Wetsontwerp modifiant la loi du 30 août 2013 portant le Code ferroviaire et certaines autres dispositions en matière ferroviaire

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II. Exposé introductif de Mme  Jacqueline Galant,

ministre de la Mobilité, chargée de Belgocontrol et de la Société nationale des chemins de fer belges ..4

RAPPORT

1789 DE BELGIQUE 18 mai 2015 FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DE L’INFRASTRUCTURE, DES COMMUNICATIONS ET DES ENTREPRISES PUBLIQUES PAR MME Inez DE CONINCK Voir: Doc 54 0984/ (2014/2015): 001: Projet de loi

PROJET DE LOI

modifiant la loi du 30 août 2013 portant le Code ferroviaire et certaines autres dispositions en matière ferroviaire

MESDAMES, MESSIEURS

Votre commission a examiné ce projet de loi au cours de sa réunion du 6 mai 2015. Il s’agit de la transposition de directives européennes qui doit intervenir avant le 16 juin 2015. I. — PROCÉDURE M. David Geerts (sp.a) considère que le projet de loi aurait également dû être signé par M. Willy Borsus, ministre des Classes moyennes, des Indépendants, des PME, de l’Agriculture, et de l’Intégration sociale, qui a le régulateur des chemins de fer dans ses attributions, et pas uniquement par le Roi et par Mme Jacqueline Galant, ministre de la Mobilité, chargée de Belgocontrol et de la Société nationale des chemins de fer belges. L’article 5, § 4, par exemple, règle l’accès non discriminatoire aux “installations de service”. Cette compétence ressortit au ministre susvisé, étant donné que la ministre de la Mobilité exerce la tutelle sur la SNCB. Cela risque de susciter un confl it d’intérêts. L’intervenant demande que l’on consulte le Service juridique de la Chambre pour être fi xé sur la question de savoir si, pour être déposé valablement, le projet de loi n’aurait pas dû être cosigné par le ministre des Classes moyennes, des Indépendants, des PME, de l’Agriculture, et de l’Intégration sociale. La ministre de la Mobilité, chargée de Belgocontrol et de la Société nationale des chemins de fer belges, répond que si la législation relève de ses compétences, l’application de la disposition proposée citée par l’intervenant précédent relève en revanche des compétences de M. Willy Borsus, ministre des Classes moyennes, des Indépendants, des PME, de l’Agriculture et de M.  Marcel Cheron (Ecolo-Groen) se demande si les arrêtés d’exécution seront également signés par la seule ministre. M.  Jef Van den Bergh (CD&V), président faisant fonction, fait observer que les lois sont adoptées par le parlement. L’exécution constitue une matière gouvernementale interne. La ministre précise qu’en ce qui concerne l’exécution, les administrations concernées — le SPF Mobilité, d’une part, et le régulateur ferroviaire, d’autre part — ont convenu que les arrêtés royaux portant exécution du nouveau Code ferroviaire proposé seront soumis aux deux ministres.

II. — EXPOSÉ INTRODUCTIF DE MME JACQUELINE GALANT, MINISTRE DE LA MOBILITÉ, CHARGÉE DE BELGOCONTROL ET DE LA SOCIÉTÉ NATIONALE DES CHEMINS DE FER BELGES Ce projet de loi vise à modifi er le Code ferroviaire en vue de transposer la directive 2012/34/UE établissant un espace ferroviaire unique européen. Cette directive doit être transposée pour le 16 juin 2015 au plus tard. Elle consiste à refondre les 4 directives suivantes: — Directive 91/440 relative au développement de chemins de fer communautaires; — Directive 95/18 concernant les licences des entreprises ferroviaires; — Directive 2001/14 concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire et la tarifi cation de l’infrastructure ferroviaire; — Directive 2014/38  concernant les nuisances sonores.

La ministre commence par préciser la contribution que représente la directive 2012/34 avant de commenter les grandes modifi cations apportées par la loi transposant la directive et les conséquences qui en découlent sur le plan opérationnel au niveau de la Belgique. Premièrement, concernant les apports de la directive 2012/34, ceux-ci peuvent être regroupés sous trois thèmes: 1. D’abord, l’amélioration de la prédictibilité du développement de l’infrastructure ferroviaire.

