Verslag (Groupe d’États contre la corruption

5-2133/1 5 juin 2013 FAIT AU NOM DU GROUPE DE TRAVAIL “PARTIS POLITIQUES” (COMMISSION DE CONTRÔLE DES DÉPENSES ÉLECTORALES ET DE LA COMPTABILITÉ DES PARTIS POLITIQUES) PAR M. Joseph GEORGE RAPPORT INTERMÉDIAIRE LA TRANSPOSITION DES RECOMMANDATIONS DU GRECO (Groupe d’États contre la corruption — Conseil de l’Europe) (Chambre) (Sénat) DE BELGIQUE

(PLEN: couverture blanche; COM: couverture saumon) PLEN: Séance plénière COM: Réunion de commission MOT: Motions déposées en conclusion d’interpellations (papier beige) (Chambre/Kamer) (Sénat/Senaat) SOMMAIRE II. Recommandations du GRECO, contenues dans le rapport d’évaluation du 15 mai 2009 “Transparence du fi nancement des partis politiques », consacré à 1. concernant les recommandations du GRECO; 2. concernant les autres priorités relatives à l’adaptation de la législation

IV. Procès-verbaux des auditions des 26 octobre et 8 1. Mercredi 26 octobre 2011; 2. Mardi 8 novembre 2011

A. Tableau comparatif des points de vue des académiciens; B. Rôle des réviseurs d’entreprises dans le cadre de la comptabilité des partis politiques dans les pays frontaliers de la Belgique

VI. Réactions et amendements des partis politiques à VII. Procès-verbaux des auditions du 26 mars 2013 Pages

I. — INTRODUCTION Après les élections fédérales du 13  juin  2010, le groupe de travail “Partis politiques” a été réinstallé le 14 décembre 2010 par la Commission de contrôle des dépenses électorales et de la comptabilité des partis politiques. Ses principales missions étaient les suivantes: — élaborer des propositions visant à transposer les onze recommandations du GRECO (Groupe d’États Contre la Corruption — Conseil de l’Europe) contenues dans le rapport d’évaluation du 15 mai 2009 “Transparence du fi nancement des partis politiques”, consacré à la Belgique (cf. infra-II); — procéder plus généralement à une évaluation de la législation en matière de fi nancement des partis, de limitation des dépenses électorales et de comptabilité des partis politiques.

Le groupe de travail était constitué de dix députés et sénateurs, Ecolo et Groen — considérés comme deux groupes distincts au Sénat — pouvant désigner chacun un membre. Les membres du groupe de travail pouvaient être assistés d’un ou de plusieurs collaborateurs. Il a été décidé de se réunir en principe uniquement à huis clos. * * * Étant donné que, durant la législature précédente, les travaux visant à transposer les recommandations précitées avaient déjà été entamés, le groupe de travail a décidé, lors de sa première réunion du 5 avril 2011, de se fonder sur les décisions de la Commission de contrôle du 10 février 2010.

Les partis politiques ont donc été invités à: — faire connaître leur réaction à chacune des onze recommandations contenues dans le rapport d’évaluation du GRECO sur la transparence du fi nancement des partis; — faire connaître leurs priorités et leurs propositions concernant l’éventuelle modifi cation d’autres parties de la législation (en particulier en matière de dépenses électorales et de comptabilité des partis).

Tous les partis représentés au sein du groupe de travail, plus un parti représenté au Parlement fédéral et bénéfi ciant, à ce titre, d’une dotation (LDD), ont ensuite chacun déposé une note. Sur la base de ces notes, deux tableaux comparatifs reprenant les différents points de vue des partis ont été élaborés (cf. infra–III)

Depuis l’approbation du rapport de conformité du GRECO le 27 mai 2011, le groupe de travail s’est réuni encore 4 fois en 2011: les 22 juin, 13 juillet, 26 octobre et 8 novembre 2011. Les 22 juin et 13 juillet 2011, le groupe de travail a examiné les positions adoptées par les partis politiques à propos des onze recommandations du GRECO. Cette discussion s’est déroulée sur la base du tableau synoptique ventilant ces points de vue par recommandation.

Des conclusions défi nitives n’ont à ce stade pas encore été tirées. Il a en effet été convenu d’auditionner des universitaires ainsi que des représentants de l’Institut des réviseurs d’entreprises. Les auditions ont eu lieu les 26 octobre et 8 novembre  2011. Les personnes suivantes ont été entendues: 1. le 26 octobre 2011: — M. Jean Faniel: chargé de recherches au Centre de recherche et d’information socio-politiques (CRISP).

Le CRISP est un organisme indépendant qui a pour objet l’étude de la décision politique en Belgique et dans le cadre européen; — M.  Herman Matthijs, professeur ordinaire de fi nances publiques à l’Université de Gand et la Vrije Universiteit Brussel (VUB); — M.  Marc Verdussen, professeur ordinaire de droit constitutionnel à l’Université catholique de Louvain (UCL); — Mme Karolien Weekers, collaboratrice volontaire à la Katholieke Universiteit Leuven (KU Leuven); 2. le 8 novembre 2011: — M. Daniel Kroes, vice-président de l’Institut des Réviseurs d’Entreprises; — M. Jean François Cats, président honoraire de l’Institut des Réviseurs d’Entreprises, président de la cellule de coordination des partis politiques; — M. David Szafran, secrétaire général de l’Institut des Réviseurs d’Entreprises; — M. Jean Velaers, professeur ordinaire de droit constitutionnel à la Universiteit Antwerpen (Université d’Anvers); — M. Dajo De Prins, chargé de cours de droit constitutionnel à la Universiteit Utrecht (Université Utrecht — Pays-Bas). (voir infra-IV)

Les discussions au sein du groupe de travail ont ensuite été poursuivies au cours des réunions des 6 mars, 17 avril et 9 mai 2012. Au cours de cette dernière réunion, le groupe de travail a demandé la rédaction, sous la responsabilité de son président et de son vice-président, d’une note de travail sous la forme d’un projet de proposition de loi. Cette note de travail (voir infra-V) devait contenir, dans une première phase, des dispositions transposant les recommandations du GRECO à propos desquelles il était ressorti des discussions qu’un consensus pouvait sans doute être dégagé à court terme.

Dans une phase suivante, on aborderait les autres recommandations. Il a également été convenu de laisser aux membres du groupe de travail, après réception de la note de travail, un délai suffisant pour consulter les instances de leur parti et préparer des amendements. Après l’approbation d’un rapport de conformité intérimaire par le GRECO le 14 mai 2012, la réunion suivante du groupe de travail s’est tenue le 18 décembre 2012.

Dans l’intervalle, quatre partis avaient présenté des amendements et/ou des observations à la note de travail: la NV-A, le PS, le CD&V et le cdH. Dès lors que dix partis sont représentés au sein du groupe de travail, le délai pour le dépôt d’amendements a été prolongé d’environ un mois. Seul le sp.a et le MR ont encore transmis leurs observations (voir infra-VI). Lors de sa réunion du 19 février 2013, le groupe de travail a décidé de procéder à des auditions de la Cour constitutionnelle, du Conseil d’État et de la Cour des comptes au sujet de la possibilité d’un recours contre les décisions de la Commission de contrôle en ce qui concerne les dépenses électorales des partis politiques et des candidats et les rapports fi nanciers des partis politiques et de leurs composantes.

Ces auditions ont eu lieu le 26 mars 2013. Les personnes suivantes ont été entendues: — la Cour constitutionnelle:

— M. Marc Bossuyt, président;

— M. Jean Spreutels, juge; — le Conseil d’État:

— M. Robert Andersen, premier président;

— M. Philippe Bouvier, auditeur général;

— M. Roger Stevens, président;

— M. Marc Lefever, auditeur général adjoint; — la Cour des comptes:

— M. Philippe Roland, premier président. (voir infra-VII) À l’issue de ces auditions, il a été décidé de publier un rapport intermédiaire reprenant tous les travaux du groupe de travail. Après la publication du présent rapport, il sera suggéré aux présidents de la Chambre et du Sénat, qui sont également présidents de la Commission de contrôle des dépenses électorales et de la comptabilité des partis politiques, d’en communiquer un exemplaire: — aux présidents des parlements des entités fédérées, attendu la décision du 30 mai 2012 de la Conférence des présidents d’assemblée d’associer ces parlements aux travaux en leur communiquant les projets de textes et en leur demandant leurs observations sur ces textes; — à la ministre de la Justice, de telle sorte qu’elle puisse en informer le GRECO dans la perspective du rapport de suivi qui sera prochainement présenté sur l’état d’avancement de la transposition des recommandations par la Belgique.

Pour être complet, il convient encore d’attirer l’attention sur deux éléments qui infl uenceront sans doute dans un futur proche l’évaluation de la législation belge en matière de fi nancement des partis, à savoir: — la sixième réforme de l’État, et en particulier la réforme projetée du Sénat (qui aura vraisemblablement une incidence sur la composition de la Commission de contrôle, sur le calcul des dotations, ...); — la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 12 septembre 2012 relatif au

Recommandation N-VA PS MR CD&V sp.a Ecolo-Groen Open Vld VB cdH LDD Observations générales des partis Plusieurs recommandations du groupe de travail « Partis politiques » s’inscrivent dans cette optique. Nous ne devons pas laisser le GRECO nous mettre sous pression, car certaines recommendations sont tout à fait irréalistes et ne tiennent pas du tout compte de la situation locale et de l’historique.

Accord sur la non augmentation, en toutes circonstances, du montant global des dépenses électorales. Partage la suggestion d’entamer une réfl exion d’ensemble pour appréhender une actualisation de la réglementation en matière de fi nancement des partis et des campagnes engager des consultations sur la nécessité d'une révision d'ensemble de la réglementation belge en matière de fi nancement des partis et des L’élaboration d’une législation satisfaisante constitue la préoccupation première, f l tt d 4 En faveur d’une réduction des inégalités entre candidats d’une même liste, à 3 diti ( Plaide pour une révision des règles relatives à l’imputation des dépenses, ainsi d è l D’accord.

Tout ce qui peut rendre la réglementationplus uniforme, cohérente, claire et ffi t bi Ecolo-Groen ne voit aucun inconvénient à revoir la réglementa-tion. Cette révision t L’Open VLD le demande déjà depuis longtemps. Pas de remarques particulières, mais le système électoral belge é it III. — 1

POINTS DE VUE DES PARTIS POLITIQ

ii introduire des critères permettant d'étendre plus systématiquement le périmètre comptable des partis et formations politiques aux structures liées, notamment les sections locales du parti, afi n que le contrôle s’exerce aussi sur le niveau local (paragraphe 71) Ce n'est pas réalisable pour des raisons pratiques. Pas favorable (lourde charge administrative). Beaucoup de sections locales sont des associations de fait.

Est plus réservé sur l’extension du périmètre de consoldidation, et ce essentiellement pour des raisons Favorable à l'extension du périmètre aux sections des communes de plus de 30 000 habitants. L'extension à toutes les sections entraîne une charge administrative importante et la valeur ajoutée de la mesure est trop limitée. Tout à fait contre. Impossible sur le plan administratif, impayable et, en cas d'infraction, diffi - cile à sanctionner car les sections concernées de disposent pas de la personnalité juridique.

Cela semble très diffi cile à mettre en œuvre dans la pratique. Ecolo-Groen! n'est donc pas cette mesure. Nous pourrions éventuellement examiner la possibilité d'étendre le périmètre aux villes et communes de plus de 50 000 habitants. Cette discussion a déjà été menée à maintes reprises. Pour des raisons pratiques et fi nancières (coût), c'est impossible à organiser. Nous plaidons en faveur du maintien du système actuel jusqu'au niveau des régions/arrondissements.

Nous ne sommes pas favorables à une extension au-delà, compte tenu des problèmes pratiques inévitables que cela entrainera. Les autorités des différents niveaux de pouvoir doivent informer l'organe de contrôle des dotations qu'elles mettent à disposition des partis et des groupes (pas de tous les mandataires). mieux préciser dans la réglementation fédérale les obligations et responsabilités respectives incombant aux partis et à ses composantes, en faisant en sorte que les fl ux fi nanciers passent autant que possible par l'association de fi nancement du ti ( h 73) Toutes les composantes relevant du périmètre de consolidation, prévu dans la législation, sont validées par le réviseur d’entreprises.

Une diversité de dotations n’empêche pas la transparence et la traçabilité. La piste suggérée induit un renforcement de l’emprise des ti l du périmètre de consolidation du parti sont contrôlées séparément par un réviseur Dès lors que posantes sont révisées séparément, nous ne voyons pas quelle pourrait être la plus-value de la proposition. voit pas comment cela peut entraîner une amélioration opérationnelle.

Cela nous semble diffi cile à réaliser et superfl u. Est superfl u. déjà contrôlées séparément par un réviseur d’ i d’ores et déjà soumises au contrôle du réviseur d’entreprises, nous ne saisissons pas l’utilité tt Ne s’y oppose pas. Il ne convient pas d’élargir le périmètre de consolidation du rapport annuel. L’organe de contrôle doit analyser les fl ux et, en cas de b

introduire l'enregistrement obligatoire des dons inférieurs à 125 euros aux partis et candidats N’est pas opportun compte tenu de l’impact limité de cette mesure en regard de la charge adminsitrative supplémentaire. Pas d’objection fondamentale, mais il faut prendre en compte la surcharge administrative. Est réservé en raison de la disproportion entre la charge administrative es les effets. Les dons des particuliers font l’objet d’une réglementation stricte, mais s’il est possible de l’améliorer, nous souhaitons examiner la question. de principe, mais la charge supplémentaire peut être conséquente. ne voit pas d’objection à cette proposition.

Le montant donnant lieu à un enregistrement obligatoire peut être ramené à € 50. Non, nous sommes déjà le seul pays à appliquer des règles si sévères en matière de dons de particuliers. On peut cependant envisager de prévoir la déductibilité fi scale des dons, l’enregistrement étant alors automatique. Non. La réglementation actuelle est suffi sante. pas, quelque soit le montant du don. La réglementation actuelle est largement Pas d’enregistrement (charge administrative) ou de publication (montants faibles; interdiction de dons de personnes morales) favoriser le recours à des modalités modernes et plus sûres de versement des dons afi n de permettre leur traçabilité Peut être examiné, mais “favoriser” ne peut être assimilé à “obliger”. plus grande traçabilité, mais il ne faut pas pénaliser les citoyens qui n’ont pas accès aux nouvelles technologies.

Ne s’oppose pas à une réfl exion, mais il faut également envisager les diffi cultés pratiques de la suggestion. de principe. À examiner. Les dons étant déjà limités à 500 euros, nous ne saisissons pas la pertinence de la recommandation. Pas de problème de principe, mais dès lors qu’il existe déjà une limitation stricte des dons à 500 voyons pas la plus-value de cette recommand i

iii Préciser ou défi nir la notion de don afi n, d’une part, de prévoir un cadre pour les prestations qui sont gratuites ou dont le prix est inférieur à la valeur du marché et, d’autre part, d’harmoniser le sponsoring et les règles existantes en matière de dons Le don est suf- fi samment défi ni (art. 16bis). La notion de sponsoring peut être éclaircie (préciser les formes de sponsoring interdites). Souhaite une précision de la du parrainage.

Peut être examiné dans le cadre de l’évaluation de la législation. Favorable à un système harmonisant clairement les possibilités de sponsoring et les règles en vigueur en (i.c. autorisation limitée pour les particuliers et interdiction pour les associations et les personnes morales). À étudier. Il se recommande de préciser les dispositions concernées. La notion de « don » est clairement défi nie, il serait effectivement préférable de mieux formuler la teneur du « sponsoring ».

L’article 16bis est suffi samment clair. Souhaite par contre l’introduction d’une interdiction claire de tout sponsoring. au niveau du sponsoring en cas de contrôle approfondi des transactions. Une défi nition précise du don pourrait être utile. iv Le cas échéant, demander aux régions d’adapter leur propre réglementation dans le sens de cette recommanda-tion (§ 74) La législation relative aux compétences exercées par les régions relève de l’autonomie de la région concernée.

On peut naturellement toujours La réponse est donnée pour le fédéral, mais est également valable pour les entités fédérées. Accord de principe, mais dans un État fédéral chaque niveau administratif exerce ses compétences de façon autonome. principe moyennant le respect de l’autonomie des entités fédérées. À coordonner. Cf. réponse précédente. Pas applicable. L’autonomie des régions doit pleinement s’exercer ici. à une meilleure coordination entre les différents niveaux de pouvoir mais rappelle les principes du fédéralisme.

Examiner l’opportunité d’allonger la période de prise en compte comptable et fi nancière des campagnes électorales, afi n que les déclarations refl ètent mieux la réalité des ressources et dépenses afférentes à ces campagnes. Prolonger la période réglementée n’apporte aucune valeur ajoutée. Pas favorable (la période de campagne commence rarement trois mois avant les élections). à une réfl exion. Les règles peuvent être différentes pour la précampagne et la campagne.

Le plafond des dépenses imputables devrait être relevé en conséquence. La valeur ajoutée n’est pas claire en l’espèce. Un contrôle est exercé tant pendant la période réglementée qu’en dehors de celleci. En pratique, on constate d’ailleurs que les campagnes électorales se concentrent de plus en plus durant les dernières semaines qui précèdent les élections et que les pré-campagnes restent limitées. Nous ne voyons aucune raison objective justi- fi ant une adaptation législative.

Il semble indiqué d’étendre la période réglementée. La différence entre une période politique ordinaire et une pagne s’estompe de plus en plus. Il semble dès lors indiqué d’en tirer les conséquences. Ecolo- Groen! plaide dès lors pour un allongement de la période réglementée à six mois. objective de modifi er la en la matière. pas l’utilité de dation. En effet, l’ensemble de la comptabilité est contrôlé, y compris celle se rapportant à la période en dehors de périodes réglementées.

Il faudra faire coïncider le début suspecte avec le dépôt des candidatures. inviter le cas échéant les régions à adapter leur propre é l Voir 4.iv. l bl Accord de principe, mais dans un État fédéral, h fi Cela ne nous semble pas poser problème. Sans objet. des régions doit ê iè coordination diffé

introduire une telle obligation lorsqu’elle fait défaut (en particulier au niveau provincial, districal et communal, selon la loi du 7 juillet 1994) D’accord en principe. Pas d’objection. s’indiquer dans le cadre d’une législation identique aux différents niveaux. Cela peut représenter une plus-value pour la conformité, mais en fi n de compte, c’est l’autonomie qui doit s’exercer en la matière. inviter les régions à adapter leur propre réglementation dans le sens de cette recommandation (paragraphe 76) principe, mais, fédéral, chaque niveau de pouvoir exerce ses manière autonome.

En l’occurrence également, ce portun (à moins que le délai de contrôle ne soit adapté). N’est pas d’application. être exercée pleinement en la matière. introduire, dans le respect des principes constitutionnels, une obligation pour les partis/ candiactuelle relative à l'enregistrement des dons est (respect des lois sur la protection de la vie privée). Est réservé à ce sujet. D'accord sur le principe, pour autant que cette mesure soit conciliable actuelle en la matière est suf- fi sante.

Ecolo – Groen! est favorable à l'instauration d'une telle obligation pour actuelle est déjà suffi samment restrictive + cf. réponse à la tion actuelle relative aux dons est déjà suffi samment stricte. Il n’est pas souhaitable de publier plus largement la liste des donateurs

mettre en place un système — éventuellement unifi é — de contrôle du fi - nancement des partis et campagnes électorales qui soit le plus indépendant possible des partis politiques et doté des moyens nécessaires à l’exercice d’un contrôle substantiel et adéquat D’accord, sous réserve de la remarque formulée au point 4.iv. maintien de la situation actuelle. Une réforme importante s’impose en matière de contrôle.

La commission manque de moyens et est également juge et partie. Il faut repenser les structures des contrôles, ainsi que les modalités. Un avis est actuellement demandé à la Cour des comptes. Pas de problème pour élargir la compétence de la Cour des comptes dans ce domaine. Petite question: si la Cour se charge de l’ensemble du contrôle, quelle sera alors la tâche du réviseur? plaide en faveur d’un organisme indépendant, qui exercerait le contrôle du fi nancement et de la comptabilité des partis.

Il s’agit pour nous d’un dossier prioritaire. Partisan depuis longtemps politiquement indépendant qui exercerait le contrôle. Voir note. Est partisan de la dissolution de l’organe actuel et de la création d’un organe extérieur et indépendant, composé d’experts et caractérisé par l’ouverture et l’accessibilité. Propose un registre pour la déclaration des dépenses électorales. inviter les régions à prendre en compte cette recommandation dans le cas où la création d’un système unifi é s’avèrerait diffiil d En principe d’accord, mais En principe, aucune objection, moyennant le respect de de problème. précédente Non applicable.

Dans ce cas-ci, régions doit s’exercer pleinement. fédé li Un accord de coopération peut faire en sorte qu’un même organe contrôle toutes les élections au sein

d'étendre les obligations d'audit au delà des comptes annuels des partis pour couvrir notamment leurs rapports sur les dépenses électorales (paragraphe 83) Le contrôle de la Cour des comptes est suffi sant. C’est déjà le cas (la commission peut se faire assister par les experts de la Cour des comptes ou tout autre expert). la plus-value. Implique des lourdes charges administratives et un audit de toutes les dépenses des candidats.

La réponse à cette question est liée à la question relative à l’amélioration du contrôle des pas ce qu’apporte la proposition. Les dépenses électorales sont par la Cour des comptes. En outre, lors du contrôle des comptes annuels, on contrôle également les rales effectuées au cours de cet exercice. Ecolo-Groen est prêt à en examiner la nécessité, l’opportunité et la faisabilité. Ne semble pas indiqué, vu que comptes exerce déjà un contrôle. contre l’examen de la faisabilité potentielle de la proposition. pas, mais dans ce cas le délai de dépôt des déclarations de dépenses électorales doit être prolongé (surcoût important pour les partis). faire en sorte que si un parti manque à ses obligations tirées de la loi du 4 juillet 1989 (ou d’autres textes pertinents) et encourrait normalement la perte du fi nancement fédéral, t d i Pas d’accord.

Les sanctions doivent être proportionnées. Il serait inadéquat de priver un parti de la dotation publique dont il bé éfii Les peines proportionnelles à l’infraction et la sanction doit donc être infl igée au niveau auquel l’i f été Pas d’accord. Les différentes entités de ce pays sont scindées. Il doit en être de même du fi nancement et de l’éventuelle sanction. Ecolo- G Ce n’est pas parce qu’un parti politique perdrait sa dotation en raison d’une infraction à la loi pour une élecé ( pas, mais rappelle le principe du fédéralisme.

Le régime de sanction actuel est grosso modo suffi sant.

Prévoir une échelle de sanctions plus proportionnelles et ayant un effet plus dissuasif pour les diverses infractions des partis et des candidats (par ex. en généralisant l’inégibilité, en diversifi ant les sanctions, en alourdissant les sanctions pénales et en prévoyant des règles en cas de récidive) Il s’indique d’élaborer un large éventail de sanctions, de manière à pouvoir sanctionner proportionnellement les infractions.

Recommandation fl oue et contradictoire (être à la fois proportionné et dissuasif?). Généraliser l’inéligibilité reviendrait à sanctionner trop lourdement pour des manquements parfois légers. Oui à des sanctions proportionnées et effectives. Propose des sanctions pour le dépassement des montants par un candidat ou un parti (sanctions pénales – perte de mandat). Rôle du Conseil d’État. La sanction doit être liée à l’élection en question.

Accord moyenest partisan d’une sanction proportionnée de manière à permettre un contrôle plus strict et plus correct. La proportionnalité des sanctions lève en effet un frein important à la prise de sancipe, mais pas sur tous les points. Accord. Les infractions graves doivent faire l’objet d’une véritable sanction. La déchéance du mandat uniquement dans les cas extrêmement graves. mandation (§ 89) Voir point 4.iv. paraît pas être un pouvoir s’exercer pleinement ici. harmonisation.

L’élaboration d’une législation satisfaisante, cf. lettre du 4 novembre 2009. 8 (par. 82): faute de modifi er la composition de la commission de contrôle, la réfl exion doit porter en priorité sur les modalités de contrôle. du contrôle du fi nancedes partis politiques et dépenses électorales (première priorité). Un contrôle plus effi cace doit s’accompagner de l’institution d’une instance de recours qui connaît des recours formés contre des décisions de la Commission de contrôle (par ex. le Conseil d’État).

Ecolo – Groen demande en premier lieu un organe de contrôle fort et indépendant soustrait au contrôle direct du parlement. Une piste possible serait de faire réaliser le contrôle par la Cour des comptes. Un organisme contrôle indépendant (quatrième priorité). Créer un organe indépendant et prévoir une possibilité de recours. Le libellé des formulaires doit faire l’objet discussion vue d’assurer la clarté des déclarations.

Indépendance l’organe de contrôle (point 2.4) Maintien l’interdiction gadgets et des spots commerciaux; autorisation de tous les imprimés informatifs sur tous les supports d’information non récupérables  ; suppression de l’interdiction relative aux affi ches et aux messages payants La législation est tout à fait adaptée : à l’heure considérations environnementales et des restrictions budgétaires pour tous, les partis doivent montrer l’exemple.

Par ailleurs, le retour aux anciennes méthodes de campagne, très voyantes, pourrait A ssouplissement des méthodes de campagne (deuxième priorité). Suppression de la plupart des interdictions (à l’exception des gadgets et des cadeaux). Revoir la loi en ce qui concerne l’interdiction de certaines méthodes de campagne (première L’opportunité campagne Adaptation poussée de l’article 5 (choix plus vaste de méthodes de campagne dans les marges fi- Interdiction de toute sponsorisation. d’experts en vue de préciser la notion via l’internet.

Prévoir uniquement les restrictions r é g l e m e n t a i r e s qui sont vraiment nécessaires (point 2.1) et être aussi simple et transparent que (point 1.2) 2

PRIORITÉS DES PARTIS POLITIQUES REL

Simplifcation électorales (tabula rasa), avec une grande liberté dans la limite des montants maximaux et un contrôle renforcé (du dépôt) des dépenses. distinction entre les dépenses des têtes de liste et celles des autres (par exemple, en doublant tous les maximas ou en fi xant un montant par candidat et par liste). La confusion de personnalité, au niveau communal, entre une entité privée une formation politique pouvant entraîner confusion d'image et de personnalité. montants maximums ales des candidats (troisième Plus grande égalité entre les candidats sans que le total des autorisées n’augmente.

Instauration principe d'égalité en ce qui concerne les plafonds de dépenses (les campagnes axées sur des fi gures de proue doivent rester possibles dans les limites budgétaires). Ecolo-Groen, la déclaration ales doit être claire et synoptique. Nous sommes favorables à une amélioration de la déclaration actuelle dans ce sens. Ecolo-Groen demande enfi n système facilitant la consultation des déclarations des partis politiques et la rendant transparente.

La procédure actuelle est trop lourde et, par conséquent, elle ne permet pas un contrôle démocratique L'inégalité entre candidats en matière de plafonds de ales doit disparaître (deuxième priorité). Uniformiser mums des dépenses électorales pour les candidats individuels Les plafonds doivent être égaux pour toutes les listes, quel que soit le nombre de sièges précédemment obtenus: - plafond plus élevé pour les têtes de listes (même pour ceux des listes qui, lors des élections précédentes, n'ont pas obtenu de sièges), doublement du montant pour les autres; - la distinction entre les montants maximums pour les candidats effectifs et pour Égalité traitement des candidats (à moins qu'il existe des motifs objectifs et justes.) (point 2.3) - plaide en faveur d'une dotation base pour les partis au pouvoir, avec une subvention factorielle pour les partis de l'opposition. dotations actuelles sont trop élevées. - préconise de cesser de favoriser les partis qui ont déjà des sièges. - montant maximum égal candidat, mais le parti peut favoriser certains can-

IV.— PROCÈS-VERBAUX DES AUDITIONS DES 26 OCTOBRE ET 8 NOVEMBRE 2011 1. Mercredi 26 octobre 2011 – 14 h 15 – 16 h 30 Évaluation de la législation en matière de dépenses électorales et de financement des partis politiques, notamment sur la base du rapport d’évaluation du GRECO (Groupe d’États contre la Corruption - Conseil de l’Europe) sur la transparence du financement des partis politiques en Belgique.

Audition de: — M. Jean Faniel, chercheur au CRISP — M. Herman Matthijs, professeur d’administration et de fi nances publiques à l’UGent et à la VUB — M. Marc Verdussen, professeur ordinaire de droit constitutionnel à l’UCL — Mme Karolien Weekers, collaboratrice bénévole à la KU Leuven A. Exposés 1.

M. Herman MATTHIJS, professeur d’administration et de fi nances publiques à l’UGent et à la VUB Le professeur Matthijs commence son exposé par l’observation générale selon laquelle la plupart des démocraties parlementaires connaissent un système de fi nancement public des partis politiques. Toutefois, les systèmes appliqués varient considérablement d’un pays à l’autre, tant sur le plan fi nancier que du point de vue de l’organisation.

Cela étant précisé, les recommandations du GRECO inspirent à l’intervenant le commentaire suivant. 1. Un premier point concerne la question de savoir si les partis politiques qui ont déposé des listes de candidats aux élections fédérales mais qui n’ont obtenu aucun siège doivent pouvoir prétendre à un fi nancement public (voir la recommandation 2, i). Ce problème s’est déjà posé lors des élections fédérales de 2003.

La règle alors en vigueur était qu’un parti ne pouvait bénéfi cier d’un fi nancement public que s’il était représenté à la Chambre et au Sénat par au moins un parlementaire élu directement. Par la suite, “à la chambre ET au Sénat” a été remplacé par “à la Chambre OU au Sénat”. En effet, la condition à respecter par un parti politique en démocratie pour pouvoir prétendre à un fi nancement public consiste non seulement à obtenir des voix, mais aussi à décrocher des sièges par le biais du système électoral (généralement le système D’Hondt).

Lorsqu’un parti obtient des voix mais pas de

siège, la question se pose de savoir à quel critère il devrait satisfaire pour pouvoir quand même entrer en ligne de compte pour un fi nancement public. Le professeur Matthijs explique que dans la plupart des pays, un parti politique doit obtenir des sièges pour pouvoir prétendre à un fi nancement public. Si l’on refuse de prendre le nombre de sièges comme critère, il faut se demander quels autres critères doivent intervenir.

L’on pourrait envisager, par exemple, d’accorder quand même une dotation aux partis qui, bien que n’ayant obtenu aucun siège, ont atteint le seuil électoral de 5 %. 2. La réglementation en matière de fi nancement public des partis politiques et, en particulier, les volets concernant la campagne électorale et les dépenses électorales, sont une matière fédérale (voir la recommandation 1). Ils s’appliquent aussi en ce qui concerne l’élection des parlements des entités fédérées.

Il appartient aux Communautés et aux Régions de régler par voie de décret ou d’ordonnance le contrôle des dépenses électorales pour les élections de leurs assemblées respectives. Il s’agit là d’une des nombreuses répartitions de compétences hétérogènes existant dans notre pays, raison pour laquelle il semble plus judicieux de transférer intégralement aux entités fédérées la compétence de cette matière, comme cela se fait habituellement dans d’autres États fédéraux.

3. En ce qui concerne la recommandation 2, ii, le professeur Matthijs juge excessive la demande visant à intégrer également les sections locales des partis dans le périmètre de consolidation en vue du contrôle de la comptabilité des partis politiques. Tout d’abord, il existe une grande différence entre les villes et les communes de notre pays: Anvers, par exemple, compte 460 000 habitants, alors qu’une commune comme Herstappe n’en compte que 82.

Ensuite, les sections locales n’ont généralement pas l’expérience, ni les connaissances ni le temps nécessaires pour tenir une comptabilité complète. C’est pourquoi l’intervenant estime préférable de prévoir une telle obligation à un niveau de pouvoir supérieur, en décrétant par exemple que le niveau le plus bas auquel les partis politiques doivent tenir une comptabilité est le niveau provincial. Le professeur Matthijs estime en effet que, pour des raisons pratiques, cela serait difficilement réalisable au niveau communal.

4. La recommandation 4, iii, vise à préciser la notion de don et à mettre en cohérence la réglementation en matière de dons et le sponsoring. Le professeur Matthijs se borne à souligner qu’il y a bien une différence entre un don et le sponsoring. 5. En ce qui concerne les dons anonymes, les dons peu importants et les dons d’origine étrangère, le

professeur Matthijs se demande comment régler les choses. Concrètement, quel est l’impact réel de tels dons? Il émet des doutes à ce sujet et s’attend à ce que la réglementation recommandée engendre des tracasseries administratives excessives. Il n’a pas non plus trouvé d’exemples d’une telle réglementation à l’étranger. Les plafonds en vigueur en matière de dons sont peu élevés et les montants concernés représentent, par rapport au budget total des ASBL politiques, à peine 15 % de leurs recettes.

6. En ce qui concerne la recommandation 4, i et ii, sur l’enregistrement des donateurs et la traçabilité des dons, le professeur Matthijs est d’avis que cette recommandation fi nira également par engendrer des tracasseries administratives. En tout état de cause, l’identité des donateurs, qui sont d’ores et déjà enregistrés pour des dons de 125 euros et plus, ne peut pas être divulguée et ne peut être accessible qu’à l’instance de contrôle et, le cas échéant, aux services judiciaires dans le cadre d’une instruction.

7. Le professeur Matthijs estime qu’il ne faut pas suivre la recommandation 6, i, concernant l’allongement du délai de conservation des pièces justifi catives au-delà de deux ans. Le délai actuel de deux ans lui paraît amplement suffisant. 8. La recommandation 8 concerne la position de la Commission de contrôle et constitue, selon le professeur Matthijs, le point de discussion majeur. Actuellement, la Commission de contrôle parlementaire est juge et partie.

Cette situation est malsaine. D’après le professeur Matthijs, il faudrait créer un organe de contrôle indépendant tant au niveau fédéral qu’au niveau des entités fédérées. Le débat porte sur le futur statut d’un tel organe. Les États-Unis connaissent la “Federal Election Commission”. Certains proposent de confi er la compétence de contrôle au Conseil d’État mais cette option ne lui paraît pas si pertinente.

En effet, le Conseil d’État est une juridiction administrative chargée d’examiner des recours. D’autres souhaitent confi er cette tâche à la Cour des comptes, ce que le professeur Matthijs ne juge pas davantage souhaitable. En effet, la Cour des comptes a des prérogatives tout à fait différentes, en l’occurrence le contrôle budgétaire. En outre, cette Cour assume également une mission juridictionnelle en tant que juridiction administrative dans le cadre de la Comptabilité de l’État.

Le professeur Matthijs plaide donc pour la création d’un nouvel organe de contrôle indépendant qui aurait le statut d’une institution bénéfi ciant d’une dotation, comme il en existe déjà plusieurs liées à la Chambre et/ou au Sénat, parmi lesquelles le Collège des médiateurs fédéraux, le Comité R, le Comité P, le Conseil supérieur de la Justice, etc. Il faudrait que cet organe soit composé

de personnes n’exerçant entre autres aucun mandat politique ou mandat de cabinet. Il faudrait aussi habiliter cette instance de contrôle à imposer des sanctions. Elle jouerait alors le rôle d’une juridiction administrative et ses décisions pourraient faire l›objet d›un recours devant le Conseil d’État. 9. En ce qui concerne le rôle des réviseurs d’entreprises (recommandation 9), le professeur Matthijs ne voit pas d’un bon œil qu’on les laisse trop s’immiscer dans la problématique qui nous occupe.

