Wetsvoorstel modifiant la loi du 29 juillet 1934 interdisant les milices privées en vue d'interdire les groupements non démocratiques

DE BELGIQUE 15 mars 2013 AVIS DU CONSEIL D’ÉTAT N° 52.522/AG DU 19 FÉVRIER 2013 PROPOSITION DE LOI modifiant la loi du 29 juillet 1934  interdisant les milices privées en vue d’interdire les groupements non démocratiques Documents précédents: Doc 53 0809/ (2010/2011): 001: Proposition de loi de MM. Vanvelthoven et Geerts. 002: Addendum. 003 à 007: Amendements. EN REMPLACEMENT DU DOCUMENT DISTRIBUÉ PRÉCÉDEMMENT

(PLEN: couverture blanche; COM: couverture saumon) PLEN: Séance plénière COM: Réunion de commission MOT: Motions déposées en conclusion d’interpellations (papier beige)

Avis 52.522/AG du 19 février 2013 sur une proposition de loi “modifi ant la loi du 29 juillet 1934 interdisant les milices privées en vue d’interdire les groupements non démocratiques” (déposée par MM. Peter Vanvelthoven et David Geerts) Le 6 décembre 2012, le Conseil d’État, section de législation, a été invité par le Président de la Chambre des représentants à communiquer un avis, dans un délai de trente jours, prorogé au 1er mars 2013(*), sur une proposition de loi “modifi ant la loi du 29 juillet 1934 interdisant les milices privées en vue d’interdire les groupements non démocratiques” (déposée par MM.

Peter Vanvelthoven et David Geerts). Le projet a été examiné par l’assemblée générale le 8 janvier 2013 et le 19 février 2013. L’assemblée générale était composée de Robert  ANDERSEN, premier président, Marnix VAN DAMME, Yves KREINS, Pierre LIÉNARDY et Jo BAERT, présidents de chambre, Jan  SMETS, Pierre  VANDERNOOT, Jacqus JAUMOTTE, Bruno SEUTIN, Wilfried VAN VAERENBERGH, Jeroen  VAN  NIEUWENHOVE et Bernard  BLERO, conseillers d’État, Jan VELAERS, Sébastien VAN DROOGHENBROECK, Christian BEHRENDT et Johan PUT, assesseurs, et Danièle LANGBEEN, greffier en chef, et Michel FAUCONIER, greffier assumé.

Les rapports ont été présentés par Xavier  DELGRANGE, premier auditeur chef de section, Frédéric VANNESTE et Nathalie VAN LEUVEN, auditeurs. L’avis, dont le texte suit, a été donné le 19 février 2013. (*) Par courriel du 14 janvier 2013.

I. Portée

1. La proposition de loi soumise pour avis vise à modifi er la loi du 29 juillet 1934 “interdisant les milices privées” . Les modifi cations ont pour objet d’interdire “toute organisation ou tout groupement de particuliers qui représentent un danger pour la démocratie, en raison d’actes ou d’activités terroristes, négationnistes ou racistes” (article 3). Elle interdit en outre “l’organisation ou la participation à des activités [de ces] organisations ou [...] groupements” (article 4). 2. De nombreux amendements à cette proposition de loi sont également soumis au Conseil d’État, section de législation. Ils peuvent être résumés comme suit.

Une première catégorie, à l’instar de l’article 2 de la proposition, vise à modifi er l’intitulé de la loi du 29 juillet 1934 (amendements nos 2, 13 et 15).

Une deuxième catégorie (amendements nos 1, 3, 14, 18 et 19) vise à modifi er l’article 3 de la proposition de loi (article 1er de la loi du 29 juillet 1934). Ces amendements concernent surtout la portée et la défi nition de l’interdiction de certaines organisations. Alors que la proposition de loi tend à interdire toute organisation ou tout groupement “en raison d’actes ou d’activités”, l’amendement n° 1 vise à instaurer une interdiction

à l’égard de toutes milices privées ou toute autre organisation de particuliers qui “soit inciteraient à la discrimination, á la haine ou à la violence […], soit propageraient des idées ou théories tendant à justifier […] cette discrimination, cette haine ou cette violence”. L’amendement n° 3 va encore plus loin: il vise non seulement à interdire les associations ou groupements de fait qui, soit provoquent par leur leurs actes, la discrimination, la haine ou la violence, soit propagent des idées ou théories tendant à justifi er cette discrimination, cette haine ou cette violence.

Il vise également à instaurer une interdiction à l’égard des milices privées ou de toute autre organisation de particuliers qui présentent, par leur forme ou leur organisation militaires, le caractère de groupes de combat, des associations ou groupements de fait qui provoquent des manifestations armées dans la rue et des associations ou groupements de fait qui se livrent à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme.

L’amendement n° 14, quant à lui, a pour objet d’interdire toutes les associations ou organisations de particuliers incitant à la violence envers un groupe de personnes sur la base des motifs de discrimination énumérés dans cet article ou en raison “de toute autre caractéristique”. Les amendements nos 18 et 19 sont à leur tour une variante de l’amendement n° 3.

Une troisième catégorie (amendements nos 3, 18 et 19) vise à modifi er l’article 4 de la proposition de loi (article 1erbis de la loi du 29 juillet 1934) concernant l’interdiction de participer aux activités des organisations visées.

L’objet de la quatrième catégorie d’amendements est de fi xer les peines pour les nouvelles infractions visées et de relever le niveau des peines existantes (amendements nos 4, 18 et 19). Une cinquième catégorie d’amendements prévoit également la possibilité de dissoudre les organisations ou groupements visés. L’amendement n° 3 permet au Roi de dissoudre les associations ou groupements de fait. L’amendement no 18 prévoit que le président du tribunal de première instance peut également prononcer la dissolution d’associations ou de groupements.

L’amendement n° 19 confi e cette compétence au tribunal correctionnel. Ces mêmes amendements prévoient également la confi scation spéciale de leurs biens.

Une sixième catégorie tend à modifi er les lois anti-discrimination existantes (amendements nos16 et 17) ou à insérer un nouveau chapitre dans le Code pénal (amendements nos 5 à 12).

La dernière catégorie vise à punir toute personne qui soit incite, par la nature ou le contexte de son intervention, à la discrimination, à la haine ou à la violence, soit propage certaines idées tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence (amendement n° 6), ainsi que quiconque consulte via un réseau de télécommunication des sites internet qui incitent à des faits de terrorisme ou à des manifestations armées (amendements nos 11 et 12).

Les contrevenants peuvent être déchus de certains droits (amendement n° 7), la confi scation spéciale peut être prononcée (amendement n° 8), et il est prévu une période de sûreté pendant laquelle le condamné ne peut bénéfi cier de

modalités d’exécution de la peine; cette période est fi xée en cas de condamnation (amendement n° 9).

Le présent avis défi nira tout d’abord le cadre des droits fondamentaux dans lequel la proposition de loi et les amendements soumis pour avis  doivent s’inscrire (II). Il sera ensuite procédé à une évaluation de l’admissibilité de cette proposition et de ces amendements au regard de ce cadre, ainsi que de leur insertion harmonieuse au sein de la législation d’ores et déjà existante (III). II. Le cadre des droits fondamentaux: la liberté d’association, la liberté d’expression et le principe de légalité en matière pénale A.

La liberté d’association 3. La proposition de loi soumise pour avis et ses amendements devront tout d’abord être examinés au regard des dispositions constitutionnelles et des dispositions conventionnelles qui protègent la liberté d’association.

L’article 27 de la Constitution dispose: “Les Belges ont le droit de s’associer; ce droit ne peut être soumis à aucune mesure préventive”.

L’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après: CEDH) dispose: “1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifi que et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. 2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui.

Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’État”.

L’article 22 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (ci-après: PIDCP) dispose: “1. Toute personne a le droit de s’associer librement avec d’autres, y compris le droit de constituer des syndicats et d’y adhérer pour la protection de ses intérêts. 2. L’exercice de ce droit ne peut faire l’objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l’ordre public, ou pour protéger la santé ou la moralité publiques ou les droits et les libertés

d’autrui. Le présent article n’empêche pas de soumettre à des restrictions légales l’exercice de ce droit par les membres des forces armées et de la police”. 1°). La protection constitutionnelle de la liberté d’association 4. L’article 27 de la Constitution belge prévoit une interdiction absolue de mesures préventives à l’égard de la liberté d’association.

Dans la mesure où la liberté d’association est mieux protégée par le droit national que par la CEDH ou le PIDCP, cette protection prime. C’est ce qui ressort de l’article 53 de la CEDH 1 et de l’article 5 du PIDCP 2. 5. Il faut faire la distinction entre les mesures préventives qui sont interdites par l’article 27 de la Constitution et les mesures répressives qui sont admissibles.

Il appartient au législateur pénal de déterminer les infractions qui peuvent être commises dans l’exercice de la liberté d’association 3. Ces infractions peuvent non seulement porter sur les actes posés dans le cadre de l’association  4, mais également sur la création et le maintien de l’association proprement dite. Le législateur pénal peut effectivement estimer, qu’en soi, la création et le maintien d’un certain type d’association doivent, en raison du but que cette association poursuit ou de la nature des activités qui la caractérisent de manière essentielle, être considérés comme un usage abusif Selon l’article  53 de la CEDH: “Aucune des dispositions de la présente Convention ne sera interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales qui pourraient être reconnus conformément aux lois de toute Partie contractante ou à toute autre Convention à laquelle cette Partie contractante est partie”.

Selon l’article  5 du PIDCP:  “1. Aucune disposition du présent Pacte ne peut être interprétée comme impliquant pour un État, un groupement ou un individu un droit quelconque de se livrer à une activité ou d’accomplir un acte visant à la destruction des droits et des libertés reconnus dans le présent Pacte ou à des limitations plus amples que celles prévues audit Pacte. 2. Il ne peut être admis aucune restriction ou dérogation aux droits fondamentaux de l’homme reconnus ou en vigueur dans tout État partie au présent Pacte en application de lois, de conventions, de règlements ou de coutumes, sous prétexte que le présent Pacte ne les reconnaît pas ou les reconnaît à un moindre degré” Voy., par ex., P.

Errera, Traité de droit public belge. Droit constitutionnel-droit administratif, Paris, M. Giard & E. Briere, 1918: “La Constitution affirme à nouveau cette liberté illimitée: “Les Belges ont le droit de s’associer: ce droit ne peut être soumis à aucune mesure préventive”. Quand nous disons “illimitée” , il faut entendre ce mot dans le sens qu’il a toujours dans ces matières: l’association ne doit pas être contraire à l’ordre social et partant, elle ne peut avoir aucun but illicite. C’est dans la loi pénale que se trouvent donc les bornes du droit d’association”.

Par exemple, des faux en écritures dans les statuts d’une association, les infractions à la loi du 30 juillet 1981 “tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme ou la xénophobie” ou à la loi du 10 mai 2007 “tendant à lutter contre certaines formes de discrimination” dans les dispositions statutaires concernant l’adhésion à l’association.

de la liberté d’association et, partant, doivent être réprimés pénalement. 6. Dans le passé, le législateur pénal a fait usage de cette possibilité pour interdire certains types d’associations.

Ainsi, l’article 1er de la loi du 29 juillet 1934 interdit “toutes milices privées ou toute autre organisation de particuliers dont l’objet est de recourir à la force, ou de suppléer l’armée ou la police, de s’immiscer dans leur action ou de se substituer à elles”. L’article 2 de la même loi énonce que sont punis d’un emprisonnement d’un mois à un an et d’une amende de 26 francs à 300 francs, ceux qui créent une milice ou une organisation en violation de l’article 1er” 5.

En outre, l’article 140 du Code pénal punit “[t]oute personne qui participe à une activité d’un groupe terroriste, (…) de la réclusion de cinq ans à dix ans et d’une amende de cent euros à cinq mille euros” et “[t]out dirigeant du groupe terroriste (...) de la réclusion de quinze ans à vingt ans et d’une amende de mille euros à deux cent mille euros”. L’article 139, alinéa 1er, du Code pénal défi nit un “groupe terroriste” comme étant “l’association structurée de plus de deux personnes, établie dans le temps, et qui agit de façon concertée en vue de commettre des infractions terroristes visées à l’article 137” 6.

L’article 322 du Code pénal énonce par ailleurs: “Toute association formée dans le but d’attenter aux personnes ou aux propriétés est un crime ou un délit, qui existe par le seul fait de l’organisation de la bande”.

L’article 324ter du Code pénal incrimine les personnes qui dirigent des organisations criminelles ou qui participent à la préparation ou à la réalisation des activités de ces organisations. L’article 324bis du Code pénal défi nit l’ “organisation criminelle” comme “l’association structurée de plus de deux personnes, établie dans le temps, en vue de commettre de façon concertée, des crimes et délits punissables d’un emprisonnement de trois ans ou d’une peine plus grave, Par exemple, par le passé, les fondateurs du Vlaamse Militanten Orde ont été condamnés au pénal en vertu de cette loi (Cass.

9 novembre 1982, Pas. 1983, I, 156; Cass. 24 novembre 1982, Pas. 1983, I, 186, ainsi que les conclusions de l’Avocat général J. Velu). L’article 139, alinéa 2, du Code pénal ajoute:

“Une organisation dont l’objet réel est exclusivement d’ordre politique, syndical, philanthropique, philosophique ou religieux ou qui poursuit exclusivement tout autre but légitime ne peut, en tant que telle, être considérée comme un groupe terroriste au sens de l’alinéa 1er”.

pour obtenir, directement ou indirectement, des avantages patrimoniaux, (...)” 7.

Enfi n, l’article 22 de la loi du 30 juillet 1981 “tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme ou la xénophobie” (ci-après: la loi anti-racisme) dispose: “Est puni de cinquante euros à mille euros, ou de l’une de ces peines seulement, quiconque fait partie d’un groupement ou d’une association qui, de manière manifeste et répétée, prône la discrimination ou la ségrégation fondée sur l’un des critères protégés dans les circonstances indiquées à l’article 444 du Code pénal, ou lui prête son concours”.

