Wetsvoorstel Modifiant, en ce qui concerne la compétence en matière de climat, la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles

2195 DE BELGIQUE PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE modifi ant, en ce qui concerne la compétence en matière de climat, la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (déposée par Mme Tinne Van der Straeten et consorts) 22 juillet 2008

RÉSUMÉ

Cette proposition de loi spéciale vise à mieux délimiter les compétences fédérales et régionales dans le domaine du climat, afi n qu’une politique plus effi cace puisse être menée en la matière. Elle vise par ailleurs à ajouter le climat à la liste des domaines dans lesquels les différentes autorités sont tenues de conclure des accords de coopération. Cette proposition de loi spéciale forme un tout avec la proposition DOC 52 1389/001.

(PLEN: couverture blanche; COM: couverture saumon) PLEN : Séance plénière COM : Réunion de commission MOT : Motions déposées en conclusion d’interpellations (papier beige)

DÉVELOPPEMENTS

MESDAMES, MESSIEURS

Le 23 janvier 2008, la Commission européenne a présenté son Plan climat: 20% d’économie d’énergie, 20% d’énergie renouvelable et une réduction de 20% des émissions de gaz à effet de serre, d’ici 2020 par rapport à 1990. Cela signifi e, pour notre pays, que l’émission de gaz à effet de serre occasionnée par des secteurs qui ne relèvent pas du système européen d’échange de quotas d’émission (UE-ETS) devra diminuer de 15% d’ici 2020 (année de référence 2005). En 2020, l’énergie que nous consommerons devra provenir pour 13% de sources d’énergie renouvelable (la part du renouvelable est d’à peine 2,2% à l’heure actuelle). Ces objectifs constituent le minimum absolu pour l’Europe, mais aussi pour la Belgique. Le GIEC, groupe d’experts intergouvernemental pour l’étude du changement climatique créé au sein des Nations unies, affirme dans son quatrième rapport d’évaluation que des réductions de l’ordre de 25 à 40% seront nécessaires d’ici 2020 dans les pays industrialisés1. Lors de la conférence sur le climat organisée à Bali en décembre 2007 par l’ONU (COP 13/MOP 3), l’Europe – et donc également la Belgique – ont plaidé, de manière cohérente, pour que ces pourcentages soient pris comme point de départ dans le nouvel accord climatique pour l’après-2012. Le GIEC évoque des réductions pouvant atteindre 95% dans les pays industrialisés d’ici 2050. L’Europe devrait dès lors porter, d’ici 2020, son objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre à 30% au moins. L’Europe s’engage déjà à respecter l’objectif d’une réduction de 30% d’ici 2020 si un accord international global sur le climat peut être conclu. La chance que cela se produise augmente petit à petit: l’Australie est déjà sortie de la coalition des partisans du non et a entretemps ratifi é le protocole de Kyoto. A la conférence climat des Nations Unies à Bali en décembre 2007, les parties à la Convention climat sont tombées d’accord sur le «Plan d’action de Bali» qui fi xe l’agenda et le mandat de négociation d’un accord international global sur le climat. Aux États-Unis, les candidats à la présidence adoptent des points de vue plus clairs sur la politique climatique que l’actuel président George W. Bush. Contribution of Working Group III to the Fourth Assesment Report of the Intergovernmentel Panel on Climate Change, Technical Summary, pp. 39 et 90, 2007.

Quoi qu’il en soit, nous sommes confrontés à une tâche considérable. Il ressort du rapport de Greenpeace «Energy revolution: a sustainable pathway to a clean energy revolution for Belgium»2 que, si la Belgique mène une politique énergétique durable à partir de maintenant, nous pourrions, avec la sortie du nucléaire et une forte diminution de l’utilisation des combustibles fossiles, réduire nos émissions de CO2 de 70% d’ici 2050 par rapport à 1990.