On ne peut pas mettre sur un même niveau la comptabilité des partis politiques et celle des entreprises, elles présentent des différences. En tant que président du Vlabest - Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken (Conseil consultatif flamand des affaires administratives) de l’Autorité fl amande, l’intervenant maîtrise bien ce sujet. À un moment donné, il a été contacté par l’Institut des réviseurs d›entreprises qui souhaitait que ses membres puissent jouer un rôle plus important dans les nouveaux processus comptables de la Flandre.

Le professeur Matthijs est d’avis qu’il faut continuer à maintenir une distinction entre le secteur public et le secteur privé, ce dernier ayant une comptabilité qui suit une logique tout à fait différente. 10. Sa dernière observation ne porte pas sur une recommandation du GRECO, mais sur la note du formateur, et en particulier sur le projet de réforme du Sénat, qui entraînera la disparition des sénateurs élus directement.

Actuellement, les circonscriptions électorales du Sénat sont le terrain de chasse idéal des poids lourds en termes de voix de préférence des partis. En cas d’abandon d’élections pour le Sénat, quel sort réservera-t-on aux crédits prévus sur la dotation du Sénat pour le fi nancement public des partis politiques? Représenteront-ils la contribution du Sénat à l’assainissement du budget fédéral? 2. Monsieur Jean FANIEL, chercheur au CRISP A.

Le respect du principe de proportionnalité Avant d’examiner les observations et recommandations du GRECO, M. Faniel souhaite, en guise d’introduction, formuler une observation générale sur le système actuel belge en matière de fi nancement des partis politiques et de limitation des dépenses électorales. En effet, ce système peut à certains égards donner l’impression d’être entaché d’iniquités et d’embûches ayant pour résultat de favoriser ou de renforcer les partis politiques les plus importants.

Deux exemples peuvent appuyer cette constatation. Premièrement, la dotation publique fédérale est composée d’une partie forfaitaire

et d’une partie variable, celle-ci étant la plus importante et calculée sur la base du nombre de voix obtenues. Deuxièmement, le système des montants maximums que les candidats individuels peuvent engager pour leur campagne individuelle, favorise les partis déjà représentés au Parlement fédéral, avec le système n+1. Ce système se justifi e en Belgique en vertu de l’application depuis 1899 de la règle basale de la proportionnelle.

Celle-ci permet en effet à de nouvelles ou petites formations de décrocher des sièges au Parlement fédéral. Toutefois, c’est là que le bât blesse. En effet, trois facteurs sont de nature à réduire la logique du scrutin proportionnel: a) les députés sont élus sur la base de circonscriptions électorales. Il n’y a donc pas de proportionnelle intégrale qui s’applique à l’ensemble du territoire belge. Par exemple, la circonscription d’Anvers envoie 24 députés à la Chambre, ce qui permet de faire jouer au maximum la règle de la proportionnelle, alors que la circonscription du Luxembourg n’est représentée que par 4 députés, ce qui réduit nettement le caractère proportionnel du scrutin. b) a règle de l’apparentement qui s’applique pour en ce qui concerne les circonscriptions de Bruxelles- Hal-Vilvorde, Louvain et Nivelles ainsi qu’à celles du Parlement wallon, a également pour conséquence de réduire les effets de la proportionnelle.

Par exemple, pour les élections du Parlement wallon, le quorum qu’un parti doit atteindre à la première dévolution afi n de pouvoir participer à la deuxième dévolution est tellement élevé que le système de la représentation proportionnelle peut s’en trouver réduit. c) l’introduction du seuil électoral de 5 % a également pour effet de limiter le caractère proportionnel des élections. Vu ce qui précède, M.

Faniel va à contre-courant de certaines observations et recommandations du GRECO, plus particulièrement les recommandations 2, i, et 10, i. Le GRECO recommande de prévoir des sanctions à l’encontre de partis qui ne bénéfi cient pas de la dotation publique fédérale. Toutefois, le GRECO ne précise pas sa recommandation de supprimer les autres moyens publics auxquels ont accès les partis qui ne bénéfi cient pas de la dotation fédérale.

Ce système est particulier en ce sens que le fait d’avoir droit à la dotation publique entraîne des obligations comptables dont le respect est assuré par la sanction de la privation temporaire de cette dotation. À l’inverse, il serait disproportionné de soumettre des partis politiques à des obligations supplémentaires alors qu’ils ne peuvent prétendre à cette dotation.

B. Identifi cation des donateurs et traçabilité des dons (recommandation 4) Contrairement au professeur Matthijs, M. Faniel se déclare partisan de l’identifi cation des personnes qui font des dons inférieurs à 125 euros. À défaut, des dons inférieurs à ce seuil pourraient être faits dans le seul but d’échapper à l’enregistrement obligatoire et, à la limite, de dépasser les plafonds de 2 000 et 500 euros. L’enregistrement de chaque don rendra ainsi impossible les dons anonymes.

C. Rapports fi nanciers

La manière dont les partis politiques rédigent leur rapport fi nancier et plus particulièrement l’annexe VI relative aux contributions publiques belges: détails (rubrique I A du compte des résultats), diverge. Les partis politiques ne remplissent pas nécessairement les cases de cette annexe de la même manière. Il y a même des différences dans les rapports fi nanciers successifs d’un même parti. Il importe donc de donner des directives plus précises.

D. Sanctions La problématique des sanctions (recommandations 10 et 11) comporte deux volets. Le premier concerne la question de savoir à quelle instance devrait revenir la compétence d’imposer des sanctions. L’autocontrôle parlementaire par les différentes commissions de contrôle peut paraître surprenant. Alors que les tribunaux militaires ont été supprimés et que le Parlement s’est opposé au souhait de l’Église de juger elle-même des ecclésiastiques, il ne faudrait pas que le monde politique donne l’impression de vouloir se soustraire à la justice ordinaire pour se juger lui-même.

Le deuxième volet porte sur la nature et la gravité des sanctions. La sanction la plus lourde pour des candidats aux élections locales dont les dépenses électorales ont dépassé le montant maximum, est la déchéance du mandat. Les candidats qui ont fait l’objet de cette sanction ont le plus souvent crié au scandale et à l’injustice. Force est de constater que cette sanction n’a souvent pas été appliquée parce qu’étant la seule sanction possible, elle est considérée comme trop lourde et disproportionnée par rapport à la gravité de l’infraction.

Le législateur devra dès lors envisager d’introduire un éventail de

sanctions plus large (des sanctions intermédiaires) et d’amplifi er la publicité des cas où des sanctions sont infl igées. Le fait que les électeurs savent qu’un candidat a dépassé le montant maximum de dépenses électorales et, de ce fait, a peut-être bénéfi cié d’une chance supplémentaire pour être élu, pourrait constituer une sanction électorale plus lourde qu’une simple sanction fi nancière. En effet, cet incident pourrait guider les électeurs dans leur choix lors de nouvelles élections.

Un autre exemple de sanction insatisfaisante concerne la privation de la dotation fédérale lorsqu’un parti politique n’a pas déposé son rapport fi nancier. Pendant plusieurs années consécutives, un parti politique comme le Front National n’a pas remis son rapport fi nancier et s’est vu imposer la perte de la dotation pour la période maximale de 4 mois. Ainsi, le FN continuait à percevoir sa dotation pendant 8 mois.

En d’autres termes, un parti qui se soustrait à des obligations fondamentales, perçoit quand même deux tiers de la dotation publique fédérale. Face à ce phénomène, la Commission de contrôle s’est déjà prononcée à plusieurs reprises en faveur d’une prolongation de la privation jusqu’à 12 mois en cas d’absence de rapport fi nancier ou de récidive. 3. Mme Karolien Weekers, collaboratrice bénévole Mme Karolien Weekers a présenté, à la KU Leuven, une thèse de doctorat sur le système de fi nancement des partis et des campagnes électorales en Belgique1, ce qui lui a valu d’être reçue au grade de docteur en sciences sociales le 16 décembre 2008.

Elle a travaillé à la KU Leuven jusqu’en 2010. En 2009, elle a publié, conjointement avec Bart Maddens, un ouvrage sur la problématique précitée, basé sur les conclusions de sa thèse de doctorat.2 À la fi n de l’année 2008, elle a également été entendue comme expert par les membres de l’équipe d’évaluation du GRECO. À l’heure actuelle, elle ne travaille plus à la faculté des Sciences sociales de la KU Leuven que comme collaboratrice bénévole.

Son exposé s’appuiera en grande partie sur l’étude qu’elle a réalisée jusqu’en 2010. Elle examinera les recommandations 2 à 11 du rapport du GRECO et livrera son analyse personnelle à ce sujet. 1. La recommandation 2, i et ii du rapport du GRECO demande d’apporter une solution au problème lié WEEKERS, Karolien, Het systeem van partij- en campagnefi nanciering in België: Een analyse vanuit vergelijkend perspectief, K.U.Leuven, 2008, Thèse, p.

301. WEEKERS, Karolien; MADDENS, Bart, Het geld van de partijen, 2009, Louvain, Acco, p. 155.

au fait que seuls les partis recevant une dotation fédérale doivent se conformer à la loi. Il est aussi demandé que les sections locales soient intégrées dans le périmètre de consolidation du parti de manière qu’un contrôle puisse également être exercé au niveau local. La recommandation 3 demande que les fl ux fi nanciers des partis passent autant que possible par leur association de fi nancement respective.

À l’heure actuelle, c’est à l’ASBL qui perçoit la dotation que revient l’obligation de tenir la comptabilité. Mme Weekers propose en premier lieu que cette obligation ne soit plus confi ée à l’ASBL, mais qu’elle soit transférée au parti lui-même. Le parti assumera alors cette responsabilité et sera donc tenu de présenter le rapport fi nancier détaillé de son association de fi nancement. Mme Weekers propose donc d’imposer à tous les partis participant à des élections — qu’ils aient ou non des élus — l’obligation de présenter une comptabilité.

Il faut en outre veiller à ce qu’à l’intérieur d’un parti, tous les fl ux fi nanciers transitent par l’association de fi nancement, de manière à améliorer la transparence et la lisibilité du total consolidé. On pourrait encore renforcer la transparence du rapport financier en obligeant chaque composante d’un parti à publier sa propre comptabilité détaillée en annexe à celle du parti. Depuis 2010, le rapport fi nancier comprend un tableau de concordance entre les données consolidées et les données individuelles de chaque composante du périmètre de consolidation.

Il s’agit déjà d’un net progrès, mais on pourrait aller plus loin en y incorporant encore plus de données détaillées. En confi ant au parti la responsabilité en matière de comptabilité, on rendra aussi les fi nances des cartels sensiblement plus transparentes. À l’heure actuelle, les partis organisés en cartel sont réunis au sein d’une même ASBL et sont considérés chacun comme une composante distincte.

Mme Weekers propose d’obliger chaque parti à présenter un rapport fi nancier détaillé relatif à son association de fi nancement, de manière à voir clairement quelle est la part de chaque partenaire du cartel dans les recettes et les dépenses globales de celui-ci. On pourrait également exiger du cartel qu’il présente, lui aussi, son propre total consolidé. Le principe selon lequel les partis organisés en cartel reçoivent une dotation unique versée à une ASBL commune doit être maintenu, mais il doit s’agir alors d’une ASBL nouvelle, distincte des ASBL des partis d’origine.

Mme Weekers considère que la mention de toutes les sections locales en tant que composantes distinctes dans la comptabilité du parti n’est pas une bonne idée, car la comptabilité n’en sera que plus difficile à comprendre. C’est pourquoi elle propose de regrouper les

sections locales au sein d’un organe coupole qui, lui, serait considéré comme une composante distincte; on aurait ainsi une image précise de la situation fi nancière globale du parti sur une base consolidée. Pour pouvoir disposer de données détaillées et permettre un contrôle efficace, il faut obliger les sections locales à tenir une comptabilité et à présenter un rapport fi nancier à des fi ns de contrôle.

Mais cela n’est guère aisé dans la pratique. 2. La recommandation 4 traite des dons et demande (i) d’introduire un enregistrement obligatoire des dons, y compris lorsque ceux-ci sont inférieurs à 125 euros, (ii) de favoriser le recours à des modalités modernes de versement des dons et (iii) de préciser la notion de don. En outre, la recommandation demande de communiquer l’identité du donateur lorsque le don excède un montant déterminé.

Mme Weekers propose de promouvoir l’enregistrement des dons inférieurs à 125 euros, car ce serait une manière de supprimer bon nombre de possibilités de contourner la réglementation. Il ne serait pas simple, selon elle, d’instaurer une interdiction totale des dons anonymes car, pour être efficace, cette interdiction devrait alors s’appliquer aussi aux sections locales. L’intervenante estime en outre qu’il est important de clarifi er la notion de “don” par rapport à celle de “sponsoring”, a fortiori au niveau local.

La mention, dans la loi, des moyens de paiement modernes revêt, selon elle, une importance moindre. Elle recommande d’enregistrer l’identité des donateurs, mais de ne pas la rendre publique. Les registres pourraient alors être consultés et contrôlés exclusivement par l’organe de contrôle. Dans la recommandation 7 du GRECO, on demande que les noms des donateurs soient communiqués dès que ceux-ci offrent un montant déterminé.

Mme Weekers n’est pas favorable à cette proposition parce qu’elle aurait un effet dissuasif sur les donateurs potentiels, alors que la part des dons dans le fi nancement total des partis est pour ainsi dire quasi négligeable. Elle ajoute qu’il faut encourager les partis à recevoir des dons ou à lever des fonds par le biais de cotisations. À l’heure actuelle, les partis sont tributaires des pouvoirs publics pour la majeure partie de leur fi nancement (75 % - 80 %).

Les dons ne représentent que 1 % de leurs recettes alors que les cotisations représentent 5 % de celles-ci. Il faut savoir en effet que les partis n’ont aucun moyen incitatif à leur disposition pour recruter des membres ou lever des fonds. Ils risquent par là d’être déconnectés de la société. Pour pouvoir leur conférer une assise sociétale plus large, il faudrait envisager l’instauration d’une forme de cofi nancement (matching funds), à l’exemple de ce qui existe en Allemagne et

aux Pays-Bas. On subordonnerait ainsi partiellement le montant du fi nancement public du parti aux fonds que celui-ci est parvenu à recueillir auprès de la collectivité. Non seulement ce système renforcerait l’implication des membres et des sympathisants, mais il serait aussi, pour les partis, un motif supplémentaire pour enregistrer les dons d’une manière correcte. 3. Dans la recommandation 5, on demande d’examiner l’opportunité d’allonger la période de prise en compte comptable et fi nancière des campagnes électorales afi n que les déclarations refl ètent mieux la réalité des ressources et dépenses afférentes à ces campagnes.

Cela reviendrait, selon Mme Weekers, à prolonger la période réglementée. Les dépenses de la précampagne seraient donc elles aussi comptabilisées dans les dépenses totales. On applique aux candidats n + 1 le même raisonnement qu’aux partis parce que leurs campagnes ont souvent tendance à se confondre. L’intervenante estime, en marge de cette recommandation, que le plus important est de réglementer de manière plus rigoureuse les fl ux internes entre les dépenses et plafonds de dépenses des partis et des candidats n + 1.

À l’heure actuelle, on ne sait pas exactement qui dépense quoi. Ce manque de transparence s’explique non seulement par les mécanismes légaux des campagnes centrées sur une ou plusieurs fi gures de proue et par la règle des 25 %-10 %, mais aussi par le recours à différents subterfuges dans les formulaires de déclaration. Les dépenses électorales des candidats sont fi nancées à hauteur de 75 % en moyenne par les partis.

C’est une bonne chose pour les candidats qui ont des moyens fi nanciers limités ou qui préfèrent ne pas investir leur argent dans la campagne. D’un autre côté, il n’est pas rare que les partis saisissent une partie des montants maximums des candidats individuels. Les partis contribuent souvent, pour une large part, au fi nancement de la campagne des candidats n + 1. Dans certains cas, il s’agit d’un transfert d’argent effectif, une sorte de subside aux candidats, grâce auquel ceux-ci fi nancent leur campagne.

Dans d’autres cas, il arrive souvent que des montants soient inscrits fi ctivement sur le compte d’un candidat alors qu’il s’agit en réalité de frais afférents à une campagne du parti ou à une campagne d’un groupe. Il est impossible de le savoir clairement lorsqu’on examine les déclarations. Il en résulte que les déclarations de dépenses électorales ne refl ètent pas fi dèlement les dépenses réellement exposées.

C’est pourquoi il faudrait modifi er aussi ce système afi n de rendre les dépenses électorales plus transparentes. Il est possible qu’en se bornant à prolonger la période réglementée, on ait une image plus précise de la situation globale, mais

cela ne nous en dira pas davantage sur ce que les partis et les candidats individuels dépensent effectivement ni sur les fl ux de dépenses mutuels. On pourrait renforcer la transparence en faisant en sorte qu’une partie du fi nancement public soit versée directement aux candidats et non plus aux partis. Pour ce faire, on pourrait, par exemple, rembourser aux candidats une partie de leurs dépenses électorales individuelles, pour autant qu’ils puissent justifi er leurs frais.

En outre, Mme Weekers recommande de lever l’interdiction de recourir, au cours de la période réglementée, à certaines méthodes pour faire campagne. Si les dépenses devaient faire l’objet d’une limitation, il faudrait alors que les partis et les candidats puissent décider librement de l’affectation du montant dont ils disposent. Ainsi, si les partis préfèrent investir dans l’utilisation d’affiches commerciales onéreuses et consacrer un montant plus modeste à la diffusion de dépliants, ils devraient pouvoir le faire sans problème.

Cela évitera de surcroît qu’ils ne se livrent, au cours de la précampagne, à une surenchère en utilisant des affiches de plus de 4 m2, cette méthode de campagne étant interdite durant la période réglementée. La prolongation de la période réglementée et le maintien de la limitation des moyens auraient pour conséquence que les partis continueraient à mener une précampagne en appliquant des méthodes dont l’utilisation au cours de la période réglementée est interdite ou réglée.

4. Dans la recommandation 6, on demande d’allonger le délai de conservation des pièces justifi catives au-delà de deux ans. Mme Weekers approuve cette recommandation puisqu’à l’heure actuelle, le délai nécessaire pour réaliser une étude approfondie excède généralement deux ans. 5. Dans la recommandation 8, on demande de mettre en place un système de contrôle indépendant et adéquat du fi nancement des partis et des campagnes électorales.

Dans la recommandation 9, on demande de garantir l’indépendance des réviseurs d’entreprises, de fi xer des normes plus exigeantes en matière d’audit des comptes et d’examiner l’opportunité d’étendre les obligations d’audit aux rapports sur les dépenses électorales. Mme Weekers ne s’étendra pas sur le rôle des réviseurs d’entreprises puisque ceux-ci seront entendus lors d’une prochaine audition. Il est évident, selon elle, qu’il faut tout mettre en oeuvre pour que les réviseurs d’entreprises puissent accomplir leur mission en toute indépendance et s’en acquitter de manière correcte et adéquate.

Mme Weekers abordera, en revanche, de manière plus détaillée le contrôle existant, dont la responsabilité incombe en premier lieu à la Commission de contrôle. Étant donné que celle-ci est composée exclusivement de mandataires politiques, on peut dire qu’elle est à la fois juge et partie. Il y a également d’autres instances qui participent au contrôle mais, aujourd’hui encore, c’est à la Commission de contrôle qu’il revient de décider en dernière instance.

C’est pourquoi l’intervenante souhaiterait que l’on confère un rôle plus important à la Cour des comptes et aux réviseurs d’entreprises. En outre, le contrôle ne peut être efficace que si les documents destinés aux rapports comprennent toutes les informations nécessaires et si celles-ci peuvent être contrôlées d’une manière adéquate. Les rapports fi nanciers posent moins de problèmes, mais il y a quand même un grand manque de transparence en ce qui concerne les déclarations de dépenses électorales.

On ne peut contrôler que les données que l’on reçoit. Or, comme celles-ci sont souvent insuffisantes, il est difficile d’avoir une idée détaillée de la situation. Mme Weekers indique que l’on peut aussi améliorer la publicité relative à certaines données après le contrôle. À l’heure actuelle, après les élections fédérales, seules les dépenses électorales des partis et des candidats élus sont publiés dans les documents parlementaires.

En revanche,pour ce qui est des élections régionales, le Parlement fl amand et le Parlement de la Communauté germanophone3 publient les dépenses électorales des candidats non élus. Mme Weekers pense qu’il serait intéressant de procéder aussi de la sorte, parce que c’est la seule manière de prendre officiellement connaissance de ces dépenses. On peut certes consulter les déclarations au tribunal de première instance, mais on ne peut le faire que dans la circonscription électorale où l’on a soi-même voté et pendant une période limitée à 15 jours.

6. Dans la recommandation 10, on demande de faire en sorte que, si un parti manque à ses obligations légales, il soit sanctionné par la perte de l’ensemble des prestations dont il bénéfi cie au titre de l’aide publique (et pas seulement par la perte du fi nancement fédéral). Mme Weekers constate que la perte de la dotation fédérale est effectivement la seule sanction possible pour les partis qui n’ont pas déposé leur rapport fi nancier ni un relevé des dons qu’ils ont perçus, qui ont dépassé le plafond des dépenses électorales ou dont le rapport fi nancier n’a pas été approuvé.

Cette dotation fédérale représente environ un tiers de l’ensemble Le Parlement wallon et le Parlement de la Région de Bruxelles- Capitale ne le font pas.

du fi nancement public direct (il s’agit uniquement en l’espèce de dotations et de subventions aux groupes politiques et non de montants couvrant les frais de personnel ou les moyens directement pris à charge par les parlements). Mme Weekers estime que la proposition prévoyant de priver un parti de toutes les prestations au titre de l’aide publique est trop radicale. La question dépend en grande partie de la durée pendant laquelle le parti serait privé de ce fi nancement.

Pour un parti, la perte de toute aide directe pendant deux mois équivaudrait à la perte de la dotation fédérale pendant six mois. Cela signifi e en d’autres termes que si l’on prive un parti de toute aide publique pendant une période prolongée, on le condamne de fait à l’interdiction puisqu’en Belgique, les partis dépendent de l’aide publique directe pour plus de 75 % de leurs recettes. C’est pourquoi Mme Weekers n’est pas favorable à cette proposition du GRECO.

Elle estime qu’il faudrait prévoir des sanctions autres que la perte du fi nancement public. En effet, les sanctions actuelles ne peuvent être efficaces qu’à l’égard des partis qui reçoivent une dotation et qui sont représentés dans un des parlements. On ne peut donc pas sanctionner les petits partis si ceux-ci ne respectent pas les exigences en termes de campagne ou s’ils ne divulguent pas l’identité de leurs donateurs.

Mme Weekers souhaiterait aussi que les sanctions infl igées soient proportionnées à la nature de l’infraction et qu’elles soient plus sévères à l’encontre des partis qui commettent toujours les mêmes infractions. On pourrait imaginer, par exemple, de priver un parti de sa dotation tant qu’il ne s’est pas acquitté de son obligation de déposer certains documents. On pourrait sanctionner les partis qui dépassent le plafond fi xé en termes de dépenses électorales en leur infl igeant une amende ou en revoyant leur plafond de dépenses à la baisse lors d’élections ultérieures.

L’intervenante estime qu’au lieu de priver un parti de l’ensemble de sa dotation publique, il vaudrait mieux diversifi er les sanctions et réexaminer les délais de confi scation des dotations. 7. Dans la recommandation 11, on demande de clarifi er les compétences des autorités appelées à se prononcer sur les peines applicables en cas de manquement aux règles sur le fi nancement politique, de prévoir une échelle de sanctions davantage proportionnées et dissuasives pour les divers manquements des partis et candidats.

Mme Weekers estime qu’il est important d’étendre l’échelle des sanctions, non seulement à l’égard des partis mais aussi à l’égard des candidats, et qu’il faut veiller à ce que les sanctions soient proportionnées à la gravité de l’infraction commise et que les sanctions soient les mêmes pour tous les candidats. Ainsi, un mandataire local peut être déchu de son mandat en guise de sanction alors que cette sanction n’existe pas pour un mandataire fédéral.

En outre, il est capital d’examiner si les sanctions à l’égard des candidats sont effectivement prononcées. À l’heure actuelle, il est rare que des sanctions soient prononcées à l’égard de candidats qui n’ont pas déposé leur déclaration ou qui ont dépassé le plafond des dépenses. Dans certains cas, le procureur du Roi est bel et bien informé, mais il n’y a pas d’informations quant à la suite qui est réservée au dossier.

4.

M. Marc VERDUSSEN, professeur ordinaire de droit constitutionnel à l’UCL Le Rapport d’évaluation du Groupe d’États contre la corruption (GRECO) sur la transparence du fi nancement des partis politiques en Belgique, adopté à Strasbourg le 15  mai  2009 lors de sa 42e réunion plénière, contient onze recommandations. Seules certaines recommandations sont abordées ici. On se limite ici à trois ordres de considérations très générales.

I. L’uniformisation de la législation sur le fi nancement de la vie politique La première recommandation du GRECO (i) est la plus générale. Le GRECO demande à la Belgique d’“engager des consultations sur la nécessité d’une révision d’ensemble de la règlementation belge en matière de fi nancement des partis et des campagnes électorales, en vue de la rendre plus uniforme, plus cohérente, plus précise et plus efficace”.

La lecture des §§ 69 et 70 du Rapport d’évaluation montre que les préoccupations du GRECO concernent surtout la nécessité de procéder à une mise à jour d’un dispositif législatif adopté il y a plus de vingt ans, qui appelle un “toilettage législatif” et la dissipation de “divergences d’interprétation importantes”. Mais les préoccupations du GRECO ne concernent pas que le fond. Elles touchent aussi à la forme, dénonçant une multiplication de textes de plus en plus éclatés, dont au

demeurant certains s’apparentent davantage à du “soft law péri-législatif”4 qu’à du droit proprement dit. 1. Sur le fond Au § 70, le Rapport d’évaluation relève plusieurs éléments qui, selon ses auteurs, sont critiquables et mériteraient dès lors de faire l’objet d’une modifi cation par le législateur. Le § 70 est rédigé en ces termes: “Le dispositif législatif a été critiqué sur divers points spécifi ques comme par exemple la complexité du régime de limitation des dépenses électorales et le fait que certains candidats peuvent dépenser nettement plus que les autres (ce qui inciterait ces derniers à tricher), la cohérence des règles en matière de dons et de sanctions, les incertitudes pesant sur les aides publiques au niveau régional et infra-régional, les implications du cumul des mandats (et la question de la prise en compte de l’éventuelle utilisation par un candidat des services ou des moyens de la collectivité dont il est également l’élu), les aides de personnes morales, la transparence de la comptabilité des partis organisés en cartel.

Des divergences d’interprétation importantes sont apparues, par exemple sur la réalité des fl ux fi nanciers (entre partis et candidats et entre composantes des partis), sur les compétences et rôle réels des commissions de contrôle régionales ou des Tribunaux de première instance et Bureaux électoraux (en matière de contrôle des campagnes), sur les règles en matière de conservation de documents. Par ailleurs, les diverses insuffisances identifi ées dans le présent rapport, notamment en matière de contrôle et d’efficacité des sanctions, appellent une réfl exion globale et des consultations étendues (…)”.

Dans la suite du Rapport d’évaluation, on trouve d’autres éléments considérés comme critiquables. On citera, à titre d’exemple: — l’insuffisance du périmètre comptable des partis politiques, qui devrait être étendu spécialement aux sections locales du parti (§ 71); — la dissémination des fl ux fi nanciers, qui devraient passer autant que possible par l’association de fi nancement du parti politique (§ 73); “Tout en étant dépourvu de force obligatoire et en proposant toujours un modèle pour agir et/ou pour juger, le soft law périlégislatif présente comme caractéristique de se déployer dans l’environnement (“péri”) du droit positif en vigueur” (I.

HACHEZ, “Balises conceptuelles autour des notions de “source du droit”, ‘force normative’ et “soft law’”, R.I.E.J., 2010, p. 46).

la tolérance du législateur quant aux moyens de paiement des dons, dont la traçabilité devrait être garantie par l’obligation de recourir à des modalités modernes de versement (§ 74).

Les critiques ainsi formulées par le GRECO sont nombreuses et variées. Elles sont d’inégale importance. Surtout, elles soulèvent des questions de politique législative, qui relèvent donc du pouvoir d’appréciation du législateur, davantage que des questions juridiques de principe. Plus précisément, il semble qu’en général, les observations formulées par le GRECO ne se heurtent pas à des objections majeures sur le plan constitutionnel.

En réalité, le rôle du droit, et plus particulièrement, du droit constitutionnel doit être ici bien circonscrit. En premier lieu, la Constitution a vocation à s’intéresser à la manière dont les critiques formulées par le GRECO seront rencontrées. Elle joue alors un rôle d’encadrement des recommandations du GRECO. Par exemple, il est juridiquement possible, comme le suggère le Rapport d’évaluation (§ 70), de relever les plafonds de dépenses électorales de certaines catégories de candidats (ceux dont les plafonds sont les plus bas) ou de baisser les plafonds d’autres catégories de candidats (ceux dont les plafonds sont les plus hauts).

Cependant, il convient pour le législateur de rester attentif au fait que, ce faisant, il doit respecter l’exigence de proportionnalité inhérente au principe constitutionnel d’égalité et de non-discrimination, au risque sinon d’être censuré par la Cour constitutionnelle. Il s’agit de s’assurer que la réduction de la différence de traitement entre les candidats, telle qu’opérée par le législateur, est “raisonnablement proportionnée” ou, inversement, n’est pas “manifestement disproportionnée”.

Par exemple encore, dans la septième recommandation (vii-i), le GRECO suggère d’ “introduire, dans le respect des principes constitutionnels, une obligation pour les partis/candidats aux élections de publier les donations individuelles dont la valeur est supérieure à un certain seuil, en même temps que l’identité du donateur”. Si cette recommandation devait être suivie, il conviendrait que le législateur soit attentif à ne pas restreindre abusivement le droit de chacun au respect de sa vie privée, garanti par l’article 22 de la Constitution.

En second lieu, et sans empiéter sur le pouvoir d’appréciation du législateur, la Constitution peut mettre en évidence le fait que certaines recommandations sont cohérentes, tant par rapport aux objectifs poursuivis à

travers la législation fédérale sur le fi nancement de la vie politique qu’au regard du principe d’égalité et de non-discrimination. Elle joue alors un rôle de légitimation des recommandations du GRECO. Par exemple, si l’on veut éviter que des liens de dépendance se nouent entre les partis politiques et leurs donateurs — liens propices à des comportements de corruption —, il faut se résoudre à prohiber certaines libéralités, celles qui sont a priori les plus suspectes.

La loi du 4 juillet 1989 a été modifi ée en ce sens le 18 juin 1993. Le législateur a voulu interdire purement et simplement les dons de personnes morales et des associations de fait et, par ailleurs, limiter et modaliser les dons des personnes physiques, tout parti politique qui accepte un don en violation de ces règles impératives perdant son droit à la dotation, à concurrence du double du montant du don (art.

16bis). Dans cette logique, on comprend mal pourquoi le sponsoring devrait échapper à cette interdiction, puisqu’il est une forme indirecte de libéralité. En l’occurrence, la législation traite différemment les personnes physiques qui sont à l’origine de libéralités directes et les personnes physiques qui sont à l’origine de libéralités indirectes, à tout le moins de libéralités indirectes à travers le procédé du sponsoring.

Or, au regard du principe constitutionnel d’égalité et de non-discrimination, toute différence de traitement opérée par le législateur doit être susceptible d’une justifi cation objective et raisonnable, ce qui peut ici être contesté. 2. Sur la forme a. De toute évidence, depuis 1989, la problématique du financement public des partis politiques et des contreparties qui y sont attachées est une préoccupation constante des autorités publiques, et ce, à tous les niveaux de pouvoir.

En effet, la loi du 4 juillet 1989 a été modifi ée à dix-sept reprises5. Elle a également Loi relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales, ainsi qu’au fi nancement et à la comptabilité ouverte des partis politiques (MB, 20  juillet  1989), modifi ée successivement le 21 mai 1991 (MB, 4 juin 1991), le 18 juin 1993 (MB, 7 août 1993), le 19 mai 1994 (MB, 25 mai 1994) – la loi du 19 mai 1994 complète l’intitulé de la loi du 4 juillet 1989 afi n de préciser qu’elle ne s’applique qu’aux élections des Chambres législatives fédérales –, le 12 juillet 1994 (MB, 19 juillet 1994), le 10 avril 1995 (MB, 15 avril 1995), le 19 novembre 1998 (MB, 10 décembre 1998), le 12 février 1999 (MB, 18 mars 1999), le 23 juin 1999 (MB, 19 août 1999), le 27 décembre 2000 (MB, 24 janvier 2001), le 13 décembre 2002 (MB, 10 janvier 2003), le 19 février 2003 (MB, 21 mars 2003), le 2 avril 2003 (MB., 16 avril 2003), le 17 février 2005 (MB, 21 avril et 13 octobre 2005) – il s’agit de deux lois distinctes –, le 27 mars 2006 (MB, 11 avril 2006), le 23 mars 2007 (MB, 28 mars 2007) et le 18 janvier 2008 (MB, 23 janvier 2008) .

été complétée par des législations applicables dans les collectivités fédérées6 et décentralisées7, ainsi que pour l’élection du Parlement européen8. Ces différentes lois ont également été modifi ées par des arrêtés royaux destinés à adapter à l’euro les montants mentionnés en francs belges9. Elles ont, par ailleurs, donné lieu à une myriade d’arrêtés d’exécution, qu’il serait trop fastidieux d’énumérer ici.

Enfi n, des arrêts ont été rendus en ce domaine par la Cour constitutionnelle10. Loi du 19 mai 1994 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections du Parlement de la Région wallonne, du Parlement fl amand, du Parlement de la Région bruxelloise et du Parlement de la Communauté germanophone (MB, 25 mai 1994), modifi ée successivement le 12 juillet 1994 (MB, 19 juillet 1994), le 10 avril 1995 (MB, 15  avril  1995), le 25  juin  1998 (MB, 4  septembre  1998), le 22 janvier 2002 (MB, 23 février 2002), le 2 mars 2004 (MB, 26 mars 2004), le 25 avril 2004 (MB, 7 mai 2004), le 27 mars 2006 (MB, 11 avril 2006) et le 12 mars 2009 (MB, 7 avril 2009).

Loi du 7 juillet 1994 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des conseils provinciaux, communaux et de district et pour l’élection directe des conseils de l’aide sociale (MB, 16 juillet 1994), modifi ée successivement le 12  juillet  1994 (MB, 19  juillet  1994), le 17 novembre 1994 (MB, 23 novembre 1994), le 19 mars 1999 (MB, 31 mars 1999), le 12 août 2000 (MB, 25 août 2000) et le 5 août 2006 (MB, 21 août 2006).