Bien que dans chacune de ces dispositions, dont la mise en oeuvre technique diffère, le législateur pénal vise un type précis d’association (milice privée, groupe terroriste, association criminelle ou association raciste) dans la défi nition du délit, le véritable objet de ces dispositions est de désigner les personnes qui seront incriminées en raison de leur implication dans cette association. Il sera revenu sur ce point dans la suite de l’avis 8.

7. Pareille législation n’est pas contraire à l’article 27 de la Constitution. En effet, elle comporte des mesures répressives à l’égard d’une association qui est en soi criminogène en raison du but qu’elle poursuit ou de la nature des activités (de ses dirigeants, membres ou collaborateurs) qui la caractérisent de manière essentielle, ce qui peut être regardé comme un usage abusif de la liberté d’association.

8. Par contre, le législateur pénal violerait l’interdiction de prendre des mesures préventives, inscrite à l’article 27 de la Constitution, s’il interdisait une association et s’il sanctionnait pénalement la participation à celle-ci, pour le seul motif qu’un ou plusieurs membres ou collaborateurs de cette association ont commis des infractions, sans que l’association proprement dite ne soit, elle-même, criminogène au sens indiqué ci-dessus.

9. Le Conseil d’État trouve une confi rmation de la thèse exposée au point 8 dans l’arrêt n° 40/2009 de la Cour constitutionnelle du 11 mars 2009. Dans cet arrêt, la Cour devait statuer sur un recours en annulation formé contre l’article 22 de la loi anti-racisme précitée. La Cour a estimé que cet article ne viole pas l’interdiction de prendre des mesures préventives, visée à l’article 27 de la Constitution.

Elle a jugé: “B.84.2. Dès lors que la disposition attaquée n’empêche pas qu’une association puisse continuer d’exister, même lorsqu’un ou plusieurs de ses membres ou de ses collaborateurs ont été condamnés sur la base de cette disposition, ni L’article 324bis, alinéa 2, du Code pénal prévoit également: “Une organisation dont l’objet réel est exclusivement d’ordre politique, syndical, philanthropique, philosophique ou religieux ou qui poursuit exclusivement tout autre but légitime ne peut, en tant que telle, être considérée comme une organisation criminelle au sens de l’alinéa 1er”.

Infra n° 23.

que cette association puisse se réunir, cette disposition ne soumet pas la liberté d’association et la liberté de réunion à des mesures préalables”9.

Il résulte de cet arrêt que, à peine de méconnaître l’article 27 de la Constitution, la (les) condamnation(s) pénale(s) d’un ou plusieurs membres d’un groupement ou d’une association ne peut(vent) pas constituer une condition suffisante de l’interdiction ou de la dissolution de ce groupement ou de cette association. Il faudra encore démontrer, sur le plan des faits et en se fondant au besoin sur les condamnations précitées, que, de par son but ou l’objet de son activité essentielle, ce groupement ou cette association est criminogène.

Les balises constitutionnelles existant en la matière sont, à l’estime de la section de législation, concrétisées et traduites dans l’article 35, alinéa 1er, du Code pénal (voy. infra, n° 21), qui n’autorise la dissolution d’une personne morale dont la responsabilité pénale est engagée conformément à l’article 5 de ce Code, que “lorsque la personne morale a été intentionnellement créée afi n d’exercer les activités punissables pour lesquelles elle est condamnée” ou “lorsque son objet a été intentionnellement détourné afi n d’exercer de telles activités”.

10. Pour apprécier la proposition de loi soumise pour avis et chacun de ses amendements, le Conseil d’État s’attachera dès lors à vérifi er si, conformément aux principes formulés ci-dessus (nos 7 à 9), l’interdiction et l’incrimination y afférente concernent des associations qui, en soi, violent la liberté d’association en raison du but qu’elles poursuivent ou de la nature des activités qui les caractérisent essentiellement.

2°) La protection conventionnelle de la liberté d’association 11. La liberté d’association est non seulement garantie par l’article 27 de la Constitution, mais également par l’article 11 de la CEDH et l’article 22 du PIDCP. Il résulte de ces articles que toute restriction de la liberté d’association doit être prévue par la loi et qu’elle doit constituer une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui.

12. La condition imposant que la restriction soit prévue “par la loi” implique que cette restriction soit inscrite dans une norme publiée et suffisamment claire pour permettre des applications raisonnablement prévisibles.

La condition imposant que la restriction soit “[nécessaire] dans une société démocratique” implique entre autres qu’il doit y avoir un “besoin social impérieux” pour instaurer cette restriction, qu’elle doit être proportionnée au but poursuivi, ce qui signifi e notamment l’obligation d’une mise en balance de l’objectif poursuivi par la restriction et de ses effets, et ce au regard des valeurs de la société démocratique qui, comme la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après: Cour C.C. 11 mars 2009, n° 40/2009, B.84.2.

eur. D.H.) ne cesse de le rappeler, se caractérise par “le pluralisme, l’ouverture d’esprit et la tolérance” et par la marge qui existe également pour “des idées qui heurtent, choquent ou inquiètent”.

Enfi n, la restriction doit servir un but légitime, à savoir l’une des valeurs juridiques expressément citées à l’article 11, paragraphe 2, de la CEDH ou à l’article 22, paragraphe 2, du PIDCP. 13. Il ressort de la jurisprudence de la Cour eur. D.H. que l’interdiction ou la dissolution d’une association constitue une restriction radicale de la liberté d’association que seules peuvent justifi er des circonstances très sérieuses.

Dans un arrêt Association Rhino c. Suisse du 10  novembre 2011, la Cour a notamment indiqué qu’une mesure de dissolution d’une association ne pouvait être proportionnée qu’à charge qu’il soit démontré qu’elle contribue effectivement à la réalisation du but qui lui est assigné, et qu’à condition qu’il soit démontré qu’il n’existait aucune mesure moins restrictive susceptible de parvenir au même but: “62.  La Cour constate d’emblée que la mesure litigieuse consiste dans la dissolution pure et simple de l’association, ce qui constitue une mesure sévère entraînant des conséquences notamment financières importantes pour ses membres.

Elle ne peut être tolérée que dans des circonstances très sérieuses (voir, mutatis mutandis, Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres, précité, § 100, avec références citées). La Cour devra examiner si cette mesure est en l’espèce exceptionnellement justifi ée par des motifs “pertinents et suffisants” et si l’ingérence est “proportionnée aux buts légitimes poursuivis” ”.

Dans son arrêt du 13 juillet 2012 en l’affaire Mouvement raëlien suisse c. Suisse, la Cour a jugé10: “qu’il y a lieu de distinguer entre le but de l’association et les moyens que cette dernière utilise pour y parvenir. Ainsi, en l’occurrence, il aurait peutêtre été disproportionné d’interdire l’association…. La Cour rappelle à cet égard que, lorsqu’elles décident de restreindre les droits fondamentaux des intéressés, les autorités doivent choisir les moyens les moins attentatoires aux droits en cause (Women On Waves, précité, § 41)”.

Dans son arrêt du 13 février 2003 en l’affaire Refah Partisi c. Turquie, la Cour a jugé, en ce qui concerne l’interdiction d’un parti politique islamiste, qu’un parti politique peut promouvoir un changement de la législation ou des structures légales ou constitutionnelles de l’État à condition 1) que les moyens utilisés à cet effet soient légaux et démocratiques et 2) que le changement proposé soit lui-même compatible avec les principes démocratiques fondamentaux.

Un parti politique dont les responsables incitent à recourir à la violence ou proposent un projet politique qui ne respecte pas une ou plusieurs règles de base de la démocratie ou qui vise la destruction de celle-ci, ne peut se prévaloir de la protection Cour. eur. D.H., Mouvement Raëlien Suisse c. Suisse, 13 juillet 2012, no 16354/06, § 75.

de la CEDH. Compte tenu de l’importance du parti politique pour la démocratie, la Cour exerce cependant un contrôle strict de la nécessité (“le besoin social impérieux”) de prendre des mesures à l’encontre d’un parti politique. La dissolution d’un parti ne se justifi e que dans des cas extrêmement graves. La Cour estime notamment qu’il importe de savoir si le risque que le parti portera atteinte à la démocratie est “suffisamment et raisonnablement proche” 11.

La dissolution d’un parti politique terroriste ou d’un parti qui soutient un tel parti a également été jugée justifi ée à la lumière de l’article 11, paragraphe 2, de la CEDH 12. 14. À cet égard, on mentionnera également l’article 17 de la CEDH, qui dispose: “Aucune des dispositions de la présente Convention ne peut être interprétée comme impliquant pour un État, un groupement ou un individu, un droit quelconque de se livrer à une activité ou d’accomplir un acte visant à la destruction des droits ou libertés reconnus dans la présente Convention ou à des limitations plus amples de ces droits et libertés que celles prévues à ladite Convention”.

L’article 17 de la CEDH permet de priver les personnes qui violent des droits fondamentaux en les utilisant pour détruire les droits ou les libertés d’autrui, du droit de s’en prévaloir.

C’est ainsi que la Cour eur. D.H. a jugé le 2 septembre 2004 en l’affaire W.P. e.a. c. Pologne que l’article 17 de la CEDH empêche que les fondateurs d’une association qui propage des idées antisémitiques et racistes se prévalent du droit à la liberté d’association pour contester l’interdiction de cette association, étant donné qu’ils invoquaient l’article 11 de la CEDH pour organiser des activités qui sont contraires à la lettre et à l’esprit de la Convention 13.

3°) La liberté d’association et les obligations en vue de lutter contre la discrimination raciale 15. Enfi n, le Conseil d’État souhaite encore attirer l’attention sur l’article 4, b), de la Convention internationale du 21 décembre 1965 “sur l” élimination de toutes les formes de discrimination raciale’  14, qui, notamment, impose aux États parties à cette convention “[de] déclarer illégales et [d’] interdire les organisations (…) qui incitent à la discrimination raciale et qui l’encouragent et [de] déclarer délit punissable par la loi la participation à ces organisations (…)”.

Lors du dépôt de l’instrument de ratifi cation, la Belgique a toutefois précisé, dans une déclaration explicative, que “[l]e Royaume Cour eur. D.H. Gr. Ch., 13 février 2003, Refah Partisi (Parti de la Prospérité) et autres c. Turquie, § 98. Cour eur. D.H. 30 juin 2009, Herri Batasuna et Batasuna c. Espagne; Cour eur. D.H. 15 janvier 2013, EAV-ANV c. Espagne. Cour eur. D.H. 2 septembre 2004, déc. n° 42264/98, W.P. e.a. c.

Pologne, Recueil des arrêts et décisions 2004-VII. Voir également Cour eur. D.H. 12 juin 2013, Hizb Ut-Tahrir e.a. c. Allemagne. Approuvée par la loi du 9 juillet 1975 “portant approbation de la Convention internationale sur l” élimination de toutes les formes de discrimination raciale, faite à New York le 7 mars 1966’” M.B. 11 décembre 1975.

de Belgique considère en conséquence que les obligations imposées par l’article 4 doivent être conciliées avec le droit à la liberté d’opinion et d’expression, ainsi que le droit à la liberté de réunion et d’association pacifi que”. 16. La décision-cadre 2008/913/JAI du Conseil de l’Union européenne du 28 novembre 2008 “sur la lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal” (JO L.

328 du 6 décembre 2008), oblige aussi les États à prendre notamment les mesures nécessaires pour faire en sorte que les personnes morales puissent être tenues pour responsables des infractions visées aux articles 1er et 2 de la décision-cadre qui relèvent du racisme et de la xénophobie et qui ont été commis pour leur compte par toute personne qui exerce un pouvoir de direction (article 5, paragraphe  1er).

Cette décision-cadre oblige également les États membres à prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte qu’une personne morale tenue pour responsable en vertu de l’article 5, paragraphe 1er, soit passible de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, incluant des amendes pénales ou non pénales et éventuellement d’autres sanctions telles que, notamment, une mesure judiciaire de dissolution.

Toutefois, l’article 7 de la décision-cadre dispose expressément à cet égard que celle-ci ne saurait avoir pour effet de modifi er l’obligation de respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux, y compris la liberté d’expression et d’association, tels qu’ils sont consacrés par l’article 6 du Traité sur l’Union européenne (paragraphe 1) et que la décision-cadre n’a pas non plus pour effet d’exiger des États membres “[qu’ils prennent] des mesures contraires aux principes fondamentaux relatifs à la liberté d’association et à la liberté d’expression”.

B. La liberté d’expression 17. Il conviendra également d’examiner la proposition de loi soumise pour avis et ses amendements au regard des dispositions constitutionnelles et conventionnelles qui garantissent la liberté d’expression.

L’article 19 de la Constitution dispose: “La liberté des cultes, celle de leur exercice public, ainsi que la liberté de manifester ses opinions en toute matière, sont garanties, sauf la répression des délits commis à l’occasion de l’usage de ces libertés”. L’article 10 de la CEDH dispose: “1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière.

Le présent article n’empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations. 2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui

constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confi dentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire”.

Les articles 19 et 20.2 du PIDCP disposent: “Art. 19.1. Nul ne peut être inquiété pour ses opinions. 2. Toute personne a droit à la liberté d’expression; ce droit comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen de son choix. 3. L’exercice des libertés prévues au paragraphe 2 du présent article comporte des devoirs spéciaux et des responsabilités spéciales.

Il peut en conséquence être soumis à certaines restrictions qui doivent toutefois être expressément fi xées par la loi et qui sont nécessaires: a) au respect des droits ou de la réputation d’autrui; b) à la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé ou de la moralité publiques.

Art. 20.2. Tout appel à la haine nationale, raciale ou

religieuse qui constitue une incitation à la discrimination, à l’hostilité ou à la violence est interdit par la loi”. 18. Pour apprécier la légitimité des restrictions à la liberté d’expression, le Conseil d’État rappelle ce que la Cour constitutionnelle a jugé à ce sujet dans son arrêt 40/2009, du 11 mars 2009, en se référant à la jurisprudence de la Cour eur. D.H., que: “B.49.1. La liberté d’expression consacrée par ces articles constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique.

