’administration doit redevenir un partenaire du cabinet ministériel.

Pour ce faire, il y a lieu de limiter le nombre des membres du cabinet et d’optimaliser le dialogue entre le cabinet et l’administration.” Lors de sa déclaration gouvernementale, le premier ministre Verhofstadt avait précisé ce qui suit: “L’an 2000 arrive à point nommé pour notre pays. En effet, nous avons besoin d’un nouveau départ. Ces dernières années, les citoyens ont été confrontés à un appareil en crise.

Des scandales successifs ont miné la crédibilité de la politique. Dans de nombreux domaines, les autorités et l’administration ont démontré qu’elles n’étaient plus capables d’exercer leurs tâches avec suffisamment d’attention.7” Le gouvernement arc-en-ciel Verhofstadt a donc présenté un plan visant à moderniser en profondeur l’administration fédérale. L’une des propositions de ce plan appelé Copernic avait pour but de supprimer les cabinets ministériels pour les remplacer par des cellules et conseils stratégiques intégrés à l’administration.

Dans le rapport intitulé “Vers une modernisation des administrations publiques” G. Tegenbos, “Onderzoekers twijfelen aan verdwijnen kabinetten”, in De Standaard, 21 août 2002. Déclaration du gouvernement, Sénat de Belgique, Annales, nº 2-5, 12 octobre 1999.

(16 février 2000), on pouvait lire ce qui suit: (traduction) “Le rapprochement entre la politique et l’administration et, par voie de conséquence, la réduction drastique du volume des cabinets ministériels peuvent être opérés par le biais des mesures suivantes: créer un conseil stratégique, nommer un président du comité de direction pour la durée d’une législature, mettre sur pied un comité de direction chargé de la gestion opérationnelle du service public fédéral et former une cellule stratégique au sein de chaque service public fédéral.” À ce propos, le premier ministre de l’époque a fait, le 17 octobre 2000, la déclaration suivante au Sénat: “Les arrêtés requis ont été pris afin de transformer les départements de manière à ce que les cabinets politiques puissent être supprimés avant la fin de la législature.

Une structure plus détaillée des nouveaux services publics sera prochainement soumise au Conseil des ministres. Cette structure doit être concrétisée avant la fin de la présente législature8.” L’arrêté royal y relatif a été publié le 18 novembre 2000 au Moniteur belge. Mais au cours des années qui suivirent, cette promesse s’éroda de plus en plus, notamment sous la pression des socialistes francophones9.

Tant l’arrêté royal du 19 juillet 2001 (créant notamment les secrétariats personnels) que celui du 19  juillet  2003  (qui restituait aux ministres le contrôle de la cellule stratégique), sonnèrent le glas d’un aspect important de la réforme Copernic. On renonça dès lors complètement au projet de “dégraissage” des cabinets ministériels, en transformant notamment la cellule chargée de la préparation de la politique en une cellule stratégique qui, hormis sa dénomination, était assimilée à un cabinet ministériel.

Durant la discussion de la déclaration du gouvernement de 2003, la sénatrice Sabine de Bethune (CD&V) résuma ainsi cette évolution, au nom de son groupe politique: “Je regrette cependant que, dès le départ, la crédibilité de son cabinet ait été entamée à cause de la profusion de portefeuilles et de collaborateurs de cabinets, du labyrinthe qui est à nouveau créé au sein des services fédéraux et des administrations et du morcellement.

Mon président de parti a déclaré que le “bricolage” réalisé au moment de la répartition des compétences témoigne d’une “nouvelle culture politique” très particulière10.” Déclaration du gouvernement sur sa politique générale, Sénat de Belgique, Annales n° 2-71, 17 octobre 2000.

B. Brinckman, “PS blokkeert sluitstuk Copernicus-hervorming”, in De Tijd, 8 avril 2003, p. 3. Discussion de la déclaration du gouvernement, Sénat de Belgique, Annales, n° 3-5, 17 juillet 2003, p. 4.

Durant la période 2005-2006, la Cour des comptes a mené une enquête horizontale11 sur la politique du personnel des organes stratégiques fédéraux et des cabinets ministériels, afin d’examiner entre autres si la division des tâches entre les divers organes stratégiques avait été respectée. Elle a ainsi vérifié si le travail stratégique préparatoire était effectivement confié à la cellule stratégique et si le secrétariat ministériel était uniquement chargé de l’appui politique ou personnel du ministre, ainsi que le prévoit l’arrêté royal du 19 juillet 2001.