Depuis la modifi cation de l’article 6, § 1er, VIII, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 par l’article 4 de la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés (MB, 3 août 2001) et par l’article 2 de la loi spéciale du 25 avril 2004 modifi ant les articles 6, § 1er, VIII, 4°, alinéa 1er, et 31, § 5, alinéa 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et l’article 22, § 5, alinéas 1er et 2, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, afi n de préciser la compétence de contrôle des Parlements en matière de dépenses électorales et en matière de communications et de campagnes d’information destinées au public (MB, 7 mai 2004), les régions sont en principe compétentes pour régler l’élection notamment des organes provinciaux et communaux, “en ce compris le contrôle des dépenses électorales y afférentes et l’origine des fonds qui y ont été affectés” (4°).

Voy., par exemple, les art. L.4131-1 à L.4131-7 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, modifi é par un décret du 1er juin 2006 (MB, 9 juin 2006). dépenses électorales engagées pour l’élection du Parlement européen (MB, 25 mai 1994), modifi ée successivement le 12 juillet 1994 (MB, 19 juillet 1994), le 10 avril 1995 (MB, 15 avril 1995), le 25 juin 1998 (MB., 4 septembre 1998), le 26 juin 2000 (MB, 14 juillet 2000), le 11 mars 2003 (MB, 17 avril 2003), le 25 avril 2004 (MB, 7 mai 2004), le 27 mars 2006 (MB, 11 avril 2006) et le 12 mars 2009 (MB, 7 avril 2009).

A.R. du 20 juillet 2000 et du 13 juillet 2001 portant exécution de la loi du 26 juin 2000 relative à l’introduction de l’euro dans la législation concernant les matières visées à l’article 78 de la Constitution relevant du Ministère de l’Intérieur (MB, 30 août 2000 et 11 août 2001) C.C., arrêt n° 40/90 du 21 décembre 1990; arrêt n° 20/2000 du 23 février 2000; arrêt n° 10/2001 du 7 février 2001; arrêt n° 161/2010 du 22 décembre 2010; arrêt n° 195/2009 du 3 décembre 2009.

Dans la mesure où la matière fait actuellement l’objet de plusieurs législations distinctes, il serait sans doute opportun d’envisager de les réunir en un seul corpus, par le procédé de la coordination ou de la codifi cation. “Si la coordination, écrit Jacques Velu, est un procédé de rassemblement en un texte unique des dispositions législatives ayant un même objet mais éparses dans plusieurs lois, la codifi cation consiste à grouper diverses lois dont les objets sont analogues ou voisins”11.

Dans ce cas, la coordination ou la codifi cation se fait “à droit constant”. De la sorte, “elle n’a qu’une fonction pédagogique, dans la mesure où elle facilite l’accès à la connaissance du droit”12. En l’espèce, un tel processus permettrait de réunir tous les textes d’origine fédérale adoptés en cette matière. Resteraient les textes d’origine régionale et comunautaire. En effet, la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 et la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises ont été modifi ées, afi n notamment de transférer aux régions la compétence de régler et d’exercer le contrôle des dépenses électorales y afférentes13.

Des dispositifs législatifs ont ainsi été adoptés par les trois régions14. Par ailleurs, les communautés et les régions sont compétentes J. VELU, Droit public, t. Ier, Le statut des gouvernants, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 612. J.-L. BERGEL, “Variations sur des techniques de codifi cation”, in Aux confi ns du droit – Essais en l’honneur du Professeur Charles- Albert Morand, Genève, Helbing & Lichtenhahn, 2001, p.

32. Loi spéciale du 13 juillet 2001 (citée ci-avant), spéc. art. 15 (insertion d’un § 5 dans l’art. 31 de la loi spéciale du 8 août 1980) et art. 29 (insertion d’un § 5 dans l’art. 22 de la loi spéciale du 12 janvier 1989). Sur cette modifi cation législative, voy. l’avis L.36.323/VR du 27 janvier 2004 sur une proposition de décret instituant le contrôle des dépenses électorales, rendu par la section de législation du Conseil d’État (Doc.

CRW, sess. ord. 2003-2004, n° 632/2). Voy. égal. les art. 3 et 4 de la loi spéciale du 25 avril 2004 (citée ci-avant). Des protocoles d’accord sont régulièrement conclus sur ce point par la Conférence des sept présidents d’assemblée, dans un but d’harmonisation des contrôles exercés par les assemblées. Voy. K. MUYLLE, “Parlementaire recht. Protocolakkoord verkiezingsuitgaven en regeringsmededelingen”, T.B.P., 2009, pp.

470-471. Décret de la Région wallonne du 1er avril 2004 relatif au contrôle des dépenses électorales engagées pour l’élection du Parlement régional wallon, ainsi qu’au contrôle des communications du président du Parlement régional wallon et des membres du Gouvernement wallon (MB, 15  avril  2004); ordonnance de la Région bruxelloise du 29 avril 2004 organisant le contrôle des dépenses électorales et des communications gouvernementales (MB, 14 juin 2004), modifi ée par une ordonnance du 18 décembre 2008 (MB., 29 janvier 2009); décret de la Région fl amande du 7 mai 2004 portant règlementation du contrôle des dépenses électorales et l’origine des fonds engagés pour l’élection du Parlement fl amand (MB, 28 mai 2004), modifi é par un décret du 10 février 2006 (MB, 10 mars 2006), par un décret du 23 juin 2006 (MB, 20 novembre 2006) et par un décret du 8 juillet 2011 (MB, 25 août 2011).

Tous les législateurs communautaires et régionaux ont adopté une règlementation relative à la création d’un organe de contrôle parlementaire des communications officielles faites par les gouvernements et les présidents des assemblées relevant de leur contrôle.

pour octroyer une dotation complémentaire aux partis politiques représentés au sein de leur assemblée15. Juridiquement, il est impossible d’entreprendre un processus de coordination ou de codifi cation qui engloberait des textes adoptés par des niveaux de pouvoir différents. Par conséquent, le souhait du GRECO de voir la Belgique s’engager dans une uniformisation de la législation sur le fi nancement de la vie politique peut être rencontré partiellement — au niveau fédéral —, mais pour le reste se heurte aux contraintes du fédéralisme. b.

Avant chaque élection, la Commission de contrôle publie un commentaire et des recommandations sur l’interprétation des dispositions législatives relatives à l’utilisation des moyens de propagande électorale, ainsi que des dispositions relatives au plafonnement des dépenses électorales16. Ainsi, le 4 mai 2010, elle a déclaré applicable aux élections des Chambres législatives fédérales du 13 juin 2010 le vade-mecum qu’elle avait publié le 30 avril 2007 en vue des élections législatives fédérales du 10 juin 2007.

On le sait, les directives ainsi publiées n’ont pas force de loi. On serait donc en droit d’attendre qu’elles se limitent à expliquer aux candidats le dispositif mis en place par la législation. Or, à maints égards, les directives du vade-mecum ajoutent à ce dispositif des dispositions nouvelles. Certes, le vade-mecum prend soin de préciser que “le commentaire et les recommandations de la Commission de contrôle n’ont pas force de loi”: “elles ne forment qu’un ensemble de directives et ne doivent pas être considérées comme faisant jurisprudence ni comme ayant valeur de précédent”17.

Il n’en reste pas moins que certaines recommandations s’apparentent à de véritables règles de droit, de telle sorte que les candidats peuvent être enclins à y voir des directives juridiquement contraignantes. Il en est ainsi, notamment, des dix pages consacrées au commentaire du seul paragraphe 1er de l’article 4 de la loi du 4 juillet 198918. Par exemple, selon le vade-mecum, “le coût du magazine qu’un parlementaire diffuse pour informer régulièrement les habitants de sa circonscription électorale des activités de son assemblée ne doit pas être déclaré”, à condition que  “cette publication ait un caractère périodique au cours des deux ans qui ont précède les élections” et que “ni sa diffusion ni sa fréquence n’aient Loi spéciale du 13 juillet 2001 (citée ci-avant), art.

16 (insertion d’un § 6 dans l’art. 31 de la loi spéciale du 8 août 1980) et

art. 30 (insertion d’un § 6 dans l’art. 22 de la loi spéciale du 12 janvier 1989). Doc. parl., Ch. repr. et Sénat, sess. ord. 2006-2007, n° 51-3115/1 et n° 3-2449/1. Ibid., p. 4. Ibid., pp. 41-59.

été accrues au cours de la période électorale”. Il est ajouté que “si un périodique ou un magazine édité dans le cadre d’une manifestation périodique comporte de la propagande électorale, la règle suivante s’applique: si le magazine comporte par exemple 30 % de propagande électorale, 30 % des dépenses afférentes tant à la confection qu’à l’expédition et à la distribution de la publication doivent être déclarés à titre de dépenses électorales”19.

De telles recommandations gagneraient à faire l’objet d’un ou de plusieurs arrêtés royaux d’exécution. On rappellera, à cet égard, qu’en vertu de l’article 108 de la Constitution, le pouvoir d’exécution des lois appartient au seul pouvoir exécutif fédéral, qui l’exerce au moyen d’arrêtés royaux d’exécution. Mieux encore, il peut arriver que les directives du vade-mecum entrent en contradiction avec les dispositions législatives.

À titre d’exemple, on citera l’arrêt du Conseil d’État du 24 février 1995 (n° 51.770) en cause Elections communales de Tubize: “Considérant (…) que l’article 6, § 1er, de la loi du 7 juillet 1994 définit comme dépenses électorales celles afférentes “à des messages verbaux, écrits, sonores et visuels, destinés à influencer favorablement le résultat d’un parti politique et de ses candidats”; Considérant que revêtent ce caractère toutes les dépenses engagées à l’occasion d’un spectacle, fûtil payant, lorsque le but électoral de celui-ci est avéré; Considérant qu’en l’espèce, l’ensemble des dépenses engagées pour le spectacle n’a pas été déclaré; que le maximum de dépenses électorales autorisé pour la liste a été dépassé; Considérant, toutefois, que l’article 74bis, § 2, alinéa 2, de la loi électorale communale confère au Conseil d’État un pouvoir d’appréciation, dès lors qu’il prévoit qu’un candidat en tête d’une liste communale “peut” être privé par lui de son mandat s’il a violé notamment l’article 3, § 1er, de la loi du 7 juillet 1994, c’est-à-dire si les dépenses électorales engagées pour la liste excèdent le montant autorisé; Considérant que, s’agissant d’une première application de la loi du 7 juillet 1994, il y a lieu de tenir compte de la bonne foi de la partie intéressée qui a entendu se conformer à un avis de la Commission de contrôle des dépenses électorales; qu’il n’y a pas lieu de la priver de son mandat de conseiller communal”.

Ibid., p.

41.

II. Les sanctions applicables en cas de dépassement des plafonds de dépenses électorales Les obligations imposées par la législation fédérale sur le fi nancement de la vie politique ont toujours été présentées comme des contreparties au fi nancement public des partis politiques instauré par cette même législation20. C’est la raison pour laquelle la loi établit un lien entre la méconnaissance de ces obligations et la suspension de la dotation à titre de sanction applicable aux partis défaillants.

Si ce lien est justifi able pour la plupart des obligations défi nies dans la loi — on pense, par exemple, à l’obligation pour les partis d’établir annuellement un rapport fi nancier sur leurs comptes annuels —, il est moins évident s’agissant de l’obligation de respecter les plafonds de dépenses électorales. Tout d’abord, la limitation des dépenses électorales obéit à des préoccupations particulières qui touchent à l’égalité des citoyens dans l’ordre politique, afi n de permettre à chacun de se présenter au suffrage des électeurs.

L’obligation de la respecter devrait s’imposer à tous les partis politiques et pas uniquement à ceux qui bénéfi cient du fi nancement public, comme c’est déjà le cas pour les candidats. Il pourrait être prévu par la loi que tout dépassement des plafonds de dépenses électorales par un parti ne bénéfi ciant pas de la dotation sera sanctionné par l’obligation de verser à l’État un montant équivalent au dépassement.

Ce serait une manière de rencontrer, en partie, la deuxième recommandation (ii-i) formulée par le GRECO (“amender la loi du 4 juillet 1989 et les autres lois pertinentes pour que soient pris en compte les partis lorsqu’ils ne bénéfi cient pas de fi nancement public fédéral”), recommandation développée au § 71 du Rapport. Ensuite, la limitation des dépenses électorales est imposée par la loi, non seulement aux partis politiques, mais aussi aux candidats pris individuellement.

Or, pour ce qui concerne ces derniers, le législateur s’est résolu à prévoir des sanctions pénales (art. 14 de la loi du 4 juillet 1989, qui renvoie aux peines prévues par l’article 181 du Code électoral). Un tel choix est problématique. Avant tout, si l’on accepte l’idée que la répression pénale a au moins une fonction dissuasive, on peut douter du caractère réellement dissuasif des sanctions prévues, qui ne sont pas appliquées en pratique, comme le GRECO le relève lui-même (§ 89).

M. VERDUSSEN, “Le fi nancement public des partis politiques en Belgique”, Revue générale de droit d’Ottawa, 2006, vol. 36, p. 596.

Par ailleurs, on se souviendra que la section de législation du Conseil d’État a émis une objection de nature constitutionnelle à l’encontre de la règle prévue à l’article 14, § 3, alinéa 4, de la loi du 4 juillet 1989, qui veut que, lorsque la plainte émane d’un particulier (“toute personne justifi ant d’un intérêt”) ou lorsque la décision d’engager des poursuites est prise par le procureur du Roi, de sa propre initiative, les poursuites ne peuvent être engagées qu’à la condition de solliciter un avis motivé de la Commission de contrôle.

Selon le Conseil d’État, “le paragraphe 3, en obligeant le procureur du Roi à faire part à la Commission de contrôle de sa décision d’intenter des poursuites et en prévoyant qu’il ne pourra diligenter ces poursuites qu’après avoir reçu l’avis de la Commission de contrôle limite sinon en droit, du moins en fait l’indépendance du ministère public. Dans le mécanisme ainsi conçu, il faut présumer, en effet, que l’avis que rendra la Commission de contrôle pèsera d’une façon ou d’une autre sur la décision du procureur du Roi.

Dans cette mesure, la proposition de loi est également de nature à porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs”21. La question mérite donc d’être posée de l’extension, notamment au niveau fédéral, de la sanction prévue dans le cadre des élections communales par l’article 74bis, § 2, de la loi électorale communale: la privation du mandat. Juridiquement, au regard du principe d’égalité et de non-discrimination consacré par les articles 10 et 11 de la Constitution, il est difficilement justifi able que, pour le même acte répréhensible — un dépassement des plafonds de dépenses électorales —, un élu aux élections communales puisse être déchu de son mandat alors qu’un élu aux élections fédérales n’encourt pas une telle sanction.

Admettre cela, c’est s’engager sur la voie d’une démocratie à deux vitesses, ce qui n’est pas défendable. III. Les mécanismes de contrôle du fi nancement de la vie politique La loi du 4 juillet 1989 institue une Commission de contrôle, composée paritairement de membres de la disposition précitée prévoit toutefois, d’une part, que “la Commission de contrôle est tenue de se faire conseiller, aux conditions prévues par la présente loi, par la Cour des comptes tant pour le contrôle des dépenses électorales des partis politiques et des candidats que pour le contrôle des rapports fi nanciers des partis politiques et de leurs composantes” et, d’autre part, que “si elle le juge opportun, elle peut également solliciter l’avis de la Cour des comptes pour l’exercice de ses autres Doc. parl., Ch. repr., sess. ord.

1990-1991, n° 1560/2, p. 3.

compétences légales”. Il reste que les décisions sont prises par la seule Commission de contrôle. Il avait pourtant été envisagé de composer la Commission de contrôle de membres de la Cour des comptes. À l’époque, un amendement avait été déposé MM. Geysels et Daras22. Il n’a pas été retenu. Aujourd’hui plus que jamais, il s’impose de confi er le contrôle des règles de fi nancement de la vie politique à un organe juridictionnel ou, à tout le moins, de juridictionnaliser la procédure existante de contrôle.

Trois observations s’imposent à cet égard. — Si la composition parlementaire de la Commission de contrôle suscite les plus vives réserves, c’est parce qu’elle peut difficilement être regardée comme une garantie de la neutralité de l’organe de contrôle23. On ne peut être à la fois juge et partie, contrôleur et contrôlé. D’un organe de contrôle du fi nancement de la vie politique, on est d’autant plus en droit d’attendre des garanties d’indépendance et d’impartialité que cet organe jouit de prérogatives importantes, ce qui est le cas en l’espèce.

Il faut arrêter de se voiler la face: de toute évidence, la Commission de contrôle devrait être une institution de justice. Or, une institution de justice doit être indépendante et impartiale. Pour autant que de besoin, on précise que ce qui est en cause ici, c’est l’impartialité objective de la Commission de contrôle: elle n’offre pas, selon la formule bien connue, “des garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime quant à son impartialité”. — Si l’on se concentre plus particulièrement sur les pouvoirs de la Commission de contrôle en matière électorale, on ne peut manquer d’avoir égard au Code de bonne conduite en matière électorale, adopté par la Commission de Venise, dont les “lignes directrices” ont plénière et dont le “rapport explicatif” a été adopté les Doc. parl., Ch. repr., sess. ord.

1988-1989, n° 747/2, p. 1-2. M. VERDUSSEN, “L’affaire Jack Lang”, Journ. proc., 1994, n° 252, p. 23; “Le politique et la justice”, Rev. gén., 1999, n° 4, p. 58. Voy. égal. D. DE PRINS, Handboek Politieke Partijen, Brugge, Die Keure, 2011, pp. 363-366; P. MARTENS, “De quelques contrôles juridictionnels sur les acteurs politiques”, Rev. dr. ULB, 1997, p. 300; P. VANDERNACHT, “Les règles de contrôle des dépenses électorales et leurs sanctions”, in Les élections dans tous leurs états, Bruxelles, Bruylant, 2001, pp.

251-252. Sur la qualifi cation juridique de la Commission de contrôle, voy. ibid., p. 261-270.

Partant de l’idée que la démocratie ne se conçoit pas sans des élections respectant les principes du patrimoine électoral européen, ce texte défi nit un certain nombre de règles en matière électorale et développe les conditions nécessaires à leur mise en œuvre, parmi lesquelles on trouve l’existence d’un système de recours efficace. À cet égard, la Commission de Venise privilégie nettement les recours à caractère juridictionnel portés devant des organes indépendants et elle stigmatise les recours devant le Parlement, comme juge de sa propre élection, car ils risquent, selon ses propres termes, “d’entraîner des décisions politiques”25.

Cette opinion a été confi rmée ultérieurement. Lors de sa 67e session plénière, qui s’est tenue les 9 et 10 juin 2006, la Commission de Venise a adopté un Rapport sur le droit électoral et l’administration des élections en Europe26. Selon ce rapport, les procédures de recours “doivent être ouvertes au moins à tout électeur, candidat et parti” et elles “doivent clairement conférer les droits suivants aux électeurs, aux candidats et aux partis politiques: droit de déposer un recours, droit de présenter des éléments de preuve à l’appui d’un recours, droit à un examen public et équitable d’un recours, droit à ce qu’un tribunal se prononce de façon transparente et impartiale sur un recours, droit à une solution effective et rapide ainsi que droit de s’adresser à un tribunal d’appel si le recours est rejeté”27.

S’inspirant de lignes directrices de la Commission de Venise, la Cour européenne des droits de l’homme a rendu, le 2 mars 2010, un arrêt Grosaru c. Roumanie28, qui condamne la procédure de vérifi cation des pouvoirs. Selon la Cour, un système où les élections sont contrôlées par ceux-là mêmes que le scrutin a permis d’élire, sans aucun recours possible devant un organe juridictionnel, ne correspond plus aux standards européens en matière de démocratie électorale.

Sont en cause précisément l’indépendance et l’impartialité des assemblées parlementaires et, partant, l’effectivité des requêtes portées devant elles. Certes, le contrôle sur la régularité des opérations électorales et le contrôle sur le respect des plafonds de dépenses électorales ne sont pas exactement les Conseil de l’Europe, Code de bonne conduite en matière électorale – Lignes directrices et rapport explicatif, Strasbourg, Editions du Conseil de l’Europe, coll.

Science et technique de la démocratie, n° 34, 2003. Ibid., § 3.3. Conseil de l’Europe, Rapport sur le droit électoral et l’administration des élections en Europe – Etude de synthèse sur certains défi s et problèmes récurrents, Strasbourg, Etude n° 352/2006. Ibid., § 167. Voy. M. VERDUSSEN, “Vers une juridictionnalisation du contrôle des élections fédérales”, J.T., 2010, p. 398-402.

mêmes. Il reste que tant les travaux de la Commission de Venise que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme montrent qu’aujourd’hui, en Europe, il y a une méfi ance de plus en plus généralisée à l’égard des États qui confi ent aux parlementaires le soin d’exercer un contrôle sur eux-mêmes. Par ailleurs, si, comme nous le suggérons, le législateur fédéral devait prévoir que des dépenses électorales excessives peuvent conduire à une déchéance du mandat, ce qui serait alors en cause c’est le droit d’éligibilité des candidats.

Or, la Cour européenne des droits de l’homme a souligné, dans l’arrêt précité, que les conditions auxquelles sont subordonnées le droit de vote et d’éligibilité ne peuvent pas entraver “la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps électoral”, qui est garantie en ces termes par l’article 3 du Protocole additionnel n° 1 à la Convention européenne des droits de l’homme. Ces conditions, précise la Cour, “doivent refl éter, ou ne pas contrecarrer, le souci de maintenir l’intégrité et l’effectivité d’une procédure électorale visant à déterminer la volonté du peuple par l’intermédiaire du suffrage universel”. — L’article 145 de la Constitution belge dispose que “les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont de la compétence des cours et tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi”.

Lorsque le législateur décide de soustraire un tel contentieux aux cours et tribunaux, c’est pour le confi er à une ou plusieurs juridictions administratives, comme c’est le cas en matière d’élections communales. Si la sanction de la déchéance du mandat devait être introduite dans la législation sur le fi nancement de la vie politique, il ne fait aucun doute que, sur un plan strictement constitutionnel, cette sanction ne pourrait être infl igée que par un organe juridictionnel.

Quelles voies juridictionnelles peuvent être empruntées? Quatre solutions sont a priori concevables. 1. La Cour des comptes Plusieurs observations peuvent être formulées à l’égard de cette solution. Tout d’abord, la Cour des comptes est un organe collatéral du Parlement fédéral et, plus particulièrement, de cette dernière qu’elle exerce son contrôle fi nancier. Ensuite, il est permis de se demander si les attributions de la Cour des comptes, énumérées à l’article 180 de la Constitution, n’ont pas un caractère exhaustif, auquel cas toute nouvelle attribution nécessiterait une révision de cette disposition qui fait partie des dispositions reprises dans la dernière déclaration de révision

de la Constitution: “en vue d’y ajouter un alinéa en vertu duquel la loi peut attribuer des compétences supplémentaires à la Cour des comptes”29. Enfi n, ces dernières années, la Cour des comptes s’est vu attribuer plusieurs compétences nouvelles, de telle sorte qu’une partie de la doctrine s’inquiète légitimement d’une dispersion de ses missions30. 2. La Cour constitutionnelle Le législateur fédéral pourrait utilement s’inspirer de la solution retenu en France.

En vertu de l’article L.52-14 du Code électoral, modifi é par l’ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003, “il est institué une autorité administrative indépendante dénommée Commission nationale des comptes de campagne et des fi nancements politiques” (CCFP). Cette commission est composée de “neuf membres nommés, pour cinq ans, par décret: trois membres ou membres honoraires du Conseil d’État, désignés sur proposition du vice-président du Conseil d’État, après avis du bureau; trois membres ou membres honoraires de la Cour de cassation, désignés sur proposition du premier président de la Cour de cassation, après avis du bureau; trois membres ou membres honoraires de la Cour des comptes, désignés sur proposition du premier président de la Cour des comptes, après avis des présidents de chambres”.

Selon l’article L.52-14 du Code électoral, modifi é par l’ordonnance précitée du 8 décembre 2003, la CCFP approuve ou, après procédure contradictoire, rejette ou réforme les comptes de campagne, en principe dans les six mois du dépôt des comptes. Lorsque la CCFP constate que le compte de campagne n’a pas été déposé dans le délai prescrit, que le compte a été rejeté ou que, le cas échéant après réformation, il fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales, la CCFP saisit le juge de l’élection, à savoir le Conseil constitutionnel pour les élections législatives.

Par ailleurs, dans le cas où la CCFP a relevé des irrégularités de nature à contrevenir aux dispositions des articles L.52-4 à L.52-13 et L.52-16, elle transmet le dossier au parquet. La même disposition ajoute que “dans tous les cas où un dépassement du plafond des dépenses électorales a été constaté par une décision défi nitive, la commission fi xe alors une somme égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public”.

MB, 7 mai 2010. Voy. not.

L. DETROUX, “L’article 180 de la Constitution”, R.B.D.C., 2007, p. 285-286.

En cas de saisine du Conseil constitutionnel, celui-ci peut, si l’irrégularité est avérée,  prononcer la démission d’office de l’élu. 3. Une juridiction ad hoc Une possibilité serait de mettre en place une juridiction spécialement créée à l’effet de contrôler le respect de la législation sur le fi nancement de la vie politique. Cette juridiction serait exclusivement composée de magistrats. 4. La juridictionnalisation de la commission de contrôle Une autre solution, sans doute préférable, serait de laisser à la Commission de contrôle le soin de contrôler le respect de la législation sur le fi nancement de la vie politique, tout en aménageant ce contrôle par quatre réformes importantes: — adjoindre aux parlementaires des magistrats, en réservant la présidence de la Commission de contrôle à l’un de ceux-ci. — permettre à toute personne intéressée de saisir la Commission de contrôle d’une plainte. — prévoir des garanties procédurales tant au profi t des plaignants qu’au profi t des candidats et des partis politiques mis en cause (droits de la défense, publicité des audiences, motivation des décisions, etc.). — offrir aux parties le droit d’introduire un recours devant la Cour constitutionnelle.

Les trois premières réformes peuvent être réalisées par le législateur fédéral. La dernière suppose de modifi er l’article 142 de la Constitution, ce qui est juridiquement possible puisqu’il fi gure dans la déclaration de révision constitutionnelle publiée au Moniteur belge du 7 mai 2010.

B. Échange de vues 1. Questions et observations M. Ahmed Laaouej (PS – S) constate que les avis des universitaires tantôt se recoupent, tantôt divergent. Il n’est pas étonnant que sur un sujet comme le fi nancement des partis politiques et des campagne électorales, il y ait peut-être autant d’avis que de personnes. L’intervenant souhaite aborder deux questions. 1. Dans sa recommandation 4, iii, le GRECO recommande de préciser ou défi nir la notion de don afi n, d’une part, d’encadrer les prestations gratuites ou inférieures à la valeur du marché et, d’autre part, de mettre en cohérence le sponsoring et les règles existantes en matière de dons.

En effet, le GRECO estime que “cela (la pratique du sponsoring) est contradictoire avec l’interdiction légale des dons de personnes morales et offre bien des facilités pour contourner cette dernière” (§ 74).

M. Laaouej s’étonne du fait que le GRECO assimile le sponsoring à un don. En effet, le statut fi scal du sponsoring est tout à fait différent de celui des libéralités. Le don se distingue par l’animus donandi: le don se fait sans contrepartie, alors que le sponsoring s’effectue avec des contreparties, à savoir la promotion de l’image ou de produits. Il faut donc veiller à ne pas mettre sur pied d’égalité les dons ou libéralités et le sponsoring.

La problématique est beaucoup plus complexe. Le groupe de travail pourrait s’inspirer de défi nitions formulées dans d’autres législations que celle du fi nancement des partis politiques. 2. Par rapport à la recommandation 8 relative à la position de la Commission de contrôle, M. Laaouej s’interroge sur le postulat selon lequel il est anormal que des personnes soient contrôlées et jugées par leurs pairs.

Cette pratique porterait atteinte à des principes fondamentaux de notre droit. Toutefois, force est de constater que dans d’autres domaines du droit, le principe d’être jugé par ses pairs est accepté tel quel (voir en matière de droit disciplinaire: les ordres des professions libérales et la magistrature). L’intervenant estime que le concept d’anormalité porte en lui parfois un jugement de valeur. Mais il peut aussi être une norme statistique.

Il faudrait éviter la confusion entre les deux. Si l’on suit l’analyse axiologique, on peut plaider une chose et son contraire. Si l’on applique l’analyse statistique, il faut nuancer le jugement prononcé par le GRECO. En ce qui concerne la même recommandation visant à instituer un organe de contrôle indépendant, M. Laaouej attire l’attention sur le principe fondamental

selon lequel la spécifi cité du Parlement tient à ce qu’il tire sa légitimité du suffrage universel. À ce titre, il est l’une des trois composantes fondamentales de notre système institutionnel. Par voie de conséquence, il ne faudrait pas imaginer des solutions qui aboutissent à paralyser ou entraver le fonctionnement du pouvoir législatif.

M. Laaouej estime que les solutions préconisées par le GRECO pourraient rompre l’équilibre qui est propre à notre démocratie. Le non-respect de la législation en matière de dépenses électorales ne revêt pas toujours la même importance. Il y a des cas où la violation est évidente, mais d’autres où elle l’est moins. Par exemple, dans certains cas, l’élément de la bonne foi peut être retenu ou la Commission de contrôle peut avoir égard au contexte du dossier et conclure que la rigidité ne s’impose peutêtre pas.

En effet, la complexité de la situation peut amener un candidat à enfreindre la législation sans toutefois avoir l’intention de frauder. La faute est éventuellement imputable à une maladresse d’un membre de son équipe de campagne. Il peut donc y avoir une gradation aussi bien dans l’appréciation des faits et de la gravité de l’infraction que dans la fi xation de la sanction. L’expérience des parlementaires permettra d’examiner des dossiers en tenant compte du contexte spécifi que dans lequel la campagne électorale se déroule.

Cela ne signifi e pas que les parlementaires feront preuve de dilettantisme, pusillanimité ou complaisance. Au contraire, le respect de la norme est important, mais l’appréciation motivée de ce respect l’est tout autant. Finalement, M. Laaouej a décelé dans les exposés plusieurs éléments qui proviennent d’une erreur dans l’analyse des dispositions légales et sur lesquels il reviendra en temps utile.

M. Dirk Claes (CD&V – S) souhaite formuler cinq remarques. 1. En ce qui concerne les sanctions pour les partis qui n’ont pas droit à la dotation publique, il a été proposé des sanctions qui seraient mises en œuvre aux élections suivantes. Pourquoi cette proposition ne pourrait-elle pas s’appliquer aussi aux partis qui ont droit à la dotation publique? Si un parti a enfreint la législation et perd temporairement sa dotation, il y a certes une intervention immédiate dans son fi nancement, mais cela n’a, en fi n de compte, aucune infl uence sur le résultat électoral.

C’est pourquoi la sanction à l’égard d’un parti qui n’a pas respecté la législation pourrait consister en une diminution du montant maximum auquel il a droit pour les élections suivantes. Par ailleurs, M. Claes est

favorable à ce qu’en l’absence de rapport fi nancier, par exemple, la dotation du parti concerné soit gelée tant que ce rapport n’a pas été déposé. 2. S’agissant des méthodes de campagne, il y a lieu de se demander si les dispositions légales en vigueur ne devraient pas être actualisées. Il existe aujourd’hui toute une série de nouvelles méthodes de campagne, qui nécessitent une mise à jour de la législation en la matière.

Aujourd’hui, les candidats consacrent encore beaucoup de temps et d’énergie à la confection de leurs panneaux d’affichage électoraux, avec tout ce que cela implique en termes de pollution de l’environnement et de défi guration du paysage, alors qu’il existe de nombreuses nouvelles méthodes de campagne électorale qui, actuellement, sont réglementées trop strictement. 3. Les règles actuelles en matière de montants maximums accordés aux candidats sont source d’inégalités.

Tout candidat ambitionne d’être élu, quelle que soit la place qu’il occupe sur la liste. Or, les candidats ne peuvent pas tous consacrer le même budget à leur campagne électorale, et il existe même de très grandes différences. Même si le GRECO n’a formulé aucune recommandation spécifi que à ce propos, M. Claes aimerait connaître l’avis des experts académiques sur cette question. 4. En ce qui concerne l’organe de contrôle, l’intervenant déclare ne pas partager le point de vue de M.

Laaouej (PS – S). La recommandation visant à confi er le contrôle du fi nancement des partis politiques à un organe indépendant est un des fi ls conducteurs des rapports d’évaluation du GRECO. S’il est une recommandation que la Belgique se doit de mettre en œuvre, c’est bien celle-là. Ce serait d’ailleurs un mauvais signal à la population et aux électeurs si le Parlement voulait conserver à tout prix cette compétence d’autocontrôle.

La référence à l’Ordre des médecins n’est pas pertinente en l’espèce. L’intervenant pourrait éventuellement accepter cet argument si la mission de l’organe de contrôle se limitait purement et simplement à appliquer “mécaniquement” des lois et des sanctions. Mais à partir du moment où il s’agit d’interpréter des textes de loi, de décider si un fait déterminé peut être qualifi é infraction et, en cas d’infraction, de décider du degré de la sanction, il faut impérativement et exclusivement faire appel à une instance indépendante, ce que la Commission de contrôle n’est pas.

5. Le professeur Matthijs a évoqué l’exemple du Conseil électoral (Kiesraad) appliqué aux Pays- Bas. Comment ce système pourrait-il être transposé d’un État unitaire centralisé à un État fédéral comme la Belgique? Faudrait-il instaurer un Conseil électoral aussi bien pour les élections fédérales que pour les élections des entités fédérées?

Mme Zoé Genot (ECOLO – Ch) souhaite aborder deux problèmes.  1. Le contrôle des dépenses électorales s’avère peu effectif. L’électeur qui se présente au greffe du tribunal de première instance pour consulter les déclarations de dépenses électorales, se retrouve entouré d’une montagne de déclarations. dans un petit bureau au fond d’un palais de justice. Cette pratique refl ète, selon l’intervenante, le manque d’effectivité du système de contrôle actuel.

Le groupe de travail devra examiner les possibilités pour rendre ce système plus efficace. On peut, en tout cas, constater une amélioration dans l’application de la législation sur le terrain. Le temps des dépenses débridées est révolu. Néanmoins, des dérapages se produisent encore. C’est pourquoi l’intervenante s’inquiète de la déclaration selon laquelle le sponsoring ne peut être assimilé à un don et devrait être autorisé.

Quelle sera la contrepartie dont bénéfi ciera une personne morale qui prête sa coopération à une campagne électorale? Un permis de bâtir pour l’entreprise? Il faudra élaborer un système permettant un contrôle adéquat du sponsoring. 2. En ce qui concerne l’organe de contrôle, l’intervenante souhaite obtenir l’avis de tous les universitaires sur la recommandation 8 relative à la mise en place d’un système — éventuellement unifi é — de contrôle du fi nancement des partis et campagnes électorales qui soit le plus indépendant possible des partis politiques.

La défense du système actuel faisant référence au droit disciplinaire des professions libérales revient à défendre le vieux mode corporatiste, ce qui n’est pas réjouissant. Il faut des procédures les plus rigoureuses et impartiales possibles. Force est de constater que les procédures lancées en cas de violation des règles relatives aux dépenses électorales frappent toujours les soi-disant petits candidats des petits partis.