Elle vaut non seulement pour les “informations” ou “idées” accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui “choquent, inquiètent ou heurtent” l’État ou une fraction de la population. Ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture sans lesquels il n’est pas de société démocratique (CEDH, 7  décembre  1976, Handyside c. Royaume-Uni, § 49; 23 septembre 1998, Lehideux et Isorni c.

France, § 55; 28 septembre 1999, Öztürk c. Turquie, § 64). B.49.2. Ainsi qu’il ressort des termes de l’article 10.2 de Convention européenne des droits de l’homme, l’exercice de la liberté d’expression implique néanmoins certaines obligations et responsabilités (CEDH, 4 décembre 2003, Gündüz c. Turquie, § 37), notamment le devoir de principe de ne pas franchir certaines limites “tenant notamment à la protection

de la réputation et aux droits d” autrui’ (CEDH, 24 février 1997, De Haes et Gijsels c. Belgique, § 37; 21 janvier 1999, Fressoz et Roire c. France, § 45; 15 juillet 2003, Ernst e.a. c. Belgique, § 92). (…) B.49.3. Il apparaît en outre de la jurisprudence de la Cour européenne et de la Commission européenne des droits de l’homme que, dans certaines circonstances et sous certaines conditions, les propos haineux ne bénéfi cient pas de la protection de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH, 10 octobre 2000, Ibrahim Aksoy c.

Turquie, § 63; 24 juin 2003, Roger Garaudy c. France; 4 décembre 2003, Gündüz c. Turquie, § 41; Com. E.D.H., 11 octobre 1979, nos 8348/78 et 8406/78, Glimmerveen et Hagenbeek c. Pays-Bas, D.R. 18, p. 187). (…) B.53. La Cour européenne des droits de l’homme a par ailleurs considéré dans plusieurs arrêts que la discrimination raciale est particulièrement abjecte et exige une vigilance particulière ainsi qu’une réaction vigoureuse des pouvoirs publics.

C’est pour cela qu’il est nécessaire, selon la Cour européenne, que les autorités recourent “à tous les moyens dont elles disposent pour combattre le racisme et la violence raciste, en renforçant ainsi la conception que la démocratie a de la société, y percevant la diversité non pas comme une menace mais comme une richesse” (CEDH (Grande Chambre), 6 juillet 2005, Natchova e.a. c. Bulgarie, § 145; 13 décembre 2005, Timichev c.

Russie, § 56; (Grande Chambre), 13 novembre 2007, D.H. e.a. c. République tchèque, § 176; 5 juin 2008, Sampanis e.a. c. Grèce, § 69)”.

C. Le principe de légalité en matière pénale

19. Enfi n, dans la mesure où la proposition soumise pour avis et ses amendements visent à prévoir des dispositions pénales, il y a lieu de respecter le principe de légalité en matière pénale, qui est inscrit dans les articles 12 et 14 de la Constitution, ainsi que dans les articles 7 de la CEDH et 15 du PIDCP. 20. Dans l’arrêt 40/2009 précité, la Cour constitutionnelle en a rappelé les règles de base 15: “B.18.1. Le principe de légalité en matière pénale procède de l’idée que la loi pénale doit être formulée en des termes qui permettent à chacun de savoir, au moment où il adopte un comportement, si celui-ci est ou non punissable. Il exige que le législateur indique, en des termes suffisamment précis, clairs et offrant la sécurité juridique, quels faits sont sanctionnés, afi n, d’une part, que celui qui adopte un comportement puisse évaluer préalablement, de manière satisfaisante, quelle sera la Voy. C.C., 11 mars 2009, n° 40/2009. Dans cet arrêt, la Cour a jugé que la notion de “discrimination” est suffisamment précise et prévisible pour être utilisée dans une disposition pénale. Voy. aussi avis C.E. n° 34.362/4 du 27 janvier 2003 sur un avant-projet devenu la loi du 19 décembre 2003 “relative aux infractions terroristes” (Doc. parl., Chambre, n° 51-0258/001, pp. 22-42), en ce qui concerne la défi nition des infractions terroristes.

conséquence pénale de ce comportement et afi n, d’autre part, que ne soit pas laissé au juge un trop grand pouvoir d’appréciation. Toutefois, le principe de légalité en matière pénale n’empêche pas que la loi attribue un pouvoir d’appréciation au juge. Il faut en effet tenir compte du caractère de généralité des lois, de la diversité des situations auxquelles elles s’appliquent et de l’évolution des comportements qu’elles répriment.

La condition qu’une infraction doit être clairement défi nie par la loi se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et, au besoin, à l’aide de son interprétation par les juridictions, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale”.

Dans l’analyse qui suit, il sera systématiquement examiné si le principe de légalité en matière pénale est respecté. Il sera notamment vérifi é si le champ d’application, tant personnel que matériel, est déterminé d’une manière suffisamment précise. 1°) Le champ d’application personnel: tant des personnes morales que des personnes physiques 21. En ce qui concerne le champ d’application personnel, le Conseil d’État rappelle que non seulement les personnes physiques mais également les personnes morales peuvent être appelées à répondre pénalement des infractions qu’elles commettent.

L’article 5, alinéa 1er, du Code pénal, inséré par la loi du 4 mai 1999 “instaurant la responsabilité pénale des personnes morales”  16 dispose déjà actuellement que “Toute personne morale est pénalement responsable des infractions qui sont intrinsèquement liées à la réalisation de son objet ou à la défense de ses intérêts, ou de celles dont les faits concrets démontrent qu’elles ont été commises pour son compte”.

L’article 7bis du Code pénal fi xe les peines qui peuvent s’appliquer aux infractions commises par les personnes morales. En matière criminelle et correctionnelle, une des sanctions possibles est la “dissolution” de la personne morale (article 7bis, alinéa 3, 1°, du Code pénal). L’article 35 du Code pénal dispose à ce sujet: “La dissolution peut être décidée par le juge lorsque la personne morale a été intentionnellement créée afi n d’exercer les activités punissables pour lesquelles elle est condamnée ou lorsque son objet a été intentionnellement détourné afi n d’exercer de telles activités.

Lorsqu’il décide la dissolution, le juge renvoie la cause devant la juridiction compétente pour connaître de la liquidation de la personne morale”.

MB, 22 juin 1999.

Cela signifi e que le juge pénal a déjà actuellement la possibilité de prononcer une peine à l’encontre d’une personne morale qui s’est rendue coupable d’infractions à la loi anti-racisme 17, à la loi du 10 mai 2007 “tendant à lutter contre certaines formes de discrimination” (ci-après: la loi anti-discrimination), à la loi du 10 mai 2007 “tendant à lutter contre la discrimination entre les femmes et les hommes” , ou à la loi du 23 mars 1995 “tendant à réprimer la négation, la minimisation, la justifi cation ou l” approbation du génocide commis par le régime national-socialiste allemand pendant la seconde guerre mondiale’ (ci-après: la loi sur le négationnisme).

Il s’ensuit qu’en ce qui concerne ces infractions, il n’est pas besoin d’une nouvelle législation pour prendre des mesures répressives à l’égard des personnes morales et des associations qui entrent dans le champ d’application de à l’article 5 du Code pénal 18. 22. Au demeurant, il est également possible de dissoudre certaines personnes morales sur le plan civil. Ainsi, l’article 18, 3°, de la loi du 27 juin 1921 “sur les associations sans but lucratif, les associations internationales sans but lucratif et les fondations” dispose que le tribunal de première instance peut prononcer la dissolution d’une A.S.B.L., notamment lorsqu’elle contrevient gravement à ses statuts, ou contrevient à la loi ou à l’ordre public.

L’article 227, 3°, du Code des sociétés du 7 mai 1999 prévoit que la nullité d’une société privée à responsabilité limitée (S.P.R.L.) peut notamment être prononcée lorsque son objet social est illicite ou contraire à l’ordre public 19. 23. Toutefois, si l’association est dépourvue de la personnalité juridique, il n’est actuellement pas possible, du moins en principe, de sanctionner pénalement ou civilement l’association en tant que telle.

Cass. 9 novembre 1994, AR. P.04.0849N, Vlaamse Concentratie vzw e.a. c. Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme e.a. Voy. le n° spécial consacré à cet arrêt par la Revue belge de droit constitutionnel, 2005/34, et notamment P. Joassart, “La compatibilité de la loi Moureaux avec la liberté d’association au sens de l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme”, pp.

489-506. Voy. également A. Schaus, “La liberté d’association”, dans M. Verdussen et N. Bonbled, Les droits constitutionnels en Belgique, Volume 2, Bruxelles, Bruylant, 2011, p. 1079-1095, sp. p. 1092, et les références citées par ces auteurs en notes 67 et 68. La justifi cation de l’amendement n° 15, qui affirme que “la seule lacune dans la législation actuelle est qu’elle ne permet pas de dissoudre des associations qui incitent des tiers à commettre des actes de violence à l’encontre d’individus ou de groupes, par exemple en raison de leur foi, de leurs caractéristiques ethnico-raciales ou de leur orientation sexuelle”, n’est dès lors pas correcte, dans la mesure où il s’agit de personnes morales et d’associations momentanées ainsi que d’associations en participation qui y sont assimilées.

Voy.

P. Van Ommeslaghe, “Les activités “liberticides” et le droit privé” in H. Dumont et al., Pas de liberté pour les ennemis de la liberté? Groupements liberticides et droit, Bruxelles, Bruylant, 2000, pp. 357-379, notamment p. 371.

Certes, ce principe connaît une exception  20. L’article 5, alinéa 3, du Code pénal assimile en effet à des personnes morales “1° les associations momentanées et les associations en participation;

2° les sociétés visées à l’article 2, alinéa 3, des lois coordonnées sur les sociétés commerciales, ainsi que les sociétés commerciales en formation;

3° les sociétés civiles qui n’ont pas pris la forme d’une société commerciale”. En prévoyant cette assimilation, le législateur pénal a voulu éviter d’opérer une discrimination entre des entités économiques identiques, selon qu’elles sont dotées ou non de la personnalité juridique. 24. La doctrine a souligné les problèmes pratiques découlant de cette assimilation. Pour satisfaire au principe de légalité en matière pénale, il faudra clairement préciser contre qui il y aura lieu d’intenter l’action pénale.

Il faudra également spécifi er qui sera tenu au paiement de l’amende à laquelle l’association de fait sera condamnée et sur quel patrimoine cette condamnation sera exécutée.

Dans son avis  26.796/2, le Conseil d’État avait déjà précédemment attiré l’attention sur le caractère problématique de l’assimilation sur le plan pénal, de “groupements qui sont dépourvus de la personnalité juridique”, à des personnes morales 21. Le Conseil avait observé ce qui suit: “L’alinéa 3 en projet assimile aux personnes morales des groupements qui sont dépourvus de la personnalité juridique.

Ceci a pour conséquence que: “... même non impliqués dans l” infraction, les membres de ces groupements risquent a fortiori d’être directement atteints par les effets d’une condamnation pénale prononcée contre le groupement, sans plus pouvoir exercer au civil le moindre recours en indemnisation contre les vrais “coupables” éventuellement identifi és et non bénéfi ciaires d’une immunité personnelle’.

Les délégués du ministre ont expliqué qu’au nom de l’autonomie du droit pénal, il est permis d’accorder une “personnalité juridique pénale” à des personnes morales qui n’en disposent pas au plan civil. L’assimilation de la personne morale à des groupements est très contestable. Cette assimilation aura pour effet de faire exister pour le droit pénal des entités qui n’ont, par ailleurs, aucune existence dans les autres domaines du droit.

Cette assimilation aura, en outre, pour effet de punir directement les personnes physiques qui composent le groupement alors que dans l’hypothèse d’une personne morale dotée de la personnalité juridique, son patrimoine sera, en principe, directement atteint si sa responsabilité pénale est retenue. Par ailleurs, au regard des principes constitutionnels Voy.

S. Van Dyck et

V. Franssen, “De rechtspersoon als strafbare

dader: een grondige analyse van tien jaar wetgeving, rechtspraak en rechtsleer” (Tome 1), TRV 2008, pp. 601-607. C.E., n° 26.796/2 donné le 5 octobre 1998 sur un projet devenu la loi du 4 mai 1999 “instaurant la responsabilité pénale des personnes morales” .

de l’égalité et de non-discrimination, il appartient à l’auteur du projet de justifi er objectivement cette différence de traitement. Enfi n, le Conseil d’État constate également que ne sont pas concernées par cette assimilation, les associations sans but lucratif en formation et d’autres associations de fait comme les syndicats, les partis politiques ... Ici aussi, il appartient à l’auteur du projet de justifi er par rapport aux principes constitutionnels précités, la raison objective pour laquelle l’assimilation vise certaines entités dépourvues de la personnalité juridique plutôt que d’autres”.

25. Enfi n, reste également à savoir si la peine de la dissolution prévue à l’article 7bis du Code pénal peut utilement être prononcée à l’encontre de simples associations de fait: il n’est, en soi pas possible de dissoudre quelque chose qui juridiquement n’a pas d’existence en tant que sujet de droit.

En ce qui concerne les sociétés de fait mentionnées à l’article 5, alinéa 3, du Code pénal, il a en revanche été considéré que la dissolution peut se justifi er, dès lors qu’elle peut porter sur le contrat de société sur lequel est fondée la société de fait 22.

Une simple association de fait étant, en outre, défi nie comme “un contrat innommé multipartite” 23, une dissolution judiciaire pourrait également porter sur la dissolution de ce contrat multipartite.

Dans la mesure où la dissolution est demandée pour le motif que l’association en tant que telle, en raison du but qu’elle poursuit ou de la nature des activités qui la caractérisent d’une manière essentielle, méconnaît la loi pénale, le juge pénal doit prononcer la dissolution, à l’issue d’une procédure qui garantit les droits de la défense de l’association. Sur le plan procédural en particulier, se pose la question de savoir contre qui sera dirigée l’action judiciaire en dissolution ou en interdiction du groupement de fait, étant entendu que toute personne qui n’aura pas été mise à la cause dans ce cadre ne pourra se voir opposer l’autorité de la chose jugée dans le cadre d’un procès pénal ultérieur qui serait mené à son encontre en raison de faits qui lui seraient personnellement imputables.

