Wetsvoorstel PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE modifiant la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelle en vue de régionaliser l'aéroport national (déposée par M. Sander Loones et consorts)

22 juin 2022 de Belgique

RÉSUMÉ

La répartition des compétences en matière d’aviation est actuellement fragmentée, en particulier en ce qui concerne l’aéroport national. Cette situation entrave l’efficacité de la politique aéronautique. Cette proposition de loi spéciale vise à y remédier en homogénéisant intégralement les compétences en matière d’aviation. Elle prévoit de confier toutes ces compétences aux Régions, y compris pour l’aéroport de Zaventem et toutes les questions y afférentes. modifiant la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles en vue de régionaliser l’aéroport national (déposée par M. Sander Loones et consorts) PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE

N-VA : Nieuw-Vlaamse Alliantie Ecolo-Groen Ecologistes Confédérés pour l’organisation de luttes origi PS Parti Socialiste VB Vlaams Belang MR Mouvement Réformateur CD&V Christen-Democratisch en Vlaams PVDA-PTB Partij van de Arbeid van België – Parti du Travail de Belgi Open Vld Open Vlaamse liberalen en democraten Vooruit Vooruit Les Engagés Les Engagés DéFI Démocrate Fédéraliste Indépendant INDEP-ONAFH : Indépendant - Onafhankelijk

DÉVELOPPEMENTS

Mesdames, Messieurs, L’actuelle répartition des compétences en matière de mobilité se caractérise par un niveau très élevé de fragmentation. Elle est principalement réglée à l’article 6, § 1er, X (les travaux publics et le transport), et à l’article 6, § 1er, XII (la politique en matière de sécurité routière), de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (ci-après “LSRI”). Si la mobilité est traditionnellement connue pour relever fondamentalement de la compétence des Régions, l’autorité fédérale dispose néanmoins aussi de compétences importantes en matière de mobilité qui sont, dans la plupart des cas, des compétences résiduelles.

Il est parfois explicitement précisé que ces compétences fédérales constituent des exceptions aux compétences régionales. Dans d’autres cas, ces compétences figurent implicitement dans les nombreuses obligations de concertation et de coopération. Il arrive souvent que ces compétences ne soient pas mentionnées et on déduit qu’une certaine matière relève de la compétence fédérale du fait qu’elle n’a pas été attribuée aux Régions.

Tous ces éléments entravent une politique efficace, cohérente et durable en matière de mobilité. Ce constat vaut assurément aussi pour l’aviation, en particulier en ce qui concerne l’aéroport national. La présente proposition de loi spéciale vise dès lors à homogénéiser la compétence en matière d’aviation et à confier intégralement cette compétence aux Régions, y compris pour l’aéroport de Zaventem et pour tous les aspects y afférents.

Depuis la régionalisation de la compétence en matière d’aéroports régionaux, l’aéroport de Zaventem demeure le seul aéroport qui relève de la compétence de l’autorité fédérale. Au cours de la période qui a suivi la régionalisation des autres aéroports, l’aéroport national a surtout été confronté à des conditions de concurrence de plus en plus inégales par rapport aux aéroports régionaux, aux conséquences internationales des attentats du 11 septembre 2001 pour l’aviation et à la faillite de la Sabena.

Tous ces facteurs ont eu un impact considérable sur l’aéroport de Zaventem. Une politique aéronautique de qualité requiert toutefois un équilibre entre différents aspects. La qualité de vie, l’adhésion de la population, la politique économique et l’emploi constituent des éléments cruciaux à cet égard. Le secteur du transport aérien génère ainsi une valeur ajoutée d’environ 6 milliards d’euros et plus de

60 000 emplois équivalents temps plein (ETP) directs et indirects. La majorité d’entre eux se situent dans et autour de l’aéroport de Zaventem (Bruxelles-National). La structure de l’État, sous sa forme actuelle, n’a pas permis d’étendre à l’aéroport de Zaventem la dynamique qui s’est créée autour des aéroports régionaux dans le domaine de la politique économique. Les causes de cette absence de politique intégrale sont multiples.

Depuis le gouvernement arc-en-ciel de 1999-2003, les nuisances sonores suscitent en particulier de nombreuses discussions. La politique fédérale est surtout axée sur cet aspect des nuisances sonores, et ce, au travers de différents plans prévoyant le déplacement, le détournement ou la concentration de vols. Le développement économique de l’aéroport, qui est un important moteur économique à cet égard, a été négligé.

L’aéroport s’est ainsi développé en puisant principalement dans ses propres ressources et malgré les nombreuses initiatives qui ont surtout limité son dynamisme. Le centre de gravité de nombreux domaines politiques nécessaires pour mener une politique d’encadrement et d’accompagnement dans le domaine de l’aéroport se situe en partie dans les compétences régionales, alors que seuls les aéroports régionaux relèvent de la compétence des Régions.