Cela n’inspire pas une véritable confi ance dans les institutions. 2. Réponses Le professeur Matthijs apporte les réponses suivantes. 1. La législation actuelle ne garantit effectivement pas une égalité de traitement de tous les candidats, ce qui est problématique. La question qui se pose est dès lors de savoir comment garantir cette égalité de traitement. Il faudrait, pour ce faire, modifi er le système de fi nancement actuel, car celui-ci favorise les plus grands partis ainsi que les partis qui gagnent les élections tandis qu’il pénalise les nouveaux partis et les nouveaux

candidats, même lorsque ceux-ci se présentent sur des listes de partis ayant remporté des sièges lors des dernières élections mais qu’ils n’occupent pas les premières places (n+1). Personne n’a de véritable solution à proposer à cet égard. Il semble également difficile au professeur Matthijs de trouver une solution objective à cet égard, mais il est incontestable que le système actuel ne garantit pas une égalité de traitement des candidats.

2. De nombreuses nouvelles méthodes de campagne ont effectivement été développées ces dernières années. Selon le professeur, les traditionnelles affiches électorales que l’on voyait auparavant dans les champs ne sont plus, depuis longtemps, le principal support des campagnes électorales. Le groupe de travail et, par extension, le législateur devront se pencher sur cette problématique. Comment faut-il encadrer juridiquement les nouvelles méthodes, ancrées principalement dans le monde électronique? Selon l’intervenant, cet exercice de réfl exion n’a jamais été réalisé.

Il appartient au groupe de travail de le faire. 3. En ce qui concerne la recommandation visant à instituer un organe de contrôle indépendant, M. Dirk Claes (CD&V – S) souligne, à juste titre, que les Pays-Bas sont un État centralisé, où il n’existe qu’un seul conseil électoral pour l’ensemble du pays. Cette organisation est plus délicate à mettre en œuvre dans notre pays, la Belgique étant un État fédéral.

Selon le professeur Matthijs, l’idée d’instituer au niveau fédéral un conseil électoral, qui devrait être un organe bénéfi - ciant d’une dotation et qui serait lié à la Chambre, au Sénat ou aux deux à la fois, est néanmoins une piste qui mérite réfl exion. Cette institution serait principalement compétente pour le contrôle de la comptabilité relative aux dépenses électorales pour les élections fédérales et européennes.

La composition que devrait avoir ce conseil électoral est une autre question. Il existe en Flandre une variante axée non pas sur le contrôle du fi nancement des partis, mais sur le contrôle des dépenses électorales. La Région fl amande a en effet institué des Conseils des contestations électorales, soit des juridictions administratives chargées de traiter les plaintes relatives à d’éventuelles infractions à la réglementation fl amande sur les dépenses électorales pour les élections locales.

Cela pourrait être une source d’inspiration. Le professeur Matthijs estime que globalement, pour les élections fédérales, européennes, fédérées et locales dans notre pays, il serait judicieux d’examiner comment la question a été organisée dans d’autres États fédéraux. Mais, selon lui, le système néerlandais constitue un bon point de départ, qui devrait toutefois être adapté au système fédéral belge. Il est en outre préférable que les personnes qui siègent au sein de cet organe soient des personnes qui n’exercent aucun mandat politique, et qui n’en ont exercé aucun depuis

plusieurs années. Le professeur Matthijs n’est pas favorable à ce que l’on confi e la compétence de contrôle à la Cour constitutionnelle car, selon lui, ce n’est pas une tâche qui incombe à une cour constitutionnelle, pas plus qu’à la Cour des comptes, comme il l’a déjà souligné précédemment. Le professeur Marc Verdussen fournit les réponses 1. Contrôle des dépenses électorales et de la comptabilité des partis politiques Il n’est pas facile pour un universitaire de descendre dans la fosse aux lions et de déclarer que le contrôle exercé par la Commission de contrôle prête à critique.

Mais il incombe à un professeur de droit constitutionnel de formuler cette critique lorsque celle-ci se justifi e. En ce qui concerne la question de la recommandation 8 relative à l’organe de contrôle, M. Laaouej a déclaré qu’il faut faire la part entre l’analyse statistique et l’analyse axiologique. La première consiste à examiner s’il y a encore des organes qui se contrôlent eux-mêmes. Force est de constater qu’il y en a de moins en moins, à une exception près, celle du contrôle du respect de la déontologie de certains professions libérales.

Mais la philosophie derrière le contrôle du respect des règles déontologiques est radicalement différente de celle sur laquelle est basé le contrôle des dépenses électorales et du fi nancement des partis politiques. La comparaison avec le droit disciplinaire a donc ses limites. Si une profession libérale se donne elle-même un code déontologique qu’elle s’engage à respecter, elle institue des mécanismes de contrôle qui visent à respecter ce code.

Ces mécanismes peuvent en outre prévoir des garanties importantes, comme la présence de magistrats dans les organes disciplinaires et la possibilité de former un recours devant des juridictions. À cet égard, M. Verdussen rappelle que la Commission pour le Renouveau politique avait entre autres débattu de la question d’introduire un code déontologique parlementaire. Si le Parlement fédéral se dotait d’un tel code, il n’y aurait pas d’objection à ce que le Parlement lui-même contrôle le respect de ce code.

En ce qui concerne l’analyse axiologique, le professeur Verdussen maintient catégoriquement que la notion de contrôle au sens juridique implique l’intervention d’un organe tiers, à savoir un organe distinct de l’organe contrôlé, qui soit le plus indépendant et impartial possible.

2. Liberté et autonomie du Parlement Le Parlement jouit d’une liberté et d’une autonomie importante parce qu’il bénéfi cie en tant qu’organe élu d’une légitimité démocratique qui est la plus forte. Il faut toutefois rappeler que la conception du rôle du Parlement a considérablement évolué à la suite de la Seconde Guerre mondiale. Actuellement, le Parlement, aussi autonome et légitime soit-il, est encadré par des règles constitutionnelles et une juridiction, la Cour constitutionnelle, qui est habilitée à sanctionner le nonrespect de la Constitution par le Parlement.

Avant la Seconde Guerre mondiale, un seul État européen avait institué une cour constitutionnelle. Aujourd’hui, c’est le cas dans la plupart d’entre eux. Le Parlement doit également tenir compte d’un encadrement européen. Suite à la Seconde Guerre mondiale, les États européens se sont inscrits dans une logique de ratifi cation de traités à travers lesquels ceux-ci et leurs Parlements s’engagent à respecter des règles supranationales.

Le Parlement bénéfi cie donc encore d’une autonomie, mais dans une acception qui n’est plus la même qu’il y a 50 ans. 3. Gradations des sanctions Le professeur Verdussen se déclare d’accord avec la recommandation 11, ii, d’introduire une gradation dans les sanctions. Le principe de la proportionnalité des peines implique qu’une sanction doit être infl igée qui soit proportionnée à la gravité de l’infraction.

Par contre, l’intervenant a du mal à admettre que les parlementaires seraient les mieux à même de juger de cette gradation. Cette thèse met en cause le système pénal et, plus particulièrement, le rôle du juge pénal. Si un inculpé est poursuivi devant le juge pénal, ce dernier choisira, le cas échéant, en âme et conscience et avec toute son expérience, la sanction la plus adaptée à la gravité de l’infraction.

4. Traitement équitable des candidats La question relative au traitement équitable ou inéquitable des candidats peut se subdiviser en deux. La première concerne le traitement différent des partis politiques. Comme le professeur Matthijs l’a rappelé, la philosophie du système prévu par la loi du 4 juillet 1989 n’est pas d’aider tous les partis politiques ou de favoriser l’émergence de nouvelles formations politiques sur la scène politique.

On peut remettre en cause ce choix, mais le Parlement fédéral a fait un choix d’opportunité, à savoir de fi nancer les partis politiques les plus représentatifs. Cette option et, plus particulièrement, l’exigence pour un parti politique d’être représenté à la

parlementaire élu directement pour pouvoir bénéfi cier de la dotation, a fait l’objet d’un recours en annulation devant la Cour d’arbitrage (maintenant la Cour constitutionnelle). Dans son arrêt n° 40/90 du 21 décembre 1990, la Cour a validé ce choix en déclarant entre autres: “9. Le législateur ne viole pas le principe d’égalité en faisant dépendre le fi nancement des partis politiques de la preuve d’une certaine représentativité.

En fi nançant les partis politiques sur la base des derniers résultats électoraux, il respecte un critère objectif. Les différences dans le soutien apporté par les électeurs justifi ent les différences de traitement entre les partis politiques. 10. Si la participation aux élections peut être fi xée à juste titre comme une exigence pour entrer en ligne de compte pour un fi nancement, le législateur peut estimer valablement que cette participation n’est en revanche pas suffisante pour l’obtention d’un fi nancement.

Le rôle central du Parlement national dans notre ordre juridique peut inciter le législateur à n’octroyer un soutien fi nancier qu’aux seuls partis qui sont représentés dans les deux assemblées nationales par au moins un parlementaire élu directement. Cette limite ne peut pas être considérée comme excessive dans le cadre du système électoral belge en ce que celui-ci est basé sur la représentation proportionnelle et comporte un mécanisme d’apparentement.

Par ailleurs, des obligations spécifi ques sont imposées à ces partis en ce qui concerne l’ouverture et la transparence de leur comptabilité; ils peuvent perdre le bénéfi ce du fi nancement s’ils ne respectent pas la loi. En outre, une adaptation aux nouveaux rapports de forces doit éventuellement intervenir après chaque élection. En conséquence, la limite légale doit être considérée comme proportionnelle à l’objectif poursuivi.” La deuxième question porte sur le traitement différent des candidats sur la même liste.

Le principe d’égalité serait-il respecté si le même montant maximum de dépenses électorales était applicable à la tête de liste et un suppléant? Le principe d’égalité impose que des personnes qui se trouvent dans la même situation, soient traitées de la même manière alors que celles se trouvant dans une situation différente, le sont différemment. Mais la Cour exige dans les deux cas, le respect du principe de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

Le président, M. Joseph Georges (cdH – Ch), fait observer que la loi du 4 juillet 1989 est pro-cyclique. Elle tient compte des résultats des dernières élections aussi bien pour le fi nancement des partis politiques que pour le calcul des montants maxima de dépenses électorales. En ce qui concerne l’organe de contrôle, il faut tenir compte du fait que la loi du 4 juillet 1989 crée des droits subjectifs pour des personnes qui ne sont pas nécessairement des parlementaires.

Dès lors, un organe de contrôle doit non seulement être indépendant et impartial sur le plan organisationnel et fonctionnel, il doit également donner cette apparence (Not only must Justice be done; it must also be seen to be done). Mme Weekers s’attarde sur les points suivants. 1. L’égalité de traitement des candidats Premièrement, il existe des écarts importants entre les partis en ce qui concerne le nombre de candidats n + 1 qui peuvent dépenser les montants maximums variables et majorés.

Deuxièmement, il existe aussi des différences importantes entre les montants maximums prévus pour les différentes catégories de candidats sur une même liste. En effet, l’écart entre ce que peuvent dépenser les candidats n + 1 et les autres candidats est très important. Ce fossé s’est encore agrandi avec la réforme des circonscriptions électorales (en vigueur depuis 2003). Les candidats n + 1 peuvent dépenser un montant maximum principalement déterminé par le nombre d’électeurs dans la circonscription électorale où ils se présentent.

Les montants forfaitaires que les autres candidats peuvent dépenser n’ont cependant pas s’élèvent à 5.000 euros et 2.500 euros respectivement (1) pour les autres candidats titulaires et le premier candidat suppléant et (2) pour les autres candidats suppléants). De ce fait, l’écart entre les deux groupes a encore augmenté. Si tous les candidats doivent être traités de manière égale, il faudra commencer par réduire cet écart.

Mme Weekers ne se prononce pas sur la question de la hauteur exacte des montants maximums pour les candidats titulaires ordinaires et les candidats suppléants. Mais pour de nombreux candidats, les maximums actuels de 5 000 euros et de 2 500 euros sont suffisants parce qu’ils ne font campagne qu’au niveau local. Une option possible pour réduire l’écart est que les pouvoirs publics remboursent aux candidats une partie des frais de campagne qu’ils ont supportés.

Cela constituerait alors un subventionnement direct des candidats,

y compris lorsqu’ils se présentent sur de nouvelles listes. Bien entendu, les dépenses électorales devront être dûment justifi ées. Subventionner les candidats permettra de réduire les écarts entre les candidats n + 1 et les autres candidats. Cela garantirait un traitement plus égal de tous les candidats, indépendamment de la liste sur laquelle ils se présentent et de leur place sur cette liste. 2. Méthodes de campagne Mme Weekers constate que l’on restreint de plus en plus l’utilisation des méthodes de campagne.

Parfois, ces restrictions sont contradictoires. Ainsi, une bannière sur un site d’informations est proscrite alors qu’un fi lm sur YouTube est autorisé. Le fait que les restrictions s’appliquent uniquement durant la période réglementée, et non en dehors, lui paraît également contradictoire. Il lui semble préférable de lever carrément l’interdiction de recourir à certaines méthodes de campagne. Elle propose de limiter uniquement les dépenses.

3. Contrôle des dépenses électorales Un meilleur contrôle des déclarations des dépenses électorales est difficile à mettre en place. Actuellement, les déclarations sont déposées aux greffes des tribunaux de première instance. Après les dernières élections, Mme Weekers s’y est rendue pour en consulter plusieurs. Elle a alors constaté des différences importantes entre les différents greffes. Elle présume qu’il existe des moyens plus modernes pour effectuer une déclaration.

Elle cite l’exemple des contributions qui recourent déjà à la déclaration et au contrôle par voie électronique. Cette méthode lui paraît tout à fait appropriée. 4. Sponsoring et dons Actuellement, la notion de sponsoring est absente de la loi. Pourtant, il est nécessaire de la préciser. Dans l’état actuel de la législation, le sponsoring est assimilé à un don parce que la loi n’en donne pas une défi nition précise.

Par conséquent, une défi nition légale du sponsoring résoudrait bien des problèmes. 5. Organe de contrôle La question de l’institution la mieux placée pour faire office d’organe de contrôle lui paraît fort délicate. Dans le cadre de sa thèse de doctorat, Mme Weekers a étudié comment d’autres pays organisent ce contrôle. Grosso modo, elle a recensé trois méthodes différentes. Tout d’abord, il existe des organes où siègent des délégués

du parlement, comme c’est le cas notamment en Belgique, en Hongrie et en Tchéquie. Deuxièmement, ce sont parfois des départements ministériels qui se chargent du contrôle, comme c’est le cas entre autres en Norvège, au Danemark et aux Pays-Bas. Ainsi, le Nederlandse Kiesraad (Conseil électoral néerlandais) réunit des représentants des départements ministériels. Enfi n, elle a recensé des pays dotés d’organes de contrôle spécialement constitués, où siègent des experts.

C’est le cas notamment de l’Italie et de l’Espagne. Il existe donc trois catégories. Peut-être que l’on pourrait imaginer une combinaison des trois systèmes. Mme Weekers estime que la Commission de contrôle joue actuellement un rôle trop important. Certes, elle doit continuer à jouer un rôle, mais ce qui pose le plus de difficultés, c’est le caractère défi nitif des décisions prises par la commission. Il est vrai que celle-ci doit recueillir l’avis de la Cour des comptes, mais celui-ci n’est pas contraignant.

L’intervenante trouve qu’il faudrait rendre cet avis plus contraignant.

M. Jean Faniel (CRISP) aborde les questions 1. Évolution des méthodes de campagne électorale Lors des campagnes électorales pour les élections communales, il existe de grandes divergences entre les communes au niveau de la mise à disponibilité de panneaux officiels d’affichage. Certaines communes prévoient suffisamment de panneaux encadrés, voire grillagés, alors que dans d’autres règne la liberté totale, avec comme conséquence, l’affichage sauvage et le surcollage.

Cela a pour conséquence que les dépenses électorales consacrées aux affiches sont beaucoup moins élevées dans la première catégorie de communes que dans la deuxième catégorie. Cela permet aux partis et candidats dans la première catégorie de communes de diversifi er leur campagne et de recourir à d’autres méthodes de campagne. 2. Sanctions La proposition d’appliquer des sanctions lors des prochaines élections, présente un inconvénient majeur, à savoir que les candidats qui ne se présenteront plus à ces élections, y échapperont.

3. Organe de contrôle indépendant Le groupe de travail pourrait éventuellement s’inspirer du modèle que la Région de Bruxelles-Capitale a institué pour les élections locales, à savoir le Collège juridictionnel qui n’est composé ni de magistrats, ni d’élus, et offre les garanties nécessaires en termes d’impartialité et d’indépendance. 4. Contrôle matériel des dépenses électorales Si le modèle bruxellois était suivi, l’on pourrait conférer au Collège juridictionnel les tâches qui sont actuellement dévolues aux présidents des bureaux principaux électoraux et à leurs greffes.

Ainsi, l’on pallierait aux problèmes évoqués par Mme Genot, à savoir que tous les greffes ne prêtent pas nécessairement la même attention à ce contrôle, faute d’intérêt ou de moyens. 5. Condition de la représentativité La loi du 4 juillet 1989 est basée sur la philosophie qu’une dotation ne peut être accordée qu’aux partis politiques qui bénéfi cient d’une représentativité suffisante, à savoir qui sont représentés à la Chambre ou au Sénat par au moins un élu direct.

Toutefois, d’autres pays, comme la France, ont choisi un système mixte. D’une part, une dotation est accordée aux partis politiques représentés au Parlement, d’autre part, les candidats ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour peuvent obtenir un remboursement forfaitaire pouvant atteindre 50 % du montant du plafond des dépenses dans la circonscription considérée, dans la limite des sommes effectivement dépensées.

Ce système constitue un beau compromis entre, d’une part, la condition de représentativité et, d’autre part, la volonté d’éviter des inégalités trop grandes. 6. Manque d’uniformité et de cohérence Il existe en matière de dépenses électorales et de fi nancement des partis politiques une vaste législation au niveau fédéral et régional ou communautaire. Cet éparpillement a été critiqué non seulement par le GRECO (recommandation 1) mais aussi par le CRISP qui a pointé du doigt des recoupements malheureux et des divergences d’interprétation.

Il faut dès lors s’interroger sur les échelons auxquels les campagnes électorales se déroulent. À cet égard, une constatation s’impose: les campagnes électorales des partis politiques pour n’importe quel niveau de pouvoir se jouent

au niveau des deux grandes communautés ou selon la ligne linguistique (par ex. les spots télévisés). La répartition des compétences entre l’État fédéral et les régions ne refl ète pas cette réalité et est, par conséquent, source de problèmes et d’incohérences.

2. Mardi 8 novembre 2011 – 14 h 15 – 16 h 00 électorales et de fi nancement des partis politiques, de l’Europe) sur la transparence du fi nancement des — M. Daniel Kroes, vice-président de l’Institut des — M. Jean-François Cats, président honoraire de — M. David Szafran, secrétaire général de l’Institut — M. Jan Velaers, professeur ordinaire de droit public à l’Université d’Anvers; — M.

Dajo De Prins, professeur de droit public à l’Université d’Utrecht. 1. Institut des Réviseurs d’Entreprises 1.1 Exposé L’Institut des Réviseurs d’Entreprises souhaite dans un premier temps remercier le groupe de travail pour l’invitation à cette séance d’audition. Le 15 mai 2009, le GRECO (Groupe d’États contre la Corruption – Conseil de l’Europe) a approuvé le rapport d’évaluation sur la transparence du fi nancement des partis politiques en Belgique.

Ce rapport contient onze recommandations que la Belgique doit mettre en application. L’Institut souhaite exprimer son mécontentement au sujet de deux recommandations publiées dans le rapport. Il s’agit plus précisément de la recommandation 2: “introduire des critères permettant d’étendre plus systématiquement le périmètre comptable des partis et formations politiques aux structures liées, notamment les sections locales du parti, afi n que le contrôle s’exerce aussi sur le niveau local (paragraphe 71)”. et de la recommandation 9: “convenir avec l’Institut des Réviseurs d’Entreprises de normes plus exigeantes en matière d’audit des comptes des partis politiques, y compris des règles

visant à assurer l’indépendance nécessaire des réviseurs et ii) examiner l’opportunité d’étendre les obligations d’audit au-delà des comptes annuels des partis pour couvrir notamment leurs rapports sur les dépenses électorales (paragraphe 83)”. Les positions de l’Institut en ce qui concerne les griefs formulés par le GRECO (plus spécifi quement aux paragraphes §§ 71 et 83) dans son rapport d’évaluation sur la transparence du fi nancement des partis politiques en Belgique en général et sur la portée de la mission du réviseur d’entreprises au sein des partis politiques en particulier sont les suivantes: • Indépendance L’Institut des Réviseurs d’Entreprises est tout d’abord particulièrement indigné par les propos formulés par le GRECO dans son rapport d’évaluation sur la transparence du fi nancement des partis politiques en Belgique.

Outre qu’ils portent une suspicion a priori non fondée sur les mandataires des partis politiques, ils témoignent d’une méconnaissance totale de l’organisation de notre profession de réviseur d’entreprises et des règles strictes instaurées par le législateur en matière de supervision, de contrôle et de déontologie. En matière de supervision publique, notre pays a été le premier pays de l’Union européenne à transposer la directive européenne sur le contrôle légal des comptes (directive audit) qui exige que les États membres mettent en place un système efficace de supervision publique de l’activité des contrôleurs légaux des comptes et des cabinets de révision.

Les instances suivantes font partie du système de supervision publique en Belgique: • le Ministre en charge de l’Economie; • le Procureur général; • le Conseil supérieur des Professions économiques: le rôle du Conseil supérieur des Professions économiques (CSPE), en tant qu’organisme de surveillance publique, a été renforcé. Composé de représentants du monde socio-économique, le CSPE devient l’organe de supervision compétent pour approuver, avec le ministre de l’Economie, les normes d’audit.

Il a pour mission de veiller à ce que les activités légales et de conseil du réviseur d’entreprises soient exercées dans le respect de l’intérêt général; • le Comité d’avis et de contrôle de l’indépendance du commissaire (avis relatifs à l’indépendance du

commissaire par dérogation à la règle “one to one” et renvoi vers les instances disciplinaires concernant l’indépendance du commissaire); • , nla Chambre de renvoi et de mise en état (formation permanente, contrôle de qualité et systèmes d’enquête): nouvel organe de contrôle composé exclusivement de personnes extérieures à la profession, la “Chambre de renvoi et de mise en état” a été mise en place et assume la responsabilité fi nale de la supervision publique sur la profession; • nla Commission de discipline et la Commission d’appel (systèmes disciplinaires).

Il va sans dire que la composition des organes faisant partie du système de supervision publique de la profession garantit leur totale indépendance. En ce qui concerne la portée de la mission du réviseur d’entreprises et son indépendance, le GRECO précise au paragraphe 83 de son rapport que: “L’EEG s’est interrogée sur la valeur ajoutée des rapports d’audit des comptes des partis politiques… La portée de la révision reste donc assez modeste malgré la relative complexité des partis belges, caractérisée par une multitude de structures.

Les entretiens sur place indiquent de façon assez claire que l’auditeur est avant tout un contrôleur de la bonne mise en forme qui veillera à ce que les sommes fi gurent dans la bonne colonne et avec des montants crédibles. Les rapports d’audit, qui apparaissent en annexe des comptes des partis politiques sont rédigés en des termes très généraux. L’EEG considère que les réviseurs d’entreprises pourraient, et devraient, jouer un plus grand rôle dans le contrôle des comptes politiques.

Pour cela, il conviendrait de prévoir des mesures destinées à assurer davantage de “distance” des réviseurs vis-à-vis des partis; pour l’heure, il ne semble pas prévu de règles spécifi ques visant à assurer une certaine indépendance à l’égard du parti politique (rotation raisonnable, non participation aux activités du parti – en particulier la dissociation entre la fonction comptable et d’audit des réviseurs par exemple).”.

Ces affirmations sont totalement inappropriées puisque la révision est adaptée à la complexité du parti politique. Elle ne peut dès lors être qualifi ée de “modeste” puisque, à l’instar de n’importe quelle autre entreprise contrôlée, la mission se base sur les Normes générales de révision. En terme d’indépendance, il n’y a pas lieu, selon l’Institut, de garantir plus de “distance” entre le réviseur

d’entreprises et le parti politique que celle qui est à l’heure actuelle exigée à l’égard d’un groupe fi nancier faisant appel public à l’épargne. Les textes actuels garantissent parfaitement l’indépendance du réviseur d’entreprises puisque à cet égard la norme en la matière a transposé les dispositions de la recommandation européenne du 16 mai 2002 sur “l’indépendance du contrôleur légal des comptes au sein de l’UE”, les dispositions de la directive audit qui sont relatives au principe d’indépendance en général, à la rémunération du mandat de commissaire et des autres services, et en particulier les dispositions relatives à l’indépendance économique et aux honoraires subordonnés (contingent fees).

La plupart de ces dispositions rejoignent les règles déjà prévues en vertu de la législation et de la réglementation belges, en particulier dans les articles 133 et suivants du Code des sociétés, les articles 183bis à 183sexies de l’arrêté royal du 30 janvier 2001 portant exécution du Code des sociétés, la loi du 22 juillet 1953 créant un Institut des Réviseurs d’Entreprises et l’arrêté royal du 10 janvier 1994 relatif aux obligations des réviseurs d’entreprises.

Ceci témoigne à suffisance qu’il n’y a pas lieu de renforcer, encore, les règles d’indépendance. Il serait par contre souhaitable de prévoir que le réviseur d’entreprises certifi ant les comptes consolidés du parti politique soit désigné commissaire de l’association (article 22) par l’assemblée générale des membres, ceci afi n de garantir qu’il dispose des mêmes règles d’indépendance et de contrôle.

En ce qui concerne la rotation, il convient de relever que le principe de rotation externe a été exclu de toutes les législations applicables en Belgique, et celui de la rotation interne ne trouve pas matière à s’appliquer étant donné que les partis politiques ne sont pas considérés comme des entités d’intérêt public. Quant à la nécessité de prévoir des normes plus exigeantes en matière d’audit de comptes des partis politiques, il convient de rappeler une nouvelle fois que les normes applicables sont identiques à celles utilisées dans les groupes fi nanciers faisant appel public à l’épargne.

Il ne parait pas utile de renforcer des normes qui font l’objet d’une acceptation au niveau international et sont les plus sévères qui puissent exister. L’IRE est néanmoins prêt à établir une circulaire à cet effet pour des fi ns d’éclaircissement.

• Périmètre de consolidation Le GRECO précise au paragraphe 71 de son rapport que: “Si la défi nition du parti est relativement étendue, les partis s’en tiennent la plupart du temps à une lecture minimaliste des composantes. Celle-ci ne comprend pas les sections locales, alors que ces dernières peuvent être importantes dans les grandes villes et qu’elles participent aux élections locales, fi nancent des campagnes individuelles de candidats et collectent des fonds dont une portion est reversée directement ou indirectement, chez certains partis, à la structure centrale.

L’EEG recommande en conséquence II) introduire des critères permettant d’étendre plus systématiquement le périmètre comptable des partis et formations politiques aux structures liées, notamment les sections locales du parti, afi n que le contrôle s’exerce aussi sur le niveau local.”. Il n’appartient bien évidemment pas à l’Institut de se substituer au législateur mais il est rappelé que la notion de “composantes des partis politiques” est défi nie par l’article premier de la loi du 4 juillet 1989.

Il s’agit des services d’études, des organismes scientifi ques, des instituts de formation politique, de producteurs d’émissions politiques concédées, de l’ASBL destinée à recueillir les donations publiques octroyées au parti, des entités constituées au niveau des arrondissements et/ou des circonscriptions électorales, ainsi que des groupes politiques constitués au sein des assemblées parlementaires et des conseils provinciaux.

Les sections locales ne fi gurent effectivement pas dans cette liste, alors qu’elles ont “au moins un lien statutaire avec l’échelon supérieur du parti”. Ce choix a été vivement critiqué lors de débats parlementaires mais il en a été décidé ainsi en raison de l’impossibilité pour un parti d’exercer efficacement un contrôle sur chaque section. Néanmoins, ces sections sont tenues de respecter les mêmes réglementations que les autres entités.

À noter que l’exclusion des sections locales résulte également de l’importance relative de ces entités du point de vue fi nancier. Il relève d’une décision politique d’élargir ou non la défi nition de périmètre de consolidation et des partis politiques d’adapter leur structure et leur organisation aux besoins d’information requis par la loi.

• Dépenses En ce qui concerne la certifi cation des rapports de dépenses électorales et des rapports des candidats, l’Institut estime qu’à moins d’une modifi cation fondamentale des obligations d’organisation des partis, de leurs entités et des candidats, les réviseurs d’entreprises ne pourront que faire un travail de contrôle a posteriori qui ne pourra résulter qu’en une attestation conférant aux tiers un niveau d’assurance limité.

A noter que d’autres pays prévoient spécifi quement le contrôle des comptes de campagne électorale de candidats. L’application éventuelle d’une telle disposition en Belgique exigerait que soient clairement défi nies les modalités de tenue de la comptabilité de campagne et les objectifs visés par la certifi cation. 1.2. Échange de vues M. Yves De Graeve (groupe CD&V – S) constate que des remarques sont formulées dans le rapport du GRECO sur le rôle des réviseurs d’entreprises.

Il aimerait savoir si l’Institut des réviseurs d’entreprises est au courant du rôle joué par les réviseurs d’entreprises dans les pays limitrophes en matière de contrôle des dépenses électorales et si la mission de ces derniers diffère de celle de leurs homologues belges.

M. Jean-François Cats répond que l’Institut transmettra au groupe de travail une note sur la situation en France, aux Pays-Bas et éventuellement en Allemagne (cf. note en annexe). 2.

M. Jan VELAERS, professeur ordinaire de droit public à l’Université d’Anvers Le professeur Velaers souhaite tout d’abord remercier le groupe de travail pour son invitation à mener ensemble, dans le cadre de cette audition, une réfl exion sur le “Rapport d’évaluation de la Belgique sur la transparence du fi nancement des partis politiques” adopté par le GRECO. Selon lui, il s’agit d’un rapport important.

Le GRECO est parvenu à réaliser une analyse lucide de notre réglementation, pourtant complexe, en matière de fi nancement des partis politiques. Le rapport met également en exergue une série d’éléments problématiques dans la réglementation actuelle. Le professeur Velaers espère que le groupe de travail réussira à proposer une solution adéquate aux problèmes épinglés. C’est important car la situation fi nancière des partis politiques touche à la qualité et à la crédibilité de la démocratie.

Le professeur Velaers a conçu son exposé comme un commentaire des principales recommandations du GRECO. 1. Dans sa recommandation n° 1, le GRECO invite la Belgique à “engager des consultations sur la nécessité d’une révision d’ensemble de la réglementation belge en matière de fi nancement des partis et des campagnes électorales, en vue de la rendre plus uniforme, plus cohérente, plus précise et plus efficace”.

Dans sept recommandations (4, 5, 6, 7, 8, 10 et 11), le GRECO demande d’“inviter les Régions à adapter leur propre réglementation dans le sens de cette recommandation”. Quant à l’importante recommandation n° 8, elle appelle à “[la mise] en place d’un système - éventuellement unifi é - de contrôle du fi nancement des partis et campagnes électorales par un organe indépendant doté de moyens suffisants.” La recommandation visant à mettre en place un système unifi é n’est pas facile à mettre en œuvre dans la Belgique fédérale compte tenu de la répartition actuelle des compétences relatives au fi nancement des partis politiques et des campagnes électorales.

Le professeur Velaers rappelle brièvement les éléments majeurs de cette répartition de compétences: — l’autorité fédérale est en principe compétente pour le fi nancement des partis politiques, mais les Régions et les Communautés peuvent prévoir un fi nancement complémentaire (art. 31, § 6, LSRI31). Il s’agit donc en l’occurrence de compétences parallèles; — l’autorité fédérale est compétente pour la réglementation relative aux dépenses électorales (plafonds, période réglementée et techniques de campagne électorale), sauf pour les élections provinciales et communales, qui relèvent de la compétence des Régions (art.

6, § 1er, alinéa 1er, VIII, 4°, LSRI); — l’autorité fédérale est compétente pour le contrôle du respect des règles relatives aux dépenses électorales, mais les Rgions sont compétentes pour les élections régionales, provinciales et communales (art. 31, § 5, et art. 6, § 1er, alinéa 1er, VIII, 4°, LSRI). Cette compétence implique que les Régions peuvent également mettre en place leurs propres organes de contrôle pour ces élections, ce qu’elles ont d’ailleurs fait.32 Voir également l'art.

22, § 6, de la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises et l'art. 33 de la loi de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone. Cf. art. 3 du décret du 7 mai 2004 portant réglementation du contrôle des dépenses électorales et de l'origine des fonds engagés pour l'élection du Parlement fl amand, MB du 8 juillet 2011; art. 2 du décret du 1er avril 2004 relatif au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections du Conseil régional wallon, ainsi qu'au contrôle des communications du président du Conseil régional wallon et des membres du Gouvernement wallon, MB du 15 avril 2004.

Compte tenu de cette répartition de compétences, il ne sera pas simple de mettre en œuvre la recommandation formulée, que le professeur Velaers juge néanmoins très judicieuse. Si l’on voulait par exemple concrétiser la recommandation n° 8 visant à mettre en place un organe de contrôle indépendant, il serait peu cohérent que l’autorité fédérale et les Régions élaborent chacune leur propre réglementation à cet égard et créent chacune leur propre organe indépendant.

Il n’y a d’ailleurs guère d’alternatives. La probabilité est grande que l’on se retrouve face au même organe. Deux voies sont envisageables pour parvenir à un système uniforme: — soit on prend les éléments du régime commun de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, ce qui implique que les Régions verront leur autonomie limitée en la matière; — soit on conclut un accord de coopération, dans lequel on met au point, en concertation, ce régime uniforme.

Sur la base de l’article 92bis, § 1er, de la LSRI, l’État et les Régions peuvent conclure un accord portant sur “la création conjointe d’institutions” ou “l’exercice conjoint de compétences propres”. Cette technique est plus en phase avec l’autonomie des Régions. On y a d’ailleurs déjà eu recours précédemment33. 2. Dans la recommandation 2 , le GRECO suggère d’étendre le champ d’application de la loi du 4 juillet 1989 et des autres lois pertinentes aux “partis qui ne bénéfi cient pas de fi nancement public fédéral”.

Le professeur Velaers souhaiterait placer cette proposition dans la perspective qui sous-tend ces lois. Il ne faut pas perdre de vue que la loi du 4 juillet 1989 constituait une médaille à deux faces: d’un côté, les partis bénéfi cient d’un fi nancement public, mais de l’autre, ils sont obligés de tenir une comptabilité ouverte et de limiter leurs dépenses électorales (‘revers de la médaille’). Certes, cette logique n’est pas appliquée à En vue des élections du 7 juin 2009, les présidents de la du Parlement wallon, du Parlement de la Région de Bruxelles- Capitale, du Parlement de la Communauté française, du Parlement de la Communauté germanophone ont conclu, le 5 mars 2009, deux protocoles d'accord concernant, d'une part, l'interprétation uniforme de deux lois du 19 mai 1994 portant sur les dépenses électorales engagées pour l'élection du Parlement européen et pour les élections des parlements de communauté et de région et, d'autre part, le contrôle des communications et campagnes d'information officielles qui seraient diffusées ou menées à partir du 7 mars 2009 par des ministres, secrétaires d'État et présidents d'assemblée.