Ce serait contraire au principe de l’égalité P. Hamer et S. Romaniello, “La responsabilité des personnes morales: principes”, in Jan Ronse Instituut éd., Nieuw vennootschaps- en fi nancieel recht, 1999, Kalmthout, Biblo, 2000, p. 219.

K. Mortier, “Toegang tot rechter voor feitelijke verenigingen”, NJW, 2008, p. 809.

des armes24, et, plus en amont, cela porterait atteinte à la présomption d’innocence. 26. Le Conseil d’État observe en outre qu’une dissolution judiciaire du contrat pluripartite sur lequel est fondé l’association de fait ne fait pas obstacle à ce que les parties, sans devoir respecter la moindre formalité, puissent immédiatement conclure un nouveau contrat pluripartite, et par voie de conséquence puissent immédiatement constituer une nouvelle association de fait.

Le Conseil est d’avis que l’incrimination pénale de cette nouvelle constitution d’association pour le seul motif que, dans le passé, les fondateurs ont été membres d’une association de fait qui a été entre-temps judiciairement dissoute, constituerait une mesure préventive prohibée par l’article 27 de la Constitution. Conformément aux principes énoncés ci-dessus (nos 7-9), une dissolution de la nouvelle association et l’incrimination de sa constitution ne sont permises que si, à son tour, la nouvelle association méconnaît à nouveau la loi pénale, en raison du but qu’elle poursuit ou de la nature des activités qui la caractérisent d’une manière essentielle.

27. Pour tous ces motifs, le Conseil d’État estime qu’il est permis de sérieusement douter de l’utilité de la dissolution judiciaire de simples associations de fait 25. Le Conseil rappelle que, bien que les lois pénales précitées visent — explicitement ou implicitement — des associations telles que des milices privées, des groupes terroristes, des organisations criminelles ou des associations racistes 26, elles ne tendent essentiellement qu’à désigner les personnes qui, en raison de leur implication dans cette association, peuvent être poursuivies pénalement, sans que ces lois pénales prévoient la dissolution judiciaire de l’association 27.

2°) Le champ d’application matériel: la défi nition précise des infractions et la nécessite d’un dol spécial 28. Le champ d’application matériel de la loi pénale doit également être adéquatement défi ni, de sorte que le justiciable, Voy., par analogie, Cass., 15 février 1991, Pas., I, p. 572. Voy. ég. l’avis 52.283/2/AG des 26 et 27 novembre 2012 sur un avantprojet de loi “modifi ant le Code civil, le Code pénal, le Code judiciaire, le Code de droit international privé, la loi du 15 décembre 1980 sur l” accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers et la loi du 31 décembre 1851 sur les consulats et la juridiction consulaire, en vue de la lutte contre les mariages de complaisance et les cohabitations légales de complaisance’, spéc. le point 3 de l’avis et la note de bas de page n° 23.

Constat que les auteurs de l’amendement n° 3 semblent partager lorsque, dans le cadre de leur amendement n° 18 visant notamment à insérer un article 7 dans la loi du 29 juillet 1934 interdisant les milices privées, ils limitent (sous le paragraphe 1er) le champ d’application du régime de dissolution judiciaire aux associations qui disposent de la personnalité juridique. Supra n° 6. Voy. en ce qui concerne les milices privées, D.

De Prins, “De wet van 29 juli 1934 op de private milities. Beschouwingen over de wettigheid van de burgerpatrouilles van de AEL”, TBP 2003, p. 306.

à partir du libellé de la disposition pertinente et, au besoin, à l’aide de son interprétation par les juridictions, puisse savoir quels actes et omissions engagent sa responsabilité.

À cet égard, il peut être utile de rappeler ce que la Cour constitutionnelle a jugé dans son arrêt n° 40/2009 du 11 mars 2009 au sujet de l’incrimination de l’ “incitation à la discrimination, à la ségrégation, à la haine ou la violence, en raison de l’un des critères protégés” inscrite à l’article 20 de la loi anti-racisme 28, que: “B.57. Le terme “incitation” indique par lui-même que les actes incriminés vont au-delà de ce qui relève des informations, des idées ou des critiques.

Le verbe “inciter à” , dans son sens courant, signifi e “entraîner, pousser quelqu’un à faire quelque chose”. Il ne peut y avoir incitation à la discrimination que si les propos tenus dans les conditions décrites à l’article 444 du Code pénal comportent un encouragement, une exhortation ou une instigation à une distinction qui ne peut être justifi ée par les motifs de justifi cation contenus dans la loi attaquée.

L’incitation ne s’expliquera, dans ce cas, que par la volonté d’inciter à la haine ou à la violence, de telle sorte que les termes “haine” , “violence” et “discrimination” utilisés par la disposition attaquée désignent les degrés différents d’un même comportement. Étant donné que la “ségrégation” peut être considérée comme une discrimination, il en va de même pour ce terme. B.58. Les termes “haine” et “violence” ont un contenu suffisamment connu pour que chacun puisse raisonnablement savoir que les propos qu’il tient ou les écrits, images ou emblèmes qu’il diffuse tombent dans le champ d’application de la loi pénale.

Ils permettent de distinguer l’expression d’une opinion, qui reste libre - même si elle est vive, critique ou polémique -, de l’incitation à la discrimination, à la ségrégation, à la haine ou à la violence qui n’est punissable que si est démontrée l’intention d’inciter à des comportements discriminatoires, haineux ou violents. B.59. Il ressort enfin des travaux préparatoires qu’il s’agit d’une infraction intentionnelle: “Conformément à l” arrêt de la Cour d’Arbitrage (Cour d’Arbitrage n° 157/2004, 6  octobre  2004, B.51), un “dol spécial” est requis pour l’application de cette disposition.

Dans le droit fi l de l’arrêt de la Cour d’Arbitrage, il doit en d’autres termes être question d’une volonté particulière d’inciter à la discrimination, la haine ou la violence’ (Doc. parl., Chambre, 2006-2007, DOC 51-2720/001, p. 61).

Cette infraction doit par conséquent être considérée comme requérant l’existence d’un dol spécial.

En raison de la portée qu’il convient de donner aux termes d’incitation, de discrimination, de ségrégation, de haine et de violence, il ne peut s’agir d’une infraction dont l’existence C.C., 11 mars 2009, n° 40/2009.

serait présumée dès lors que ses éléments matériels sont réunis. Au contraire, l’infraction exige que soit établi l’élément moral spécifique qu’impliquent les termes mêmes utilisés par la loi. L’exigence d’une volonté particulière d’inciter à la discrimination, à la ségrégation, à la haine ou à la violence exclut que puissent être incriminés, en l’absence d’une telle incitation, les pamphlets; et il doit en être de même des plaisanteries, des caricatures, des opinions et de toute expression qui, faute du dol spécial requis, relève de la liberté d’expression”.

3°) Le caractère personnel de la peine 29. Le “caractère personnel de la peine” est un principe général du droit, qui est à la fois reconnu comme principe général du droit pénal belge (partiellement consacré, notamment, dans les articles 39 et 86 du Code pénal et dans l’article 20 du titre préliminaire du Code d’instruction criminelle) 29, et déduit par la Cour eur. D.H. de la présomption d’innocence consacrée à l’article 6, paragraphe 2, de la CEDH 30.

Pour l’essentiel, ce principe implique qu’une sanction ayant un caractère pénal ne peut être prononcée que pour un comportement incriminé par la loi qui est imputable à la personne elle-même, et non pas en raison du comportement d’une autre personne. C’est pourquoi le juge doit considérer, sur la base de sa conviction, que le condamné a commis les faits mis à sa charge 31, et ne peut pas se fonder sur une prétendue présomption légale de culpabilité 32, ni considérer que le fait a pu être commis par une autre personne 33.

C’est ainsi que dans deux arrêts 34, la Cour constitutionnelle a considéré que le principe fondamental du caractère personnel de la peine s’oppose à une présomption légale selon laquelle le commettant est pénalement responsable des actes de son préposé.

Ainsi qu’il a été développé dans les nos 7 à 10 du présent avis, la section de législation estime, à titre principal, que l’interdiction ou la dissolution d’une association ou d’un groupement ne peut concerner que des associations ou groupements qui, en tant que tels, en raison de leur but ou de la nature des activités qui les caractérisent d’une manière essentielle, font un usage abusif de la liberté d’association. À titre subsidiaire, et au regard du principe de la personnalité des peines ci-avant rappelé, la section de législation estime encore devoir formuler les considérations suivantes.

Voy. notamment Cass. 24 avril 2012, AR P111061N. Arrêt E.L., R.L. et J.O.-L. c. Suisse, 29 août 1997, § 53. Cass. 13 mars 2008, AR D070012N. Cass. 3 novembre 1992, AR 4699; Cass. 26 octobre 1994, AR P94752F. Cass. 12 janvier 1989, AR 2959. C.C., 20  février  2002, n°  38/2002 et C.C., 15  octobre  2002, n° 147/2002.

Dans la mesure où une association de fait pourrait être considérée comme interdite ou punissable uniquement en raison du comportement d’un ou de plusieurs de ses membres, et dans la mesure où, ensuite, une autre personne qui n’a pas adopté ce comportement mais qui fait ou a fait simplement partie d’une telle association de fait serait également punissable, cette dernière incrimination peut poser problème au regard du principe du caractère personnel de la peine.

Tel sera à tout le moins le cas s’il n’est pas indiqué avec suffisamment de précision en quoi consiste le comportement personnel répréhensible ou si cette personne ne pouvait pas évaluer au préalable le caractère prohibé des activités de l’association de fait. Il en irait notamment ainsi dans le cas de situations où un groupement de fait serait considéré comme interdit sur le fondement d’actions ponctuelles et pas nécessairement prévisibles 35.

III. Examen de la proposition de loi et des amendements 1. Admissibilité de la proposition de loi et des amendements à la lumière de la protection conventionnelle et constitutionnelle des droits et libertés 1°) L’interdiction de certaines associations et l’incrimination de la création des associations interdites, de l’adhésion et de la collaboration à celles-ci Voy., a contrario, la manière dont la Cour constitutionnelle a justifi é la compatibilité de l’article 22 de la loi anti-racisme avec le principe de la légalité en matière criminelle (C.C., n°17/2009, 12 février 2009, B.82.1 et suiv. et spéc.

B.82.7: “Il s’ensuit que la disposition attaquée n’exige pas que le prévenu prône lui-même de manière manifeste et répétée la discrimination ou la ségrégation pour qu’il soit punissable. Il suffit qu’il fasse partie du groupement ou de l’association en question, ou qu’il lui prête son concours, sciemment et volontairement. Ainsi qu’il a été mentionné en B.82.2 à B.82.5, la disposition attaquée exige cependant, par l’utilisation des mots “de manière manifeste et répétée” , qu’il soit évident pour la personne qui fait partie de ce groupement ou de cette association ou lui prête son concours que ce groupement ou cette association prône la discrimination ou la ségrégation fondée sur l’un des motifs mentionnés dans la loi anti- racisme”.

Dans le même arrêt, la Cour constitutionnelle a justifi é en ces termes la compatibilité de l’article 22 précité avec l’article 6, § 2, de la Convention européenne des droits de l’Homme:

“B.86.1. Dans la huitième branche du onzième moyen, les parties requérantes dénoncent la violation de la présomption d’innocence inscrite à l’article 6.2 de la Convention européenne des droits de l’homme.

B.86.2. Le grief se fonde sur une lecture erronée de l’incrimination. La disposition attaquée punit le fait de faire partie d’un groupement ou d’une association ou de lui prêter son concours et non le fait de prôner de manière manifeste et répétée la discrimination ou la ségrégation fondée sur l’un des motifs mentionnés dans la loi anti-racisme. L’incrimination de la disposition attaquée ne repose dès lors pas sur la présomption selon laquelle le prévenu aurait incité à la discrimination ou à la ségrégation, mais sur une preuve d’affiliation ou de coopération à un groupement ou à une association”.

Voy. également, et toujours a contrario, la manière dont la Cour constitutionnelle a justifi é la compatibilité de l’article 324ter du Code pénal avec le principe de la légalité en matière criminelle (C.C., n°116/2005, 30 juin 2005)

30. La proposition de loi soumise pour avis et différents amendements à celle-ci ont pour objet d’interdire certaines associations et d’incriminer la création des associations interdites, l’adhésion et la collaboration à celles-ci.

Compte tenu des observations formulées ci-dessus à propos de la liberté d’association, de la liberté d’expression et du principe de légalité en matière pénale, un certain nombre de ces textes laissent à désirer. 31. Ainsi, la proposition de loi vise à interdire “toute organisation ou tout groupement de particuliers qui représentent un danger pour la démocratie, en raison d’actes ou d’activités terroristes, négationnistes ou racistes” (nouvel alinéa proposé de l’article 1er de la loi du 29 juillet 1934).

Bien que la proposition vise des “actes terroristes, négationnistes ou racistes” qui, à leur tour - on peut le supposer – se réfèrent au droit pénal existant, il n’est pas évident de déterminer à partir de quel moment (nombre d’actes, leur intensité, etc.) l’association peut être réputée constituer une menace pour la démocratie, de sorte qu’elle peut être interdite. Si les termes “danger pour la démocratie” donnent une indication – pertinente – de l’objectif de la proposition de loi, ils n’en sont pas moins trop vagues pour pouvoir répondre aux exigences inhérentes au principe de légalité en matière pénale.

De surcroît, la défi nition n’exclut pas qu’une association soit interdite au motif que des membres ou des membres dirigeants de celle-ci se sont (occasionnellement) rendus coupables de tels actes. Pour être compatible avec la liberté d’association 36, l’incrimination doit être défi nie de telle manière que seules les associations qui sont créées dans le but de poser pareils actes ou pour lesquelles l’accomplissement de tels actes est une caractéristique essentielle, peuvent être interdites.