Cette politique permettrait non seulement de créer un environnement sain, mais aussi 10.000 à 14.000 emplois dans le secteur de l’énergie verte, qui remplacerait l’industrie de l’énergie non durable que la Belgique possède en ce moment. Mais cela exige néanmoins une politique vigoureuse et coordonnée. Où en est actuellement la Belgique? Selon les plus récentes données officielles disponibles (chiffres de 2005), les émissions ont été ramenées, en Belgique, de 145.766 millions de tonnes d’équivalents CO2 en 1990 à 143.848 millions de tonnes d’équivalents CO2 en 2005, soit une diminution de 2,1%3.

On est donc encore loin des 7,5%. Cette diminution n’a d’ailleurs pas suivi une trajectoire linéaire: en 1996, en 1999 et en 2003, on a enregistré des pics d’émission de gaz à effet de serre. Le fait est qu’en 2005, nous étions encore 3,6% au-dessus de la trajectoire Kyoto (la trajectoire linéaire théorique par rapport à l’objectif Kyoto). Selon le Bureau fédéral du plan, il est impossible que la Belgique atteigne l’objectif de Kyoto si elle poursuit la politique actuelle4.

Cette situation est essentiellement imputable au transport de marchandises et au transport de personnes. Il ressort du modèle du Bureau du plan simulant les perspectives énergétiques de la Belgique que le secteur du transport émettra pas moins de 39% de CO2 en plus durant la période 1990-2010. Les familles et le secteur des services sont également responsables de l’augmentation des émissions de CO2. Greenpeace Belgium, juin 2006.

Commission nationale Climat. Emissions de gaz à effet de serre en Belgique. Tendances, projections, progrès par rapport à l’objectif de Kyoto. 2007. L’avenir énergétique de la Belgique: y a-t-il de la lumière au bout du tunnel de Kyoto?

http://www.plan.be/press/Press_det.php?lang=fr&TM=45&IS=68 &KeyPub=603. Voir aussi De Tijd, 24 novembre 2007.

Dans la Quatrième communication nationale sur les changements climatiques, la Commission nationale Climat reconnaissait que dans le meilleur des cas (si toutes les mesures prévues en matière de climat rencontrent le succès espéré), on ratera la norme de Kyoto de 1% en 20105. À l’heure actuelle, il semblerait que les mesures prévues en matière de climat ne rencontrent pas toutes le succès. D’après les chiffres de la Febiac, la fédération belge de l’automobile, l’intérêt pour les voitures vraiment propres sur notre marché n’a cessé de s’effriter ces dernières années.

En 2005, les voitures qui émettent moins de 115 grammes, comme la Smart, la Citroën C1 ou la Volkswagen Polo Bluemotion représentaient encore 5,2% du marché automobile. En 2006, cette part est tombée à 4,7% et s’élève à peine à 4,1% pour les trois premiers trimestres de 2007. La norme de 115 grammes a été fi xée par le pouvoir fédéral qui accorde une prime à l’achat de ce type de voiture. La catégorie encore plus sévère des voitures dont les émissions sont inférieures à 105 grammes a, quant à elle, augmenté, passant de 772 voitures en 2005 (sur un total de 480.088 voitures neuves) à 1400 voitures en 2006 (sur 526.000 voitures) puis à 1.380 voitures durant les trois premiers trimestres de 2007 (sur un total de 524.000 voitures neuves).

Il s’agit toutefois de pourcentages négligeables: 0,16% en 2005, 0,26% en 2006 et vraisemblablement 0,35% en 2007. Sur le plan des énergies renouvelables, nous accusons un retard structurel par rapport à d’autres pays européens. Les grands parcs éoliens de la mer du Nord ont des années de retard. Pour faire face à la crise climatique, les demi-mesures sont insuffisantes. Il importe aujourd’hui de faire de la gestion de transition: de grands changements seront nécessaires durant les 10 à 15 prochaines années.

La transformation écologique qui nous attend aujourd’hui en matière de logement, de déplacements et de production énergétique est un défi colossal qui offre aussi par ailleurs de grandes opportunités pour notre économie et pour l’emploi. Mais elle comporte également des risques: par exemple, si la transition ne se déroule pas de manière rationnelle ou que nos processus de changement arrivent trop tard et que nous rations le coche.