Voir à ce sujet Kroniek …. T.B.P., 2009/8, 470-471.

la lettre: les partis politiques qui ne bénéfi cient pas d’un fi nancement public ne sont pas soumis aux obligations en matière de comptabilité ouverte (art. 22 et suivants de la loi du 4 juillet 1989). En revanche, ils sont bien soumis aux obligations en matière de dépenses électorales, pour autant du moins qu’ils présentent des candidats aux mandats de représentant et de sénateur dans chaque circonscription électorale d’une Communauté ou d’une Région (art. 1er de la loi du 4 juillet 1989).

La recommandation vise à soumettre également les partis politiques qui ne perçoivent pas de dotation publique aux obligations en matière de comptabilité ouverte et de plan fi nancier. La doctrine a déjà suggéré qu’il n’est pas si évident, à la lumière du principe d’égalité, d’imposer également aux partis politiques qui ne bénéfi cient nullement d’un fi nancement public l’obligation de tenir une comptabilité ouverte

MUYLLE

et VAN NIEUWENHOVE ont écrit ce qui suit à cet égard: “On voit mal comment un tel contrôle de la part des pouvoirs publics sur la comptabilité des partis qui ne perçoivent pas de subventions publiques pourrait se justifi er raisonnablement à la lumière du principe d’égalité. Il en irait autrement si ces partis bénéfi ciaient également d’une certaine forme de fi nancement public.”34 Le professeur Velaers trouve en effet qu’il n’est pas si évident d’imposer à des partis politiques seulement des désavantages, mais en les privant totalement des avantages.

Le professeur Velaers est d’avis que si l’on veut mettre en œuvre la recommandation du GRECO, il faudrait vérifi er s’il n’est pas souhaitable d’accorder également, sous certaines conditions et dans une certaine mesure, un fi nancement public à des plus petits partis et à de nouveaux partis, afi n de pouvoir ensuite les soumettre d’emblée aux obligations en matière de comptabilité ouverte. La loi actuelle génère en la matière une inégalité de traitement qui appelle quand même de nombreux questionnements.

Pour pouvoir bénéfi cier d’un fi nancement public, un parti politique doit, selon la loi du 4 juillet 1989, déjà disposer d’une certaine représentativité. Pour la dotation fédérale, il doit disposer d’au moins un siège à la Chambre ou au Sénat. Autrement dit, il doit aussi atteindre le seuil électoral de 5 %. Pour qu’un parti politique puisse bénéfi cier d’un fi nancement complémentaire, la réglementation fl amande exige même qu’il dispose de cinq élus.35 K

MUYLLE

et J. VAN NIEUWENHOVE, “Recente ontwikkelingen inzake de partijfi nanciering en de controle op verkiezingsuiitgaven en regeringsmededelingen”, in A. Alen (éd.) De vijfde staatshervorming van 2001, Bruges, La Charte, 2002, p. 164, note de bas de page 47.

Art. 9 du Règlement du Parlement fl amand.

Pour la légitimité démocratique de nos institutions et de la politique en général, il est indispensable que les différents partis politiques ne subissent aucune discrimination et qu’ils puissent lutter à armes égales. Bien entendu, il faut quelque peu relativiser ce principe de “l’égalité des armes”. Dans un système de fi nancement public, il est en effet impossible de prévoir un même fi nancement pour tous les partis.

Mais d’après le professeur Velaers, pour éviter qu’il soit excessivement compliqué, pour ne pas dire impossible, pour un nouveau parti de se faire une place sur la scène politique, il faut également veiller à ne pas élaborer un système de fi nancement exactement à la mesure des partis déjà en place. Il est vrai que dans son arrêt n° 40/90, la Cour constitutionnelle a estimé que la limitation de la dotation aux partis représentés aussi bien à la Chambre qu’au Sénat n’est pas constitutive d’une violation du principe d’égalité.36 La Cour a rendu son arrêt alors que le seuil électoral n’existait pas encore et que des petits partis pouvaient parfois encore remporter un siège grâce à l’apparentement.

Elle a estimé que la limite inscrite dans la loi du 4 juillet 1989 “ne peut pas être considérée comme excessive dans le cadre du système électoral belge en ce que celui-ci est basé sur la représentation proportionnelle et comporte un mécanisme d’apparentement.”. (considérant 4.B.4.) Mais le système électoral a entre-temps été modifi é. Dans sa thèse de doctorat, le collègue de l’intervenant, M. Dajo De Prins, a également souligné que tant la Cour constitutionnelle allemande que le Conseil constitutionnel français veillent avec beaucoup plus de rigueur à ce que le règlement relatif au fi nancement des partis politiques respecte bien le principe d’égalité.37 À cet égard, on peut se demander si le système belge ne devrait pas être adapté.

L’on pourrait instaurer un seuil de fi nancement moins élevé. Les partis qui entreraient ainsi en ligne de compte pour bénéfi cier d’un fi nancement devraient aussi satisfaire aux autres obligations prévues dans la loi du 4 juillet 1989 sur la comptabilité ouverte des partis politiques. 3. Dans la recommandation 2, le GRECO suggère également de soumettre les sections locales des partis à la réglementation en matière de comptabilité ouverte.

À ce propos, le professeur Velaers renvoie à l’analyse réalisée par Ingrid van Biezen dans son rapport à C.C., n° 40/90, 21 décembre 1990, considérant 4.B.1-5. Cf.

D. De Prins, Handboek Politieke Partijen, La Charte, 2011, 473-478.

l’attention du Conseil de l’Europe, intitulé “Financing political parties and election campaigns – guidelines”.38 Selon le professeur Velaers, Ingrid van Biezen relève à juste titre le dilemme suivant. D’une part, on ne peut pas soumettre les sections locales des petits partis politiques à des règles comptables aussi strictes, impliquant notamment l’obligation d’approbation des comptes par des réviseurs d’entreprises.

En effet, nombre de ces sections fonctionnent grâce au dévouement de bénévoles et n’ont pas les moyens de fi nancer le contrôle par des réviseurs d’entreprises. Si elles étaient obligées de déposer des rapports distincts, il en résulterait aussi un énorme surcroît de travail administratif. D’autre part, le fait de confi er la responsabilité de l’établissement des rapports comptables locaux aux instances centrales du parti entraînerait d’emblée une centralisation et une bureaucratisation non souhaitables des organisations politiques, qui restreindraient l’autonomie des sections locales. “There are no defi nitive remedies to this dilemma”, écrit ainsi Ingrid van Biezen, qui voit deux solutions possibles à ce problème: — “One possible solution would be to require lower accounting standards from local party organisations.

The disadvantage here is that activities on the local level as well as money transfers from the national party to lower echelons, would escape close public scrutiny, thereby creating opportunities for illicit fi nancing practices. — Another solution would be to absolve the national party organisation from the responsability of gathering statistics from the local organisations. The disadvantage here is that the burden of collecting information on a multitude of local and frequently amateur organisations will fall on the regulatory body which is unlikely to be adequately equipped for such an enormous task.” 4.

Dans la recommandation 4, le GRECO plaide en faveur de l’obligation d’enregistrer aussi les dons d’un montant inférieur à 125 euros et, dans la recommandation 7, pour l’obligation de publier les donations individuelles dont la valeur est supérieure à un certain seuil, en même temps que l’identité du donateur. Les dons aux partis politiques ne constituent actuellement — notamment en raison de la législation mise en place depuis 1989 — qu’une partie limitée des rentrées de ces dernières.

En effet, les partis politiques ne peuvent accepter aucun don direct ou indirect d’une personne morale. Les dons de particuliers sont autorisés, mais ils sont soumis à des limites très strictes: I. van Biezen, (University of Birmingham), Financing political parties and election campaigns – guidelines. Integrated project “Making democratic institutions work”, Éditions du Conseil de l’ Europe, 2003, p.

60.

tout don de 125 euros et plus donne lieu automatiquement à l’enregistrement de l’identité du donateur. Un parti peut recevoir annuellement, à titre de dons d’une même personne physique, une somme ne dépassant pas 500 euros, et le donateur peut consacrer chaque année un montant total ne dépassant pas 2000 euros à des dons au profi t de partis politiques (art. 16bis de la loi du 4 juillet 1989). Le professeur Velaers souhaiterait éclairer la proposition visant à renforcer les règles en la matière sous une double perspective: — d’une part, il est évidemment néfaste que des entreprises, des groupes de pression ou même des particuliers parviennent à exercer une infl uence sur la politique en échange d’un don à un parti politique.

Sous cet angle, une plus grande transparence des libéralités en question est tout à fait recommandée; — d’autre part, on ne peut pas ignorer que le fait de soutenir fi nancièrement un parti politique est aussi une forme de participation politique, importante aussi bien pour le citoyen que pour le parti lui-même. Pour le citoyen, parce que le don qu’il fait lui permet de manifester concrètement son attachement aux idées d’un parti politique et, ce faisant, de participer à la vie politique autrement qu’en accordant uniquement sa voix à tel ou tel parti.

Pour le parti politique, parce que, grâce aux dons, son fi nancement dépend non pas uniquement de l’autorité publique mais aussi de son électorat, ce qui l’incitera à faire plus d’efforts pour convaincre cet électorat et le motiver à s’engager.

Dans le rapport précité de Mme van Biezen, on trouve dès lors un plaidoyer en faveur d’un “healthy mix of different sources of income, including both private and public funding”.39 La question se pose de savoir si le texte actuel de la loi du 4 juillet 1989 garantit ce bon équilibre et s’il ne rend pas les partis politiques trop tributaires du fi nancement public. Il est naturellement légitime — notamment à la lumière des fâcheuses expériences vécues dans le passé — de se montrer très méfi ant à l’égard des dons d’entreprises.

Mais les dons effectués par des citoyens individuels sont d’un autre ordre. L’on peut se demander ici s’il ne serait pas souhaitable de relever le plafond de 500 euros fi xé pour les dons de particuliers et d’encourager ces donations I. van Biezen (University of Birmingham), Financing political l’Europe, 2003.

en réinstaurant leur déductibilité fi scale.40 L’on pourrait également envisager de coupler une partie du fi nancement public à ce fi nancement privé en instaurant un système de ‘matching’ comme en Allemagne, où l’État ajoute 0,38 euro de fi nancement public à chaque euro de fi nancement privé dont bénéfi cie un parti. Il est évident que, dans le contexte social que nous connaissons aujourd’hui, il n’y a aucune illusion à se faire quant à ce que pourrait rapporter un tel fi nancement privé par les citoyens.

Contrairement aux ONG comme Amnesty International, Greenpeace ou Médecins sans Frontières, qui reçoivent de nombreux dons, les partis politiques n’ont pas vraiment la cote actuellement. Mais en ira-t-il toujours ainsi? Quoi qu’il en soit, le professeur Velaers estime qu’il est important, par principe, que les partis politiques puissent eux aussi se tourner davantage vers les citoyens pour leur fi nancement.

Selon lui, c’est à juste titre que Mme van Biezen écrit: “The continuous erosion of the traditional links with society may undermine the legitimacy of the parties and ultimately threaten their very existence”. 41 C’est également dans ce contexte que le professeur Velaers aimerait examiner la recommandation du GRECO. Il trouve que l’obligation d’enregistrement et de communication de l’identité des donateurs doit être analysée dans une double perspective.

D’une part, dans le cadre de l’exigence de transparence: les citoyens ont le droit de connaître la provenance de l’argent des partis politiques. D’autre part, dans le cadre du droit au respect de la vie privée des donateurs, qui peuvent choisir de rester discrets sur leur couleur ou leur engagement politique. Il s’agit de trouver un équilibre raisonnable entre ces préoccupations contradictoires. La plupart des pays parviennent à cet équilibre en instituant comme règle générale la transparence et comme exception la discrétion en ce qui concerne les dons pour des montants modiques.42 Cette déductibilité a été supprimée en 1993 en contrepartie d’une augmentation substantielle de la dotation fédérale. (Voir l’art.

18 de la loi du 18 juin 1993 modifi ant la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales politiques, MB, 7 août 1993.) La déductibilité des libéralités versées aux centres d’étude des partis politiques en vertu de l’article 104, alinéa premier, 3°, b) du CIR 1992 a, quant à elle, été supprimée en 1998 (loi du 12 juin 1998 modifi ant l’article 104, alinéa 1er, 3°, b) du Code des impôts sur les revenus 1992, MB, 26 septembre 1998). l’Europe, 2003, p.

47. I. van Biezen (Université de Birmingham), Financement des partis politiques et des campagnes électorales – Lignes directrices. Projet intégré “Les institutions démocratiques en action”, Éditions du Conseil de l’Europe, 2003, p. 55.

Le GRECO propose d’enregistrer également les dons inférieurs à 125 euros (recommandation  4) et de publier les dons “dont la valeur est supérieure à un certain seuil”, en même temps que l’identité du donateur (recommandation 7). Le GRECO fait ici référence à l’article 12 de la recommandation précitée du Comité des ministres du Conseil de l’Europe, qui prévoit également ce qui suit: “b. En cas de dons supérieurs à un certain montant, le donateur devrait être identifi é dans la comptabilité.”43 La recommandation concernant l’enregistrement pourrait être envisagée, bien que le professeur Velaers se demande malgré tout – compte tenu de la modicité du montant, moins de 125 euros – si l’on ne va pas tomber dans la surenchère et créer une surcharge administrative disproportionnée par rapport au risque – modéré - de dérives.

À la lumière de l’équilibre à trouver entre transparence et respect de la vie privée, la recommandation qui concerne la publication de l’identité lui paraît plus problématique étant donné le plafond actuel de 500 euros pour les dons. Ne suffirait-il pas d’imposer l’enregistrement et de confi er un droit de regard aux organes de contrôle? En revanche, si l’on envisageait une augmentation relativement substantielle du plafond, une obligation de publication de l’identité serait justifi ée.

5. Dans la recommandation 5, le GRECO propose un allongement de la période dite réglementée (période de référence). Actuellement, cette période réglementée, durant laquelle le recours à certaines méthodes de campagne est limité, n’est que de trois mois. Dans le passé, des avertissements ont déjà été lancés pour souligner que ce délai était beaucoup trop court et qu’il incitait les partis à contourner la réglementation en matière de dépenses électorales en organisant, à l’approche des élections, juste avant le début de la période réglementée, des campagnes qui échappent aux limitations imposées par la loi du 4 juillet 1989 et dont le coût n’est pas à imputer sur les montants maximaux.

Au départ, la loi du 4 juillet 1989 prévoyait une période réglementée de six mois. Celle-ci a été portée à douze mois par la loi du 18 juin 1993. En 1994, elle a de nouveau été ramenée aux trois mois actuels. En 2000, le groupe de travail de la Commission de contrôle n’est pas parvenu à s’entendre sur un nouvel allongement de la période.44 Le professeur Velaers trouve qu’une période réglementée de trois mois est effectivement trop courte.

Il faudrait que la campagne électorale puisse commencer beaucoup plus tôt, surtout en cas d’élection simultanée de plusieurs parlements. Recommandation Rec(2003)4 du Comité des Ministres aux États membres sur les règles communes contre la corruption dans le fi nancement des partis politiques et des campagnes électorales (adoptée par le Comité des Ministres le 8 avril 2003, lors de la 835e réunion des Délégués des Ministres).

Doc. parl., Chambre, 2000-2001, n° 1428/1, 24.

6. Enfi n — last but not least — il faut évoquer les recommandations 8, 9, 10 et 11 qui portent respectivement sur la mise en place d’un système unifi é de contrôle par une instance indépendante, disposant des moyens nécessaires (8), sur l’adoption de normes plus exigeantes en matière d’audit des comptes (9), et sur l’élaboration d’une échelle de sanctions adéquates, variées et proportionnelles dotées d’un effet beaucoup plus dissuasif (10 et 11).

Bien sûr, la crédibilité de la réglementation sur le fi nancement public des partis politiques, la comptabilité ouverte et la limitation des dépenses électorales dépendent en grande partie du système de contrôle et du respect de la législation qui en découle. Avant toute chose, l’indépendance de l’organe de contrôle revêt ici une importance cruciale. “Nemo judex in causa sua”. On ne peut pas être en même temps “la personne qui contrôle” et “celle qui est contrôlée”.

Ce principe est rappelé sans cesse dans tous les documents européens et internationaux, ainsi que dans la doctrine45. Citons par exemple: —  la Recommandation (2003)44 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe: “a. Les États devraient prévoir la mise en place d’un système de contrôle indépendant du fi nancement des partis politiques et des campagnes électorales. b. Le système de contrôle indépendant devrait comporter la vérification des comptes des partis politiques et des dépenses des campagnes électorales, ainsi que leur présentation et leur publication.”46 — le “Code de Bonne conduite en matière de partis politiques” de la Commission de Venise: “Le fi nancement des partis par les fonds publics devrait être conditionné par un contrôle de la comptabilité des partis politiques par les organismes publics spécifi ques (par exemple, les Cours des Comptes). (…) Toute irrégularité dans le fi nancement d’un parti politique entraînera pour Voir p.ex.

P. Martens, “De quelques contrôles juridictionnels sur les acteurs politiques”, Rev. Dr. ULB, 1997, p. 300; M. Verdussen, “La limitation et le contrôle des dépenses de propagande électorale”, Ann; Dr. Louvain, 1990, p. 279, 296, 311, 312, 315-318, 324; M. Verdussen, “La politique et la justice”, Rev. Gén., 1999, n° 4, p. 58; I. van Biezen (Université de Birmingham), Financement des partis politiques et des campagnes électorales – Lignes directrices.

Projet intégré “Les institutions démocratiques en action”, Éditions du Conseil de l’Europe, 2003, Quel que soit le système de fi nancement des partis, il ne sera efficace que s’il est assorti de mécanismes de contrôle bien défi nis et de sanctions dissuasives en cas de manquement. Les organes de contrôle devraient être composés de personnalités indépendantes et dotés de moyens suffisants (notamment des pouvoirs de perquisition et de matériel fi nancier et technique) pour mener à bien leur mission de surveillance.

Art. 14 de la Recommandation Rec(2003)4 du Comité des

ministres aux États membres sur les règles communes contre la corruption dans le fi nancement des partis politiques et des campagnes électorales (adoptée par le Comité des ministres le 8 avril 2003, lors de la 835e réunion des Délégués des ministres).

l’année suivante la perte de tout ou partie du fi nancement public en fonction de la gravité de l’infraction. Toute irrégularité dans le fi nancement d’une campagne électorale pourra entraîner pour le parti ou le candidat en question: — la perte ou le remboursement total ou partiel de la subvention publique; — le paiement d’une amende par le parti fautif au fonds public servant à fi nancer les partis; pour le candidat élu, l’annulation de son élection.

Le contrôle des règles qui précèdent, y compris des sanctions, devra être assuré par le juge de l’élection (constitutionnel ou autre).47 L’indépendance de l’organe de contrôle rendra plus effectif le respect des règles de droit, accroîtra la confi ance du public, consolidera le soutien apporté au système de fi nancement qui est plus qu’honorable malgré tout, et renforcera la légitimité des partis. En Belgique, les partis politiques bénéfi cient d’un important fi nancement public, en contrepartie de quoi ils doivent tenir une comptabilité ouverte et respecter certaines limitations en matière de dépenses électorales.

On est dès lors en droit d’attendre que le respect des obligations incombant aux partis politiques ne soit pas contrôlé par les partis eux-mêmes, mais par un organe indépendant qui en assumerait la responsabilité fi nale, de même qu’il est légitime d’attendre que des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives puissent être infl igées en cas de non-respect des règles. La réglementation belge prévoit un système de contrôle mixte.

Tandis que l’intervention d’un réviseur d’entreprises et de la Cour des comptes est prévue pour la phase préliminaire du contrôle de la comptabilité des partis, ce sont les présidents des bureaux électoraux principaux qui sont associés au contrôle du respect de la réglementation relative aux dépenses électorales. Mais dans les deux cas, c’est une commission de contrôle composée exclusivement de parlementaires élus qui, au fi nal, constate s’il y a eu violation de la loi du 4 juillet 1989 et détermine la sanction encourue par le parti concerné.

Le GRECO souligne que le système belge ne peut pas être considéré comme un “système de contrôle indépendant” au sens de l’article 14 de la Recommandation Rec(2003)4 et insiste vivement sur l’importance de mettre en place “un système - éventuellement unifi é – de contrôle du fi nancement des partis et campagnes électorales qui soit le plus indépendant possible des partis politiques et doté des moyens nécessaires à l’exercice d’un contrôle substantiel et adéquat” (n° 82).

Il nous Points 13 à 16 Code de Bonne conduite en matière de partis politiques, adopté par la Commission de Venise lors de sa 77e Session plénière (Venise, 12-13 décembre 2008), Étude n° 414/2006, CDL-AD(2009)002.

semble que le système de contrôle doit effectivement être renforcé. Différentes pistes sont envisageables. On peut renforcer le système actuel. Pour ce qui est du contrôle du rapport fi nancier, on pourrait envisager de ne plus faire désigner le réviseur d’entreprises par l’Assemblée générale de l’ASBL. En effet, les partis politiques ne sont pas comparables à des entreprises sur ce point puisqu’ils bénéfi cient de fonds publics.

On pourrait également renforcer la position de la Cour des comptes48. 1) Le contrôle de la Cour des comptes ne porte actuellement que sur une série de points formels et d’aspects technico-fi nanciers. Le rapport récent de la Commission de contrôle souligne à ce sujet que “la Cour des comptes ne s’est [...] pas prononcée sur la validité et sur la réalité des opérations sous-jacentes dans la mesure où elle n’a pas accès aux pièces justifi catives”49.

On pourrait permettre à la Cour des comptes d’accéder aux pièces justifi catives et la charger de contrôler, de manière aléatoire éventuellement, la validité et la réalité des opérations sous-jacentes. 2) Actuellement, les réponses formulées par les partis politiques aux observations de la Cour des comptes sont adressées à la Commission de contrôle, qui juge si la réponse est satisfaisante ou non. C’est à la Cour des comptes qu’il devrait incomber de se prononcer à ce sujet.

3) Il serait également envisageable que la sanction soit déterminée ou, à tout le moins, proposée par la Cour des comptes, avec éventuellement la possibilité pour la Commission de contrôle d’arrêter une autre sanction. 4) Il faudrait prévoir une possibilité d’interjeter appel des décisions de la Commission de contrôle auprès d’une juridiction indépendante, telle que le Conseil d’État. Il devrait être possible de faire appel tant de la sanction imposée par la Commission que de la décision de n’infl iger aucune sanction.

Une autre possibilité serait d’instituer une commission indépendante, comme c’est le cas dans d’autres pays. La Commission nationale française des comptes de campagne et des financements politiques, par exemple, pourrait servir de source d’inspiration. Il s’agit en l’occurrence d’une autorité administrative indépendante qui a été créée par la loi n° 90-55 du 15 janvier 199050 et se compose de neuf membres [nommés pour Il avait déjà été proposé, lors des travaux parlementaires, que la commission soit composée de membres de la Cour des comptes selon le principe de la parité linguistique (doc.

Chambre, 1988- 1989, n° 747/5, p. 22 et 24). Cf. "[Examen des rapports fi nanciers sur la comptabilité des partis politiques et de leurs composantes (exercice 2009)", 16 mars 2011, doc. Chambre n° 53-1267/001 / doc. Sénat n° 5-823/1, p. 17. Loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarifi cation du fi nancement des activités politiques.

cinq ans renouvelables par décret du premier ministre, sur propositions du vice-président du Conseil d’État, du premier président de la Cour de cassation et du premier président de la Cour des comptes. La Commission se compose actuellement de trois magistrats honoraires du Conseil d’État, de trois magistrats honoraires de la Cour de cassation et de trois magistrats honoraires de la Cour des comptes.

Ils exercent un large éventail de compétences visant à garantir le respect de la réglementation relative au fi nancement public, à la comptabilité des partis politiques et des campagnes électorales. Ils effectuent des contrôles, peuvent imposer des sanctions et disposent des moyens nécessaires pour ce faire; ils ont notamment 30 fonctionnaires à leur service et peuvent demander à des officiers de la police judiciaire de procéder à des investigations.

Il est également recommandé de simplifi er la réglementation. Dans son rapport précité, Mme van Biezen précise qu’un cadre inutilement détaillé peut en fait encourager les partis et les candidats à se soustraire à la règle de droit et ira ainsi à l’encontre du but recherché. La réglementation pourrait être beaucoup plus simple, ce qui faciliterait aussi le contrôle. Il serait préférable de donner plus d’autonomie aux partis à l’égard des moyens pour faire campagne, pour autant qu’ils respectent le plafond.

Selon le professeur Velaers, il sera aussi nécessaire de modifi er l’arsenal des sanctions. À l’heure actuelle, ces sanctions ne sont pas assez diversifi ées. En ce qui concerne le comptabilité ouverte, la Commission de contrôle peut prononcer la perte de la dotation pour une période d’un mois à quatre mois, au cas où un parti ne déposerait pas de rapport fi nancier ou le déposerait en retard. Un parti qui n’a pas d’élu ne peut donc pas être sanctionné.

En ce qui concerne les dépenses électorales, on prévoit aussi la possibilité de suspendre la dotation pour une période d’un mois à quatre mois (à l’article 13). Les partis politiques qui ont dépassé le plafond fi xé pour les dépenses électorales, mais qui n’ont pas droit à un fi nancement public, ne peuvent pas non plus être sanctionnés de la sorte. Par ailleurs, la loi prévoit encore d’autres sanctions si l’on omet de déclarer (à temps) ses dépenses électorales ou si l’on emploie des méthodes de campagne interdites.

Il serait indiqué de prévoir un plus large éventail de sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives. Le rapport précité de Mme van Biezen évoque des amendes administratives, la confi scation des fonds illégaux, la réduction des aides publiques, la privation du droit au remboursement des dépenses électorales, la perte du mandat, la perte des droits politiques (droit de se porter candidat aux prochaines élections, inéligibilité à une

fonction publique), des poursuites pénales, la dissolution du parti et l’annulation de l’élection.51 Aux niveaux communal et provincial, il est déjà possible de priver de son mandat un candidat qui enfreint les règles du jeu.52 Aux niveaux fédéral et régional, la tradition dans notre pays veut encore et toujours que ce soient les parlements eux-mêmes qui se prononcent sur la validité des élections.

L’article 48 de la Constitution prévoit en effet qu’ils vérifi ent les pouvoirs de leurs membres. Ce principe ne semble toutefois plus couler de source à la lumière de l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Grosaru c. Roumanie53. La Cour laisse entendre que les litiges relatifs à la validité des élections doivent être tranchés par une instance indépendante. Le professeur Velaers pense que toute la problématique doit être examinée globalement et qu’il faut également aborder, dans ce contexte, la déchéance du mandat parlementaire pour infraction à la réglementation relative aux dépenses électorales.54 I. van Biezen (University of Birmingham), “Financing political l’Europe, 2003, p 69.

La Cour constitutionnelle a estimé que l’absence de pareille sanction dans la loi fédérale du 4 juillet 1989 ne constituait pas une discrimination dès lors que la différence de traitement était due, en l’espèce, au fait que les législateurs compétents sont différents. Voir Cour constitutionnelle, n° 111/2007, 26 juillet 2007, considérant B.11; Cour constitutionnelle n° 127/2007, 4 octobre 2007, considérant B.4.

CEDH, Grosaru c. Roumanie, 2 mars 2010. En France, un parlementaire qui omet de déclarer ses dépenses à temps ou qui dépasse le plafond de dépenses peut être déclaré inéligible et démissionnaire de plein droit par le Conseil

3.

M. Dajo DE PRINS, professeur de droit public à l’Université d’Utrecht Le professeur De Prins a obtenu son doctorat en droit à l’Université d’Anvers, le 4 mai 2011, en défendant une thèse intitulée “Het grondwettelijk statuut van politieke partijen. Over politieke partijen, democratie en recht”. Cette thèse porte entre autres sur le fi nancement des partis politiques et a été publiée en 2011 aux éditions La Charte sous le titre Handboek Politieke Partijen (XV + 542 p.). “Chers membres du groupe de travail ‘Partis politiques’ de la Commission de contrôle des dépenses électorales et de la comptabilité des partis politiques.

Chers élus du peuple. On vous a confi é la tâche délicate de réécrire les règles fi nancières de la politique belge. C’est à vous qu’il incombe de déterminer les sources de fi nancement des partis politiques et de leurs candidats, de préciser les montants qu’ils sont autorisés à recevoir, leur affectation, leur ordre de grandeur et, last but not least, les moyens de contrôler et d’observer ces règles.

Les futures conclusions de ce groupe de travail détermineront les sommes que pourront recevoir et dépenser vos états-majors de partis et vos collègues. Vous êtes sur le point de défi nir la liberté de création et les perspectives de nouveaux mouvements et partis politiques, de régir les rapports entre petits et grands partis, de déterminer les possibilités pour les syndicats, les entreprises, les lobbies, les associations et les individus d’infl uencer ces partis au niveau politique.

En d’autres mots, la véritable réforme de l’État ne sera pas mise en œuvre par des Di Rupo, Beke, De Croo, Michel ou Tobback, mais par ce groupe de travail, créé au sein de cette commission. Vous n’aurez heureusement pas à partir d’une feuille blanche. Vous pourrez travailler en vous basant sur la loi de 1989 relative au fi nancement des partis politiques, qui a largement fait ses preuves dans le domaine de la lutte contre la corruption.

En réaction aux scandales retentissants des affaires Agusta, Dassault et Uniop, le législateur belge a choisi à l’époque d’interdire totalement les dons émanant de personnes morales. Seuls les citoyens privés ont encore été autorisés à faire des dons aux partis politiques, et uniquement pour de très faibles montants. Du jour au lendemain, des entreprises d’armement, des bureaux d’études, des magnats du commerce, des syndicats et autres lobbies

se sont retrouvés dans l’impossibilité d’offrir de l’argent en échange d’adjudications ou autres gratifi cations politiques. Les fonds publics sont progressivement devenus la principale source de revenus des partis et des candidats. La nouvelle législation a modifi é en profondeur les règles fi nancières de la politique belge. La part du fi nancement privé a littéralement fondu, à tel point que le politique tire aujourd’hui plus de trois quarts de son fi nancement de recettes publiques.

La corruption par la technique du donnant-donnant a été pratiquement éradiquée de la politique nationale, évolution positive qui fait à juste titre l’objet d’éloges pour la Belgique dans plusieurs rapports internationaux. Vingt ans plus tard, le 15 mai 2009, cette nouvelle situation, qui a défi nitivement tiré un trait sur les mœurs politiques dépravées des années 80, a été examinée à la loupe par le GRECO, le cerbère anti-corruption du Conseil de l’Europe.

Malgré notre rupture, aussi méritante soit-elle, avec la corruption des années 80, le Greco a critiqué en profondeur, et avec pertinence, notre régime légal de fi nancement des partis politiques. La Commission de Venise, un organe consultatif respectable et très infl uent du Conseil de l’Europe, a également mis à jour quelques faiblesses dans le mode de fi nancement de nos partis politiques. La combinaison des recommandations formulées par le GRECO et la Commission de Venise constitue, à mon avis, un parfait fi l conducteur pour l’actualisation de la législation belge sur les partis politiques, dont certains textes datent des années 2000, voire des années 90 ou 80.

Au cours de mon bref exposé, je n’aborderai pas les onze recommandations du GRECO ni toutes les directives de la Commission de Venise, mais je choisirai trois thèmes qui sont essentiels à mes yeux. Ils sont tous directement liés à la qualité de l’organisation démocratique en Belgique, et je pense qu’ils seront bénéfi ques à la démocratie si vous les adoptez. Le premier point, le plus évident, concerne la transparence des fi nances des partis.

Les partis et toutes leurs composantes (organisations de jeunesse, services d’étude, ainsi que toutes les sections locales des partis) ne pourront plus recevoir des dons que sous forme électronique, lesquels seront enregistrés par la banque et seront donc contrôlables. Les paiements devront, eux aussi, être effectués uniquement par voie électronique. Sur la base des recettes et des dépenses électroniques, chaque parti établira une comptabilité composée, par exemple, de quatre éléments: recettes et dépenses des

sections locales, recettes et dépenses au niveau des Communautés et des Régions, recettes et dépenses nationales, et recettes et dépenses de toutes les autres composantes. Ces quatre comptabilités seront consolidées et contrôlées par des réviseurs. Ces dispositions semblent draconiennes, mais il n’en est rien. Toutes les études scientifi ques révèlent que l’argent louche pénètre toujours dans le système par le niveau qui n’est pas régulé, en l’occurrence le niveau local, comme le signale aussi expressément le GRECO.

Il n’y a pas que l’eau qui s’infi ltre partout; l’argent, et encore plus l’argent politique, ne rate jamais la moindre ouverture par laquelle s’infi ltrer subrepticement. Il s’agissait du premier point et du plus évident: la transparence du haut vers le bas. Chaque recette et chaque dépense est enregistrée électroniquement et inscrite dans la comptabilité. Le deuxième point se situe à un niveau beaucoup plus fondamental et est d’une toute autre nature: il concerne le rapport disproportionné entre les recettes privées et publiques des partis politiques belges.

Comme cela a déjà été précisé, plus de trois quarts des ressources des partis politiques proviennent de sources publiques. Les cotisations et les dons représentent à peine 5 % des recettes totales des partis. Les organes consultatifs européens, tels que la Commission de Venise et le Comité des ministres du Conseil de l’Europe, ainsi que la toute grande majorité des experts académiques s’accordent à dire qu’il est préférable de trouver un équilibre entre les recettes privées et les recettes publiques des partis.

La Cour constitutionnelle allemande juge même anticonstitutionnel que les partis politiques soient fi nancés à plus de 50 % par les pouvoirs publics. Pourquoi le fi nancement majoritairement public des partis politiques pose-t-il problème? C’est simple: les partis deviennent de plus en plus une composante de l’État et de moins en moins un instrument entre les mains de citoyens engagés et de groupes issus de la société civile.

Tout le monde reconnaît que les partis politiques ne jouent véritablement leur rôle dans la démocratie que lorsqu’ils constituent le chaînon manquant entre, d’une part, la société, ses besoins et ses attentes, et, d’autre part, l’État. Si le parti est une composante de l’État, il ne peut pas remplir cette mission. La solution est simple et il ne tient qu’aux décideurs politiques belges de la mettre en œuvre.

Il s’agit en l’occurrence de porter le montant maximal autorisé pour les dons à 2 500 euros pour les personnes physiques et morales. Les dons inférieurs à 1 000 euros doivent seulement être enregistrés afi n de pouvoir être vérifi és par un organe de contrôle. Les dons d’un montant de

1 000 à 2 500 euros doivent en outre être publiés. Le relèvement du plafond pour les dons doit aller de pair avec la mise en place d’un système incitatif. Pour tout don reçu et, bien entendu, pour chaque cent de cotisation, les pouvoirs publics versent un montant identique. Le montant de la dotation devra dépendre à l’avenir des efforts déployés par les partis pour bénéfi cier de soutiens volontaires.