32. L’amendement n° 1 (0809/003) vise à interdire “toutes milices privées ou toute autre organisation de particuliers qui, soit inciteraient à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes en raison de la nationalité, d’une prétendue race, de la couleur de peau, de l’ascendance ou de l’origine nationale ou ethnique, soit propageraient des idées ou théories tendant à justifi er ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence” (nouvel alinéa proposé de l’article 1er de la loi du 29 juillet 1934).

Cette défi nition ne paraît pas non plus exclure qu’un ou plusieurs actes émanant de membres ou de membres dirigeants de l’organisation suffisent pour considérer celle-ci comme interdite. Ici aussi, il convient de préciser que seules les organisations qui sont créées dans le but d’inciter à la discrimination, à la haine ou à la violence ou dont l’incitation à la discrimination, à la haine ou à la violence est une caractéristique essentielle, peuvent être interdites. Supra, nos 8 et 9.

Par ailleurs, afi n de ne pas limiter la liberté d’expression plus que nécessaire, il doit être clairement établi, au regard de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, qu’il ne peut être question d’incitation à la discrimination, à la haine ou à la violence, au sens de la proposition, que s’il y a dol spécial 37. 33. L’amendement n° 3 (0809/004) 38 vise à interdire “toute milice privée ou toute autre organisation de particuliers dont l’objet est de recourir à la force ou de suppléer l’armée ou la police ou de s’immiscer dans leurs actions ou de se substituer à elle ou qui présentent, par leur forme et leur organisation militaires, le caractère de groupes de combat” (article 1er , § 1er, proposé, de la loi du 29 juillet 1934).

Par ailleurs, sont interdits “les associations ou groupements de fait:

1° qui provoquent des manifestations armées dans la rue;

2° ou qui,  soit provoquent par leurs actes, la discrimination, la haine ou la à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifi er ou encourager ou provoquer cette discrimination, cette haine ou cette violence;

3° ou qui se livrent, sur le territoire belge ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en Belgique ou à l’étranger” (article 1er, § 2, proposé, de la loi du 29 juillet 1934).

L’article 1er, § 1er, proposé, mentionne “présentent […] le caractère de groupes de combat”. Il convient de préciser les termes “groupes de combat” pour que l’incrimination puisse répondre au principe de légalité en matière pénale.

L’article 1er, § 2, 1° proposé, se réfère aux seules manifestations armées “dans la rue”, et non dans un autre espace public. Par analogie avec l’article 26 de la Constitution, mieux vaudrait faire référence aux manifestations armées “en plein air”.

À l’article 1er, § 2, 2°, proposé, l’incrimination paraît ne pas exclure qu’un ou plusieurs actes émanant de membres ou de membres dirigeants de l’organisation suffisent pour considérer celle-ci comme interdite. Ici aussi, il convient de préciser que seules les organisations qui sont créées dans le but de poser des actes de discrimination, de haine ou de violence ou de propager des idées ou théories tendant à justifi er, encourager ou provoquer cette discrimination, cette haine ou cette violence, ainsi que les organisations dont de telles activités sont une caractéristique essentielle, sont interdites 39.

Dans l’amendement, le membre de phrase relatif à la propagation d’idées ou de théories “tendant à” justifi er, encourager ou provoquer la discrimination, la haine ou la violence, n’est pas compatible avec le principe de légalité en matière pénale. En effet, il est trop vague et ne permet dès Supra, n° 28. Voy. également les amendements nos 18 et 19 (0809/007). Supra, nos 7 à 9.

lors pas d’évaluer la portée de la qualification d’infraction. Par ailleurs, l’interdiction d’une organisation au motif que celle-ci propage des idées ou théories qui ne “tendent qu’à” justifier, violence constitue une restriction de la liberté d’expression et de la liberté d’association qui peut difficilement être considérée comme “nécessaire dans une société démocratique” au sens des articles 10 et 11 de la CEDH.

Enfi n, en ce qui concerne la propagation de ces idées ou théories, il doit être précisé que seule la propagation, assortie du dol spécial, dans le but de justifi er, d’encourager ou de provoquer la discrimination, la haine ou la violence peut être prise en considération pour interdire une organisation 40. 34. L’amendement n° 14 (0809/006) vise à interdire “toutes les associations ou organisations de particuliers incitant à la violence envers une personne ou un groupe de personnes en raison de la nationalité, d’une prétendue race, de la couleur de peau, de l’ascendance, de l’origine nationale ou ethnique, du sexe, de l’âge, de l’orientation sexuelle, de l’état civil, de la naissance, de la fortune, de la conviction religieuse ou philosophique, de la conviction politique, de la conviction syndicale, de la langue, de l’état de santé actuel ou futur, d’un handicap, d’une caractéristique physique ou génétique, de l’origine sociale ou de toute autre caractéristique” (nouvel alinéa proposé de l’article 1er de la loi du 29 juillet 1934).

Cette qualifi cation d’infraction paraît ne pas non plus exclure qu’un ou plusieurs actes émanant de membres ou de membres dirigeants de l’organisation incitant à la violence (amendement n° 14) suffisent pour considérer celle-ci comme interdite. Ici également, il faut préciser clairement que seules les organisations qui sont créées pour inciter à la violence ou dont l’incitation à la violence est une caractéristique essentielle, peuvent être interdites 41.

D’autre part, afi n de ne pas restreindre la liberté d’expression plus que nécessaire, il doit être clairement établi, au regard de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, que cet amendement ne porte que sur l’incitation à la violence avec dol spécial 42.

Enfi n, la liste des fondements d’incitation à la violence de l’amendement n° 14, inclut tous les fondements des lois anti-discrimination 43, tout en ajoutant la notion indéterminée de “toute autre caractéristique”. Une telle indétermination n’est pas compatible avec le principe de la légalité en matière pénale. La Cour constitutionnelle a en effet considéré que, “dès lors que la discrimination est un élément constitutif des infractions, le législateur devait défi nir les motifs de discrimi- Supra, nr.

28. Voy. en effet l’article 3 de la loi du 10 mai 2007 “tendant à lutter contre la discrimination entre les femmes et les hommes”, l’article 3 de la loi du 10 mai 2007 “tendant à lutter contre certaines formes de discrimination” , et l’article 3 de la loi du 30 juillet 1981 “tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme et la xénophobie” .

nation visés dans ces dispositions, sous peine de méconnaître le principe de la légalité en matière pénale, ainsi que l’avait constaté la Cour au B.21, alinéa 2, de son arrêt n° 157/2004 du 6 octobre 2004” 44. 35. Les amendements nos 18 et 19 (0809/007) ont aussi pour objet d’interdire les associations ou groupements de fait “2° qui incitent ou entraînent par leurs actes à la haine ou la violence envers une personne ou un groupe de personnes à syndicale, de la langue, de l’état de santé actuel ou futur, d’un handicap, d’une caractéristique physique ou génétique, de l’origine sociale;

3° ou qui se livrent, sur le territoire belge ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en Belgique ou à l’étranger”. À cet égard, il est toutefois expressément prévu qu’une organisation dont l’objet réel est exclusivement d’ordre politique, syndical, philanthropique, philosophique ou religieux ou qui poursuit exclusivement tout autre but légitime ne peut, en tant que telle, être considérée comme un groupement ou une association visée à ce paragraphe (article 1er, § 2, proposé, de la loi du 29 juillet 1934).

En prévoyant cette dernière exclusion, la disposition proposée indique de manière suffisante qu’un ou plusieurs actes émanant de membres ou de membres dirigeants de l’organisation incitant à la haine ou à la violence ne suffisent pas lorsque l’organisation poursuit en réalité un but légitime en soi. Cette exclusion n’implique pas, au demeurant, que les actes en question ne pourraient pas eux- mêmes donner lieu à des poursuites pénales.

Afi n de ne pas restreindre la liberté d’expression plus que nécessaire, il doit également être précisé, au regard de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, que ces amendements ne portent que sur l’incitation à la haine ou à la violence avec dol spécial 45. 2°) La dissolution des associations interdites. 36. Plusieurs amendements ont pour objet d’autoriser la dissolution des associations interdites.

L’amendement n° 3 (0809/004) vise à habiliter le Roi “sur [la] proposition du ministre de l’Intérieur, par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, après avis de la Sûreté de l’État, de la police fédérale, de l’OCAM et du Parquet fédéral, [à] dissoudre les associations et les groupements de fait visés au paragraphe 2” (article 1er, § 3, proposé, de la

L’amendement n° 18 (0809/007) vise à attribuer au président du tribunal de première instance le pouvoir de C.C., n°17/2009, 12 février 2009, B.14.6. Supra, n° 28.

prononcer l’interdiction du groupement, à la demande du ministère public, “ainsi que, s’il s’agit d’une personne morale, la dissolution de l’association selon les modalités prévues, selon le cas, à l’article 19 de la loi du 27 juin 1921 sur les associations sans but lucratif ou dans le Code des sociétés. Le gouvernement peut demander au ministère public de saisir le tribunal de première instance d’une demande d’interdiction et, le cas échéant, de dissolution” (article 7, § 1er, proposé, de la loi du 29 juillet 1934).

37. Dans la mesure où ces amendements concernent la dissolution de groupements de fait, il est renvoyé aux nos 23 à 25 du présent avis. 38. La dissolution administrative des associations ou groupements de fait proposée à l’amendement 3 appelle les observations suivantes.

Le système proposé implique que le Roi, avant de pouvoir procéder à la dissolution, sera tenu de constater qu’il s’agit d’une association ou d’un groupement de fait qui, sur la base de l’article 1er, en projet, de la loi, doit être considéré comme une association ou un groupement interdit. À cet effet, il incombera au Roi, notamment, d’apprécier s’il s’agit d’associations ou de groupements de fait qui “2° soit provoquent par leurs actes, la discrimination, la haine ou la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifi er ou encourager ou provoquer cette discrimination, cette haine ou cette violence”.

L’amendement proposé laisse ainsi au Roi le soin de décider si les éléments constitutifs d’infractions peuvent être réputés établis.

En effet, d’une part – et la justifi cation de l’amendement le confi rme expressément – les “critères pour décider qu’un groupement doit être interdit sont basés sur des concepts juridiques connus, à savoir le terrorisme (Titre Iter du Code pénal) et les infractions d’incitation à la haine, à la violence ou à la discrimination (loi du 30 juillet 1981 tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme ou la xénophobie et loi du 10 mai 2007 tendant à lutter contre certaines formes de discrimination)” 46.

D’autre part, l’amendement n° 4, proposé par les mêmes auteurs, qui a pour objet d’incriminer la création de l’association interdite, l’adhésion et la collaboration à celle-ci, vise également “les organisations [violant] l’article 1er”.

En attribuant au Roi le pouvoir de décider s’il s’agit d’une association ou d’un groupement de fait interdit au sens de l’article 1er de la loi, on lui laisse en d’autres termes le soin de se prononcer sur la question de savoir si les faits qui sont les éléments constitutifs d’infractions sont établis ou non.

Doc. parl., Chambre, 2011-2012, n° 53-0809/004, 4.

Invitée à examiner un amendement tendant à confi er à une commission la compétence de décider de priver un parti politique de sa dotation publique, la section de législation du Conseil d’État a fait l’observation suivante: “2° L’amendement soumis à l’examen de la section de législation confi e à la Commission de contrôle des dépenses électorales et de la comptabilité ouverte des partis politiques, statuant le cas échéant sur l’avis conforme d’un Collège comprenant le premier président de la Cour de cassation, le président de la Cour d’arbitrage et le premier président du Conseil d’État, le soin de décider si l’acte “incriminé”  est bien l’un de ceux visés par le texte projeté et quel est son auteur — identifi cation rendue nécessaire pour la vérifi cation de sa qualité de candidat ou de mandataire.

Or, d’une part, certains des actes visés constituent des infractions; tel est spécialement le cas des comportements décrits par la loi susmentionnée du 30 juillet 1981. D’autre part, la Constitution réserve exclusivement aux cours et tribunaux — ce que ne sont assurément ni la Commission de contrôle ni le collège visés par le texte projeté — la mission de se prononcer sur la question de savoir si un comportement constitue une infraction pénale 47.

Le système proposé dans l’amendement examiné est donc contraire à la Constitution. La question se pose au surplus de sa compatibilité avec le principe général du droit répressif de la présomption d’innocence consacré par l’article 6, paragraphe 2, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, quant à l’autorité qui s’attachera à la décision de la Commission de contrôle en cas de poursuites pénales ultérieures fondées sur le même fait 48” 49.

Note 1 de l’avis 28.083/2/V: “F. Delperee, “Droit constitutionnel” , Bruxelles, Larcier, 1988, t. II, “Le système constitutionnel”, p. 272, n° 448;

M. Verdussen, “Contours et enjeux du droit constitutionnel pénal”, Bruxelles, Bruylant, 1995, pp. 405 et s.”. Note 2 de l’avis 28.083/2/V: “M. Franchimont et al., “Manuel de procédure pénale”, Liège, Ed. de la Faculté de droit, 1989, pp. 750 et s. Voir l’avis de la section de législation n° 22.033/9, du 22 décembre 1992, sur une proposition de loi “modifi ant la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales ainsi qu’au fi nancement et à la comptabilité ouverte des partis politiques”.

Voir également M. Verdussen, “La limitation et le contrôle des dépenses de propagande électorales”, Ann. dr., 1990, p. 313”. Avis 28.083/2/V du 13 août 1998 sur un amendement à la proposition devenue la loi du 12 février 1999 insérant un article 15ter dans la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des Chambres fédérales, ainsi qu’au fi nancement et à la comptabilité ouverte des partis politiques et un article 16bis dans les lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, Doc. parl., Chambre, 1996-1997, n°1084/13.

Comparer avec l’avis 28.481/4 du 23 novembre 1998 sur un autre amendement à la proposition devenue la loi du 12 février 1999 précitée, Doc. parl., Chambre, 1996-97, n° 1084/19.

D’autre part, il appartiendrait à la section du contentieux administratif du Conseil d’État, en cas de recours contre cet acte administratif, de déclarer ou non les infractions pénales qui fondent la dissolution administrative. Or, comme la section de législation du Conseil d’État l’a rappelé dans l’avis 28.083/2/V précité, ce contentieux est l’apanage des cours et tribunaux de l’ordre judiciaire.