En d’autres termes, pouvoir être en mesure de prévoir à partir de quel moment de nouvelles infrastructures seront en service par le biais d’une stratégie défi nie par l’État, un business plan établi par le gestionnaire de l’infrastructure et un contrat pluriannuel entre ces deux entités; 2. Ensuite, l’amélioration de l’accès au marché, grâce à l’établissement d’une liste exhaustive de conditions d’octroi de licences aux entreprises ferroviaires sur une base européenne, et de conditions d’accès aux données des licences; 3.

Et, enfi n, la consolidation de l’indépendance et des compétences des autorités de régulation du secteur ferroviaire.

Deuxièmement, quant au projet de loi en tant que tel, celui-ci se compose de deux chapitres: — Un premier chapitre reprenant les dispositions générales. Il y est notamment précisé qu’il réalise une transposition partielle de la directive 2012/34. En effet, certaines de ses dispositions seront transposées en modifi ant deux arrêtés royaux d’exécution du Code ferroviaire. De plus, une transposition partielle de cette directive a déjà été opérée par trois arrêtés royaux du 21 décembre 2013.

Cependant, 95 % de la transposition de la Directive 2012/34 sera réalisée par le présent projet de loi; — Un second chapitre: le champ d’application du projet de loi, reprenant les modifi cations à apporter au Code ferroviaire en vue de la transposition. Ainsi, des adaptations sont apportées à son champ d’application par l’article 4. Modifi cations majeures de la Directive 2012/34 1. Un accès amélioré aux installations de service Le projet de loi vise, en d’autres termes, à garantir aux exploitants ferroviaires un accès non discriminatoire aux installations de service liées aux chemins de fer, telles que les gares ferroviaires, les terminaux de marchandises et les installations d’entretien.

Les prestataires de services qui font partie d’une entité occupant une position dominante sur le marché ferroviaire concerné devront intervenir de manière indépendante à cet égard (comptes séparés et indépendance organisationnelle et décisionnelle, sans qu’il soit pour autant nécessaire d’établir une entité juridique distincte). Cependant, la ministre attire l’attention sur le fait qu’un refus d’accès ne peut être prononcé par l’exploitant que s’il existe des alternatives viables permettant aux entreprises ferroviaires d’exploiter le service concerné sur le même trajet ou sur un itinéraire de substitution dans des conditions économiquement acceptables.

A cette fi n, une clause de “use it or lease it” a été introduite dans la législation afi n de garantir l’utilisation optimale de ces installations et de lutter contre les abus anticoncurrentiels. 2. La licence d’entreprise ferroviaire Concernant les dispositions relatives à la licence d’entreprise ferroviaire, le Code ferroviaire, afi n de transposer la directive 2012/34, ne doit pas faire l’objet de modifi cations substantielles.

Seules des adaptations d’ordre formel ont été réalisées.

3. Développement de l’infrastructure ferroviaire Afi n d’améliorer la prédictibilité du développement de l’infrastructure ferroviaire, la directive 2012/34 a inséré certains nouveaux principes que l’on retrouve aux futurs articles 19/2, 19/3 et 47, § 3, du Code ferroviaire: — L’article 19/3 prévoit l’adoption par le Roi d’une stratégie indicative de développement de l’infrastructure ferroviaire, sur la proposition du ministre ayant la régulation du transport ferroviaire dans ses attributions.

Cette stratégie devra répondre aux futurs besoins de mobilité en termes d’entretien, de renouvellement et de développement de l’infrastructure et reposant sur un fi nancement durable du système ferroviaire. Cette stratégie couvrira une période d’au moins cinq ans et sera renouvelable. — Conformément à cette stratégie et en vertu de l’article 19/2, le gestionnaire de l’infrastructure devra adopter un business plan incluant des plans d’investissement et de fi nancement.

Ce plan visera à assurer une utilisation, une mise à disposition et un développement optimaux et efficaces de l’infrastructure, tout en permettant d’atteindre l’équilibre fi nancier et en prévoyant les moyens nécessaires pour réaliser ces objectifs; — Sur base de l’article 47, § 3, en projet, l’État et le gestionnaire de l’infrastructure devront conclure un contrat par lequel ce dernier sera encouragé à réduire les coûts de fourniture de l’infrastructure et le niveau des redevances d’utilisation.