L’enquête a montré que cette répartition des tâches n’était pas toujours évidente. Autre constat: les conseils stratégiques, qui devaient faire office d’organe de liaison entre l’autorité politique et l’administration, n’étaient pas établis ou pas opérationnels. En fin de compte, seuls deux services publics fédéraux avaient installé un conseil stratégique au cours de la législature précédente (2003-2007).

Christian Dupont, ministre de la Fonction publique de l’époque, donna à ce propos l’explication suivante: “Cela indique, me semble-t-il, que la disposition concernée prise en 2000 au début de la réforme de la fonction publique fédérale, n’est pas apparue chez la plupart de mes collègues comme un élément indispensable de cette réforme.12” La Cour des comptes a en outre démontré que les crédits inscrits pour ces conseils stratégiques — pour la plupart encore à créer — étaient quand même bien utilisés pour le paiement “d’experts” ... des conseils stratégiques.

Il s’est toutefois avéré en pratique qu’il s’agissait d’employés de restaurant ou d’huissiers. L’arrêté royal du 27 avril 2008, qui devait répondre à ces critiques de la Cour des comptes, a par conséquent prévu que les conseils stratégiques ne devaient plus être considérés comme des organes communs à tous les SPF, mais que la décision de leur création relevait du membre du gouvernement qui exerce l’autorité sur le service public fédéral.

L’arrêté royal précise également que lorsqu’un tel conseil (stratégique) n’est pas créé, l’enveloppe budgétaire “experts conseil stratégique” peut être utilisée pour renforcer la cellule stratégique. Le membre du gouvernement peut ainsi continuer à faire appel à une expertise externe pour la préparation de la politique. Bref, huit ans après l’annonce de la réforme Copernic, il ne restait plus grand-chose des refontes draconiennes et salutaires annoncées.

Bien au contraire, les budgets de fonctionnement des cabinets avaient entre-temps dépassé les montants qui prévalaient avant la réforme Cour des comptes, La politique du personnel des organes stratégiques fédéraux et des secrétariats ministériels, Rapport de Bruxelles, janvier 2007. Réponse du ministre de la Fonction publique, de l'Intégration sociale, de la Politique des grandes villes et de l'Égalité des chances à la question écrite n° 48 de M. Gerolf Annemans, QRVA 51-067, 24 janvier 2005.

Copernic (même sans tenir compte de l’inflation) et le nombre moyen de membres de cabinet par ministre a augmenté depuis le début de la réforme (sans qu’on puisse imputer cette hausse à des temps partiels). Plus grave encore, l’évolution qui s’est dessinée dans le cadre de la réforme Copernic a entraîné une hausse plus importante que jamais du nombre de collaborateurs des ministres. “Comble de l’ironie, l’effectif des cabinets est aujourd’hui plus important encore qu’avant Copernic”13.

Une comparaison entre les années 1999 et 2003 fait apparaître une hausse du nombre moyen de membres de cabinet par ministre de 16,2 à 28, soit une augmentation de pas moins de 73 %14. Des experts de la KULeuven n’ont pas hésité, dans une évaluation critique, à qualifier les cabinets de “test décisif de Copernic”. Et si, entre-temps, le gouvernement Leterme a insisté sur la nécessité d’un écrémage du corps des fonctionnaires, il n’a dit mot d’une réduction des effectifs des cabinets.

Malh eureusement, les dysfonctionnements sont encore bien présents dans les cabinets ministériels: la politisation y joue encore un rôle crucial et les cabinets détiennent encore le monopole des missions principales et des fonctions de définition des politiques, au détriment de l’administration. Par conséquent, les relations entre les cabinets ministériels et l’administration sont toujours aussi délicates. “Malgré le constat que les différences entre cabinet et administration s’amenuisent de plus en plus, cela reste deux mondes distincts15”.

Cette thèse a encore été confirmée en 2007 par les sénateurs Isabelle Durant et Josy Dubié: “Coexistent alors de manière autonome, d’une part, des cabinets qui définissent les politiques et, d’autre part, des services administratifs qui assurent l’exécution des mesures. La coopération dans la loyauté doit redevenir la règle. L’administration doit retrouver, au-delà de la mise en oeuvre au quotidien des politiques publiques, un rôle prépondérant dans l’aide à l’élaboration des décisions16.” Par ailleurs, on constate que les cabinets ministériels érodent le pouvoir du parlement en ce qu’ils sont bien souvent directement sollicités par les groupes de pression.