Par ailleurs, l’article 6.1.d. la Décision-cadre 2008/913/JAI précitée envisage comme sanction “une mesure judiciaire de dissolution”.

La dissolution administrative proposée dans l’amendement 3 ne peut dès lors pas être admise. 39. La dissolution judiciaire par le président du tribunal de première instance, proposée dans l’amendement n° 18 50 soulève également des objections. Certes, dans ce cas, un juge indépendant et impartial prononcera l’interdiction des groupements visés et, s’il s’agit d’une personne morale, procèdera à sa dissolution selon les modalités prévues, selon le cas, à l’article 19 de la loi du 27 juin 1921 ou dans le Code des sociétés.

Ici aussi, ce juge civil ne pourra toutefois statuer qu’après avoir constaté que les faits justifi ant l’interdiction de l’association sont établis. Or, ces faits constituent dans le chef de ceux qui ont créé l’association, de ceux qui leur prêtent concours ou de ceux qui en font partie, les infractions prévues à l’article 3, § 1er, proposé, de la loi du 29 juillet 1934, ou, par exemple, dans les lois anti-discrimination fédérales existantes.

Au demeurant, l’article 7, § 4, proposé dans l’amendement n° 18, dispose: “§ 4. II est statué sur l’action nonobstant toute poursuite exercée en raison des mêmes faits devant toute juridiction pénale. Lorsque les faits soumis au juge pénal font l’objet d’une action visée au présent article, il ne peut être statué sur l’action pénale qu’après qu’une décision coulée en force de chose jugée a été rendue dans le cadre de la procédure visée au présent article”.

Il semble résulter de cette disposition que les auteurs de l’amendement sont conscients du lien pouvant exister entre les procédures civile et pénale sur ces questions. Ils prévoient même que le juge pénal doit attendre que, dans le cadre de la procédure civile portant sur l’interdiction de l’association ou du groupement de fait, une décision coulée en force de chose jugée ait été prise, avant de pouvoir statuer sur l’action pénale. En d’autres termes, l’amendement vise à inverser le principe “Le criminel tient le civil en état”, qui devient “Le civil tient le criminel en état”.

Voir également l’article 6, alinéa 2, de la loi du 29 juillet 1934, proposé par l’amendement n° 19.

En soi, une telle inversion n’est pas inadmissible. Sa mise en œuvre in concreto pourrait toutefois porter atteinte à la présomption d’innocence et aux droits de la défense des personnes citées devant le juge pénal pour répondre de l’accusation d’avoir commis une infraction aux lois anti-discrimination fédérales ou d’avoir créé une association ou un groupement de fait interdit, en avoir fait partie ou y avoir prêté leur concours.

En effet, le principal aspect de la procédure pénale – la question de savoir s’il s’agit d’une association ou d’un groupement de fait interdit au sens de la loi pénale – aura déjà été tranchée dans le cadre d’une procédure à laquelle ils n’auront pas nécessairement été parties.

L’interdiction judiciaire proposée dans l’amendement n° 18 ne peut dès lors pas non plus être admise sans de plus amples garanties des droits de la défense des personnes potentiellement concernées devant, non seulement, la juridiction pénale, mais aussi devant le juge civil saisi de l’action en interdiction ou en dissolution. 3°) L’incrimination de la reconstitution de l’association dissoute 40. Un certain nombre d’amendements proposent d’incriminer la reconstitution d’une association interdite ou dissoute.

L’amendement n° 4 (0809/004) a pour objet d’incriminer, par un emprisonnement de six mois à trois ans et d’une amende de 100 à 500 euros, “ceux qui participent au maintien ou à la reconstitution, ouverte ou déguisée, d’une association ou d’un groupement dissous conformément à l’article 1er, § 3” (article 2, § 1er, 4°, proposé, de la loi du 29 juillet 1934).

Les amendements nos 18 et 19 (0809/007) incriminent, dans le même sens, “ceux qui participent au maintien ou à la reconstitution ouverte et déguisée des associations ou groupements interdits ou dissous conformément à l’article 7” (article 3, § 1er, 4°, proposé, de la loi du 29 juillet 1934). 41. Ces amendements se heurtent à l’interdiction de mesures préventives inscrite à l’article 27 de la Constitution, dans la mesure où ils impliqueraient que la création d’une association ou d’un groupement serait incriminée pour le seul motif que cette association ou ce groupement est réputé être le successeur de l’association ou du groupement interdit, sans qu’il faille encore démontrer que, par le but qu’il poursuit ou par la nature des activités qui le caractérise de manière essentielle, cette nouvelle association ou ce nouveau groupement viole à nouveau la loi pénale 51.

4°) L’incrimination de l’appartenance ou de la collaboration à une association qui, de manière manifeste et répétée, prône la discrimination ou la ségrégation fondée sur l’un des critères protégés

42. Une série d’amendements ont pour objet d’incriminer l’appartenance à ou la collaboration à une association qui, de manière manifeste et répétée, prône la discrimination ou la ségrégation fondée sur l’un des critères protégés.

L’amendement n° 16 (0809/006) vise à insérer un point 5° dans l’article 22 de la loi anti-discrimination, incriminant: “5° quiconque fait partie d’un groupement ou d’une association qui, de manière manifeste et répétée, prône la discrimination ou la ségrégation fondée sur l’un des critères protégés dans les circonstances indiquées à l’article 444 du Code pénal, ou lui prête son concours”.

L’amendement n° 17 (0809/007) vise, dans le même sens, à insérer un point 5° dans l’article 27 de la loi du 10 mai 2007 “tendant à lutter contre la discrimination entre les femmes et les hommes” (ci-après: la loi “genre”), incriminant: “5° les circonstances indiquées à l’article 444 du Code pénal, ou En d’autres termes, comme l’indique aussi leur justifi cation 52, les amendements ont pour objet d’introduire l’interdiction de collaboration, qui est déjà inscrite à l’article 22 de la loi anti-racisme 53, également dans la loi anti-discrimination et dans la loi “genre” 54.

43. L’article 22 de la loi anti-racisme a déjà fait auparavant l’objet d’un contrôle de constitutionnalité par la Cour constitutionnelle.

Dans son arrêt n° 40/2009 du 11 mars 2009, la Cour a jugé que les termes “discrimination”, “ségrégation”, “prôner”, “de manière manifeste et répétée”, “faire partie de” et “prêter son concours”, utilisés dans ce texte, ne sont pas trop vagues. Ils peuvent par conséquent fi gurer dans une loi pénale sans violer le principe de légalité (considérants B.39 à B.46).

Concernant le terme “prôner” à l’article 22 de la loi antiracisme, la Cour a déduit des travaux préparatoires qu’il a la même portée que le terme “inciter à” utilisé à l’article 20 de la loi anti-racisme (considérants B.42.2 à B.42.4). Doc. parl., Chambre, 2010-11, n° 53-0809/006, 9. L’article 22 de la loi anti-racisme dispose: “Est puni d’un emprisonnement d’un mois à un an et d’une amende de cinquante euros à mille euros, ou de l’une de ces peines seulement, quiconque fait partie d’un groupement ou d’une association qui, de manière manifeste et répétée, prône la discrimination ou la ségrégation fondée sur l’un des critères protégés dans les circonstances indiquées à l’article 444 du Code pénal, ou lui prête son concours”.

L’assemblée générale de la section de législation a récemment rendu un avis sur une proposition de loi et des amendements dont l’objet était analogue. (Avis C.E. n° 52.563 du 15 janvier 2013 sur une proposition de loi “tendant à réprimer certains actes inspirés par le sexisme” (Doc. parl., Sénat, 2010-11, n° 5-447/1) et les amendements nos 1 et 2 (Doc. parl., Sénat, 201213, n° 5-447/2)).

Le Conseil d’État rappelle en outre que la Cour constitutionnelle, en ce qui concerne la conformité de cette disposition pénale avec la liberté d’expression, a indiqué qu’un “dol spécial” doit être requis  55. Concernant la conformité avec l’interdiction de mesures préventives inscrite à l’article 27 de la Constitution, la Cour a par ailleurs jugé: des mesures préalables” 56.

Sous réserve de ces interprétations conformes à la Constitution, les incriminations proposées dans les amendements peuvent également être réputées compatibles avec la liberté d’expression, la liberté d’association et le principe de légalité en matière pénale. 5°) L’incrimination de la propagation de certaines idées 44. L’amendement n° 6 (0809/005) a pour objet d’insérer dans le Code pénal un article 146/1 disposant que “(t)oute personne qui soit incite, par la nature ou le contexte de son intervention, à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes en raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non appartenance à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée, soit propage des idées ou théories tendant à justifi er ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence en visant à porter atteinte aux droits et libertés fondamentales garantis par l’État”, est condamnée à une peine de trois à cinq ans de prison.

L’amendement n° 7 (0809/005) a pour objet d’insérer dans le Code pénal un article 146/2 qui dispose: “§ 1er. Dans les cas visés à l’article 146/1, les coupables pourront être privés à perpétuité ou à temps des droits énumérés à l’article 31, alinéa 1er. § 2. Sans préjudice de l’application de l’article 382, toute condamnation pour des faits visés à l’article 146/1, peut comporter, pour une durée d’un an à vingt ans, l’interdiction du droit de faire partie, comme membre bénévole, membre du personnel statutaire ou contractuel, ou comme membre des organes d’administration et de gestion, de toute personne morale ou association de fait qui soit incite à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée, soit propage des idées ou théories tendant à justifi er ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence.

C.C., 11 mars 2009, n° 40/2009, B.84.3.

L’article 389 est applicable à la présente disposition”. 45. En ce qui concerne l’incrimination de “[l’incitation] à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes en raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non appartenance à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée”, le Conseil d’État rappelle une nouvelle fois l’observation formulée par la Cour constitutionnelle dans son arrêt n° 40/2009 du 11 mars 2009 au sujet de l’incrimination, inscrite à l’article 20 de la loi anti-racisme, de l’incitation à la discrimination, à la ségrégation, à la haine ou à la violence sur la base d’un des critères protégés 57.

Sous réserve de cette interprétation conforme à la Constitution et, notamment, de l’exigence d’un “dol spécial”, l’incrimination proposée dans l’amendement peut aussi être réputée se concilier avec la liberté d’expression et avec le principe de légalité en matière pénale.

L’insertion dans l’amendement des mots “en visant à porter atteinte aux droits et libertés fondamentales garantis par l’État” indique au demeurant que les auteurs de l’amendement visent expressément à tenir compte de cette exigence du “dol spécial”. Par ailleurs, les auteurs devront préciser ce qu’ils entendent par “la nature ou le contexte de son intervention”, et quelle en est la plus-value sur le plan juridique 58.

46. En ce qui concerne l’incrimination de “[la propagation d’] idées ou théories tendant à justifi er ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence en visant à porl’État”, la question se pose de savoir quelle est la portée du terme “encourager” et si ce terme diffère de celui d’“inciter”. Il revient au législateur de préciser ce point, à la lumière du

Quoi qu’il en soit, cette incrimination ne peut se justifi er qu’à la condition de lui donner également une interprétation conforme à la Constitution, et plus précisément que le “dol spécial” soit requis. 47. L’article 146/2, § 1er proposé prévoit que, en cas d’infraction à l’article 146/1 nouveau du Code pénal, le condamné pourra être privé “à perpétuité” ou “à temps” des droits énumérés à l’article 31, alinéa 1er, du Code pénal.

Dès lors que les peines principales portées par l’article 146/1 proposé s’échelonnent entre trois et cinq ans d’emprisonnement, le Conseil d’État n’aperçoit pas les raisons qui justifi ent qu’il soit ainsi dérogé à l’article 33bis du Code pénal, aux termes duquel “les cours et tribunaux pourront interdire aux condamnés correctionnels l’exercice du droit visé à l’article 31, alinéa 2, pour un terme de cinq ans à dix ans”. L’exposé des motifs fait également référence au contexte et donne un certain nombre d’exemples qui ne précisent toutefois pas la plus-value de cette expression.

48. Enfi n, le Conseil d’État estime qu’il n’est guère judicieux que l’amendement n° 7 (0809/005) prévoie l’interdiction “pour une durée d’un an à vingt ans, (…) du droit de faire partie (…) de toute personne morale ou association de fait qui soit incite à la discrimination, à la haine ou à la violence (…), soit propage des idées ou théories tendant à justifi er ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence”.

En effet, à la lumière de l’amendement n° 6, proposé, il peut difficilement être question d’un “droit” de faire partie de telles personnes morales ou associations de fait.

Mieux vaudrait en outre insérer la disposition de l’amendement n° 9 (0809/005), qui énonce que le condamné ne peut bénéfi cier, pendant une période de sûreté, de modalités d’exécution de la peine, dans la loi du 17 mai 2006 “relative au statut juridique externe des personnes condamnées à une peine privative de liberté et aux droits reconnus à la victime dans le cadre des modalités d” exécution de la peine’.

En outre, il convient d’observer qu’un dispositif spécial concernant certaines infractions seulement favorise le morcellement du cadre législatif applicable, ce qui ne contribue pas à la sécurité juridique. Enfi n, il revient aussi aux auteurs des amendements de pouvoir justifi er d’une manière objective et raisonnable, au regard de l’interdiction de discrimination consacrée par les articles 10 et 11 de la Constitution, l’inégalité de traitement de ceux qui seront condamnés sur la base de l’article 146/1 proposé du Code pénal 59.

1.6. L’incrimination de la consultation de certains sites Internet 49. Deux amendements ont pour objet d’incriminer la consultation de certains sites Internet.

L’amendement n° 11 (0809/005) a pour objet d’insérer dans le Code pénal un article 146/5 disposant que “(s)era puni d’un emprisonnement d’un an à 3 ans de prison, d’une amende de 500 à 2 000 euros quiconque consulte de manière habituelle, et sans aucun motif légitime, grâce à un réseau de télécommunication des sites internet qui soit incitent à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes â raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifi er ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence.