La Région flamande compte ainsi sur son territoire un aéroport pour lequel elle n’est pas directement compétente et pour lequel elle ne peut pas mener de politique aéronautique sur mesure en fonction du contexte local, alors qu’elle est bel et bien confrontée à une série d’implications sur les compétences de la Région autour de l’aéroport, comme l’environnement, l’aménagement du territoire, la mobilité, etc.

Or, il semble que l’autorité fédérale ne se focalise que sur les aspects strictement nécessaires qu’elle doit organiser, mais sans perspective ni vision concernant le rôle de l’aéroport dans le tissu économique. L’accord de gouvernement De Croo ne consacre du reste qu’un seul alinéa à l’aéroport de Bruxelles-National, alinéa qui ne concerne que les nuisances sonores et l’insécurité juridique qui résulte de la politique d’une autre autorité dans le domaine des nuisances sonores.

On a du reste pu observer dans le passé qu’il est extrêmement difficile de concilier les visions différentes du Nord et du Sud du pays dans cette politique. Bien que l’autorité fédérale semble se focaliser principalement, en ce qui concerne l’aéroport de Bruxelles-National, sur la politique en matière de nuisances sonores, force est de constater que l’on ne parvient pas non plus à dégager une vision commune dans ce domaine.

Depuis 1999, pas moins de onze Excellences se sont succédé au poste de ministre de la Mobilité sans parvenir à trouver un accord dans le dossier de l’aéroport. On peut dès lors difficilement soutenir que l’approche nationale est

efficace dans ce domaine. À bien des égards, la compétence fédérale semble même avoir un effet paralysant, car les aéroports régionaux sont en concurrence directe avec celui de Bruxelles-National, ce qui ne renforce pas l’unité au niveau fédéral. Il serait dès lors préférable que les régions puissent dialoguer entre elles afin d’aborder de manière concertée les effets transrégionaux liés à la présence de l’aéroport et de pouvoir exploiter toutes les opportunités en termes d’emploi transrégional.

Pour pouvoir mener une politique aéronautique cohérente au niveau régional, dans la ligne de celle qui est actuellement suivie pour les autres aéroports, il s’indiquerait donc d’attribuer entièrement la compétence aéroportuaire aux régions qui hébergent les aéroports respectifs. Il sera ainsi bien plus simple de faire en sorte que chaque aéroport assume son rôle et de coordonner les missions de chaque aéroport dans cette politique aéronautique régionale cohérente.

Il n’est donc pas nécessaire de conserver dans la politique la distinction entre les aéroports régionaux et l’aéroport national, qui semble avoir été introduite de manière purement artificielle par le législateur spécial. On peut en effet établir un parallèle avec la politique portuaire, qui ne connaît pas les concepts de port national ou régional. L’échelle, le nombre de passagers ou la quantité de marchandises ne semblent pas non plus être déterminants quant à la nécessité de conserver ce domaine dans le giron de l’autorité fédérale; c’est également ce que l’on constate actuellement pour les ports.

Mais même si l’on se contente d’examiner la question sous l’angle des aéroports, force est de constater que le principal aéroport cargo ne relève pas non plus actuellement de la compétence de l’autorité fédérale. Pourquoi le principal aéroport de passagers devrait-il dès lors en relever? La présente proposition poursuit donc les objectifs suivants: — mener une politique aéronautique plus cohérente; — renforcer le lien avec la politique d’accompagnement qui est nécessaire pour encadrer efficacement un l’aéroport; — permettre un dialogue plus simple par-delà les limites régionales, dans le cadre duquel des accords solides pourront être conclus.

Étant donné que la présente proposition ne touche pas à une matière réservée au législateur fédéral par la Constitution et que le législateur spécial dispose d’une grande autonomie dans l’interprétation des compétences

régionales, la réforme proposée peut avoir lieu sans modification préalable de la Constitution

COMMENTAIRE DES ARTICLES

Article 2 Article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°: “l’équipement et l’exploitation des aéroports et des aérodromes publics” L’actuel article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°, octroie aux régions les compétences de l’équipement et l’exploitation des aéroports et des aérodromes publics, “à l’exception de l’aéroport de Bruxelles-National”. Ces derniers mots sont abrogés. Ces compétences, que les régions exercent aujourd’hui déjà pour les aéroports régionaux et les aérodromes publics, sont exercées par l’autorité fédérale en ce qui concerne l’aéroport de Bruxelles-National (aéroport de Zaventem).

Ces compétences englobent en tout cas l’exploitation commerciale et l’équipement de l’aéroport.1 Cette disposition vise à transférer cette compétence aux régions afin que l’équipement et l’exploitation des aéroports deviennent un ensemble cohérent de compétences régionales. Ce transfert permettra en outre de mettre fin aux problèmes liés à la délimitation des compétences fédérales et régionales en matière d’environnement.