En Belgique, ce contrat correspondra au contrat de gestion entre l’État et Infrabel. 4. Le système d’amélioration des performances En ce qui concerne les dispositions relatives au système d’amélioration des performances, il revient au gestionnaire de l’infrastructure de développer et d’appliquer un tel système, qui devra être d’application pour le 1er janvier 2017 au plus tard. Ce délai vise à permettre au gestionnaire de l’infrastructure de tirer les leçons du système d’amélioration des performances actuellement en vigueur.

Entre le 16  juin  2015  (date de la transposition) et le 1er  janvier 2017, le système d’amélioration des performances établi par l’arrêté royal du 9 décembre 2004 restera d’application.

5. Notion de candidat Concernant la notion de candidat, via l’article 33 du projet, les candidats, à savoir les entreprises ferroviaires, mais également des entités ayant un intérêt à réserver des capacités d’infrastructure ferroviaire, se voient reconnaître expressément le droit de demander des sillons auprès du gestionnaire de l’infrastructure. Cette disposition permet également de clarifi er le fait que la demande d’un candidat ne peut être rejetée pour le motif qu’il ne disposerait ni de licence d’entreprise ferroviaire, ni de certifi cat de sécurité.

6. Les règles de priorité Le projet de loi traite également de la question de l’octroi de la priorité à certains services dans le cadre de l’établissement de l’horaire de service. La priorité peut être accordée à certains services, mais uniquement dans les cas suivants: a) saturation de l’infrastructure; b) infrastructure spécialisée. 7. Redevance d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire Les articles 50, 52/1 et 56 du Code ferroviaire, tels que transposés par la directive 2012/34, introduisent des modifi cations concernant la redevance d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire: — L’article 50, § 3 (en projet) introduit la faculté de modulation de la redevance en fonction des effets sur l’environnement de l’exploitation des trains; Cette disposition précise également que toute modifi cation de la redevance pour des motifs environnementaux ne devra pas entraîner un modal shift en défaveur du rail; — Et l’article 52/1 (en projet) prévoit la modulation de la redevance en fonction de l’équipement du matériel roulant en ETCS; — Enfi n, en vertu de l’article 56 (actuellement en vigueur), le Roi peut, moyennant le respect de certaines conditions, décider de majorations de la redevance afi n de procéder au recouvrement total des coûts encourus par le gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire.

Toutefois, ces majorations ne peuvent être perçues qu’auprès des segments de marché qui peuvent au moins acquitter le coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire, plus un taux de rentabilité si le marché s’y prête. A cet égard, l’apport de la directive

2012/34 consiste à déterminer les segments de marché qui devront être pris en compte. 8. Précisions concernant le régulateur du secteur Enfi n, le projet apporte également une série de modifi cations aux dispositions relatives aux compétences du régulateur ferroviaire. Parmi les principales modifi cations fi gurent notamment la compétence de contrôler l’accès aux services liés au rail et leur tarifi cation, ainsi que la possibilité d’infl iger des amendes administratives en cas de non-communication d’informations par les opérateurs ferroviaires.

III. — DISCUSSION GÉNÉRALE Mme Inez De Coninck (N-VA) se dit satisfaite de la transposition des directives européennes y afférentes dans la législation belge. La directive 2012/34/UE date toutefois de novembre 2012. Autrement dit, la transposition n’arrive pas trop tôt. Le groupe de l’intervenante soutient, d’une part, le projet de loi en raison de son importance commerciale. Le rôle des autorités politiques dans la gestion des chemins de fer est raboté.

D’autre part, le projet de loi à l’examen ouvre la voie de la libéralisation du rail. Le gestionnaire de l’infrastructure peut facturer les coûts réels avec une marge bénéfi ciaire en vue de la structure tarifaire. Les nombreuses corrections découlant du projet ne peuvent cependant pas vider le principe de base de sa substance. Au demeurant, un gestionnaire de l’infrastructure doit-il réclamer une marge bénéfi ciaire dès lors qu’une baisse des coûts de l’infrastructure sera bénéfi que pour la fl exibilité des exploitants.