La responsabilité des pouvoirs publics est considérable: ils doivent montrer l’exemple tout en élaborant un cadre politique efficace et en prévoyant les instruments adéquats. Quatrième communication nationale sur les changements climatiques en vertu de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. 2006 Belgique.

http://www.climatechange.be/pdfs/NC4_FR%20LR.pdf

L’imbroglio du processus décisionnel belge en matière climatique

La politique climatique belge est vide de sens et incohérente. Elle manque de transparence et, surtout, de performance. Une nouvelle délimitation des compétences s’impose. Mais pas seulement. L’on ressent surtout le besoin d’un véritable pilotage. Il convient de fi xer des objectifs à court, moyen et long terme (2020-2030 – voire 2050) et de garantir qu’ils seront réellement atteints. Le dossier climatique relève d’une compétence partagée entre l’État fédéral et les Régions.

Toutefois, les provinces, les villes et les communes peuvent également mener une politique climatique locale. Toute autorité peut mener une politique climatique sur son territoire et dans le cadre de ses compétences. Ainsi, le pouvoir fédéral est compétent en ce qui concerne la fi scalité, la politique des produits, concernant la Mer du Nord, les accises sur les carburants, l’aéroport national, les chemins de fer, les normes techniques concernant les véhicules, la production et le transport d’électricité, les tarifs.

Quant aux Régions, elles peuvent agir au niveau de la conservation de la nature, des réseaux de distribution de chaleur, des énergies renouvelables, de l’utilisation rationnelle de l’énergie, du transport public urbain et régional, de l’aménagement du territoire, des terrains industriels, etc. L’essence de la politique climatique se retrouve dans le Plan national climat et les plans régionaux de politique climatique: Le Plan climat fl amand 2006-20126 Le Plan climat de la Région bruxelloise7 Le Plan Wallon Air Climat8 Pour mener une politique climatique efficace, il importe dès lors de coordonner de manière continue les mesures politiques prises par ces autorités.

Il existe néanmoins un accord de coopération en matière de politique climatique, conclu le 14 novembre, qui concerne: Cf. http://www.lne.be/themas/klimaatverandering/klimaatconferentie/vlaams-klimaatbeleidsplan-2006-2012/vkp_2006-2012_def. pdf Objectif Climat 2020: présentation du Plan climat de la Région bruxelloise, Charles Picqué – Evelyne Huyttebroeck, 7 décembre 2007. Cf. http://air.wallonie.be/

«L’établissement, l’exécution, le suivi d’un Plan national Climat ainsi que l’établissement de rapports, dans le cadre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les Changements climatiques et le Protocole de Kyoto et Décision 1999/296/CE, avec pour objectif de maîtriser les émissions nettes de CO2 et autres gaz à effet de serre, tel que fi xé dans le Protocole de Kyoto ainsi que dans la Décision du Conseil de l’Union européenne du 16 juin 19989.» Le Plan national Climat intègre les mesures des autorités régionales et fédérales de manière à atteindre, d’ici 2012, l’objectif de Kyoto de la Belgique.

Le Plan doit recevoir l’aval des trois Régions et de l’État fédéral. Les différents niveaux de pouvoir ont également créé une Commission nationale Climat (CNC), composée de représentants des différentes autorités. La CNC est responsable de la coordination interne et de l’évaluation du Plan national Climat. Elle assume aussi les obligations internationales en matière de rapport. La première mission importante de la CNC a été de fi xer la répartition des charges de l’objectif de Kyoto de la Belgique.

Le 8 mars 2004, le comité de concertation du gouvernement fédéral et des gouvernements régionaux et communautaires a réparti ces charges nationales de -7,5% de la manière suivante: Wallonie -7,5%, Flandre -5,2%, Bruxelles +3,47%. Cela signifi e qu’au total, il est alloué aux Régions plus de droits d’émission que ce qui est prévu pour la Belgique. L’autorité fédérale compensera cette différence de deux manières.