L’autorité fédérale a par exemple été jugée compétente pour prendre des mesures qui tendent à limiter les dommages que l’exploitation de l’aéroport de Zaventem est de nature à causer aux habitants des abords de celui-ci,2 ce qui entraîne toutefois un risque d’empiètement sur la compétence régionale en matière de nuisances sonores.3 Bien que l’équipement et l’exploitation des aéroports et des aérodromes publics soient une matière régionale, L’autorité fédérale peut par exemple régler le marché de l’assistance en escale à l’aéroport de Bruxelles-National, ainsi que les activités commerciales liées à l’équipement et à l’exploitation de cet aéroport.

Voir l’avis C.E. n° 28.248/VR/4 du 28 septembre 1998 sur un projet d’arrêté royal règlementant l'accès au marché de l'assistance en escale aux aéroports, 9. Voir aussi: C.C. 11 janvier 2006, n° 3/2006, B.8.2. Avis C.E. n° 34.017/4 du 2 octobre 2022 sur un arrêté royal établissant un programme d'isolation des habitations aux abords de l'aéroport de Bruxelles-National, 15. Voir K. Reybrouck en S.

Sottiaux, De federale bevoegdheden, Anvers, Intersentia, 2019, 700-701.

il semble que l’autorité fédérale ait conservé la compétence résiduaire de la politique générale en matière de transport aérien et du trafic aérien sur son propre territoire.4 Dès lors que cette matière n’est pas visée dans l’énumération figurant à l’article 6, § 1er, X, il est soutenu qu’elle n’a pas été transférée aux Régions. D’aucuns cherchent la confirmation de cette interprétation dans l’article 6, § 3, 6°, qui instaure une obligation de concertation entre les gouvernements régionaux concernés et l’autorité fédérale compétente pour le trafic aérien sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics ainsi que pour les droits y afférents.

C’est pourquoi il est opté, plus loin dans la présente proposition de loi, pour une attribution explicite et claire de cette matière à l’avenir. L’article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°, est complété à cette fin par ce qui suit: “l’aviation et l’équipement et l’exploitation des aéroports et des aérodromes publics”. Nous signalons, par souci d’exhaustivité, que la présente proposition prévoit également la régionalisation de la police de la navigation aérienne et des règles en matière de sécurité aérienne (cf. infra, nouvel article 6, § 1er, XII, 1°).

Article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 12°: “les normes techniques minimales de sécurité en matière de construction et d’entretien des (…) aéroports et des aérodromes” L’article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 12° confère aux régions la compétence des “normes techniques minimales de sécurité en matière de construction et d’entretien des routes et de leurs dépendances, et des voies hydrauliques et leurs dépendances”.

Ce texte est remplacé par les mots “normes techniques minimales de sécurité en matière de construction et d’entretien des routes et de leurs dépendances, des voies hydrauliques et leurs dépendances, ainsi que des aéroports et des aérodromes”. Par conséquent, la concertation obligatoire entre les régions concernées et l’autorité fédérale compétente pour “les normes techniques minimales de sécurité”, prévue à l’article 6, § 3, 4°, est abrogée en ce qui concerne la construction et l’entretien des aéroports et des aérodromes.

Actuellement, cette matière est principalement réglée dans la loi sur la navigation aérienne5. Depuis la sixième réforme de l’État, les régions sont déjà compétentes pour les normes techniques minimales de sécurité en matière de construction et d’entretien des routes et de leurs dépendances, ainsi que pour les voies hydrauliques et leurs dépendances. Selon les Id. 698-699. Loi du 27 juin 1937 portant révision de la loi du 16 novembre 1919 relative à la réglementation de la navigation aérienne, Moniteur belge du 26 juillet 1937.

développements de la loi spéciale, il n’était “pas logique que les Régions – en leur qualité de gestionnaires de voirie et d’autorités compétentes en matière de gestion des voiries en général – ne soient pas compétentes en la matière”.6 Dans cette optique, il ne serait pas cohérent, selon la doctrine, que le pouvoir fédéral reste compétent pour les normes techniques minimales de sécurité en matière de construction et d’entretien des aéroports et des aérodromes, alors que selon cette proposition de loi spéciale, ces matières devraient relever de la compétence régionale.7 C’est pourquoi nous proposons de transférer intégralement cette matière aux Régions, qui seront alors responsables des normes techniques minimales de sécurité pour la construction et l’entretien des infrastructures relevant de leurs compétences dans le domaine de l’aviation et des aérodromes.