Les partis seront ainsi incités à se mettre activement à l’écoute de la société civile. Ils tiendront un peu moins des pouvoirs publics et un peu plus des associations volontaires, des associations sur lesquelles les citoyens et les groupes pourront à nouveau exercer une plus grande infl uence par l’octroi de dons fi nanciers. Les partis pourront dès lors mieux remplir leur rôle de chaînon entre la population et l’État.

Un troisième point sur lequel la loi relative au fi nancement des partis politiques doit, selon l’intervenant, être adaptée concerne également l’infl uence des citoyens sur la politique. Selon l’intervenant, le seuil de fi nancement public doit être abaissé. Celui-ci est actuellement aussi élevé que le seuil électoral puisqu’il est fi xé à 5 % de l’électorat d’une circonscription électorale provinciale.

Seuls les partis qui atteignent le seuil électoral et obtiennent au moins un siège à la Chambre des représentants ou au Sénat bénéfi cient d’un fi nancement. En Allemagne, conformément aux recommandations de la Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle), ce seuil est 10 fois plus bas que le seuil électoral, s’élevant ainsi à 0,5 %. En France, il est encore plus bas, et la Commission de Venise conseille, elle aussi, que le seuil de fi nancement soit inférieur au seuil électoral.

En quoi s’agit-il d’un point important? Le grand avantage du système électoral de représentation proportionnelle est qu’il permet d’élire un parlement qui soit au diapason de la société, un parlement dont la composition et la couleur refl ètent chaque évolution signifi cative de l’opinion publique. Ainsi, le parti pour les animaux (“Partij voor de dieren”) relaie les préoccupations des personnes particulièrement préoccupées par le sort des animaux, de la même manière que le parti des seniors (“Ouderenpartij”) relaie celles des personnes âgées insatisfaites de la politique.

Cependant, le seuil de fi nancement, lorsqu’il est fi xé à 5 %, dissuade les citoyens de tenter leur chance et d’accorder leur voix au projet auquel ils croient. L’expérimentation démocratique est découragée. Songeons par exemple à la belle initiative du parti “Nee” à Anvers, qui a voulu proposer une alternative non raciste au Vlaams Belang aux personnes tentées par un vote protestataire. Ce paratonnerre qui a attiré des voix destinées à l’extrême-droite a recueilli, à lui seul,

1,7 % des suffrages anversois et 0,2 % des suffrages de l’électorat fl amand lors des élections sénatoriales de 2007. En proposant une solution créative à un problème social complexe, le parti “Nee” a rendu un modeste mais réel service à la démocratie. Ce parti n’a pourtant reçu aucune indemnisation pour les efforts qu’il a déployés et les frais qu’il a engagés pour la démocratie. Pourquoi ne pourrait-il pas également bénéfi cier du montant de 1,25 euro par vote valable à titre de remboursement des frais de campagne? Un tel système est d’ailleurs déjà appliqué en France.

À cet égard, l’intervenant souhaite développer plus en détail un point consacré à notre système électoral et à l’infl uence négative qu’exerce sur lui le système de fi nancement des partis politiques. D’un point de vue démocratique, il est très préjudiciable d’avoir un système de représentation proportionnelle qui entrave sérieusement l’expérimentation politique en raison, d’une part, d’une quasi interdiction du fi nancement privé et, d’autre part, d’un seuil de fi nancement élevé.

C’est une combinaison néfaste qui prive les citoyens de pratiquement tous les plaisirs de la démocratie. Ainsi, contrairement à ce que permet un système majoritaire, l’électeur n’a pas la satisfaction d’élire le gouvernement. Il ne peut pas désavouer un parti au pouvoir au profi t d’un autre parti politique. Tel est d’ailleurs le principal inconvénient inhérent à tout système de représentation proportionnelle.

Mais le citoyen belge est aussi privé du plaisir de l’expérimentation démocratique, en raison du seuil de fi nancement élevé applicable chez nous et des difficultés qui en découlent pour créer un nouveau parti. Je suis un peu irrévérencieux lorsque j’évoque les ‘plaisirs de la démocratie”, mais je ne prends pas pour autant cette question à la légère.  Si la démocratie connaît un tel succès en tant que régime politique, c’est parce qu’elle parvient, plus que tout autre système, à légitimer l’exercice du pouvoir politique par le biais du consentement du peuple.

C’est précisément grâce à cette adhésion du peuple qu’il est question non pas d’exercice du “pouvoir nu”, mais de légitime exercice de l’autorité démocratique. Et ce consentement du citoyen, on l’obtient justement en donnant à ce dernier la possibilité de sanctionner le gouvernement par son vote (comme en Angleterre), d’expérimenter des partis (comme aux Pays-Bas), ou de participer au fi nancement d’un parti (comme en Allemagne et dans la plupart des démocraties du monde).

L’électeur belge n’a pas ces trois plaisirs. La législation électorale et celle relative aux partis politiques

font de lui un être extraordinairement passif. La seule possibilité qu’il ait, c’est de modifi er les rapports de force parlementaires entre les partis existants ou, comme on le dit souvent, de rebattre les cartes. Par contre, il ne peut ni insérer des nouvelles cartes expérimentales dans le jeu, ni déterminer le maître du jeu. Et selon moi, les facultés laissées à l’électeur belge ne suffisent pas à garantir une adhésion démocratique minimale.

Un premier pas important dans le sens du changement consisterait à faciliter l’expérimentation démocratique et à inscrire dans la loi le principe de remboursement des frais de campagne pour tous les partis qui n’atteignent pas le seuil électoral, par exemple à partir de 0,5 %. (Une autre possibilité serait — comme nous l’avons dit — d’étendre les possibilités de fi nancement par des particuliers.) Et last but not least, il me paraît tout à fait évident qu’il faut contrôler de manière rigoureuse et indépendante le respect des règles.

La comptabilité des partis politiques doit être contrôlée par des réviseurs désignés de manière aléatoire, pour être ensuite approuvée ou rejetée par un organe indépendant comme la Cour des comptes. Les sanctions prévues pour les contrevenants doivent être à la fois proportionnées et dissuasives et être prononcées par la Cour des comptes; elles doivent en outre être susceptibles de recours devant le Conseil d’État.

En l’absence de système de coercition et de sanction, tout ce qui précède ne serait qu’une poudre aux yeux parfaitement inutile. Pour conclure, j’aimerais en revenir au début de mon exposé: la tâche qui vous attend n’est pas sans risque. Vous devez vous exposer à des regards indiscrets, à un contrôle indépendant et à d’éventuelles sanctions; vous devez vous compliquer la vie, à vous-mêmes et à vos partis respectifs.

Peut-être pourriez-vous, pour ce faire, vous inspirer d’Ulysse. Comme vous, il était un dirigeant politique de sa région, le petit royaume d’Ithaque en l’occurrence. Il était courageux, rusé et d’une grande force morale. Mais il savait aussi qu’il n’était, par essence, qu’un pauvre mortel incapable de résister à l’appel fatal des sirènes. C’est pourquoi, lorsqu’il croisa en mer les charmantes créatures aux chants envoûtants, il se fi t enchaîner au mat de son navire.

Lorsque le chant des sirènes parvint jusqu’à lui, il voulut se jeter dans leur étreinte mortelle, mais ses chaînes l’en empêchèrent. Quelle ne fut pas sa joie, après coup, d’avoir librement décidé de se faire enchaîner…

Vous pouvez en faire autant aujourd’hui, en vous cramponnant à une nouvelle loi moderne de fi nancement des partis politiques, prise en exécution des recommandations du GRECO et de la Commission de Venise.” M. Guy Swennen (sp.a – S) souhaite poser deux questions. 1. Part de la dotation publique dans le fi nancement des partis Tant les professeurs que le GRECO défendent l’idée de réduire progressivement la part des aides publiques dans le fi nancement des partis.

L’intervenant se demande toutefois s’il est bien réaliste de penser que la part du fi nancement privé, provenant notamment des dons, augmentera spontanément de ce fait. La tendance générale indique, en effet, une baisse du nombre d’adhérents. En outre, la recommandation du GRECO est contraire à l’un des objectifs fondamentaux de la loi du 4 juillet 1989, à savoir la volonté d’éviter que les partis politiques deviennent (trop) dépendants de généreux donateurs.

2. Remboursement des dépenses électorales On peut se demander si l’instauration d’un remboursement des frais de campagne pour les partis “naissants”, comme le propose le professeur De Prins, n’entraînera pas une fragmentation encore plus importante du paysage politique, qui ne ferait qu’ajouter à l’imbroglio politique. Mme Zoé Genot (Ecolo – Ch) souhaite obtenir du professeur Velaers de plus amples informations sur les modèles d’organes de contrôle étrangers ainsi que son avis sur le système actuel belge.

M. Ahmed Laaouej (PS – S) formule deux remarques. 1. L’incorporation de partis politiques par l’État M. Laaouej s’oppose à la thèse selon laquelle il y aurait une relation utérine inévitable entre un parti politique et l’État dès lors que ce parti dispose d’un fi nancement public jugé trop important. Y a-t-il une preuve de ce lien présumé de causalité? À partir du moment où ce fi nancement ne fait pas l’objet d’une subvention facultative, mais trouve son fondement dans une loi,

votée démocratiquement et prévoyant la liquidation automatique de la subvention lorsque des conditions d’octroi objectives sont remplies, l’on fait preuve d’un raccourci intellectuel en arguant que ce système contribue à développer une dépendance du parti vis-à-vis de l’État aboutissant à la fi n à ce que le parti devienne un élément de l’appareil de l’État. Il importe de rappeler les raisons pour lesquelles la loi du 4 juillet 1989 a introduit le système de fi nancement public, à savoir mettre fi n aux dérives du passé.

2. Le seuil électoral de 5 % M. Laaouej se montre déçu parce que le professeur De Prins s’est servi de la rhétorique de l’exemple. Il a cité le cas du parti ‘Nee’ à Anvers qui s’est présenté comme alternative à l’extrême droite et avait recueilli 1,7 % des votes lors des élections locales de 2006 et 0,2 % lors des élections du Sénat en 2007. N’ayant pas atteint le seuil électoral de 5 %, ce parti ne pouvait prétendre à un subventionnement de l’État.

Mais la suppression du seuil électoral aura pour conséquence la multiplication de partis politiques dont certains ne sont peut-être pas souhaitables, voire farfelus. On donnerait alors une prime à l’émergence d’une série de partis politiques qui n’ont pas de structure ou de véritable projet politique ou qui sont anti-démocratiques. Il y a dès lors, de nouveau, un raccourci intellectuel dans le raisonnement développé par le professeur De Prins.

M. Dirk Claes (CD&V - S) observe que le professeur De Prins se soucie beaucoup des nouveaux et petits partis, mais pas des partis traditionnels. Or, ces derniers n’ont pas non plus la vie facile actuellement, entre autres parce qu’ils perdent des adhérents. Cela n’empêche pas qu’ils doivent, eux aussi, oser remettre en question le système de fi nancement actuel. L’intervenant craint cependant que l’on retombe dans le clientélisme d’antan si on autorise à nouveau les dons de 2 500 euros et plus.

Aujourd’hui, non seulement les électeurs sont émancipés, mais ils papillonnent aussi d’un parti à l’autre. Si l’on en revient à une réglementation moins stricte en matière de dons, les donateurs attendront aussi des contreparties de la part des partis politiques, ce qui correspond précisément à la situation dont nous sommes sortis. Il n’y a aucun avantage à instaurer un système de fi nancement public qui favorise la fragmentation politique.

Le paysage politique belge est déjà confus actuellement et il deviendra encore plus complexe si de nouveaux partis viennent s’y ajouter.

Le professeur Velaers répond aux questions posées par M. Swennen. Les partis politiques ont intérêt à resserrer leurs liens avec la population. Aujourd’hui, ils préfèrent ne plus trop compter sur les dons, car ceux-ci sont limités à des petits montants qui ne sont pas déductibles fi scalement. Certes, il ne faut pas supprimer immédiatement le fi nancement public, mais le professeur Velaers estime que la possibilité pour les citoyens de faire des dons aux partis politiques ne doit pas être considérée comme quelque chose de suspect.

Si les dons se limitent à de petits montants pouvant être considérés comme une forme de participation politique et si les règles sont transparentes, il n’y a aucun risque que les partis tombent dans la corruption et le trafi c d’infl uence. Le système actuel doit être analysé à la lumière de la recommandation du GRECO de renforcer l’obligation d’enregistrement. Le professeur Velaers pense qu’il faut enregistrer les petits dons, mais pas les publier.

Ces dons sont, en quelque sorte, une marque de sympathie et peuvent donc avoir des effets positifs. Par conséquent, il ne faut pas sousestimer leur importance. Si l’on souhaite accorder une indemnité aux petits partis qui participent aux élections, il est possible qu’ils obtiennent réellement des sièges au Parlement. Le professeur Velaers ne demande pas que l’on supprime le seuil électoral, mais que l’on accorde une intervention aux personnes qui consentent des efforts fi nanciers pour leur campagne électorale.

Ce système ne conduira pas forcément à la fragmentation du paysage politique. Plusieurs pays ont instauré un autre système de fi nancement sans que cela n’entraîne un morcellement signifi catif de leur paysage politique. En Autriche, un parti a droit à une indemnité s’il obtient 1 % des voix. En Espagne, il faut obtenir 3 % des voix, et seulement 0,5 % en Allemagne pour prétendre à une indemnité de ce type.

Au Portugal, une indemnité est octroyée aux partis qui recueillent un minimum de 50 000 voix. Le contraste est frappant avec le système de fi nancement des partis qui existe en Belgique. L’idée d’octroyer une aide aux petits partis peut aussi être mise en rapport avec la suggestion du GRECO d’obliger aussi les petits partis à tenir une comptabilité. Si l’on impose une obligation à un parti, il faut également lui donner une contrepartie.

Tel était d’ailleurs aussi l’objectif de la loi du 4 juillet 1989.

Le professeur De Prins fournit les réponses 1. Il est faux de penser qu’une diminution du nombre de membres entraînera automatiquement une diminution des dons. Par exemple, le président Obama a 30  % du fi nancement de sa campagne par le biais de petits dons sur Internet. Des études sociologiques montrent que les gens ne sont plus disposés actuellement à se lier à long terme avec un parti politique. Cette évolution est vraisemblablement irréversible.

Par contre, un lien fi nancier éphémère avec un parti reste possible, vu notamment les moyens technologiques disponibles aujourd’hui. 2. La dépendance partielle des partis politiques à l’égard des citoyens, des entreprises et des syndicats n’est pas nécessairement un problème. En fi n de compte, les partis sont là pour représenter la population. De son côté, la population, avec ses citoyens, ses entreprises, ses associations et ses groupes de pression, doit pouvoir soutenir les partis fi nancièrement.

Avec un montant maximum de 2.500 euros par personne physique ou morale, un donateur ne pourra pas changer la ligne d’un parti politique. En outre, ce montant maximum serait encore un des plus bas au monde. Pratiquement nulle part ailleurs, le système n’est aussi strict et les montants ne sont aussi peu élevés. En Allemagne, les dons des personnes physiques et morales ne sont soumis à aucune limite (cf. le rapport du GRECO concernant l’Allemagne: § 26), ce qui ne pose aucun problème de dépendance des partis politiques à l’égard des grandes entreprises.

3. L’on craint qu’un remboursement des frais de campagne n’entraîne un morcellement du paysage politique. Une indemnisation de ce type encourage évidemment des petits partis à participer aux élections, mais il est inexact de dire que cela entraînerait un morcellement. Le professeur De Prins affirme qu’actuellement, le citoyen n’a pas la satisfaction démocratique minimale à laquelle il a droit. Le remboursement des frais de campagne s’adresserait exclusivement aux candidats qui n’ont pas obtenu 5 % des voix.

L’extrême droite n’a pas eu besoin de cette indemnisation pour survivre électoralement. Selon le professeur De Prins, il faut donner une chance aux petites expérimentations dans notre démocratie. En d’autres termes, les mauvais peuvent aussi se porter candidats. Mais, une démocratie est fondée sur la liberté, d’où peut sortir le bien comme le mal. Il faut accepter ce point de départ pour combattre le mal par la suite.

4. D’aucuns considèrent que la thèse du professeur De Prins sur l’absorption des partis par l’État pèche par simplisme intellectuel. Pourtant, cette thèse est

basée sur une vaste étude scientifi que empirique. La population a l’impression que les partis politiques font partie de l’État et qu’ils ne la représentent plus. De ce fait, les partis sont identifi és à l’État. Ce raisonnement est normal parce que les partis politiques tirent tous leurs moyens de l’État, à l’instar d’un organisme public. 5. Les petits partis n’ont pas une situation très enviable à l’heure actuelle, et même un remboursement des frais de campagne ne contribuera pas à l’améliorer.

Les partis traditionnels sont, en revanche, beaucoup plus choyés, surtout quand on compare leur situation à celle des partis étrangers. Des études de droit comparé montrent qu’en termes de collecte de fonds, la Belgique est l’un des pays les plus avantageux pour les partis politiques. Tout est réglé par la loi (you don’t have to get out to money and you don’t have to get out to vote). De plus, le citoyen est très passif.

Les partis bénéfi cient d’un fi nancement public, ce qui n’est pas une mauvaise chose en soi. Toutefois, le professeur De Prins pense que le système actuel ne fait que creuser davantage le fossé entre le citoyen et le monde politique. En réponse à la question de Mme Genot sur les organes de contrôle indépendants à l’étranger, le professeur Velaers précise qu’il en a examiné trois, à savoir la “Electoral Commission” au Royaume-Uni, la “Federal Election Commission” aux États-Unis et la Commission nationale des comptes de campagnes et des fi nancements politiques (CNCCFP) en France.

Les deux modèles anglo-saxons ne sont pas transposables à la situation belge en raison des importantes divergences en ce qui concerne les systèmes électoraux et le nombre de partis. Le professeur Velaers pense que le système le plus intéressant comme source d’inspiration est le système français instauré en 1990. La CNCCFP se compose de neuf membres nommés par le premier ministre (le gouvernement), sur proposition du Conseil d’État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes.

Ces institutions proposent chacune des candidats et le gouvernement peut faire un choix dans la liste (chaque fois trois par institution). Selon le professeur Velaers, ces candidatures sont proposées au gouvernement à titre essentiellement indicatif, mais il va sans dire que celui-ci peut s’en écarter.

M. De Graeve (CD&V-fractie – S) se demande à cet égard si, dans le contexte belge, on pourrait considérer pareille procédure de nomination comme fi able et présentant toutes les garanties requises en termes d’indépendance.

M. Swennen (sp.a – S) se demande si la libéralisation de la réglementation en matière de dons ne risque pas de faire naître des inégalités entre partis politiques.

En termes relatifs, des groupes à forte intensité de capitaux amèneront beaucoup plus d’argent dans les caisses des partis bienveillants à leur égard. Il en résultera que les partis qui prônent activement la lutte contre la fraude fi scale, par exemple, perdront automatiquement toute popularité auprès des membres de ces groupes. Il y a là une inégalité qui n’est pas compatible avec le principe d’égalité consacré par la Constitution.

Le professeur De Prins indique que l’égalité est un principe très important à ses yeux. Il souligne que les partis de gauche trouvent toujours des moyens pour se fi nancer. Ainsi, ils peuvent encore faire appel aux syndicats. En Angleterre, par exemple, la réglementation en matière de dons n’est pas très stricte. Cela n’empêche pas le Parti travailliste de recueillir suffisamment de moyens émanant du secteur privé.

Il va sans dire que certains groupes ont plus de facilités que d’autres pour recueillir des dons. Toutefois, les partis de gauche ont la capacité d’obtenir plus de dons modestes que les partis de droite. L’orateur cite l’exemple des élections présidentielles aux États-Unis en 2008, durant lesquelles Barack Obama est parvenu à récolter beaucoup plus de fonds que son adversaire républicain.

M. Swennen indique que la comparaison avec Obama n’est pas judicieuse au vu de la différence d’échelle. La Belgique est bien plus petite que les États- Unis. De plus, il faut aussi tenir compte de la scission entre partis fl amands et partis francophones, ce qui rétrécit encore un peu le marché des donateurs. Une autre différence aussi est le fait que les deux pays n’ont pas du tout la même culture politique.

Aux États-Unis, les lobbies sont un phénomène très répandu. Ils sont extrêmement actifs et reconnaissent volontiers qu’ils achètent de l’infl uence. L’intervenant a le sentiment que ce n’est pas un bon exemple pour notre pays. Le professeur De Prins précise qu’il a cité cet exemple dans le seul but de montrer qu’il n’y a pas nécessairement que les grandes entreprises et les lobbies qui peuvent exercer une infl uence sur les partis politiques.

Il sait très bien que notre culture politique diffère totalement de celle des États-Unis et qu’il n’y a aucune comparaison possible dans ce domaine. Pourtant, les responsables politiques sont persuadés qu’ils peuvent faire évoluer la société et prévoir à cet effet certaines mesures incitatives. Or, à l’heure actuelle, celles-ci sont telles que le citoyen a un rôle purement passif. Il serait judicieux d’associer davantage la société civile à la politique.

Toutes les études politologiques attestent qu’il existe un fossé important entre les citoyens et le monde politique. Le citoyen a le sentiment qu’il ne peut rien y faire. Le professeur De Prins trouve cela compréhensible quand on examine le système électoral en association avec le système de fi nancement des partis. Peut-être

pourrait-on déjà réduire ce fossé par quelques petites modifi cations. Ainsi, l’octroi d’une indemnité pour frais de campagne, aussi modeste soit-elle, pourrait peut-être inciter des personnes à créer un parti et à participer activement aux élections.

M. Laaouej (PS – S) n’est pas convaincu par les réponses des universitaires. 1. En ce qui concerne le soutien fi nancier aux petites formations politiques, l’intervenant fait observer que la France a pendant très longtemps connu le Parti de la Méthode Transcendantale qui était l’officine d’une secte pratiquant une variante de l’hindouisme. Ayant rencontré un certain succès électoral, ce parti avait accès, lors des campagnes électorales, aux panneaux publics et bénéfi ciait d’un temps d’antenne sur la chaîne publique.

L’on y diffusait des spots politiques montrant des personnes sautant sur un matelas comme exercice de méditation. Il n’y a aucune objection à ce que de tels partis politiques se présentent aux élections, mais la question se pose de savoir s’il faut en plus leur apporter un fi nancement public. Faire une comparaison entre la Belgique, d’une part, et la France et les États-Unis, d’autre part, présente des dangers.

Ces deux derniers pays ont des systèmes électoraux tout à fait différents. Alors que la Belgique connaît la représentation proportionnelle avec une multiplication de partis et de candidats, la France et les États-Unis appliquent le système majoritaire et présidentiel qui promeut le système bipartisan. Il en résulte que cela n’a aucun sens de faire des rapprochements entre les systèmes en ce qui concerne le fi nancement de partis politiques et de campagnes électorales.

Le dernier point de critique concerne le lien qui est fait entre le militantisme et le don. Le professeur De Prins a argué que le fait que les citoyens ne s’engagent plus dans la structure d’un parti doit être rencontré par un assouplissement de la réglementation en matière de dons. Cette thèse méconnaît la réalité de la vie politique. Comment les militants participent-ils au fi nancement de leur parti ou de leur section locale? En organisant un barbecue ou en tenant le bar pendant la kermesse.

Un donateur fait un don par sympathie idéologique lointaine ou par sympathie pour l’un ou l’autre candidat. Il n’y a donc pas de lien causal entre le don et le militantisme. Le don n’est pas cosubstantiel au militantisme.

Le professeur De Prins apporte les réponses L’argument développé par le sénateur Laaouej à travers l’exemple du parti transcendantal hindouiste français s’inscrit dans une trame récurrente. Une société compte toujours en son sein des individus et des groupes étranges, qui, dans un système démocratique, se singularisent parfois. On peut trouver cela déplorable et ridicule, mais c’est un principe inhérent à la démocratie.

Le professeur De Prins réfute l’argument selon lequel il serait impossible de comparer le système américain et le système européen, s’appuyant en cela sur le constat que la politologie tout entière de même que tous les rapports du GRECO sont basés sur des études comparatives. Les deux systèmes ne peuvent naturellement pas être comparés de manière linéaire, mais leur fonctionnement contrasté peut être source d’inspiration.

Les États-Unis ne sont certainement pas un pays exemplaire, mais ils peuvent nous apprendre beaucoup de choses. Le phénomène des militants actifs à la kermesse aux boudins n’existe plus guère. La baisse du nombre de membres est une réalité sociologique. Une manière beaucoup moins conviviale de manifester son engagement consiste à faire un don au parti par le biais d’Internet. Il s’agit d’une méthode moderne, qui n’appelle aucune observation.

M. Yves

De Graeve (groupe CD&V – S) ne partage pas pleinement cette analyse. Les soupers et autres sont encore très importants pour le fi nancement local des partis. La question qui se pose est dès lors de savoir comment cette source de fi nancement peut être conservée si tous les paiements doivent être effectués par voie électronique. Le relèvement à 10 000 euros du plafond pour les dons ne pose pas de problème en soi pour les partis, mais le système actuel autorise également les dons à des candidats individuels. Pour un candidat individuel, un don de 10 000 euros est une somme susceptible d’orienter les comportements. Pour ce qui est du contrôle de la comptabilité sur la base des pièces justifi catives, il faut savoir que les réviseurs d’entreprises effectuent actuellement un contrôle extensif des pièces. Ils contrôlent toutes les factures et tous les comptes bancaires des partis politiques. Seraitil dès lors judicieux de faire aussi effectuer le même

contrôle par la Cour des comptes, comme le propose le professeur Velaers? Un double contrôle des pièces ne semble pas utile. En ce qui concerne le contrôle effectué sur la base des pièces, le professeur Velaers fait remarquer que la Cour des comptes souligne invariablement dans ses avis à la Commission de contrôle qu’elle n’est pas compétente pour effectuer un tel contrôle. Par conséquent, la Cour des comptes ne peut pas contrôler les fl ux fi nanciers entrants et sortants des partis politiques.

Si elle en avait la compétence, elle pourrait s’occuper des irrégularités signalées le cas échéant, mais cela n’est pas possible pour le moment puisqu’elle n’a pas cette compétence de contrôle.

M. De Graeve (groupe CD&V – S) précise que les réviseurs d’entreprises effectuent le contrôle de première ligne. Ils transmettent ensuite leur rapport à la Commission de contrôle, qui le soumet à son tour pour avis à la Cour des comptes. Celle-ci effectue alors un contrôle de deuxième ligne. Étendre la compétence de contrôle de la Cour des comptes reviendrait à instaurer un double contrôle, ce qui, selon M.

De Graeve, ne présenterait aucune utilité. Le président, M. Joseph George, propose la méthode de travail suivante. Le président et le vice-président élaboreront, en collaboration avec les services, une proposition sur les points faisant l’objet d’un consensus. Il y sera également fait mention des points faisant débat. Si un membre souhaite ajouter un point, il devra le faire savoir

ANNEXES

A. Tableau comparatif des points de vue des académiciens – recommandations GRECO Faniel Matthijs Verdussen Weekers Velaers De Prins

engager des consultations sur la nécessité d'une révision belge en matière de financement des partis et des campagnes électorales, en vue de la rendre plus uniforme, plus cohérente, plus précise et efficace (paragraphe 70)

À cet égard, une constatation s’impose : électorales des partis politiques pour n’importe quel niveau de pouvoir se jouent au niveau des deux grandes communautés ou selon la ligne linguistique (par ex. les spots télévisés). La répartition des compétences entre l’État fédéral et les régions ne reflète pas cette réalité et est, par conséquent, source de problèmes et d’incohérences.

Il semble opportun de transférer intégralement la compétence en la matière aux entités fédérées pour leurs élections, comme il est d’usage dans d’autres États fédéraux.

Quels seront les effets de la réforme du Sénat qui ne comptera plus d’élus directs ?

Il semble qu’en général, les formulées par le GRECO ne se heurtent pas à des objections majeures sur le plan

Dans la mesure où la matière fait actuellement l’objet de plusieurs législations distinctes, il serait sans doute opportun d’envisager de les réunir en un seul

amender la loi du 4 juillet 1989 et les autres lois pertinentes pour que soient pris en compte les partis lorsqu’ils ne bénéficient pas de financement public fédéral ainsi que

Le GRECO ne précise pas sa recommandation de supprimer les autres moyens publics auxquels ont accès les partis qui ne bénéficient pas de la dotation fédérale. Ce système est particulier en ce sens que le fait d’avoir droit à la dotation publique entraîne des obligations comptables dont le respect est assuré par la sanction de la privation temporaire de cette Dans la plupart des pays, un parti politique doit obtenir des sièges pour pouvoir prétendre à un financement public. Il faut se demander quels autres critères pourraient être utilisés. Le seuil électoral de 5 % est une possibilité.

Il pourrait être prévu par la loi que tout plafonds de électorales par un parti ne bénéficiant sera sanctionné par l’obligation de verser à l’Etat un montant équivalent au dépassement.

Elle propose d’imposer à tous les partis participant à des élections — qu’ils aient ou non des élus — l’obligation de présenter une comptabilité.

Elle propose que ce soit le parti luimême, et non l’ASBL, qui présente la

La doctrine a déjà suggéré qu’il n’est pas si évident, à la lumière du principe d’égalité, d’imposer également aux partis politiques qui ne bénéficient nullement d’un financement public l’obligation de tenir une comptabilité ouverte.

L’on pourrait instaurer

Cependant, le seuil de financement, lorsqu’il est fixé à 5 %, dissuade les citoyens de tenter leur chance et d’accorder leur voix au projet auquel ils croient. L’expérimen-tation démocratique est découragée.

Un premier pas important dans le sens du

petits partis à participer aux élections.

introduire des critères permettant d'étendre plus systématiquement le périmètre comptable des partis et formations politiques aux structures liées

N’y est pas favorable. Le niveau le plus bas possible est celui de la province. Pour des raisons pratiques, cela serait difficilement réalisable au niveau communal.

On pourrait encore renforcer la transparence du rapport financier en obligeant chaque composante d’un parti à publier sa propre comptabilité détaillée en annexe à celle du parti.

Si elles étaient obligées de déposer des rapports distincts, il en résulterait aussi énorme surcroît de travail administratif. D’autre part, le fait de confier la responsabilité de

Les partis et toutes leurs composantes (organisations de jeunesse, services d’étude, ainsi que toutes les sections locales des partis) ne pourront plus recevoir des dons que sous forme électronique

mieux préciser dans la fédérale les obligations et responsabilités respectives incombant aux partis et à ses composantes, en faisant en sorte que les flux financiers passent possible par l'association de financement du

Il faut veiller à ce que tous les flux financiers au sein d’un parti transitent par l’association de financement, de sorte que le total consolidé soit plus transparent et plus facilement lisible.

.

L’enregistrement de chaque don rendra ainsi impossible les dons anonymes. visées. que le risque de pratiques malhonnêtes est limité. euros doivent uniquement être enregistrés, de sorte qu’ils puissent être consultés par un organe de contrôle. Les dons s’élevant entre 1 000 et 2 500 également être publiés. Le relèvement du plafond de dons doit s’accompagner d’un

favoriser le recours à des modalités modernes et plus sûres de versement des dons afin de permettre leur

Préciser ou définir la notion de don fi

Le professeur souligne seulement

Il importe de définir, au niveau local, la

Le cas échéant, demander aux régions d’adapter leur propre dans le sens de cette recommanda-tion (§ 74)

La recommandation visant à mettre en place un système unifié n’est pas facile à mettre en oeuvre dans la Belgique fédérale compte tenu de la répartition actuelle des compétences relatives au financement des

Examiner d’allonger la période de prise en compte comptable et financière des électorales, afin que les déclarations reflètent mieux la réalité des ressources et afférentes à ces

Cela reviendrait, selon Mme Weekers, à prolonger la période réglementée. Les dépenses de la précampagne seraient donc elles aussi comptabilisées dans totales.

Il est possible qu’en se bornant à prolonger la période

Velaers trouve qu’une période réglementée de trois mois est effectivement trop courte. Il faudrait que la campagne électorale puisse commencer beaucoup plus tôt, surtout en cas d’élection simultanée de plusieurs parlements.

politiques et aux

allonger le délai de conservation des pièces justificatives audelà de deux ans

Le délai de deux ans est largement insuffisant.

Mme Weekers approuve cette puisqu’à l’heure actuelle le délai

obligation lorsqu’elle fait défaut (en particulier au provincial, districal et communal, selon la loi du 7 juillet 1994)

régions à adapter

Dans la Belgique fédérale, compte tenu de la répartition

respect des principes constitutionnels, une obligation pour les partis/ candidats aux élections de publier les donations individuelles dont la valeur est supérieure à un certain seuil, en même temps que l’identité du donateur

Elle recommande d'uniquement enregistrer l'identité des donateurs et non de la publier.

Elle ajoute encore qu'il convient d'encourager les partis à recevoir des donations et à obtenir des moyens via des cotisations.

relative à la publication de l'identité lui semble – à la lumière de l'équilibre qu’il convient de rechercher entre transparence et respect de la vie privée – poser davantage problème, eu égard à l'actuel montant maximum de 500 € que peut atteindre la donation. L'obligation d' i t

La dépendance partielle des partis politiques à l'égard de citoyens, d'entreprises et de syndicats ne constitue absolument pas un problème

Avec un montant maximum de 2.500 euros par personne physique ou morale, un donateur ne pourra pas modifier le cours d'un parti politique.

peuvent ainsi avoir des effets positifs. Leur importance n'est dès lors pas à sous-estimer.

inviter, le cas échéant, les (paragraphe 77)

qui y prévaut actuellement en partis politiques et en matière de électorales, il n'est

mettre en place un système — éventuelle-ment unifié — de contrôle du financement des électorales qui soit le plus des partis politiques et doté des moyens nécessaires à l’exercice d’un

L’autocontrôle parlementaire par les différentes commissions de contrôle peut paraître surprenant.

l’intervenant a du mal à admettre que les parlementaires seraient les mieux à même de juger de cette gradation. Cette thèse met en cause le système pénal et, plus particulièrement, le rôle du juge pénal. Si un inculpé est poursuivi devant le juge pénal ce

C'est le coeur du débat. La situation actuelle, avec une Commission de contrôle qui est juge et partie, n'est pas saine. Il y a lieu d'instituer un organe indépendant au niveau fédéral et au niveau des entités fédérées. Il faut instituer un nouvel organe. Il n'est pas confier cette tâche au Conseil d'État ou

Aujourd’hui plus que jamais, il s’impose de confier le contrôle des règles de financement de la vie politique à un organe juridictionnel ou, à tout le moins, de juridictionnaliser la procédure existante de

Quelles voies juridictionnelles empruntées ? Quatre solutions

Le contrôle est assuré en premier lieu par la contrôle, qui est composée exclusivement de politiques et qui est donc à la fois juge et partie.

Par ailleurs, le contrôle ne peut être efficace que si les documents de rapport contiennent toutes les informations

« Nemo judex in causa sua ». On ne peut pas être simultanément le « contrôleur » et le « contrôlé ». C'est un principe qui est invariablement mis en évidence dans tous les documents européens et internationaux, de même que dans la doctrine.