Premièrement, en achetant annuellement, entre 2008 et 2012, 2,46 millions de droits d’émission sur le marché international. Deuxièmement, en prenant des mesures devant mener à une réduction annuelle de l’ordre de 4,8 millions de tonnes de CO2-équivalent par an. La collaboration actuelle est très loin d’être suffisante. La politique relative aux changements climatiques manque de dynamisme et d’efficacité.

D’une part, la Belgique n’a formulé, en ce qui concerne l’émission de gaz à effet de serre, que des objectifs à court terme, à savoir jusqu’en 2012. On ignore encore tout de la politique climatique qui sera menée après 2012. De véritables objectifs de réduction font défaut, tant au niveau fédéral qu’au niveau régional. Le Plan national Climat ne dépasse pas le stade d’un catalogue des 3 Suisses de Loi du 11 avril 2003 portant assentiment à l’Accord de coopération entre l’État fédéral, la Région fl amande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à l’établissement, l’exécution et le suivi d’un Plan national Climat, ainsi que l’établissement de rapports, dans le cadre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les Changements climatiques et du Protocole de Kyoto, conclu à Bruxelles le 14 novembre 2002 (Moniteur belge du 15 juillet 2003).

mesurettes dont l’impact est loin d’être clair. C’est la raison pour laquelle le Bond Beter Leefmilieu a qualifi é cette politique, en 2002, het nationaal klimaatplan, nationale ramp10 («Le Plan national Climat, une catastrophe nationale»). Le Conseil fédéral du Développement durable affirme pour sa part, dans un avis approuvé le 23 mai 2006, que: «Pour le CFDD, une des diffi cultés rencontrées par la Belgique au niveau de sa politique climatique et en particulier pour atteindre son objectif à l’horizon 2008-2012, réside dans des problèmes d’harmonisation, d’intégration et de coordination entre les politiques climatiques menées par les différentes instances politiques belges.

De plus, au sein du pouvoir fédéral, la politique climatique n’est pas suffi samment intégrée aux différents domaines sur lesquels s’exerce l’autorité publique. Il en résulte qu’il n’existe pas de politique climatique intégrée, mais plutôt une juxtaposition des mesures prises par les différents niveaux de pouvoir et par les différents départements11.». Il indique en outre dans une recommandation que: «la volonté aux différents niveaux, politique et administratif, de coordonner la politique doit croître au lieu de se limiter à cerner les compétences propres et à défendre ce territoire.

Dans ce contexte, le conseil plaide pour l’application du ‘‘principe de mutualité’’. Ce principe consiste à ce que chaque niveau de pouvoir cherche à agir de manière à renforcer l’effi cacité de tous les autres niveaux de pouvoir. Chaque niveau évalue non seulement la réalisation de ses objectifs propres mais aussi la mesure dans laquelle il a contribué à la réalisation des objectifs d’autres niveaux12.».

Trois adaptations fondamentales s’imposent, selon nous, si l’on veut mener une politique climatique efficace. 1) Il faut fi xer une répartition, une coordination et un encadrement clairs des compétences, et prévoir des sanctions en ce qui concerne la réalisation des objectifs. 10 Nationaal Klimaatplan, nationale ramp. Federale en gewestregeringen buizen op belangrijkste milieuexamen. 6 mars 2002.

http://www.bblv.be/page.php/15/show/118 11 Conseil Fédéral du Développement Durable (CFDD) Avis d’évaluation de la politique climatique belge: aspects liés aux procédures. 23 mai 2006.

http://www.frdo.be/DOC/pub/ad_av/2006/2006a10f.pdf 12 ibidem.

2) Il faut établir et défi nir des objectifs de réduction nationaux (toutes les autorités) clairs à court, moyen et long terme. 3) Il faut répartir les charges liées à ces objectifs au niveau sectoriel: l’économie (les entreprises qui ne relèvent pas du système européen des droits d’émissions négociables), l’agriculture, les transports, les bâtiments, les ménages. Les régions exercent les principales compétences permettant de prendre sur le terrain les mesures destinées à lutter contre les gaz à effet de serre et à contribuer à éviter la poursuite du réchauffement de notre climat.