Le parlementaire, qui est censé contrôler le gouvernement, se trouve démuni face aux cabinets “Duur Fiasco”, in Knack, 27 juillet 2005.

C. Pelgrims et S. Dereu, “Ministeriële kabinetten in de Copernicushervorming. De terugkeer van iets dat nooit weg was”, in Burger bestuur en beleid, 3e année, n° 1, 2006, p. 25-33. M. Vandamme, o.c., 2007, p. 65. Proposition de loi spéciale modifiant l'article 87 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, ainsi que l'article 79 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, en vue d'accroître le rôle des assemblées parlementaires dans l'organisation de l'administration et des cabinets ministériels, déposée par Mme Isabelle Durant et M. Josy Dubié, doc.

Sénat, n° 4-191/1, 19 septembre 2007.

(dont les effectifs de personnel vont croissant) et aux ministres (dont les moyens financiers sont en constante augmentation). Aujourd’hui, le gouvernement Michel a ‘plafonné’ le nombre des collaborateurs des cabinets à 76917, soit une moyenne de 45 collaborateurs par cabinet, ce qui correspond à 63 collaborateurs de moins que sous le gouvernement Di Rupo. En 2007, ils étaient encore 932. (À ce propos, il convient certainement de signaler que le Premier ministre Michel affirme que le nouveau gouvernement, qui coûte 54 millions d’euros, fait le même travail avec 2,4 millions d’euros de moins.

Cette affirmation est extrêmement trompeuse car s’il est vrai que ce gouvernement compte, en définitive, un secrétaire d’État de moins que son prédécesseur, les frais par cabinet ont bel et bien augmenté…). Quoi qu’il en soit, l’exercice d’une fonction dans un cabinet est et reste le tremplin par excellence pour accéder à une fonction supérieure dans l’administration. La boucle est ainsi bouclée: “(...) Les préférences partisanes et/ou les antécédents professionnels d’un haut fonctionnaire dans un cabinet ne devraient en rien altérer sa capacité à diriger un département ou une agence.

Toutefois, les nominations politisées jettent d’emblée les bases d’une méfiance institutionnalisée entre les ministres et leurs cabinets, d’une part, et les fonctionnaires dirigeants, d’autre part. (traduction)”18 Nous constatons qu’en dépit de ces dysfonctionnements, il n’y a manifestement pas de volonté de la part de l’élite politique fédérale d’en finir avec les cabinets politisés. L’échec total de la réforme Copernic dans ce domaine ne fait que le confirmer.

C’est aux politiques qu’il revient à présent de prendre la décision d’attribuer ou non de véritables responsabilités aux fonctionnaires. “Or, les responsables politiques eux-mêmes ont contribué à la mise en place du système politicoadministratif tel qu’il existe aujourd’hui. L’administration a beau se présenter comme un partenaire à part entière, encore faut-il que les responsables politiques acceptent de collaborer avec elle.

Pour mettre en place des cabinets ministériels allégés, il faut à la fois une administration compétente et une volonté politique dans ce sens, mais ce n’est que si ces deux conditions sont remplies Belga, 26 novembre 2014.

P. Martens, “Copernicus op zijn Vlaams”, in Knack, 2006, 31, p. 10.

cumulativement que l’on peut réaliser cette transition. Si les responsables politiques craignent de se heurter à des résistances de la part de l’administration, ils peuvent y remédier en créant un système qui repose purement et simplement sur les mérites.”19 Une comparaison avec les Pays-Bas s’indique certainement, car ce pays nous prouve qu’un soutien stratégique dépolitisé est parfaitement possible. “Aux Pays-Bas, l’administration joue un rôle important sur le plan de l’élaboration de la politique ainsi que sur celui du contrôle politique.

Les responsables politiques initient les changements, et différents types de fonctionnaires sont ensuite chargés de leur élaboration concrète. Les fonctionnaires qui préparent les dossiers rendent des avis sur la base de leur expérience professionnelle et analytique, tandis que d’autres fonctionnaires sont chargés de l’exécution de la politique. Comme l’administration fait preuve d’une grande loyauté envers les mandataires politiques, ces derniers n’ont pas vraiment besoin de recruter des collaborateurs politiques personnels.

Ces rapports positifs entre les responsables politiques et l’administration sont stimulés par des contacts fréquents entre le ministre et les fonctionnaires dirigeants des ministères et leur directeur politique. Toutefois, les ministres néerlandais s’entourent toujours d’un ou de deux conseillers politiques, qui font cependant aussi partie de l’administration. Ils ne recrutent donc aucune personne extérieure.