Il nous semble que le système de

Il doit y avoir un contrôle strict et indépendant du respect des règles. La comptabilité des partis doit être contrôlée par des réviseurs désignés de manière aléatoire et être finalement approuvée ou rejetée par un organe indépendant, qui est bel et bien la Cour des comptes. infligées aux

conférer au Collège juridictionnel les tâches qui sont actuellement dévolues aux présidents des bureaux principaux électoraux et à leurs greffes.

certes demander l’avis de la Cour des comptes, mais celuici n'est pas contraignant. L'intervenante considère que cet avis devrait être rendu plus

Mme Weekers a consulté nombre de ces donations après les dernières élections. Elle a constaté à cette occasion qu'il existe de grandes

les régions à prendre en compte cette dans le cas où la création d’un système unifié trop difficile dans le contexte institutionnel du pays (paragraphe 82)

Compte tenu de cette répartition de compétences, il ne sera pas simple de mettre en œuvre la formulée, que le professeur Velaers juge néanmoins très judicieuse.

Deux voies sont envisageables pour parvenir à un - soit on prend les éléments du régime comm n de la LSRI

d'étendre les obligations d'audit au delà des comptes annuels des partis pour couvrir notamment leurs rapports sur les électorales

Il y a des divergences dans la rédaction du rapport financier (annexe VI). Des directives plus précises s’imposent.

que si un parti manque à ses obligations tirées de la loi du 4 juillet 1989 (ou d’autres textes pertinents) et encourrait normalement la perte du fédéral, cela se traduise par une perte de l’ensemble des prestations

Il faut respecter le principe de proportionnalité (voir 2.i).

La proposition d’appliquer des sanctions lors des prochaines élections, présente un inconvénient majeur, à savoir que les candidats qui ne se présenteront plus à ces élections, y échapperont.

Mme Weekers estime que la proposition prévoyant de priver un parti de toutes les prestations au titre de l’aide publique est trop radicale.

Pour un parti, la perte de toute aide publique pendant une période prolongée équivaudrait à le condamner de fait à l’interdiction (..) C’est pourquoi Mme Weekers conseille de ne pas suivre cette proposition du

prononcer sur les peines en cas de nonrègles de

Prévoir une échelle de sanctions plus proportionnelles et ayant un effet plus dissuasif pour les diverses infractions candidats (par ex. en généralisant l’inégibilité, en diversifiant les sanctions, en alourdissant les sanctions pénales et en prévoyant des règles en cas de

Le législateur devra dès lors envisager d’introduire un éventail de sanctions plus large (des sanctions intermédiaires) et d’amplifier la publicité des cas où des sanctions sont infligées.

Ensuite, la limitation électorales est imposée par la loi, non seulement aux partis politiques, mais aussi aux candidats pris individuellement. Or, pour ce qui concerne ces derniers, le législateur s’est résolu à prévoir des sanctions pénales (…). Un tel choix est problématique.

Il semble important à d’élargir l’éventail des sanctions. Non seulement vis-à-vis des partis, mais aussi vis-à-vis des

Il est en outre très important de vérifier si les sanctions à l’encontre des candidats sont

Selon le professeur Velaers, il est également nécessaire d’adapter le dispositif de sanction. À l’heure actuelle, les sanctions ne sont pas suffisamment diversifiées.

Il se recommande de prévoir un éventail élargi de « sanctions effectives,

Les sanctions infligées aux contrevenants dissuasives et prononcées par la Cour des comptes avec possibilité de recours devant le Conseil d’État.

l’article 74bis, § 2, de la loi électorale communale : la privation du mandat.

recommandation (§ 89)

fédérale et son actuelle répartition des compétences en partis politiques et en

Aanbeveling

Zij stelt voor de partij de boekhouding te laten indienen, en niet de vzw. overheidsfinanciering genieten.

Professor Velaers pleit er niet voor om de kiesdrempel af te ontmoedigd.

De vrees is geuit dat een campagnekostenvergo

problemen oplossen.

de termijn voor de bewaring van de bewijsstukken langer te maken dan twee jaar

De termijn van twee jaar is ruim toereikend.

eenvoudig te realiseren.

Met een

aanbeveling professor Velaers zeer zinvol.

(paragraaf 83)

Rôle des réviseurs d’entreprises dans le cadre de la comptabilité des partis politiques dans les pays frontaliers de la Belgique

Comment le contrôle des partis politiques est-il réglementé ? Quel est le rôle du réviseur d’entreprises (directive audit 2006/43/CE)? Quel est le périmètre de consolidation des partis politiques ? Y a-t-il un contrôle des dépenses individuelles des candidats qui participent aux élections ?

Belgique

Art.23 Loi 4 juillet 1989 – « §1er Le conseil

d'administration de l'institution visée à l'article 22 établit un rapport financier sur les comptes annuels du parti politique et de ses composantes. Le rapport financier est établi chaque année dans le respect des dispositions de la loi du 17 juillet 1975 relative à la comptabilité et aux comptes annuels des entreprises et de ses arrêtés d'exécution. Le rapport financier comprend

Art.1er Loi 4 juillet 1989 – « les

composantes des partis politiques » sont « les services d'études, les organismes scientifiques, les instituts de formation politique, les producteurs d'émissions politiques concédées, l'institution visée à l'article 22, les entités constituées au niveau des arrondissements et/ou des circonscriptions électorales pour les élections des Chambres fédérales et des

Art.16bis Loi 4 juillet 1989 – Les

versements que les mandataires politiques font à leur parti politique ou à ses composantes ne sont pas considérés comme des dons. Ils ne tombent donc pas sous le coup de la réglementation qui prévoit l’enregistrement annuel de chaque don de 125 euros et plus. B.

générale après avoir fait l’objet d’un contrôle de la part des commissaires aux comptes quelle qu’en soit la formation juridique France Loi 15/01/1990 – Art.11-7 Les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11.4 ont l’obligation de tenir une comptabilité. Les comptes sont arrêtés chaque année. Ils sont certifiés par deux commissaires aux comptes, qui assurent leur publication sommaire au Journal officiel de la République française.

Art.11-7 – La comptabilité doit retracer tant

les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient la moitié du capital social ou des sièges de l’organe d’administration ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion. Art. L.52-4 Un candidat ne peut avoir recueilli des fonds en vue du financement de sa campagne que par l’intermédiaire d’un mandataire nommément désigné par lui, qui est soit une association de financement électorale, soit une personne physique dénommée « le mandataire financier.

Les dispositions du présent article ne sont pas applicables à l’élection des conseillers généraux dans les cantons de moins de 9000 habitants et à l’élection des conseillers municipaux dans les

locale. Il incombe au réviseur d'entreprises de s'assurer que toutes « les sections choisies pour l'audit » sont contrôlées de la même manière. Le réviseur d'entreprises vérifie le respect non seulement des formalités mais aussi des règles de calcul.

vergadering na controle door de accountants. vorming ervan.

V.— NOTE DE TRAVAIL DU 21 NOVEMBRE 2012 Projet de proposition de loi modifi ant la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des Chambres fédérales, ainsi qu’au fi nancement et à la comptabilité ouverte des partis politiques 1 2 Article 1er La présente loi règle une matière visée à l’article 77 de la Constitution.

Art. 2

Dans l’article 1er de la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des Chambres fédérales, ainsi qu’au fi nancement et à la comptabilité ouverte des partis politiques, modifi ée par les lois du …, les modifi cations suivantes sont apportées: a) il est inséré un 1°/1 rédigé comme suit: “1°/1 parti politique bénéficiant d’une dotation: le parti visé au 1° qui, en application de la présente loi, bénéficie Sénat;”; b) il est inséré un 1°/2 rédigé comme suit: “1°/2 parti politique ne bénéficiant pas d’une dotation: le parti politique visé au 1° qui, en application de la présente loi, ne bénéficie pas d’une dotation de la Ce projet de proposition de loi s’inspire en partie de la proposition de loi déposée par M.

Tavernier le 17 juillet 2002 après une évaluation antérieure (voir DOC Chambre, n° 50-1959/1 et 2, ainsi que l’avis du Conseil d’État DOC n° 50-1959/3). Les développements généraux devraient préciser, pour chaque recommandation du GRECO, s’il y est donné suite, en justifi ant le choix (par ex. quant à la prolongation de la période réglementée et au durcissement des normes relatives à l’audit de la comptabilité des partis, en vue notamment de garantir la nécessaire indépendance requise des réviseurs).

Commentaire: — La distinction entre parti politique bénéfi ciant d’une dotation et parti politique n’en bénéfi ciant pas permettra de formuler plus précisément d’autres dispositions légales, comme par exemple celles relatives aux dépenses électorales et à la comptabilité (voir également les articles 2, e), 5, 11, 12 et 13). — On peut cependant se demander si cette distinction ne doit pas être formulée plus largement ou autrement, afi n de soumettre aussi totalement au champ d’application de la loi du 4 juillet 1989 les partis qui ne bénéfi cient pas de la dotation fédérale, mais bien d’un fi nancement complémentaire de la part d’un parlement de Communauté ou de Région.

On peut songer à cet égard aux conséquences de ce fi nancement complémentaire pour l’obligation de déposer un rapport fi nancier (voir commentaire des articles 11 et 12) et pour la compétence et la possibilité des Commissions de contrôle des entités fédérées d’infl iger des sanctions à la suite de sanctions infl igées par la Commission de contrôle fédérale. c) les dispositions fi gurant sous les 2° et 3°sont abrogées; Les points 2 et 3 de l’article 1er contiennent une énumération des recettes et dépenses d’un parti politique et de ses composantes.

Ces dispositions datent encore de la période où les partis devaient présenter exclusivement un état des recettes et des dépenses (compte de résultats). Ces dispositions sont devenues sans objet à la lumière de l’article 23, alinéa 2 (respect de la loi du 17 juillet 1975 relative à la comptabilité et aux comptes annuels des entreprises et de ses arrêtés d’exécution). d) la disposition fi gurant sous le 4°, alinéa 1er, est modifi ée comme suit: … Cette modifi cation éventuelle concernera la composition de la Commission de contrôle à la lumière de la réforme du Sénat.

e) la disposition fi gurant sous le 4°, alinéa 3, est remplacée par ce qui suit: “La Commission de contrôle est tenue de se faire conseiller, aux conditions prévues par la présente loi, par la Cour des comptes pour le contrôle des dépenses électorales et le contrôle des rapports fi nanciers concernant les partis politiques (bénéfi ciant d’une dotation et ne bénéfi ciant pas d’une dotation) et leurs composantes, ainsi que pour la fi xation du coût total des communications et des campagnes d’information destinées au public, lorsque la Commission de contrôle a décidé l’imputation totale ou partielle de ce coût.

Si elle le juge opportun, la commission peut également solliciter l’avis compétences légales.”. — Il est proposé d’octroyer à la Cour des comptes la compétence de fi xer le coût d’une campagne d’information lorsque la Commission de contrôle en décide l’imputation: voir les articles 3 et 7. — On peut se demander s’il ne faut pas revoir l’article 180 de la Constitution à cet effet.

Art. 3

L’article 4bis de la même loi, inséré par la loi du … et modifi é par les lois du …, est abrogé. Il est proposé d’abroger l’article 4bis, d’actualiser ses dispositions et de les intégrer de manière systématisée dans un nouveau chapitre II/2 contenant les articles 14/2 à 14/4. Les modifi cations proposées concernent notamment le champ d’application ratione materiae et ratione personae (c’est ainsi que les gouvernements des entités fédérées, les présidents des parlements des entités fédérées et les membres du Collège et le président de l’Assemblée de la Commission communautaire française ne sont plus visés – mais bien provisoirement encore les membres du Collège de la Commission communautaire fl amande), la procédure, les sanctions, avec intervention de la Cour des comptes, et la possibilité de recours auprès du Conseil d’État (voir le commentaire des articles 5, 7, 8 et 13).

Art. 4

L’article 11bis de la même loi, inséré par la loi du … et modifi é par les lois du …., est modifi é comme suit: L’article 11bis concerne la compétence d’avis de la Cour des comptes. Dans ce cadre, on peut se demander s’il ne faudrait pas élargir les compétences d’investigation de cette instance. À la lumière de la recommandation du GRECO visant à rendre le contrôle de la comptabilité et des dépenses électorales plus strict et plus transparent, on relèvera le souhait, formulé à chaque fois par la Cour des comptes dans ses avis, de disposer de davantage de compétences de contrôle.

En ce qui concerne les dépenses électorales, la Cour des comptes a toujours souligné que son “examen (…) ne porte pas sur l’importance signifi cative, l’exhaustivité ou la régularité des dépenses électorales mêmes, autrement dit des opérations à la base des déclarations. La Cour ne dispose pas des pièces justifi catives en la matière et ne possède pas, comme mentionné, de compétence de contrôle directe à l’égard des partis politiques ou des candidats aux élections.” En ce qui concerne les rapports financiers, la Cour des comptes fait invariablement observer qu’elle “ne s’est donc pas prononcée sur la validité et sur la réalité des opérations sous-jacentes dans la mesure où elle n’a pas accès aux pièces justifi catives.” À cet égard, la question se pose de savoir si la Cour des comptes dispose de suffisamment de moyens matériels et humains pour examiner individuellement toutes les déclarations de dépenses électorales dans un délai relativement bref.

Cette question gagne encore en pertinence à la lumière de la réforme proposée en vertu de laquelle les élections européennes, fédérales et celles des assemblées des entités fédérées coïncideront à partir de 2014. La même observation s’applique en ce qui concerne l’examen des rapports financiers.

Art. 5

L’article 13 de la même loi, modifi é par les lois du …., est remplacé par ce qui suit: “Art. 13. § 1er. En l’absence de déclaration ou en cas de déclaration tardive, inexacte ou incomplète des dépenses électorales et de l’origine des fonds qui y sont consacrés, en cas de dépassement du montant maximal prévu en application de l’article 2, § 1er, alinéas 1er et 2, et en cas de violation des articles 2, § 1er, alinéas 3

et 4, et 5, la Commission de contrôle peut infl iger au parti politique concerné une ou plusieurs des sanctions suivantes:

1° À un parti qui bénéfi cie d’une dotation: — la perte de la dotation pendant une période fi xée par la Commission de contrôle et qui ne peut être inférieure à un mois ni supérieure à quatre mois. La sanction est effective à partir du mois suivant la date de la décision de la Commission de contrôle. En cas de récidive, la Commission de contrôle peut prononcer la perte de la dotation pour une période qui ne peut être inférieure à un mois ni supérieure à douze mois; — la perte du droit d’utiliser le même sigle ou un numéro de liste national lors des prochaines élections fédérales; le remplacement du montant maximal fi xé à l’article 2, § 1er, que le parti politique concerné peut affecter à la propagande électorale lors des prochaines élections fédérales par le montant dépensé par ce parti lors des dernières élections fédérales, diminué d’un pourcentage fi xé par la Commission de contrôle, qui ne peut être inférieur à dix pour cent ni supérieur à cinquante pour cent;

2° À un parti qui ne bénéfi cie pas d’une dotation: — une amende administrative à concurrence du dépassement du montant maximal qui lui est appliqué; — le remplacement du montant maximal fixé à l’article 2, § 1er, que le parti politique concerné peut affecter à la propagande électorale lors des prochaines élections fédérales par le montant dépensé par ce parti lors des dernières élections fédérales, diminué d’un pourcentage fi xé par la Commission de contrôle, qui ne peut être inférieur à dix pour cent ni supérieur à cinquante pour cent. 

§ 2. Conformément à l’article 14, § 1er, 2°, ou à l’article 16, 8°, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, la décision de la Commission de contrôle par laquelle une sanction visée au § 1er est infl igée est susceptible d’un recours en annulation.” . — La question  de la répercussion éventuelle de cette sanction au-delà des prochaines élections doit encore être examinée (voir également le commentaire de l’article 13). — Dans cette logique, il convient de réfl échir à la possibilité pour la Commission de contrôle fédérale, lorsqu’elle infl ige une des sanctions mentionnées cidessus, de communiquer le dossier pour suites utiles à la Commission de contrôle du parlement de l’entité fédérée concernée de telle sorte que celle-ci puisse également infl iger une sanction.

À cet égard, on peut renvoyer à l’article 31, § 5, alinéa 2, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles qui dispose ce qui suit en ce qui concerne le contrôle des dépenses électorales pour les élections des Parlements wallon et fl amand et le contrôle des communications, destinées au public, des gouvernements des entités fédérées: “Les Chambres législatives, le Parlement concerné ou l’organe désigné par lui, sont tenus d’exécuter les sanctions imposées par une autre assemblée ou par l’organe désigné par elle en application de la législation fédérale relative à la limitation des dépenses électorales.”.

Dans le même sens, l’article 22, § 5, alinéa 3, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises stipule: “Le Parlement concerné ou l’organe désigné par lui, est tenu d’exécuter les sanctions imposées par une autre assemblée ou par l’organe désigné par elle en application de la législation fédérale relative à la limitation des dépenses électorales.” (Idem: art. 44, alinéa 1er, de la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone).

Il convient encore d’ajouter que, vu le principe de la simultanéité des élections à partir de 2014, les travaux de contrôle des différentes Commissions de contrôle se chevaucheront inéluctablement, avec toutes les difficultés que cela comportera (voir à cet égard les remarques sur la problématique des élections simultanées fi gurant dans le rapport de la Commission de contrôle fédérale sur le contrôle des dépenses électorales pour l’élection du Parlement européen du 7 juin 2009: Doc.

Chambre, n° 52-2591/1 et Sénat, n° 4-1778/1, p. 4-6).

— Il est disposé, au § 2, que les décisions de la Commission de contrôle visées au § 1er peuvent être contestées devant le Conseil d’État. Il convient encore de déterminer si le fondement légal à cet effet doit être prévu à l’article 14, § 1er, 2°, ou dans un nouvel article 16, 8°, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. — Concernant l’instance de recours, la distinction suivante serait établie.

Le Conseil d’État connaîtrait des recours en annulation des sanctions infl igées aux partis politiques (cf. articles 5 et 13), tandis que la Cour constitutionnelle connaîtrait des recours en annulation des sanctions infl igées aux candidats individuels (cf. art. 7), exception faite, éventuellement, du contentieux relatif aux communications gouvernementales (cf. art. 8). Cela implique notamment la nécessité de revoir l’article 142 de la Constitution concernant la Cour constitutionnelle.

Cet article est ouvert à révision (cf. Moniteur belge, 7 mai 2010 – Ed. 2). De plus, les procédures de recours devraient être établies dans la législation concernant la Cour constitutionnelle et le Conseil d’État. — Il importe qu’il soit statué dans un bref délai sur les recours en annulation (Cour constitutionnelle et

Art. 6

Dans l’article 14, § 1er, 3°, modifi é par la loi du …, les mots “ou aura déclaré de manière incorrecte ou incomplète” sont insérés entre les mots “aura omis de déclarer” et les mots “ses dépenses électorales”.

Art. 14, § 1er, 1°: cette disposition est-elle bien pertinente? Un tiers n’est par exemple pas tenu de déposer une déclaration (voir toutefois le troisième tiret).

Art. 14, § 1er, 3°: il est proposé d’incriminer également le fait de déposer une déclaration de dépenses électorales incomplète ou incorrecte. Dans le § 1er, il est toujours question de “quiconque”. Il ne s’agit donc pas seulement de candidats, mais aussi de tiers éventuels. Or, à l’heure actuelle, les tiers ne sont pas obligés de déposer une déclaration de dépenses électorales. C’est pourquoi le mot “quiconque” pourrait être remplacé par les mots “le candidat qui”. Si, toutefois, une disposition devait être introduite en vertu de laquelle des tiers pourraient également engager des

dépenses électorales (cf. l’arrêt Bowman de la CEDH), il faudrait alors en tenir compte. L’annonce anonyme “Nu Anders” parue le 9 octobre dans les quotidiens “De Tijd”, “Het Laatste Nieuws” et “De Gazet van Antwerpen” a focalisé l’attention sur la problématique de la campagne menée par des tiers à l’approche des élections locales du 14 octobre 2012. À cet égard, la question qui se pose est de savoir si la procédure visant à mettre fi n à la propagande électorale prévue à l’article 4, § 2, de la loi du 4 juillet 1989 est suffisante.

Pour répondre à cette question, il faut mettre deux principes en balance. D’une part, une campagne par des tiers ne peut être mise sur pied pour contourner la réglementation actuelle relative aux dépenses électorales, et en particulier les montants maximums. D’autre part, les règles édictées en ce qui concerne les campagnes menées par des tiers ne peuvent mettre en péril les principes constitutionnels de la liberté d’expression et de la liberté de la presse.

Art. 7

Dans la même loi, il est inséré un article 14/1 rédigé comme suit: “Art. 14/1 - § 1er. La Commission de contrôle peut décider d’infl iger une des sanctions suivantes à un candidat élu pour les manquements visés à l’article 14, § 1er:

1° un rappel à l’ordre;

2° un blâme;

3° une retenue appliquée à l’indemnité parlementaire à concurrence d’un montant de x  % pendant une durée de x jours, semaines ou mois, avec un minimum de x jours, semaines ou mois et un maximum de x jours, semaines ou mois;

4° une suspension de son mandat, pour une durée 5° une privation du mandat. Les sanctions font l’objet d’une publication au Moniteur belge. § 2. … § 3. Conformément à l’article x de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, les décisions

de la Commission de contrôle visées au § 1er, 3° à 5°, sont susceptibles d’un recours en annulation.”. — L’échelle de sanctions proposée au § 1er s’inspire en premier lieu de celle qui s’applique dorénavant aux candidats aux élections locales en Région wallonne (voir documents du Parlement wallon, 2011-2012, n° 610/1-4) (voir art. L4131-5 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation). Le Vlaams Lokaal en Provinciaal Kiesdecreet prévoit également des sanctions administratives, à savoir la suspension et la privation du mandat.

On peut éventuellement envisager de n’appliquer les deux sanctions les plus lourdes (suspension et privation du mandat) qu’en cas de récidive. — La procédure à appliquer par la Commission de contrôle devrait être fi xée au § 2 (par ex. son caractère écrit et contradictoire avec, notamment, le respect des droits de la défense). — Au § 3, il est disposé que seules les sanctions les plus lourdes, à savoir la retenue temporaire appliquée à l’indemnité parlementaire ainsi que la suspension et la privation du mandat pourraient être contestées devant la Cour constitutionnelle, tandis que les sanctions plus légères, à savoir le rappel à l’ordre et le blâme, ne seraient pas susceptibles de recours (concernant le rôle respectif de la Cour constitutionnelle et du Conseil d’État: voir le commentaire de l’art.

5). — Il conviendra également d’être attentif à la problématique du concours éventuel entre l’article 14 (sanctions pénales et procédure pénale) et l’article 14/1 (sanctions administratives et procédure administrative).

Art. 8

Il est inséré un chapitre II/1 intitulé “Chapitre II/1. Contrôle des communications officielles du gouvernement fédéral et des présidents des Chambres fédérales”, qui comprend les articles 14/2 à 14/4 rédigés comme suit: “Section 1re Champ d’application

Art. 14/2

§ 1. Le gouvernement fédéral, un ou plusieurs de ses membres, et les présidents des Chambres fédérales ne peuvent diffuser des communications ou mener des campagnes d’information destinées au public et financées directement ou indirectement par des fonds

publics que sur des matières qui relèvent de leurs attributions. § 2. La Commission de contrôle est tenue de contrôler préalablement toutes les propositions de communications et de campagnes d’information visées au § 1er, quel que soit le support médiatique utilisé, en ce compris les applications de l’internet. § 3. Ne sont pas soumises à ce contrôle:

1° les communications et les campagnes d’information non personnalisées qui sont imposées par une disposition légale ou administrative;

2° les communications et les campagnes d’information non personnalisées émanant d’un organe fédéral d’information, dans lesquelles les personnes ou l’instance visées au § 1er ne sont pas citées nommément ou ne sont pas représentées de l’une ou l’autre manière;

3° les communications et les campagnes d’information émanant d’organismes d’intérêt public, d’entreprises publiques autonomes et d’organismes assimilés, dans lesquelles les personnes ou l’instance visées au § 1er ne sont pas citées nommément ou ne sont pas représentées d’une manière ou d’une autre;

4° les communications internes des personnes ou de l’instance visées au § 1er destinées au personnel des services publics fédéraux qui en relèvent, sauf pendant la période de référence visée à l’article 4, § 1er. § 4. L’organe fédéral d’information et les organismes et entreprises visés au § 3, 2° et 3°, informent, selon le cas, le gouvernement, le ministre ou le secrétaire d’État concerné, préalablement et par écrit, de leur intention de diffuser une communication ou de mener une campagne d’information concernant une matière qui relève respectivement du gouvernement, du ministre ou du secrétaire d’État concerné, dans laquelle ces derniers sont cités nommément ou représentés de l’une ou l’autre manière.

Section 2. Procédure d’avis

Art. 14/3

Le gouvernement fédéral, un ou plusieurs de ses qui souhaitent diffuser une communication ou lancer une campagne d’information visée à l’article 14/2,

§ 1er, recueillent préalablement, par le biais d’une note de synthèse, l’avis de la Commission de contrôle à ce Ils sont également tenus de recueillir cet avis s’ils marquent leur accord sur le mode de présentation de la communication ou de la campagne d’information, prévu à l’article 14/2, § 4. Cette note, dont le modèle est fi xé par la Commission de contrôle dans son règlement d’ordre intérieur, reprend, à peine d’irrecevabilité, le contenu, le mode de présentation, les motifs de la communication ou de la campagne d’information, les moyens utilisés, leur tirage, leur fréquence de diffusion ou d’émission, le coût total et les fi rmes consultées.

Au plus tard dans les quinze jours qui suivent le dépôt de la note de synthèse, la Commission de contrôle rend un avis contraignant. L’avis est soit négatif soit positif moyennant le respect de certaines conditions, dans le cas où la communication ou la campagne vise, en tout ou en partie, la promotion de l’image personnelle d’un ou de plusieurs membres du gouvernement fédéral et des présidents des Chambres fédérales ou de l’image d’un parti Dans le cas où la Commission n’a pas rendu son avis dans le délai de quinze jours qui est prévu, l’avis est réputé être positif.

Dans les sept jours qui suivent la parution ou la diffusion de la communication ou de la campagne d’information, un exemplaire ou une copie de celles-ci est transmis à la Commission de contrôle. Section 3. Sanctions

Art. 14/4

§ 1er. Dans le cas où l’avis de la Commission de contrôle visé à l’article 14/3 n’aura pas été demandé ou l’aura été tardivement, la commission de contrôle peut, à la demande d’un membre, se saisir du dossier dans les trois mois de la parution de la communication ou du début de la campagne d’information. § 2. Dans les quinze jours de la réception de l’exemplaire ou de la copie visés à l’article 14/3, dernier alinéa, et s’il s’avère qu’il n’a pas été tenu compte d’un avis négatif ou que les conditions dont était assorti un avis positif n’ont pas été respectées, en tout ou en

partie, la Commission se saisit à nouveau du dossier à la demande d’un tiers des membres d’un groupe linguistique. La Commission est également saisie selon la même procédure dans le cas où le contenu et la présentation de la communication ou de la campagne d’information ont été modifi és par rapport à ce qui avait été exposé dans la note de synthèse. § 3. La Commission prend, au plus tard dans le mois de sa saisine, dans le respect des droits de la défense, à la majorité simple des voix dans chaque groupe linguistique, pour autant que la majorité des membres de chaque groupe linguistique soient présents, une décision motivée concernant la question de savoir si la communication ou la campagne en question vise ou non à améliorer l’image personnelle de l’intéressé ou l’image de son parti politique.

Si tel est le cas, elle peut infliger les sanctions 1. une réprimande qui est rendue publique dans les médias désignés par la commission; 2. l’imputation de la moitié du coût total de la communication ou de la campagne sur le montant maximum des dépenses électorales prévu pour les intéressés lors des élections auxquelles ils se présentent dans les cinq ans suivant la notifi cation visée au § 5,alinéa 1er; 3. l’imputation du coût total de la communication ou de la campagne sur le montant maximum des dépenses électorales prévu pour les intéressés lors des élections auxquelles ils se présentent dans les cinq ans suivant la notifi cation visée au § 5, alinéa 1er. § 4.

Si la commission décide l’imputation, les envoient le dossier sans délai, par lettre recommandée à la poste, à la Cour des comptes en la chargeant d’émettre, en application de l’article 1er, 4°, alinéa 3, dans les quatorze jours, un avis concernant l’exactitude et l’exhaustivité du coût de la communication ou de la campagne qui a été indiqué par l’intéressé. Le délai prévu au § 3 est de ce fait prolongé d’un mois.

Dès qu’elle a été informée de l’avis, la commission statue défi nitivement au plus tard dans les deux mois de sa saisine. § 5. La décision définitive est communiquée aux intéressés dans les dix jours ouvrables du moment où elle est rendue, par lettre recommandée à la poste. § 6. Conformément à l’article 14, § 1er, alinéa 2, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, la décision de la Commission de contrôle par laquelle une sanction est infl igée est susceptible d’un recours en annulation. § 7.

Si la décision devenue définitive implique une sanction, elle est publiée sans délai au Moniteur belge et communiquée aux autres assemblées législatives.”. — Voir le commentaire de l’article 3. — Il est indiqué, dans le commentaire de l’article 5, que l’instance de recours serait la Cour constitutionnelle ou le Conseil d’État selon que les sanctions infl igées par la Commission de contrôle s’appliqueraient à des personnes ou à des partis.

Concernant l’article 8, il y a lieu de s’interroger sur la pertinence d’une distinction aussi stricte. Se justifi e-t-il de confi er à la Cour constitutionnelle le contentieux relatif aux communications gouvernementales? En revanche, si l’on opte pour le Conseil d’État, un imbroglio juridique risque de voir le jour si un même candidat entame parallèlement deux procédures devant ces juridictions. Ainsi qu’il a été indiqué, il convient que ces procédures soient achevées dans un délai assez court.

Art. 9

Dans l’article 16bis de la même loi, modifi é par les lois du …, il est inséré, entre les alinéas 2 et 3, un nouvel alinéa rédigé comme suit: “Tout don de 125 euros ou plus doit être versé électroniquement par virement, ordre permanent ou bancaire ou de crédit. Le montant total des dons en espèces d’une même personne ne peut excéder 125 euros par an.”.

Art. 10

Dans la même loi, il est inséré un article 16quater rédigé comme suit: “Art. 16quater. — Les personnes physiques ayant la qualité de commerçant ou de commerçante au sens du Code de commerce et les personnes morales peuvent mettre de l’argent ou des produits à la disposition de partis politiques et de leurs composantes, de listes, de candidats et de mandataires politiques à titre de sponsorisation, c’est-à-dire en échange de publicité, pourvu: a. qu’il soit procédé conformément aux prix du marché et; b. que le montant ou la valeur des produits n’excède pas la somme de 2 000 euros (?) par an.”.

Art. 11

Dans l’article 22, alinéa 1er, de la même loi, modifi é par les lois du …, les mots “bénéfi ciant d’une dotation” sont insérés entre les mots “Chaque parti” et les mots “qui satisfait aux conditions fi xées”. — Le but serait de n’appliquer les articles 22 et 23, dans une section 1re, qu’aux partis politiques bénéfi - ciant d’une dotation. — Dans un nouvel article 22/1 (section 2), il serait précisé à quelles conditions la comptabilité des partis politiques ne bénéfi ciant pas d’une dotation doit satisfaire.

C’est ainsi qu’ils devraient par exemple déposer exclusivement un compte de résultats relatif à l’année électorale. Cette obligation pourrait être modulée selon le montant des dépenses électorales effectuées. — À cet égard, il faudra également examiner l’applicabilité de l’article 16bis concernant les dons à l’égard des partis politiques ne bénéficiant pas d’une dotation, notamment en ce qui concerne le financement de leur campagne électorale et de leurs éventuelles activités pré-électorales.

Dans son vade-mecum du 30 avril 2007, la Commission de contrôle a fait observer à ce propos que “l’article 16bis portant sur la réglementation des dons ne fait pas partie du chapitre II concernant la limitation et le contrôle des dépenses électorales, mais bien du chapitre III portant sur le fi nancement des partis politiques. Étant donné que la violation de l’article 16bis expose à des sanctions, cette disposition n’est applicable qu’aux partis politiques qui n’ont pas d’élus, et

aux candidats qu’ils ont présentés après que ces partis ont introduit la déclaration (d’acceptation) mentionnée à l’article 6” (Doc. Chambre, n° 51-3115/1, p.21).

Art. 12

Dans la même loi, il est inséré un article 22/1 rédigé “Art. 22/1. …”. Voir le commentaire de l’article 11, deuxième tiret.

Art. 13

L’article 25 de la même loi, modifi é par les lois du …, “Art. 25. § 1er. Le défaut de dépôt du rapport fi nancier, constaté par la Commission de contrôle, entraîne la suspension automatique du paiement de la dotation qui serait octroyée à l’institution visée à l’article 22, et ce aussi longtemps que ce rapport n’est pas envoyé conformément au prescrit de l’article 24. § 2. L’approbation sous réserve visée à l’article 24 entraîne la suspension préventive d’un douzième de la dotation annuelle. § 3.

Le non-dépôt ou le dépôt tardif du rapport financier et le défaut d’approbation du rapport financier par la Commission de contrôle entraîne la perte de la dotation qui serait octroyée à l’institution visée à l’article 22 pendant une période subséquente fixée par la Commission de contrôle et qui ne peut être inférieure à un mois ni supérieure à douze mois. § 4. Conformément à l’article 14, § 1er, 2°, ou à l’article 12 janvier 1973, la décision de la Commission de contrôle visée au § 3 par laquelle une sanction est infl igée est susceptible d’un recours en annulation.”. — Cette disposition devra éventuellement être développée plus avant à la lumière de la distinction opérée entre partis bénéfi ciant d’une dotation et partis n’en bénéfi ciant pas (voir également à ce sujet le commentaire de l’article 2, a et b, et de l’article 5).

— La question de la répercussion éventuelle d’une sanction au-delà des élections suivantes, au cas où un parti perdrait sa dotation faute d’élu, doit encore être examinée (voir également le commentaire de l’article 5). — La procédure que devrait suivre la Commission de contrôle dans sa prise de décision devra également être explicitée. — Il est disposé, au § 4, que la décision de la Commission de contrôle par laquelle une sanction est infl igée à un parti politique peut être contestée devant le Conseil d’État.

Il convient encore de déterminer si le fondement légal à cet effet doit être prévu à l’article 14, § 1er, 2°, ou dans un nouvel article 16, 8°, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973.

VI.— RÉACTIONS ET AMENDEMENTS DES PARTIS POLITIQUES À LA NOTE DE TRAVAIL DU 21 NOVEMBRE 2012 Au secrétariat de la commission de Contrôle Madame, Monsieur, Veuillez trouver ci-après, avec nos excuses pour les avoir envoyées avec un jour de retard, les remarques de la N-VA relatives à la note de travail. Nous choisissons, de façon conséquente, de faire intervenir le Conseil d’État en tant qu’organe de recours.