Elles sont en outre parfaitement habilitées à prendre des mesures visant à assurer une protection contre les effets du réchauffement, la politique d’adaptation. Nous voulons laisser les choses en l’état. La Conférence fl amande sur le climat montre comment engager un processus de mutation avec toutes les parties prenantes. Les propositions qui ont été formulées dans cette enceinte n’ont toutefois pas été suffisamment traduites dans la politique menée.

Il faut un cadre législatif clair dans lequel de telles initiatives ont leur place et peuvent porter tous leurs fruits. Mais il convient par ailleurs de renforcer le niveau fédéral, non seulement dans les matières qui relèvent de ses compétences (fi scalité, normes des produits, mer du Nord, etc.), mais aussi – et surtout – en vue de garantir une politique coordonnée et directive. Ce qui manque aujourd’hui, c’est une véritable autorité nationale de direction et de coordination qui ait des objectifs contraignants et qui puisse, au besoin, apporter des corrections et infl iger des sanctions.

La désignation d’un ministre du climat au sein du gouvernement fédéral n’a réellement de sens que si ce ministre est doté de réelles compétences de direction. La présente proposition de loi vise à inscrire la coordination et la direction de la politique du climat parmi les compétences du niveau fédéral, les régions conservant dès lors les compétences dont elles disposent déjà, dans les domaines qui relèvent de leurs attributions, pour défi nir et exécuter une politique du climat.

Le niveau fédéral est également habilité à formuler des objectifs contraignants de réduction des émissions à l’issue d’une concertation avec les régions. Cette réglementation n’est pas sans précédent en Belgique. Pour certaines compétences concurrentes limitées, l’autorité fédérale édicte déjà des règles de base que les entités fédérées appliquent ou peuvent appliquer et compléter.

Par exemple, les entités fédérées appliquent les règles fédérales dans le domaine de l’emploi de travailleurs étrangers13. Autre exemple: les entités fédérées peuvent également compléter les règles fédérales sur les marchés publics. Nous entendons apporter les éclaircissements nécessaires dans la loi spéciale pour que la politique du climat soit plus efficace, plus énergique et plus transparente. Nous déposons simultanément une proposition de loi concernant l’adoption d’une loi nationale sur le climat

COMMENTAIRE DES ARTICLES

Article 2 Cet article introduit la notion de climat en tant que compétence distincte en matière d’environnement. Cet article délimite aussi les compétences en matière de climat entre l’autorité fédérale et les autorités régionales. L’autorité fédérale est dotée de la compétence exclusive de coordonner la politique belge en matière de climat. Simultanément, cet article crée la possibilité d’adopter à un niveau déterminé, à savoir le niveau fédéral, des objectifs contraignants en matière de réduction d’émissions de gaz à effet de serre.

Nous n’entendons pas toucher aux compétences que possèdent actuellement les régions en matière de climat. Cet article est uniquement destiné à situer la coordination de la politique à un niveau déterminé, afi n d’accroître son efficacité.

Art. 3

Cet article vise à ajouter le climat parmi les domaines pour lesquels il y a en tout cas lieu de conclure un accord de coopération. 13 Voir André Alen et Koen Muylle, Compendium van het Belgisch Staatsrecht, Kluwer, 2004, p. 351 es.

Article 1er. La présente loi règle une matière visée à l’article 77 de la Constitution.

Art. 2.

L’article 6, § 1er, II, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, remplacé par la loi du 16 juillet 1993, est complété par les dispositions sous 4°, 5° et 6° comme suit: «4° l’imposition d’objectifs contraignants de réduction des émissions de gaz à effet de serre;

5° la répartition d’objectifs contraignants de réduction des émissions de gaz à effet de serre entre les différents secteurs;

6° l’établissement et le suivi d’un Plan national climat.»

Art. 3.