Ces conseillers sont chargés des contacts avec le parlement et la presse, plutôt que de la préparation de la politique.”20 (traduction) Nous sommes conscients qu e la suppression des cabinets doit s’inscrire dans le cadre d’un processus de réforme et que, pour mener celui-ci à bien, il faudra prendre le temps nécessaire. Étant donné qu’à l’heure actuelle, on ne parle plus guère des intentions louables de la réforme Copernic, alors que celle-ci bénéficiait du soutien d’une grande partie de la population et du parlement, il y aurait lieu, selon nous, de lancer au plus vite une nouvelle procédure de réforme.

Comme le Conseil d’État l’a encore confirmé en 200921, il appartient au Roi et non au parlement de régler légalement le soutien stratégique des ministres. “Permettre au législateur d’élaborer une politique sur A. Hondeghem A. et R. Depré, De Copernicushervorming in perspectief; veranderingsmanagement in de federale overheid, 2005, Vanden Broele, Bruges, p. 172. De Jaegere, Josephine, Beleidscellen op federaal niveau: Evaluatie van de Copernicushervorming.

Jura falconis, juridisch wetenschappelijk studententijdschrift, jg. 46, 2009-2010, n° 4, p. 575-608. p. 11-12/23. Avis du Conseil d’État 46 328/2 relatif à la proposition de loi du 26 mars 2009 limitant drastiquement le nombre de collaborateurs au sein des cellules stratégiques ministérielles.

ce plan irait à l’encontre du principe de la séparation des pouvoirs. Il est toutefois douteux qu’une unanimité puisse un jour se dégager au sein du gouvernement pour supprimer les cellules stratégiques et charger l’administration de la préparation et de l’exécution de la politique. Les difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre de la réforme Copernic ont en effet montré que la réduction ou la suppression des cellules stratégiques était une question sensible, au sein tant du gouvernement que de l’administration.”22 (traduction) C’est pourquoi il est tout simplement utile de continuer à rappeler au gouvernement l’existence de ce problème ‘pendant’, afin de l’encourager sans discontinuer à prendre des initiatives.

Eu égard à la grande responsabilité du pouvoir exécutif en la matière, une proposition de résolution s’avère dès lors utile et nécessaire.

Evaluatie van de Copernicushervorming. p. 12/23.

A. Considérant que des études scientifiques montrent qu’à l’heure actuelle, les budgets de fonctionnement des cabinets sont supérieurs à ce qu’ils étaient avant la réforme Copernic (y compris lorsque l’on tient compte de l’inflation) et que le nombre moyen de collaborateurs de cabinet par ministre a encore augmenté depuis que celle-ci a été lancée;

B. Vu les intentions exprimées antérieurement de mettre en place une nouvelle culture politique et une meilleure politique administrative;

C. Vu le refus manifeste, surtout des responsables politiques francophones, de démanteler progressivement les cabinets ministériels;

D. Vu le rapport de la Cour des comptes relatif à la politique du personnel des organes stratégiques fédéraux et des secrétariats ministériels (janvier 2007), dans lequel il est précisé entre autres: — que la répartition des tâches entre la cellule stratégique et le secrétariat ministériel n’était pas toujours respectée; — que les conseils stratégiques soit n’avaient pas été mis en place, soit n’étaient pas opérationnels; — que les crédits inscrits pour des conseils stratégiques fantômes avaient été utilisés pour le paiement “d’experts”.

E. Considérant qu’en ce qui concerne le démantèlement et/ou la suppression des cabinets ministériels, le plan Copernic a été entièrement vidé de sa substance et est resté lettre morte, vu les arrêtés royaux des 7 novembre 2000, 19 juillet 2001, 19 juillet 2003 et 27 avril 2008;

F. Vu les différents dysfonctionnements des cabinets ministériels, dont l’existence est reconnue à la fois par des scientifiques et par des responsables politiques tous partis confondus;

G. Vu la responsabilité du pouvoir exécutif en la matière

DEMANDE AU

GOUVERNEMENT

par la mise en œuvre d’un plan de réforme: 1. d’attribuer à l’administration un rôle à part entière dans le processus de préparation stratégique; 2. de procéder à une réorganisation des différents organes stratégiques afin de supprimer effectivement et de manière progressive les cabinets ministériels fédéraux. 17 décembre 2014 Centrale drukkerij – Imprimerie centrale