Dans le groupe SNCB actuel, les fl ux fi nanciers visent la consolidation budgétaire, plutôt que la fourniture de services. Le rééquilibrage des tarifs doit donner lieu à une réorientation des fl ux fi nanciers. Il faut pouvoir réduire, à terme, la redevance pour l’utilisation des sillons. Le projet de loi à l’examen conserve un lien fonctionnel entre Infrabel et la SNCB. Pourquoi ne pas avoir opté pour une séparation plus stricte entre les deux entreprises? En tant qu’exploitant des installations de service, la SNCB reste, par exemple, compétente en ce qui concerne les gares.

Cette compétence ne va-telle pas déboucher sur des procédures juridiques pour cause de distorsion de libre marché?

Enfi n, l’intervenante espère que les Régions seront associées à la rédaction d’une stratégie indicative de développement de l’infrastructure ferroviaire mentionnée à l’article 26 du projet de loi. M.  David Geerts (sp.a) évoque la législation relative aux trains ferrovaires musées de 2014 (loi du 26 mars 2014 relative à la sécurité d’exploitation des lignes ferroviaires musées, DOC 53 3037/1 à 4) pour souligner le travail déjà accompli par le législateur de facto pour transposer la réglementation européenne en droit belge.

L’intervenant épingle, en outre, le problème de trains stationnant la nuit sur les sillons dans le cadre de la redevance en cas de non-utilisation, telle que prévue à l’article 51 du projet de loi. M. Marcel Cheron (Ecolo-Groen) rappelle l’historique de la libéralisation progressive du marché ferroviaire en Europe, qui a commencé dès 1991 avec le premier “paquet ferroviaire”. Un deuxième paquet ferroviaire a suivi en 2004, puis un troisième en 2007, et le quatrième fait actuellement l’objet de discussions au sein des institutions européennes.

Dans les grandes lignes, les objectifs européens en la matière n’ont pas changé depuis 1991. L’UE n’impose par exemple pas aux États membres créer des entreprises distinctes pour, d’une part, l’infrastructure, et, d’autre part, son exploitation. L’intervenant cite l’article 8 de la directive concernée, à savoir la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012: “Les États membres développent l’infrastructure ferroviaire nationale en tenant compte, le cas échéant, des besoins généraux de l’Union, y compris celui de coopérer avec les pays tiers voisins.

Ils publient à cette fi n, au plus tard le 16  décembre  2014, après consultation des parties intéressées, une stratégie indicative de développement de l’infrastructure ferroviaire visant à répondre aux futurs besoins de mobilité en termes d’entretien, de renouvellement et de développement de l’infrastructure et reposant sur un fi nancement durable du système ferroviaire. Cette stratégie couvre une période d’au moins cinq ans et est reconductible.” Où en est-on en Belgique en matière de fi nancement durable de l’infrastructure? Les réseaux ferroviaires seront ouverts.

Quelles seront les possibilités du régulateur et de quels moyens pourra-t-il disposer? Qu’est-ce que le projet de loi rend possible sur le plan du “transport de cabotage”? M. Jef Van den Bergh (CD&V) rappelle que le projet de loi à l’examen avait déjà été préparé par le gouvernement précédent. Un pays de transit comme la Belgique a tout intérêt à s’inscrire dans le processus de

modernisation du marché ferroviaire européen. Les avis nécessaires des Régions ont été obtenus; autrement dit, celles-ci sont associées aux plans d’investissement et au plan de transport du groupe SCNB. L’intervenant souligne la nécessité de procéder à une étude plus poussée de la redevance d’infrastructure imposée aux exploitants ferroviaires tels que la SNCB. Ce mécanisme fait effectivement en sorte que la SNCB se voit parfois contrainte de réduire son offre de liaisons ferroviaires.

M. Van den Bergh espère enfi n que le projet de loi tiendra compte de la situation spécifi que des trains musées. La ministre fait observer que, comme le veut l’usage lors de la transposition d’une directive européenne en droit belge, il a été choisi de s’approcher le plus précisément possible du texte de la directive. Le projet de loi s’applique aux trains-musées lorsqu’ils circulent sur le réseau d’Infrabel.

Les trains-musées circulant sur un réseau propre ne relèvent pas du champ d’application de la modifi cation de loi proposée. Le projet de loi s’en tient à la philosophie de base de la réglementation européenne, qui consiste à renforcer le marché ferroviaire européen. Le plan d’investissement pluriannuel pour Infrabel et la SNCB sera adapté dans le courant de la législature en cours. Le rôle du régulateur ferroviaire est effectivement élargi, étant donné qu’il pourra infl iger des amendes aux exploitants ferroviaires et réaliser des audits.