L’article 92bis, § 3, de la même loi spéciale, remplacé par la loi du 16 juillet 1993, est complété par la disposition sous f), libellée comme suit: «f) pour la coordination, l’exécution et le respect de la politique en matière de climat et, notamment, l’exécution des obligations internationales et européennes en la matière.» 20 mai 2008

TEXTE DE BASE ADAPTÉ À LA PROPOSITION

Loi spéciale de réformes institutionnelles 8 août 1980

Art. 6

§ 1er. Les matières visées à l’article 107quater de la Constitution sont:

I. En ce qui concerne l’aménagement du territoire:

1° L’urbanisme et l’aménagement du territoire;

2° Les plans d’alignement de la voirie communale;

3° L’acquisition, l’aménagement, l’équipement de terrains à l’usage de l’industrie, de l’artisanat et des services, ou d’autres infrastructures d’accueil aux investisseurs, y compris les investissements pour l’équipement des zones industrielles avoisinant les ports et leur mise à la disposition des utilisateurs;

4° La rénovation urbaine;

5° La rénovation des sites d’activité économique désaffectés;

6° La politique foncière;

7° Les monuments et les sites. II. En ce qui concerne l’environnement et la politique de l’eau:

1° La protection de l’environnement, notamment celle du sol, du sous-sol, de l’eau et de l’air contre la pollution et les agressions ainsi que la lutte contre le bruit;

2° La politique des déchets;

3° La police des établissements dangereux, insalubres et incommodes sous réserve des mesures de police interne qui concernent la protection du travail;

4° La protection et la distribution d’eau, en ce compris la réglementation technique relative à la qualité de l’eau potable, l’épuration des eaux usées et l’égouttage. L’autorité fédérale est toutefois compétente pour:

1° L’établissement des normes de produits;

2° La protection contre les radiations ionisantes, en ce compris les déchets radioactifs;

3° Le transit des déchets.

4° l’imposition d’objectifs contraignants de réduction des émissions de gaz à effet de serre;

5° la répartition d’objectifs contraignants de réduction des émissions de gaz à effet de serre entre les différents secteurs;

6° l’établissement et le suivi d’un Plan national climat.1 […]

Art. 92bis

§ 1er. L’État, les Communautés et les Régions peuvent conclure des accords de coopération qui portent notamment sur la création et la gestion conjointes de services et institutions communs, sur l’exercice conjoint de compétences propres, ou sur le développement d’initiatives en commun. Les accords qui portent sur les matières réglées par décret, ainsi que les accords qui pourraient grever la Communauté ou la Region ou lier des Belges individuellement, n’ont d’effet qu’après avoir recu l’assentiment par décret. la loi, ainsi que les accords qui pourraient grever l’Etat ou lier des Belges individuellement, n’ont d’effet qu’après avoir recu l’assentiment par la loi. § 3.

L’autorité fédérale et les Régions concluent en tout cas un accord de coopération: a) pour l’entretien, l’exploitation et le développement des réseaux de télécommunication et de télécontrôle qui, en rapport avec le transport et la sécurité, dépassent les limites d’une Région; b) pour l’application aux niveaux fédéral et régional des règles fixées par la Communauté européenne concernant les risques d’accidents majeurs de certaines activités industrielles; c) pour la coordination des politiques d’octroi du permis de travail et d’octroi du permis de séjour, ainsi que les normes relatives à l’emploi de travailleurs étrangers d) pour la création d’une Agence, qui décidera et organisera des missions conjointes à l’initiative d’une ou de plusieurs régions ou sur demande de l’autorité fédérale, et qui organisera, développera et diffusera de

Art. 2: ajout.

l’information, des études et de la documentation sur les marchés extérieurs; e) pour l’échange d’informations dans le cadre de l’exercice des compétences fi scales des régions, visées dans la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au fi nancement des communautes et des régions, et de l’autorité fédérale. f) pour la coordination, l’exécution et le respect de la politique en matière de climat et, notamment, l’exécution des obligations internationales et européennes en la matière.2

Art. 3: ajout.

centrale – Cette publication est imprimée exclusivement sur du papier entièrement recyclé