Constituent des motifs légitimes de consultation de tels sites l’exercice normal d’une profession ayant pour objet Voy. aussi les avis de la section de législation 52.226/3, 52.227/3 et 52.230/3, du 6 novembre 2012, sur une proposition de loi “visant à l” introduction dans le Code pénal de périodes de sûreté en cas de condamnation pour des actes criminels d’une extrême gravité’ (52.226/3) (Doc. parl., Chambre, 2010-2011, n° 1595/2), sur une proposition de loi “introduisant la période de sûreté dans le droit pénal” (52.227/3) (Doc. parl., Chambre, 20102011, n° 1360/2)et sur une proposition de loi “modifi ant le Code pénal, le Code d” instruction criminelle et la loi du 17 mai 2006 relative au statut juridique externe des personnes condamnées à une peine privative de liberté et aux droits reconnus à la victime dans le cadre des modalités d’exécution de la peine, concernant l’instauration de périodes de sûreté’ (52.230/3) (Doc. parl., Chambre, 2010- 2011, n° 1779/2), observation 8.

d’informer le public, la poursuite de recherches scientifi ques ou l’établissement d’une preuve destinée à servir dans [le] cadre d’une procédure judiciaire ou pénale”.

L’amendement n° 12 (0809/005) a pour objet d’insérer dans le Code pénal un article 141quater disposant que quiconque consulte de manière habituelle, et sans aucun motif légitime, grâce à un réseau de télécommunication des sites Internet qui:- incitent à des faits de terrorisme tels que visés par le livre II, titre Ierter du présent code ou qui en font l’apologie; - se livrent, sur le territoire national ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en Belgique ou à l’étranger; - incitent à des manifestations armées dans la rue, sera puni d’un emprisonnement d’un an à trois ans de prison, [et] d’une amende de 500 à 2 000 euros.

L’exercice normal d’une profession ayant pour objet d’informer le public, la poursuite de recherches scientifi ques ou l’établissement d’une preuve destinée à servir dans la cadre d’une procédure judiciaire ou pénale constituent des motifs légitimes de consultation de tels sites. 50. L’article 10 de la CEDH garantit le droit à la liberté d’expression et énonce expressément que ce droit comprend aussi “la liberté de recevoir (...) des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière” 60.

Le droit à la liberté d’expression sur Internet est également garanti. À ce propos, la Cour eur. D.H. a jugé ce qui suit dans son arrêt du 10 mars 2009 dans l’affaire Times Newspapers Ltd. c. Royaume-Uni: “Grâce à leur accessibilité ainsi qu’à leur capacité à conserver et à diffuser de grandes quantités de données, les sites internet contribuent grandement à améliorer l’accès du public à l’actualité et, de manière générale, à faciliter la communication de l’information.

La constitution d’archives sur internet représentant un aspect essentiel du rôle joué par les sites internet, la Cour considère qu’elle relève du champ d’application de l’article 10”61.

Le fait de ne limiter que modérément l’accès à l’internet n’exclut pas une violation de l’article 10 de la CEDH. En effet, comme l’a jugé la Cour eur. D.H. dans son arrêt du 18 décembre 2012 dans l’affaire Ahmet Yildirim c. Turquie: “l’effet limité de la restriction litigieuse n’en amoindrit pas son importance, d’autant que l’Internet est aujourd’hui devenu l’un des principaux moyens d’exercice par les individus de leur droit à la liberté d’expression et d’information: on y trouve des outils essentiels de participation aux activités et débats Voy.

P. Lemmens, Vrijheid van meningsuiting. Een grondrecht ingebed in plichten en verantwoordelijkheden, Preadvies 2005, p. 30. Cour eur. D.H. 10 mars 2009, Times Newspapers Ltd. c. Royaume-Uni, § 27. Voir aussi Cour eur. D.H. 10 janvier 2013, Ashby Donald e.a. c. France, § 34.

relatifs à des questions politiques ou d’intérêt public” 62. La liberté de recevoir en général, et dès lors la liberté de recevoir via Internet, peut être soumise à certaines restrictions à condition que celles-ci soient “prévues par la loi (et) constituent des mesures nécessaires, dans une société

Bien que l’accès mondial à Internet emporte que les effets négatifs éventuels des informations et idées diffusées sur Internet peuvent être très importants, le législateur doit de manière aussi précise que possible, conformer les restrictions qu’il entend apporter à la menace de risques allégués. En effet, il est également exigé pour ces restrictions qu’elles constituent des “mesures nécessaires dans une société démocratique”, ce qui implique qu’il doit exister “un besoin social impérieux” et que la restriction doit en outre être proportionnée à l’objectif poursuivi.

51. Le législateur belge a déjà incriminé précédemment la consultation de certains sites Internet. L’article 383bis, § 1er, du Code pénal dispose en effet que quiconque accède, en connaissance de cause, par un système informatique ou par tout moyen technologique à des “emblèmes, objets, fi lms, photos, diapositives ou autres supports visuels qui représentent des positions ou des actes sexuels à caractère pornographique, impliquant ou présentant des mineurs”, est puni d’un emprisonnement d’un mois à un an et d’une amende de cent euros à mille euros.

Pareille incrimination peut être envisagée dans une société démocratique, si elle est nécessaire en vue de protéger la morale ou les droits d’autrui. 52. Les amendements nos 11 et 12 ont pour objet d’incriminer la consultation “de manière habituelle, et sans aucun motif légitime” de sites Internet qui incitent soit à la discrimination, à la haine ou à la violence (amendement n° 11), soit à des faits de terrorisme ou à des manifestations armées (amendement n° 12).

Cour eur. D.H. 18 décembre 2012, Ahmet Yildirim c. Turquie, § 54, (au sujet du blocage de l’accès à un site Internet soupçonné d’outrage à la mémoire d’Atatürk) voir aussi § 50:. “À cet égard, elle souligne que l’article 10 garantit la liberté d’expression à “toute personne”; il ne distingue pas d’après la nature du but recherché ni d’après le rôle que les personnes, physiques ou morales, ont joué dans l’exercice de cette liberté (Çetin et autres c.

Turquie, nos 40153/98 et 40160/98, § 57, CEDH 2003III (extraits)). Il concerne non seulement le contenu des informations mais aussi les moyens de diffusion de ces informations, car toute restriction apportée à ceux-ci touche le droit de recevoir et communiquer des informations (voir, mutatis mutandis, Autronic AG c. Suisse, 22 mai 1990, § 47, série A n° 178). De même, la Cour a dit à maintes reprises que l’article 10 garantit non seulement le droit de communiquer des informations mais aussi celui, pour le public, d’en recevoir (Observer et Guardian c.

Royaume-Uni, 26 novembre 1991, § 59 b), série A n° 216, et Guerra et autres c. Italie, 19 février 1998, § 53, Recueil des arrêts et décisions 1998- I)”.

Dans son arrêt du 16 juillet 2009 dans l’affaire Feret. c. Belgique, la Cour eur. D.H. a jugé que: “en principe on peut juger nécessaire, dans les sociétés démocratiques, de sanctionner voire de prévenir toutes les formes d’expression qui propagent, incitent à, promeuvent ou justifi ent la haine fondée sur l’intolérance (y compris l’intolérance religieuse), si l’on veille à ce que les “formalités” , “conditions” , “restrictions” ou “sanctions” imposées soient proportionnées au but légitime poursuivi (en ce qui concerne le discours de haine et l’apologie de la violence, voir, mutatis mutandis, Sürek c.

Turquie (n° 1) [GC], n° 26682/95, §  62, CEDH 1999-IV et, notamment, Gündüz c. Turquie, n° 35071/97, § 40, CEDH 2003-XI)”.

En l’espèce, il ne s’agit cependant pas d’incriminer la diffusion en tant que telle d’idées discriminatoires ou terroristes, mais bien le simple fait de prendre connaissance d’idées terroristes ou discriminatoires diffusées sur Internet. Dans le présent avis, le Conseil d’État a déjà indiqué qu’à la lumière de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, il doit exister un dol spécial dans le chef de celui qui diffuse les idées afi n d’en justifi er l’incrimination 63.

Un tel dol spécial peut difficilement être considéré comme étant toujours présent chez ceux qui consultent ces sites Internet pour prendre connaissance des idées diffusées par autrui. Bien que le législateur puisse être d’avis qu’afi n de contrer la diffusion d’idées discriminatoires et terroristes, la consultation de sites Internet doit également être limitée, il doit tenir compte du droit de tout citoyen de s’informer, même au sujet d’évolutions inquiétantes dans notre société.

53. D’ailleurs, les auteurs des amendements semblent vouloir en tenir compte, étant donné que ce n’est que la consultation “de manière habituelle, et sans aucun motif légitime” des sites Internet contestés qui est incriminée. À cet égard, les amendements précisent expressément: “Constituent des motifs légitimes de consultation de tels sites l’exercice normal d’une profession ayant pour objet d’informer le public, la poursuite de recherches scientifi ques ou l’établissement d’une preuve destinée à servir dans [le] cadre d’une procédure judiciaire ou pénale”.

54. Cette double restriction de l’incrimination donne lieu aux observations suivantes.

D’abord, on n’aperçoit pas ce qu’il y a lieu de comprendre par une consultation “de manière habituelle”. Cette imprécision a pour conséquence que l’incrimination ne satisfait pas au principe constitutionnel et conventionnel de légalité.

Ensuite, la notion de “motif légitime” est potentiellement très large et ne se concilie pas non plus, en tant que telle, avec le principe de légalité. Les auteurs de l’amendement en donnent d’ailleurs une interprétation restrictive en n’estimant acceptables que les trois motifs explicitement mentionnés. Ce faisant, ils excluent cependant l’existence possible d’autres

motifs admissibles pour consulter de tels sites. Ainsi, il est par exemple envisageable que des citoyens actifs sur le plan politique ou social désirent prendre connaissance des sites Internet qui incitent à la discrimination, et ce afi n de pouvoir les combattre et de réfuter leurs arguments.

En considérant “l’exercice normal d’une profession ayant pour objet d’informer le public” comme un motif légitime pour consulter les sites Internet litigieux, les auteurs de l’amendement indiquent eux-mêmes qu’il est important que la société puisse également être informée de tels phénomènes préoccupants 64, mais ils excluent que les citoyens puissent s’informer eux-mêmes. Ils perdent ainsi de vue que la liberté de la presse n’est pas seulement réservée à ceux qui en font un usage professionnel, mais aussi aux simples citoyens 65.

Enfi n, l’incrimination pourrait impliquer que le citoyen qui consulte le site Internet fasse l’objet de poursuites devant le tribunal correctionnel, alors qu’il n’y a pas encore eu de poursuites pénales à l’encontre des personnes qui ont diffusé les idées discriminatoires et terroristes via Internet. Ces dernières poursuites pénales devraient d’ailleurs avoir lieu devant la Cour d’assises, sur la base de l’article 150 de la Constitution 66, sauf dans la mesure où il s’agit de délits de presse inspirés par le racisme ou la xénophobie.

Pour toutes ces raisons, les amendements proposés ne peuvent pas être adoptés. 2. Insertion cohérente de la proposition et des amendements dans la législation existante 55. La plupart des textes à l’examen ont pour objet de modifi er la loi du 29 juillet 1934 ou le Code pénal. Pour des raisons de sécurité juridique, et, le cas échéant, de respect du principe d’égalité et de non-discrimination, les modifi cations ainsi apportées doivent être articulées, de manière cohérente et transparente, par rapport à la législation existante, et, Voy.

Cour eur. D.H. 23 septembre 1994, Jersild c. Danemark. Comparer au sujet du secret des sources , C.C., 7 juin 2006, n° 91/2006, B.7: “En accordant exclusivement le droit au secret des sources d’information aux journalistes qui travaillent en qualité d’indépendants ou de salariés et qui exercent des activités journalistiques de manière régulière, et non aux personnes qui exercent des activités journalistiques sans satisfaire à ces conditions, la loi attaquée restreindrait de façon discriminatoire la liberté d’expression et la liberté de la presse”.

Voy. aussi Cour eur. D.H., arrêt Steel et Morris c. UK du 15 février 2005: “89. Le Gouvernement fait remarquer que les requérants ne sont pas des journalistes, et ne devraient par conséquent pas bénéfi cier du niveau élevé de protection accordé à la presse au titre de l’article 10. La Cour considère cependant que, dans une société démocratique, même des petits groupes militants non officiels, comme London Greenpeace, doivent pouvoir mener leurs activités de manière effective et qu’il existe un net intérêt général à autoriser de tels groupes et les particuliers en dehors du courant dominant à contribuer au débat public par la diffusion d’informations et d’opinions sur des sujets d’intérêt général comme la santé et l’environnement.”.

Voir entre autres Cass., 6 mars 2012, P11.1374/N1; Mons, 14 mai 2008, J.T. 2009, 47, note de Q. Van Eenis.

singulièrement, par rapport à la loi du 30 juillet 1981 “tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme et la xénophobie” , à la loi du 10 mai 2007 “tendant à lutter contre certaines formes de discrimination” , et à la loi du 10 mai 2007 “tendant à lutter contre la discrimination entre les femmes et les hommes”.

Cette articulation n’est cependant pas toujours réalisée de manière satisfaisante, ainsi qu’en témoignent les exemples suivants, relevés ici sans exhaustivité. 2.1. L’articulation entre les modifi cations proposées de la loi du 29 juillet 1934 et les lois fédérales anti-discrimination 56. Divers amendements à l’examen envisagent d’introduire, sans lui assigner de défi nition explicite, la notion de “discrimination” au sein de la loi du 29 juillet 1934 aux fi ns de circonscrire les groupements ou associations qui pourraient, dorénavant, être interdits ou dissous sur la base de cette loi.

Il en va ainsi des amendements nos 1 et 3. Il conviendrait que les textes ainsi proposés, ou à tout le moins les travaux préparatoires afférents à leur adoption, indiquent sans ambiguïté si la notion de “discrimination” ainsi évoquée reçoit la même défi nition technique que celle que lui assignent les lois précitées du 30 juillet 1981 et 10 mai 2007.