Article 6, § 1er, XII, 8°: “la réglementation du trafic aérien, en ce compris les règles de police générale et spéciale du trafic aérien” La présente proposition transfère la compétence de la police du trafic aérien aux Régions. Actuellement, cette question relève de la compétence fédérale en matière de police générale et de réglementation de la circulation.8 La compétence régionale inclut les règles relatives à la sécurité de la navigation aérienne.9 Par conséquent, l’obligation spécifique visant à associer les Régions à “l’élaboration des règles relatives à l’organisation et à la mise en œuvre de la sécurité de la circulation aérienne sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics” (article 6, § 4, 4°) est abrogée.

Les compétences en matière de police et de sécurité du trafic aérien doivent être interprétées au sens large. Les règles actuelles figurent notamment dans la loi sur la navigation aérienne10 ainsi que dans l’arrêté royal du 19 décembre 2014 relatif aux règles de l’air et aux dispositions opérationnelles relatives aux services et procédures de navigation aérienne.11 Ces règles visent notamment les vols de remorquage de panneaux Doc. parl. , Sénat, 2012-13, n° 5-2232/1, p. 141.

K. Reybrouck et S. Sottiaux, De federale bevoegdheden, 695. Doc. parl., Chambre, 1988-1989, n° 516/1, p. 21. Voir notamment à ce sujet: K. Reybrouck et S. Sottiaux, De federale bevoegdheden, pp. 702-703, et J. Theunis et D. Van Eeckhoutte, Mobiliteit. Openbare werken, vervoer, verkeer en verkeersveiligheid, pp. 420-421. relative à la règlementation de la navigation aérienne, Moniteur Moniteur belge du 30 décembre 2014.

publicitaires, les vols organisés pour les sauts en parachute, les acrobaties aériennes, les vols en formation, les ballons à gaz, les dirigeables, les ballons captifs et les paramoteurs. Toute une série d’autres mesures fédérales relèvent de la nouvelle compétence régionale: licences des transporteurs aériens, procédures de vol, exigences techniques et procédures administratives en lien avec l’équipage des aéronefs, formation et certification des pilotes et des instructeurs de vol, utilisation obligatoire de badges d’identification, transport aérien de matières dangereuses, etc.12 Il est par ailleurs également prévu de transférer les tâches et les compétences de Skeyes (anciennement Belgocontrol) aux Régions.

Skeyes est une entreprise publique autonome dont la mission est d’assurer la sécurité du trafic aérien dans l’espace aérien dont la Belgique est responsable. Pour une analyse des compétences fédérales actuelles, voir:

K. Reybrouck et S. Sottiaux, De federale bevoegdheden, pp. 608-610.

Article 1er La présente loi règle une matière visée à l’article 77 de la Constitution. Art. 2 Dans l’article 6 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, modifié en dernier lieu par la loi spéciale du 30 juillet 2018, les modifications suivantes sont apportées:

1° le § 1er, X, alinéa 1er, 7°, est remplacé par ce qui suit: “7° l’aviation et l’équipement et l’exploitation des aéroports et des aérodromes publics;”;

2° le § 1er, X, alinéa 1er, 12°, est complété par les mots: “, ainsi que des aéroports et des aérodromes.”;

3° le § 1er, XII, est complété par un 8° rédigé comme suit: “8° la réglementation du trafic aérien, en ce compris les règles de police générale et spéciale du trafic aérien;”;

4° dans le § 3, 4°, les mots “, des aéroports et des aérodromes” sont abrogés et les mots “des ports, des digues” sont remplacés par les mots “des ports et des digues”;

5° le § 3, 6°, est abrogé;

6° le § 4, 4°, est abrogé.

Art. 3 La présente loi entre en vigueur le premier jour du mois qui suit l’expiration d’un délai de six mois à compter du lendemain de sa publication au Moniteur belge. 9 juin 2022#

TEXTE DE BASE

Art. 6.§ 1er. Les matières visées à l'article 39 de la Constitution sont: (…) X. En ce qui concerne les travaux publics et le transport:

7° l'équipement et l'exploitation des aéroports et des aérodromes publics, à l'exception de l'aéroport de Bruxelles-National;

12° les normes techniques minimales de sécurité en matière de construction et d'entretien des routes et de leurs dépendances, et des voies hydrauliques et leurs dépendances; XII. En ce qui concerne la politique en matière de sécurité routière: § 3. Une concertation associant les gouvernements concernés et l'autorité fédérale compétente aura lieu:

4° pour les normes techniques minimales de sécurité relatives à la construction et à l'entretien des ports, des digues, des aéroports et des aérodromes;

6° pour le trafic aérien sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics ainsi que pour les droits y afférents; § 4 Les gouvernements seront associés:

4° à l'élaboration des règles relatives à l'organisation et à la mise en œuvre de la sécurité de la circulation aérienne sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics; (…). LOI SPECIALE D DE REFORMES INS Coordinatio