La directive 2012/34/UE qui a été transposée ne modifi ait en rien la réglementation relative au cabotage. Les trains étrangers peuvent s’arrêter dans des gares belges lorsqu’il s’agit de transport international. Le régulateur peut contrôler cette condition. La législation relative à la redevance pour l’utilisation des sillons doit être appliquée. Il y a donc lieu de revoir le système actuel, compte tenu de l’aspect relatif au développement durable et du déploiement du système de sécurité ETCS.

Le gouvernement veillera toutefois à ce que les dettes d’Infrabel ne soient pas intégrées dans le périmètre de la dette publique belge.

IV. — DISCUSSION DES ARTICLES

Art. 1er à 14

Ces articles ne donnent lieu à aucune observation.

Art. 15

Mme Inez De Coninck (N-VA) renvoie à la nouvelle version de l’article 9, § 2, du Code ferroviaire: “Les exploitants d’installations de service fournissent à toutes les entreprises ferroviaires, de manière non discriminatoire, un accès, y compris aux voies d’accès, aux infrastructures visées à l’annexe 1re, point 2, et aux services offerts dans ces infrastructures.” Cette disposition ne pose-t-elle pas problème, vu que la SNCB est propriétaire des gares de voyageurs? La SNCB peutelle demander une rétribution pour fournir cet accès? Cela n’aura-t-il pas un effet perturbateur sur le marché? La ministre répond qu’un protocole est établi avec la SNCB pour qu’elle fournisse aux autres exploitants un accès à ses gares.

Le prix demandé sera plutôt d’ordre symbolique. Cela fi gure dans le contrat de gestion avec la SNCB.

Art. 16 à 25

Art. 26

Mme Inez De Coninck (N-VA) souhaiterait savoir si, dans le cadre de la consultation des “parties intéressées” lors de l’établissement d’une stratégie indicative de développement de l’infrastructure ferroviaire visant à répondre aux futurs besoins de mobilité en termes d’entretien, de renouvellement et de développement de l’infrastructure, les Régions seront également consultées. L’intervenante renvoie à cet égard à l’accord de gouvernement. La ministre confi rme que les Régions sont consultées en ce qui concerne toutes les compétences régionales.

Art. 27 à 50

Art. 51

M. David Geerts (sp.a) ne souscrit pas à la réglementation proposée relative à la “redevance appropriée”

pour les capacités attribuées mais non utilisées, telle que prévue par le nouvel article 54 du Code ferroviaire. Mme Inez De Coninck (N-VA) demande si la redevance s’applique lorsque la non-utilisation des capacités résulte d’un cas de force majeure ou de retards subis. La ministre répond que, dans les cas de force majeure, aucune amende ne sera infl igée.

Art. 52 à 54

Art. 55

M. Marcel Cheron (Ecolo-Groen) demande pourquoi la modifi cation proposée est uniquement apportée dans le texte néerlandais. La ministre répond que la transposition de la directive européenne a été utilisée pour améliorer la formulation légistique de l’article 60 du Code ferroviaire.

Art. 56 à 89

Annexes M. Marcel Cheron (Ecolo-Groen) demande si les articles 75 à 88, qui concernent les annexes au Code ferroviaire, ont été repris dans le dispositif du projet de loi en vue de donner une valeur normative à ces annexes. La ministre répond par l’affirmative. V. — VOTES Les articles 1er à 14 sont successivement adoptés, sans modifi cation, à l’unanimité. L’article 15 est adopté sans modifi cation par 9 voix et une abstention. Les articles 16 à 50 sont successivement adoptés, L’article 51 est adopté sans modifi cation par 9 voix

Les articles 52 à 89, en ce compris les annexes, sont successivement adoptés, sans modification, à l’unanimité. L’ensemble du projet de loi est adopté sans modifi - cation (à l’exception de quelques corrections d’ordre linguistique et légistique) par 9 voix et une abstention.

La rapporteuse, La présidente,

Inez DE CONINCK Karine LALIEUX Centrale drukkerij – Imprimerie centrale