Dans le même ordre d’idée, il s’indiquerait que la terminologie utilisée par les deux versions linguistiques des textes à l’examen pour désigner les motifs sur base desquels la discrimination a lieu, soit calquée sur celle des lois précitées. Ainsi, la notion de “volksgroep”, utilisée par la version néerlandaise de l’amendement n° 3, ne correspond pas un critère protégé par la législation anti-discrimination.

La notion d’“ethnie”, visée par la version française du même amendement, correspond par contre à celle d’“origine ethnique”, qui est un des critères protégés par la loi du 30 juillet 1981 “tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme ou la xénophobie” (article 4, 4°, in fi ne, de cette loi). 57. Certaines des modifi cations proposées de la loi du 29 juillet 1934 aboutiront à ériger en infraction, réprimée en application de cette loi, des comportements qui, par ailleurs, sont d’ores et déjà susceptibles d’être poursuivis en application de l’article 22 de la loi précitée du 30 juillet 1981.

Ainsi, l’adoption de la proposition de loi à l’examen (809/1) permettra de punir pénalement d’une peine d’un mois à un an et d’une amende de 26 à 300 francs, ceux qui “prêtent un concours et ceux qui en font partie” (article 2 de la loi, laissé inchangé par la proposition) à une “organisation ou à tout groupement de particuliers qui représentent un danger pour la démocratie, en raison d’actes ou d’activités […] racistes”

(article 3 de la proposition). Le comportement ainsi réprimé 67 peut être de ceux que réprime l’article 22 de la loi du 30 juillet 1981, lequel y associe quant à lui une peine d’un mois à un an et une amende de cinquante euros à mille euros. Des conséquences identiques découleraient également, par exemple, de l’adoption des amendements nos 1, et 13 à 15.

Un tel recoupement dans les incriminations stipulées de part et d’autre n’est pas souhaitable en termes de sécurité juridique. Il l’est d’autant moins lorsque le même comportement est assorti de peines distinctes par les législations qui l’incriminent. Tel est précisément le cas s’agissant des modifi cations que les amendements nos 3 et 4 envisagent d’apporter à la loi du 29 juillet 1934. En application de ces modifi cations, seraient punissables d’un emprisonnement de six mois à trois ans et d’une amende du 100 à 500 euros ceux qui “font partie” ou “prêtent leur concours” (amendement n° 4) à des associations ou groupements de fait qui “soit provoquent par leurs actes, la discrimination, la haine, ou la raison de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une prétendue race [...], soit propagent des idées ou théories tendant à justifi er ou encourager ou provoquer cette discrimination, cette haine ou cette violence”.

Le comportement ainsi visé est de ceux qui peuvent tomber sous le coup de l’article 22 de la loi du 30 juillet 1981, n’étant cependant puni par ce dernier que d’une peine d’un mois à un an et d’une amende de cinquante euros à mille euros. Une difficulté identique caractérise les amendements nos 18 et 19. 2.2. L’articulation entre les modifi cations proposées du Code pénal, la loi du 30  juillet  1981 “réprimant certains actes inspirés par le racisme et la xénophobie” , et la loi du 10 mai 2007 “tendant à lutter contre certaines formes de discrimination” 58.

Ainsi qu’il a d’ores et déjà relevé, l’amendement n° 6 a pour objet, entre autres, d’insérer dans le Code pénal un article 146/1 punissant d’une peine d’emprisonnement de trois à cinq ans, “toute personne qui soit incite, par la nature ou le contexte de son intervention, à la discrimination, à la Un double emploi, en tout cas partiel, peut encore être aperçu entre l’interdiction qui est énoncée par l’article 4 de la proposition concernant “l’organisation ou [de] la participation à des activités d’organisations ou de groupements visés à l’article 1er, alinéa 3”, c’est-à-dire d’“organisation[s] ou [...] groupement[s] de particuliers qui représentent un danger pour la démocratie, en raison d’actes ou d’activités terroristes, négationnistes ou racistes”, et l’article 2 de la loi du 29 juillet 1934 dans sa version inchangée (“Sont punis d’un emprisonnement d’un mois à un an et d’une amende de 26 francs à 300 francs, ou d’une de ces peines seulement, sans préjudice de l’application éventuelle de dispositions pénales plus sévères, ceux qui créent une milice ou une organisation en violation de l’article1er, ceux qui organisent une exhibition en violation de l’article 1erbis, ceux qui leur prêtent un concours et ceux qui en font partie”), dès lors qu’il y est également question d’“organisation” et du fait de prêter son concours à des actes interdits par les articles 1er et 1erbis.

prétendue race ou une religion déterminée […]”. 59. S’agissant de la défi nition de la notion de “discrimination” et de la terminologie utilisée par les deux versions linguistiques de l’amendement pour désigner les motifs de discrimination, il est renvoyé, mutandis mutandis, à ce qui a été observé au n° 56. 60. Le Conseil d’État n’aperçoit par ailleurs pas, faute d’explication claire à ce sujet dans les développements de l’amendement  68, comment il conviendra d’articuler cette infraction nouvelle avec celles qui sont d’ores et déjà sanctionnées, moyennant des peines moins sévères, par l’article 20 de la loi du 30 juillet 1981 “réprimant certains actes inspirés par le racisme et la xénophobie” et par l’article 20 de la loi du 10 mai 2007 “tendant à lutter contre certaines formes de discrimination” .

2.3. L’articulation avec les dispositions du titre Ierter du Livre II du Code pénal. 61. Certains des textes soumis à l’examen de la section de législation portent des incriminations touchant à la lutte contre le terrorisme.

Ainsi, l’adoption de la proposition de loi  809/1 rendra punissable d’un emprisonnement d’un mois à un an et d’une amende de 26 francs à 300 francs, quiconque “prête son La justifi cation de l’amendement évoque les incriminations portées par la loi du 30 juillet 1981, tout en affirmant que, “dans les faits de l’actualité récente, une étape supérieure a été franchie par les personnes qui entendaient inciter à la discrimination, à la haine ou à la violence”.

Cette justifi cation ajoute: “Les auteurs de l’amendement estiment que dans ces contextes où l’incitation appuie sur les faiblesses et les peurs du public auquel elle s’adresse en connaissance de cause, l’auteur d’une telle intention a vraiment pour objectif d’inciter à l’action contre les valeurs fondamentales de notre état de droit. C’est pourquoi ils estiment qu’il faut, à côté de l’arsenal des peines qui existent déjà, incriminer plus sévèrement l’incitation à la haine, à la violence ou à la discrimination qui est fondée sur base de […] lorsque cette incitation par sa nature et son contexte vise à porter atteinte aux droits et libertés fondamentales garantis par ce dernier”.

La justifi cation ainsi fournie n’est pas très claire, en ce qu’elle revient à postuler, a contrario, que l’incitation à la discrimination, à la haine ou à la violence d’ores et déjà réprimée par la loi du 30 juillet 1981 et la loi du 10 mai 2007, aurait quant à elle pour caractéristique de ne pas “viser à porter atteinte aux droits et libertés garantis par l’état de droit”. Le Conseil d’État n’aperçoit toutefois pas comment un tel comportement, lorsqu’il est sous-tendu par le dol spécial requis pour être valablement réprimé (C.C., 11  mars  2009, n° 40/2009 B.59), pourrait avoir d’autre visée que de porter atteinte aux “droits et libertés garantis par notre état de droit”.

Il rappelle à cet égard que, dans son arrêt 10/2001 du 7 février 2001, la Cour constitutionnelle a estimé que “la condamnation du racisme et de la xénophobie constitue incontestablement” un “principe essentiel au caractère démocratique du régime” (C.C., 7 février 2001, n° 10/2001, B.4.7.2).

concours” ou “fait partie” (article 2 de la loi du 29 juillet 1934, non modifi é par la proposition) de “toute organisation ou tout la démocratie, en raison d’actes ou d’activités terroristes […]” (article 1er, al. 3 nouveau, de la loi du 29 juillet 1934). Conformément aux amendements nos 3 et 4 combinés, pourraient être punis d’un emprisonnement de six mois à trois ans et d’une amende de 100 à 500 euros, ceux qui créent, font partie ou prêtent leur concours (article 2 nouveau de la loi du 29 juillet 1934) à des associations ou groupements de fait qui “se en Belgique ou à l’étranger” (article 1er, § 2, 3°, nouveau de la loi du 29 juillet 1934).

Une répression identique est prévue par les amendements nos 18 et 19.

Il y a lieu de constater que les comportements pareillement réprimés sont de ceux qui sont d’ores et déjà susceptibles d’être punis pénalement, moyennant des peines plus sévères, par le titre Ierter du Livre II du Code pénal, dont une modifi cation, récemment adoptée par les Chambres  69, est actuellement soumise à la sanction et la promulgation royales.

Selon l’article 140 du Code pénal, non concerné par la modifi cation précitée,

“§ 1er. Toute personne qui participe à une activité d’un groupe terroriste, y compris par la fourniture d’informations ou de moyens matériels au groupe terroriste, ou par toute forme de fi nancement d’une activité du groupe terroriste, en ayant connaissance que cette participation contribue à commettre un crime ou un délit du groupe terroriste, sera punie de la réclusion de cinq ans à dix ans et d’une amende de cent euros à cinq mille euros. § 2. Tout dirigeant du groupe terroriste est passible de la réclusion de quinze ans à vingt ans et d’une amende de mille euros à deux cent mille euros”.

Le “groupe terroriste” dont il est question est défi ni par l’article 139 du Code pénal comme “l’association structurée de plus de deux personnes, établie dans le temps, et qui agit de façon concertée en vue de commettre des infractions terroristes visées à l’article 137”, étant entendu que “une organisation dont l’objet réel est exclusivement d’ordre poliqui poursuit exclusivement tout autre but légitime ne peut, en tant que telle, être considérée comme un groupe terroriste au sens de l’alinéa 1er”.

Parmi les modifications récemment adoptées par les Chambres, et actuellement soumises à la sanction et à la promulgation Royales, fi gure l’adjonction, au titre Ierter du Livre II du Code pénal, des infractions suivantes: Voy. Doc. parl., Chambre, 2012-2013, n°  53-2502/006 (Texte adopté en séance plénière à la Chambre et transmis au Sénat), ainsi que Doc. parl., Sénat, 2012-2013, n° 5-1905/5 (décision de ne pas amender, 7 février 2013).

“Art. 140bis: Sans préjudice de l’application de l’article 140, toute personne qui diffuse ou met à la disposition du public de toute autre manière un message, avec l’intention d’inciter à la commission d’une des infractions visées à l’article 137, à l’exception de celle visée à l’article 137, § 3, 6°, sera punie de la réclusion de cinq ans à dix ans et d’une amende de cent euros à cinq mille euros, lorsqu’un tel comportement, qu’il préconise directement ou non la commission d’infractions terroristes, crée le risque qu’une ou plusieurs de ces infractions puissent être commises”. “Art.

140ter.: Sans préjudice de l’application de l’article 140, toute personne qui recrute une autre personne pour commettre l’une des infractions visées à l’article  137 ou à l’article 140, à l’exception de celle visée à l’article 137, § 3, 6°, sera punie de la réclusion de cinq ans à dix ans et d’une amende de cent euros à cinq mille euros”. “Art. 140quater.: Sans préjudice de l’application de l’article 140, toute personne qui donne des instructions ou une formation pour la fabrication ou l’utilisation d’explosifs, d’armes à feu ou d’autres armes ou de substances nocives ou dangereuses, ou pour d’autres méthodes et techniques spécifi ques en vue de commettre l’une des infractions visées à l’article 137, à l’exception de celle visée à l’article 137, § 3, “Art.

140quinquies.: Sans préjudice de l’application de l’article 140, toute personne qui, en Belgique ou à l’étranger, se fait donner des instructions ou suit une formation visées à l’article 140quater, en vue de commettre l’une des infractions visées à l’article 137, à l’exception de celle visée à l’article 137, § 3, 6°, sera punie de la réclusion de cinq ans à dix ans et d’une amende de cent euros à cinq mille euros”.

2.4. La référence à la loi du 15 juin 1899 “contenant le titre Ier du Code pénal militaire” 62. Selon l’article 4 actuel de la loi du 29 juillet 1934, “Les tribunaux correctionnels connaissent (des infractions portées par ladite loi) sous réserve de l’application de la loi du 15 juin 1899, contenant le titre Ier du Code de procédure pénale militaire”.

S’inscrivant dans le cadre d’une réécriture complète de la loi du 29 juillet 1934, les amendements nos 18 et 19 reprennent à l’identique le contenu de cet article 4, pour en faire l’article 6 de ladite loi. La proposition de loi, ainsi que les amendements nos 1, 2, 3, 4, 13, 14 et 15, laissent pour leur part inchangé cet article 4, tant sur le fond qu’en sa numérotation.

Il convient toutefois de rappeler que la loi du 15 juin 1899 précitée a été abrogée par l’article 108 de la loi du 10 avril 2003 “réglant la suppression des juridictions militaires en temps de paix ainsi que leur maintien en temps de guerre”.

Observations fi nales 63. Alors que plusieurs des textes proposés reproduisent des énoncés faisant partie de l’arsenal juridique actuellement en vigueur, la version française étant quasi identique, la version néerlandaise ne l’est pas.

Tel est le cas par exemple de la première partie de l’article 1er, § 1er, alinéa 1er, proposé par l’amendement n° 3, qui correspond à l’article 1er, alinéa 1er, de la loi de 1934 dans sa version française, alors que la rédaction de la version néerlandaise de ces deux mêmes dispositions ne concorde pas entièrement. 64. L’amendement n°18 exprime le montant des amendes prévues par les dispositions qu’il envisage d’insérer dans la loi du 29 juillet 1934, tantôt en euros (voir par exemple l’article 4, alinéa 1er, proposé), tantôt en francs belges (voy. l’article 4, alinéa 2, proposé).

Il en va de même pour l’amendement n° 19. Il convient que l’ensemble des montants soient exprimés en euros.

Le greffier en chef, Le premier président,

D

LANGBEEN

R. ANDERSEN