Comme déjà indiqué dans des notes précédentes, nous soulignons l’autonomie des parlements des communautés et des régions en ce qui concerne la réglementation relative aux élections relevant de leur compétence (voir la correspondance annexée). L’harmonisation des différentes réglementations doit donc se faire dans le cadre d’une concertation. Avec nos amicales salutations, Fons Duchateau Coordinateur de l’organisation du parti Nieuw-Vlaamse Alliantie

Aux présidents de la commission de Contrôle Au président du groupe de travail Partis politique

p.a. Secrétariat de la commission de Contrôle 1008 Bruxelles

Messieurs les présidents,

Comme suite à votre lettre du 4 novembre, je vou réponse de la Nieuw-Vlaamse Alliantie à un certa

Dans un souci d’uniformité de la réglementation paraît avant tout indiqué de transférer le pouvoir Dans cette optique, outre les compétences exista régionales, chaque parlement de Région pourrait contrôle des dépenses électorales engagées pou de la Chambre et du Sénat organisées sur son te

En ce qui concerne vos questions, il nous semble

• contestée – de contrevenants potentiels par de

Dans le cas des dépenses électorales, cette régl en vigueur pour les élections locales, qui confère bien, on peut décider de donner à la Cour des co déclarations de manière approfondie et, en cas d pour poursuites. Une autre option valable consist d’experts externes (cf. élections locales en Fland province).

Pour ce qui est du contrôle des comptes annuels pouvant être infligées à cet égard, il nous paraît o comptes et au Conseil d’État, celui-ci statuant su Cour des comptes.

Nous demandons par ailleurs que l’on simplifie (o la législation existante, avec ses innombrables ex idéalement créer un cadre dans lequel les partis limites des montants maximums en vigueur, d’un de dépenser ces montants, mais où l’on contrôle dépenses (et la manière de les présenter).

En matière de sanctions, nous plaidons en faveu sanctions plus légères pour les infractions légère les infractions graves (ou répétées).

La N-VA est également partisane de la suppress candidats les mieux placés peuvent dépenser de compenser cette suppression, on pourrait par ex tous les candidats

ANNEXE

Bruxelles, le 25 novembre 2009

En ce qui concerne la consolidation des compte d’aller, à l’échelon local, au-delà de la consolida comptes des sections locales n’est pas faisable

Pour ce qui est de la problématique des dons e réglementation actuelle soit maintenue en ce qu montants maximums en vigueur soient égaleme

Nous espérons que nos points de vue pourront législation meilleure et plus transparente en cet

Meilleures salutations, Bart De Wever Président de la N-VA

2.i (adaptation) Accord de principe.

2.ii Impossible à mettre en oeuvre pour des ra

Toutes les composantes qui font partie du législation sont validées par le réviseur d’e

4.i Cette mesure n’est pas opportune, eu éga administrative supplémentaire qu’elle génè

4.ii Peut être examiné, tout en gardant à l’esp

4.iii

4.iv La législation relative aux compétences ex la Région concernée. Il peut bien entendu d’accord conclu entre les parlements au su cours de la période réglementée).

5.i Le prolongement de la période réglementé

5.ii Voir le point 4.iv.

6.i Le prolongement du délai de conservation

6.ii et iii

7.i La législation actuelle relative à l’enregistre

7.ii

8.i et 8.ii D’accord, sous réserve de l’observation fo

9.i L’indépendance du réviseur est déjà prévu Les règles relatives à l’audit et au contrôle la transparence.

9.ii Le contrôle exercé par la Cour des compte Addition au tableau “GRECO”

10.i et ii

11.i Accord de principe, sous réserve du point 4.

11.ii Il s’indique d’élaborer une gamme plus large sanctions proportionnelles.

11.iii

BIJLAG

Aanvulling tabel ‘GRE Fons Duchateau – 13/05

2.i (aanpassing) Principieel akkoord.

Om praktische redenen is dit niet haalbaar.

Niet aangewezen gezien de beperkte impact v administratieve belasting.

Kan onderzocht worden maar ‘bevorderen’ ka

Akkoord.

Zie 4.iv

6.ii en iii

Huidige wetgeving m.b.t. registratie giften vol

De onafhankelijkheid van de revisor is reeds v De regels m.b.t. audit en de controle van de ja waarborgen.

De controle door het Rekenhof is voldoende.

10.i en ii Niet akkoord.

Principieel akkoord mits 4.iv

NOTE

À L’ATTENTION DU SECRÉTARIAT DU GT “PARTIS POLITIQUES” Objet: réunion du GT “partis politiques” du 18 décembre 2012 18 décembre 2012 POSITION PS (DRAFT) concernant la révision de la proposition de loi visant à modifi er la loi du 4 juillet 1989 1. Amender la loi de 1989 pour prendre en compte les partis qui ne bénéfi cient pas de fi nancement public fédéral. Ces partis sans élu ne peuvent pas être sanctionnés (perte de fi nancement) en cas de violation des plafonds de dépenses électorales et ne sont pas tenus de déposer un rapport fi nancier sur leur Proposition de loi: — distinguer dans les défi nitions de la loi les partis bénéfi ciant d’une dotation de ceux qui n’en bénéfi cient pas; — préciser à quelles conditions la comptabilité des partis politiques qui ne bénéfi cient pas d’une dotation doit satisfaire => aucune obligation actuelle.

On passerait à une obligation de déposer un compte de résultat relatif à l’année électorale.

Le PS est d’accord. Cela permet un certain contrôle, notamment sur l’origine des fonds utilisés en campagne. Difficile d’étendre cette obligation de compte de résultat au-delà de l’année électorale étant donné le caractère parfois éphémère des très petits partis. 2. Favoriser le recours à des modalités modernes et plus sûres de versement des dons afi n de permettre leur traçabilité — Que les dons de plus de 125 euros, soit ceux qui doivent obligatoirement être enregistrés, ne puissent plus être effectués que par virement ou par voie électronique.

Le PS est d’accord. Il y a une cohérence avec l’obligation d’enregistrement du don. 3. Préciser ou défi nir la notion de don afi n d’encadrer les prestations gratuites ou inférieures à la valeur du marché et mettre en cohérence le sponsoring et les règles existantes en matière de dons. Ce que le Greco reprochait à la législation belge, c’était le fl ou en matière de sponsoring (permis? interdit? quelle défi nition?). définition du sponsoring: les commerçants et personnes morales peuvent mettre de l’argent ou des produits à la disposition de partis politiques à titre de sponsorisation, c’est-à-dire en échange de publicité.

Le PS est d’accord.

— pourvu qu’il soit procédé conformément au prix du marché. Le PS est d’accord. La référence au prix du marché dans la loi qui est interprété comme étant les prix qui seraient pratiqués envers d’autres clients que le parti politique. Cela exclut le prix d’ami mais inclut des remises commerciales éventuelles. que le montant ou la valeur des produits n’excède pas 2.000 € par an Le PS n’est pas d’accord.

Ce montant de 2.000 € correspond à la limite qu’une personne peut donner par an à plusieurs partis politiques. Cette limitation est beaucoup trop basse. 4. Mettre en place un système de contrôle du fi nancement des partis et campagnes électorales qui soit le plus indépendant possible des partis politiques et doté des moyens nécessaires à l’exercice d’un contrôle substantiel et adéquat. La majorité des partis a voulu préserver les prérogatives du pouvoir législatif en matière de dépenses électorales, mais en renforçant le contrôle de la Cour des comptes en soutien des assemblées parlementaires.

permettre à la Cour des comptes de disposer des pièces justifi catives en matière de dépenses électorales des partis et des candidats afi n qu’elle puisse réellement exercer sa compétence “d’avis concernant l’exactitude et l’exhaustivité” des rapports établis par les bureaux principaux de circonscription sur les dépenses de propagande électorale engagées par les candidats et par les partis politiques.

La Cour signale à chaque élection son incapacité à émettre un avis pertinent en l’absence des pièces justificatives et d’une compétence de contrôle direct. Le PS émet certaines réserves. Bien qu’il soit logique que la Cour puisse disposer des pièces justifi catives pour exercer sa mission de façon efficace. Qu’en est-il de la charge administrative supplémentaire pour la Cour qui n’aura de toute façon pas les moyens humains et matériels d’examiner individuellement toutes les déclarations de dépenses électorales dans un délai relativement bref? Pour les partis politiques et les candidats, qui doivent actuellement conserver ces pièces deux ans et les transmettre en cas de demande de la commission, le risque de sanction est accru puisque la vérifi cation s’appuie sur des documents justifi catifs (incohérence entre les pièces justificatives et la déclaration de dépenses).

On peut toutefois supposer que les listes et les candidats seront attentifs à la cohérence entre leur déclaration et les pièces. Le PS est d’accord pour que la Cour des comptes dispose des pièces justifi catives. Mais il convient de ne pas permettre la consultation de celles-ci aux autres personnes susceptibles de porter plainte (“toute personne intéressée”) car il y aurait un risque d’infl ation des plaintes, en ce qui concerne notamment la notion de “prix du marché”.

5. Assurer une échelle de sanctions davantage proportionnées et dissuasives pour les divers manquements des partis et candidats • Pour les partis politiques — élargissement des infractions punissables par une perte de dotation: actuellement, c’est uniquement

le dépassement du montant autorisé, on élargirait à l’absence de déclaration ou aux cas de déclaration tardive, inexacte ou incomplète. Le PS est d’accord. Et ce dans la logique de vraies sanctions aux infractions, mais pas de sanction en cas de déclaration inexacte ou incorrecte de bonne foi (nécessité de dol) — pour les partis qui bénéfi cient d’une dotation, nouvelle échelle de sanctions: perte de la dotation de 1 à 4 mois (texte actuel); en cas de récidive entre 1 et 12 mois; perte du droit d’utiliser le même sigle lors de la prochaine élection fédérale; le remplacement du montant max autorisé lors de la prochaine élection fédérale par le montant dépensé pour lequel il est sanctionné diminué d’un pourcentage fixé entre 10 et 50 %.

Le PS émet certaines réserves. La perte du droit d’utiliser le sigle est excessive et risque de créer des distorsions entre groupes politiques du même parti dans des assemblées différentes. La quatrième sanction (diminution du montant maximum autorisé lors de la prochaine élection) est probablement également excessive mais pourrait être acceptée. Ok pour les 2 premières sanctions. — création de sanctions pour les partis qui ne bénéfi cient pas d’une dotation: amende administrative à concurrence du dépassement du montant max autorisé; perte du droit d’utiliser le sigle lors des prochaines élections fédérales; le remplacement du montant max autorisé lors de la prochaine élection fédérale par le montant dépensé pour lequel il est sanctionné diminué d’un pourcentage fixé entre 10 et 50 %.

Le PS est d’accord pour le principe des sanctions. Il faudrait ajouter une amende plus importante en cas de récidive. De manière générale, le PS est peu favorable à une sanction qui se répercute lors de la prochaine élection. La sanction fi nancière (perte de dotation ou amende) est déjà assez lourde pour les partis.

— Instauration d’une possibilité de recours contre les sanctions infligées aux partis politiques par la commission de contrôle devant le Conseil d’État, avec un délai court pour celui-ci. Le PS est d’accord. C’est dans la logique des droits de la défense. — prévoir une coordination de la Commission de contrôle avec ses homologues des entités fédérées, surtout dans la perspective d’élections simultanées. • Pour les candidats: proposition de loi: — élargissement des infractions punissables aux cas de déclaration incomplète ou incorrecte (actuellement uniquement absence de déclaration, déclaration tardive et dépassement des montants autorisés) Le PS est d’accord dans la logique de vraies sanctions aux infractions, mais pas de sanction en cas de déclaration inexacte ou incorrecte de bonne foi. (“peut” infliger une sanction et pas “inflige” une sanction). — création d’une échelle de sanctions proportionnées, qui va du rappel à l’ordre à la privation du mandat, en passant par la retenue sur l’indemnité parlementaire.

Le PS est d’accord. Le texte est inspiré du nouveau décret wallon sur le contrôle des dépenses pour les élections communales. commission de contrôle devant la Cour constitutionnelle, avec un délai court pour celle-ci. • Pour le contrôle des communications des membres du gouvernement et du président de la Chambre: — intégration d’une palette plus large de sanctions. Actuellement, l’unique sanction est l’imputation de plein droit du coût de la communication en défaut sur les dépenses électorales du ministre concerné lors

des prochaines élections auxquelles il se présente. En pratique, elle est très rarement appliquée. Il y aurait désormais trois sanctions possibles: réprimande avec parution dans la presse; l’imputation de la moitié du coût total de la communication sur les dépenses électorales futures du ministre; l’imputation du coût total de la communication. En cas d’imputation, la cour des comptes émet un avis concernant l’exactitude et l’exhaustivité du coût de la communication.

Le PS est d’accord avec la logique de gradation — Exclusion d’office de certains types de communication de l’obligation de se soumettre au contrôle de la commission (communication non personnalisée des administrations). Le PS est d’accord. Cela contribue à un allégement de la charge de travail de la Commission. — Instauration d’un recours contre les sanctions Pour les partis politiques: gradation des sanctions en cas de défaut (non-dépôt ou dépôt tardif) sur le rapport financier annuel (actuellement, l’unique sanction est la perte de la dotation de 1 à 4 mois).

On passerait à une sanction pouvant aller de 1 à 12 mois et à une possibilité de suspension provisoire de la dotation + décision susceptible de recours de le CE. Le PS est d’accord. Lorsque la commission a suspendu la dotation du FN, elle a renouvelé plusieurs fois cette période de 4 mois. Autant lui octroyer directement la possibilité de sanctionner pour une plus longue période. 6. Nettoyage du texte: LE PS soutient enfi n: — l’abrogation de l’énumération des recettes et dépenses du parti qui doivent être rendues publiques, devenue obsolète depuis l’instauration du rapport fi nancier; — l’adaptation de la composition de la commission de contrôle à la réforme du Sénat COMMENTAIRES DU GROUPE MR SUR LE PROJET DE PROPOSITION DE LOI MODIFIANT LA LOI DU 4 JUILLET 1989 (Dépenses électorales et comptabilité des partis politiques) Article 2 Le MR approuve le fait que le texte en projet établisse une défi nition des partis politiques en faisant une distinction entre les partis bénéfi ciant d’une dotation et ceux n’en bénéfi ciant pas.

Toutefois, le texte fait référence à une dotation de la Chambre et du Sénat. Or, la réforme du Sénat fait disparaître les sénateurs élus directement et l’on ne sait pas actuellement si un quelconque fi nancement des partis continuera à se faire par le biais du nouveau Sénat. La défi nition peut-elle dès lors être maintenue telle que suggérée? Dans l’état actuel des choses, c’est-à-dire en tenant compte des textes de réforme du Sénat officiellement déposés, la défi nition suggérée n’est pas en concordance avec la réforme institutionnelle envisagée.

Par ailleurs, le texte proposé précise mieux le rôle de conseiller attribué à la Cour des comptes en l’étendant, outre le contrôle des dépenses électorales et le contrôle des rapports fi nanciers annuels des partis politiques, à la fi xation du coût d’une campagne d’information lorsque la Commission de contrôle en décide l’imputation. Le MR ne voit pas d’objection à cette modifi cation en projet, mais note toutefois que ce rôle de conseiller pour le contrôle des dépenses électorales des candidats individuels semble avoir disparu: quelle est la raison de cette disparition ou omission? Article 3 Le MR prend acte et approuve le fait que les dispositions de l’actuel article 4bis ( communications gouvernementales) soient, dans un souci de clarté évident, regroupées dans un chapitre II/1 nouveau.

Article 4 Le texte en projet pose la question de savoir si l’on ne devrait pas élargir les compétences d’investigation de la Cour des comptes dans le cadre de sa compétence d’avis. Celle-ci, par exemple, a toujours souligné le fait

qu’elle ne dispose pas, pour réaliser son contrôle, d’un accès aux pièces justifi catives. Mais se pose alors la question de savoir si, dans l’hypothèse où l’on élargirait effectivement ses compétences d’investigation, la Cour dispose de suffisamment de moyens matériels et humains. La question se pose d’autant plus que la compétence d’avis est encore étendue par l’article 2 en projet. Le MR considère que, préalablement à toute décision en la matière, il est utile sinon nécessaire de procéder à l’audition des représentants de la Cour des Comptes.

Article 5 L’article 5 en projet entend régler le problème des sanctions à l’égard des partis en matière de dépenses Le MR est pleinement d’accord sur l’élargissement de la palette des sanctions possibles et sur le fait que l’on établisse à cet égard une distinction entre les partis avec et les partis sans dotation. Quelques remarques s’imposent toutefois: — en cas de récidive, le minimum prévu est trop bas; par défi nition, il doit être supérieur au minimum prévu pour l’infraction initiale.

Il faudrait donc l’augmenter pour le porter à 2 mois. — pour les partis sans dotation, on envisage l’amende administrative. Comment cela se passerat-il en pratique? Va-t-on sanctionner une personne physique représentant le parti? Quid si l’amende n’est pas payée? — le projet prévoit un recours en annulation possible devant le Conseil d’État. Mais uniquement pour les partis politiques. Pour les candidats qui seraient en infraction, le recours envisagé se ferait en effet devant la Cour constitutionnelle (voyez l’article 7 en projet).

Le MR considère que le système de recours ainsi imaginé — dédoublement des institutions de recours— est compliqué et peu logique. Il est en outre peu conforme à la nature de la Cour constitutionnelle, qui ne connait pas de recours sur le fond et ne traite pas de dossiers “individuels” (ses arrêts, sur recours ou sur question préjudicielle, portent sur la validité ou l’interprétation de la loi en tant que norme générale, et non pas sur la légalité d’une sanction infl igée dans un cas déterminé).

Ne vaudrait-il pas mieux tout confi er au CE? Mais, en ce cas, le CE est-il suffisamment équipé, en moyens

humains et matériels? Par ailleurs, faudra-t-il créer une procédure spécifi que, compte tenu de la relative urgence attachée à ce genre de recours? Et si oui, cette priorité accordée à cette nouvelle compétence ne s’exercera-t-elle pas au détriment du traitement des autres affaires “ordinaires” traitées par l’institution? Compte tenu de ces interrogations fondamentales, le MR considère qu’ici encore, il est utile sinon nécessaire d’entendre préalablement les représentants du Conseil d’État et de la Cour Constitutionnelle.

Article 6 Cette disposition veut élargir la palette des infractions en visant le cas des déclarations incomplètes et erronées en matière de dépenses électorales. Le MR considère que l’on s’aventure là sur une voie dangereuse. En effet, les formulaires actuels sont peu clairs ou suscitent des difficultés d’interprétation ou de compréhension, de sorte que les erreurs de bonne foi ne sont pas rares. Le MR pense que le mieux serait dès lors de revoir et de modifi er le côté “hermétique” des formulaires de déclaration afi n de les rendre plus immédiatement et plus facilement compréhensibles, plutôt que d’ériger en infraction des erreurs ou omissions commises de bonne foi.

La révision de l’article 14 actuel de la loi pose également la question des campagnes menées par des tiers. Le MR rappelle que ce problème est déjà abordé dans la loi actuelle en son article 4, § 2. La prudence s’impose avant d’aller plus loin. Ceci rappelé, le MR pense qu’il serait intéressant de prévoir qu’il ne peut en tout cas pas y avoir de publicité anonyme (dans le chef de son auteur) dans les media.

Article 7 La disposition en projet propose un élargissement de la palette des sanctions pour les candidats en matière de dépenses électorales. Le MR est d’accord avec cette proposition. Il se demande toutefois pourquoi l’on ne pourrait pas également prévoir aussi les sanctions du blâme et du rappel à l’ordre pour les partis politiques, comme pour les candidats? Une remarque ensuite: plutôt que de parler de “privation” du mandat, ne devrait-on pas parler de déchéance du mandat?

Enfi n, quant au recours devant la Cour constitutionnelle, le Mr rappelle ses critiques et ses interrogations émises dans le cadre de l’article 5 ci-dessus quant à la dualité des institutions de recours. Article 8 Le MR est d’accord de créer un chapitre II/1 nouveau pour remplacer l’actuel article 14 bis qui traite des communications du gouvernement et des présidents d’assemblées. À nouveau, se pose le problème de l’institution de recours.

Le MR relève que, cette fois, alors que l’on se trouve face à un recours de type individuel (comme pour les candidats en matière de dépenses électorales), on ne va plus devant la Cour constitutionnelle mais devant le CE (comme les partis en matière de dépenses électorales)). Ceci montre bien l’incohérence générale du système adopté pour les recours. Article 9 Pas d’objection du MR à ce que les dons de plus de 125 euros soient dorénavant versés par voie Article 10 Il s’agit ici d’autoriser la sponsorisation en la limitant toutefois à 2 000 euros par an.

Le MR n’a pas d’objection de principe à ce qu’une limite maximale soit fi xée en matière de sponsorisation. L’on pourrait même envisager que cette limite soit fi xée à un montant plus élevé (que les 2 000 euros envisagés) à la condition toutefois que l’on prévoie alors l’obligation de déposer un rapport annuel, comme c’est le cas actuellement pour les dons. Articles 11, 12 et 13 Ces dispositions établissent à nouveau la distinction entre partis avec et partis sans dotation pour ce qui est de la tenue de la comptabilité.

Pour les partis avec dotation, l’article 13 élargit la palette des sanctions possibles. Le MR marque son accord à ce sujet.

ne fois encore se pose la question des éventuels recours en annulation. Le MR réitère à nouveau ses observations critiques développées ci-dessus à propos des articles 5,7 et

9

GROUPE DE TRAVAIL

“PARTIS POLITIQUES” – NOTE DE TRAVAIL DU 21 NOVEMBRE 2012 Transposition des recommandations du GRECO 1. Discussion générale Les propositions à l’examen contenues dans la note de travail du 21 novembre 2012 concernent, outre une série d’éléments qui répondent aux préoccupations évoquées dans le rapport du GRECO, d’autres questions qui ne proviennent pas de ce rapport (il s’agit souvent de questions “techniques” comme, par exemple, la notion de “recettes d’une parti politique”).

Il y a en outre un certain nombre de remarques du GRECO auxquelles ni la proposition à l’examen, ni les propositions précédentes n’apportent de réponse. Il serait utile que le président indique aux membres du groupe de travail quelle est la portée précise de la mission de ce groupe. Quelques corrections techniques peuvent certes être apportées à la législation, mais il y a d’autres problèmes que ceux mentionnés ici, problèmes auxquels il pourrait alors être remédié.

Il nous paraît utile également de préciser quels points du rapport du GRECO ne font l’objet d’aucune proposition et quel pourrait être le motif du rejet. Discussion des articles Article 2, a) et b) Cet article, qui forme un tout avec d’autres (articles 5 et 12), vise à modifi er la loi de sorte que, dorénavant, des sanctions puissent également être infl igées à des partis qui ne bénéfi cient pas d’une dotation.

Avec l’éventail de sanctions prévu dans la loi actuelle, les partis qui ne bénéfi cient pas d’une dotation ne peuvent pas, ou difficilement, être sanctionnés, dès lors qu’ils ne reçoivent pas de contributions publiques. Lors de la précédente réunion du groupe de travail, il a été indiqué que l’idée n’était pas de fi nancer les partis qui ne bénéfi cient pas d’une dotation. Au cas où l’on envisagerait d’imposer des charges supplémentaires à ces partis, il faudra alors démontrer que l’équilibre entre leurs droits et leurs devoirs n’est pas rompu, et ce, dans le cadre de la jurisprudence européenne.

Une possibilité serait de prévoir une modulation pour les partis qui reçoivent uniquement un fi nancement d’un parlement régional.

Une autre solution serait d’élargir l’éventail des sanctions en y ajoutant une amende administrative qui pourrait être infl igée à tous les partis, qu’ils bénéfi cient ou non d’une dotation, y compris, bien entendu, aux partis qui reçoivent exclusivement un fi nancement du Article 2, c) Il s’agit d’une adaptation technique qui n’a aucun lien avec le rapport du GRECO. Proposition OK. Article 2, d) Article 2, e) L’adaptation prévoit que la Cour des comptes doit rendre un avis sur le coût d’une communication gouvernementale lorsque celui-ci doit être imputé entièrement ou partiellement au membre du gouvernement concerné.

Concerne l’article 4bis de la loi relative aux communications gouvernementales. Les règles relatives aux communications gouvernementales sont adaptées et inscrites à un autre endroit de la loi. Il s’agit d’un article purement technique qui vise à permettre ces adaptations. OK La question du renforcement de la compétence d’avis de la Cour des comptes en matière de comptabilité des partis et en matière de dépenses électorales a déjà été soulevée précédemment au sein du groupe de travail.

En ce qui concerne la comptabilité des partis politiques, il ressort clairement des auditions de la délégation de l’Institut des réviseurs d’entreprises que les contrôles réalisés par le réviseur d’entreprises répondent à des normes très élevées. Un contrôle effectué par la Cour des comptes ferait double emploi. Le groupe de travail a déjà rejeté cette proposition.

En ce qui concerne le contrôle des dépenses électorales, le modèle inscrit dans la loi, qui confi e cette compétence aux tribunaux et à la Commission de contrôle, est bien conçu. Le meilleur contrôle est celui qui a une plainte pour origine. Les récentes élections communales et provinciales ont montré que ce contrôle a bien lieu et qu’il est efficace. Il est permis de se demander comment une mission complémentaire confi ée à la Cour des comptes pourrait s’intégrer dans le système impliquant la commission de contrôle et les tribunaux.

De plus, on peut douter que la Cour des comptes dispose de suffisamment de personnel pour réaliser à bref délai une analyse de première ligne des déclarations de dépenses électorales. Il faudrait vérifi er si les sanctions proposées sont compatibles avec les principes de la Convention européenne des droits de l’homme et avec la jurisprudence développée dans l’intervalle. L’ajout des mots “aura déclaré de manière incorrecte ou incomplète” est OK.

Les autres suggestions aussi. Il est indiqué dans le commentaire que le texte n’est pas encore pleinement achevé. On peut se demander s’il ne convient pas de lier des sanctions spécifi ques à des infractions spécifi ques plutôt que d’autoriser un large arsenal pour tous les types d’infractions. Il faudrait également clarifi er les choses en ce qui concerne la coexistence des procédures administrative et judiciaire (article 14).

La pertinence de l’arsenal répressif proposé est l’objet de réfl exion. Cette disposition introduit un nouveau régime de sanction des communications gouvernementales. Cette disposition a peu de points communs avec le rapport du GRECO et est surtout une actualisation du régime actuel (en tenant notamment compte de la nouvelle architecture de l’État).

Le commentaire et la proposition semblent se contredire en ce qui concerne le recours auprès du Conseil d’État ou de la Cour constitutionnelle. On peut se demander s’il n’est pas possible, d’une façon générale, de donner des directives plus concrètes sur ce qui est accepté compte tenu de l’expérience acquise. Nous devons également évaluer si un contrôle ex ante systématique a un sens. La décision ne peut être prise qu’à la majorité dans chaque groupe linguistique (ce qui est également le cas aujourd’hui) et la majorité des membres de chaque groupe linguistique doivent être présents (nouveau).

Pourquoi cette modifi cation? Concerne l’obligation d’effectuer les dons supérieurs à 125 euros de manière numérique. Conforme à la recommandation du GRECO. Concerne: la “sponsorisation” Ce point a déjà été précédemment à l’ordre du jour du groupe de travail et n’a guère été soutenu. Cette proposition n’a pas pu réunir un consensus. Une solution intermédiaire a été proposée, mais n’a pas été retenue dans la proposition.

Article 11 et article 12 (concerne l’article 22 de la loi) Cf. article 2 a) et b) Article 13 Cette proposition traite des sanctions relatives au rapport fi nancier des partis politiques (article 25 de la loi). Il semble normal de prévoir des sanctions pour les rapports qui ne sont pas déposés ou qui le sont tardivement, mais d’autres formulations semblent plus appropriées. Nous proposons d’intégrer une amende administrative dans l’arsenal de sanctions (cf. article 2 a) et b)).

Celle-ci serait naturellement applicable aux partis ne bénéfi ciant pas d’une dotation, mais aussi aux partis qui bénéfi cient exclusivement d’un fi nancement de la part des régions. La possibilité de recours auprès du Conseil d’État est OK COMMISSION DE CONTRÔLE DÉPENSES ÉLECTORALES ET COMPTABILITÉ DES PARTIS Groupe de travail “Partis politiques” Discussion générale La proposition à l’examen se limite exclusivement à la transposition de quelques recommandations du Greco; il n’y est pas question d’une adaptation de la loi du 4 juillet 1989 en vue d’augmenter la transparence et de parvenir à une règlementation fortement simplifi ée qui, notamment, reconnaît et fi xe les principes concernant l’égalité entre les candidats et l’autonomie stratégique des partis politiques en ce qui concerne, par exemple, les techniques de campagne dans les limites des budgets autorisés.

Il convient de réfl échir en profondeur à la question de savoir si les recommandations du Greco violent ou non la “primauté de la politique” et si toutes les propositions sont conformes aux principes de la Convention européenne des droits de l’homme et à la jusrisprudence développée. Il convient d’harmoniser les différentes réglementations (fédérale, régionale et locale) en respectant l’autonomie des parlements communautaires et/ou régionaux.

Discussion des articles (grandes lignes) On peut en l’occurrence se poser la question de l’opportunité et de la fonctionnalité ou de l’efficacité de la demande d’élargissement de la compétence d’avis de la Cour des comptes en matière de comptabilité (fl ux fi nanciers) des partis politiques et de dépenses électorales, étant donné, notamment, les normes strictes utilisées par l’Institut des réviseurs d’entreprises en matière de comptabilité; on peut également se demander quel est le rôle secondaire de la Cour des comptes par rapport à la Commission de contrôle, et si la Cour des comptes dispose de suffisamment de moyens matériels et humains pour analyser toutes les déclarations de dépenses électorales (partis/listes/candidats) à bref délai.

OK pour les suggestions. Qu’en est-il de l’imputation de campagnes ‘anonymes’ créant un certain climat menées par des tiers? Proposition OK (imposer éventuellement aux mandataires politiques de déposer également la déclaration de dons à la Cour des comptes, par analogie avec la réglementation s’appliquant au dépôt de la liste de mandats et de la déclaration de patrimoine) Concerne le “sponsoring” La proposition va trop loin. La maintenir uniquement pour les personnes physiques et moyennant une déclaration (cfr. les règles régissant les dons).

Amendement

Groupe de travail « P

Transposition des recomm

Note de tr

Projet de proposition de loi modifiant la loi du contrôle des dépenses électorales engagées po ainsi qu'au financement et à la comptabi

Article

La présente loi règle une matière visée à l’article 7

Dans l’article 1er de la loi du 4 juillet 1989 relativ électorales engagées pour les élections des Cham la comptabilité ouverte des partis politiques, mo suivantes sont apportées :

a) il est inséré un 1°/1 rédigé comme suit :

« 1°/1 parti politique bénéficiant d’une dotation : présente loi, bénéficie d’une dotation de la Chamb

b) il est inséré un 1°/2 rédigé comme suit :

« 1°/2 parti politique ne bénéficiant pas d’une do application de la présente loi, ne bénéficie représentants et du Sénat ; » ;

1 Ce projet de proposition de loi s’inspire en partie de la pro 2002 après une évaluation antérieure (voir DOC Chambre, DOC n° 50-1959/3). 2 Les développements généraux devraient préciser, pour ch suite, en justifiant le choix (par ex. quant à la prolongatio normes relatives à l’audit de la comptabilité des partis, en v requise des réviseurs).

Proposition de texte : Article 1. Pour l'application de la présente loi, il a 1° parti politique bénéficiant d’une dotation: l'as non de la personnalité juridique, qui participe aux la loi, qui, conformément à l'article 117 du Code é mandats de représentant et de sénateur dans chaqu Communauté ou d'une Région et qui, dans les lim de l'ordonnance, tente d'influencer l'expression de dans ses statuts ou son programme et qui bénéfici représentants (et du Sénat).

Sont considérés comme composantes d'un parti p groupements et entités régionales d'un parti politiq sont directement liés à ce parti, à savoir : - les services d'études; - les organismes scientifiques; - les instituts de formation politique; - les producteurs d'émissions politiques concédée - l'institution visée à l'article 22; - les entités constituées au niveau des arrondissem pour les élections des Chambres fédérales et des ( - les groupes politiques des Chambres fédérales, région) et des conseils provinciaux, et les instituti sans but lucratif, qui perçoivent les dotations ou le aux partis politiques ou aux groupes politiques;

1° bis partis politiques ou listes qui ne bénéficient listes qui se présentent dans une ou plusieurs circo ou d'une Région mais qui ne bénéficient pas d’une (et du Sénat).

- La distinction entre parti politique bénéfi bénéficiant pas permettra de formuler plus pré par exemple celles relatives aux dépenses élec articles 2, e), 5, 11, 12 et 13).

- On peut cependant se demander si cette distin ou autrement, afin de soumettre aussi totaleme 1989 les partis qui ne bénéficient pas de la d complémentaire de la part d’un parlement de C cet égard aux conséquences de ce financement un rapport financier (voir commentaire des a possibilité des Commissions de contrôle des en de sanctions infligées par la Commission de co

c) les dispositions figurant sous les 2° et 3°sont

Commentaire :

Les points 2 et 3 de l’article 1er contiennent u parti politique et de ses composantes. Ces di partis devaient présenter exclusivement un é résultats). Ces dispositions sont devenues san (respect de la loi du 17 juillet 1975 relative entreprises et de ses arrêtés d’exécution).

d) la disposition figurant sous le 4°, alinéa 1er,

…Il faut attendre la réforme du Sénat

Cette modification éventuelle concernera la co lumière de la réforme du Sénat.

e) la disposition figurant sous le 4°, alinéa 3, est r

“La Commission de contrôle est tenue de se fair présente loi, par la Cour des comptes pour le con des rapports financiers concernant les partis po bénéficiant pas d’une dotation) et leurs composan des communications et des campagnes d’info Commission de contrôle a décidé l’imputation to opportun, la commission peut également sollic l’exercice de ses autres compétences légales.”.

• Il est proposé d’octroyer à la Cour des comp
• On peut se demander s’il ne faut pas revoir l’arti

L’article 4bis de la même loi, inséré par la loi du

Il est proposé d’abroger l’article 4bis, d’actual manière systématisée dans un nouveau chapitre II

Les modifications proposées concernent notamm et ratione personae (c’est ainsi que les gouvernem parlements des entités fédérées et les membres d la Commission communautaire française ne so encore les membres du Collège de la Commissio les sanctions, avec intervention de la Cour des co Conseil d’État (voir le commentaire des articles 5

L’article 11bis de la même loi, inséré par la loi modifié comme suit3: …

Fournir l’ensemble des pièces justificatives des dé la Cour des Comptes pour l’ensemble des déclarat et des partis est difficilement praticable vu le vol (qui doivent être conservées durant 2 ans). Les P chargés d’établir un rapport sur celles-ci (rapport peuvent par ailleurs demander toutes les informati nécessaires. En outre, en cas de contrôle et de justifiées et justifiables. Concernant les dépenses électorales et d’origine de intégrées au rapport financier des partis politiques par un réviseur d’entreprises. Les dispositions existentes nous semblent dès lors

L’article 11bis concerne la compétence d’avis de la se demander s’il ne faudrait pas élargir les compé la lumière de la recommandation du GRECO visan des dépenses électorales plus strict et plus trans chaque fois par la Cour des comptes dans ses avis de contrôle. En ce qui concerne les dépenses éle

3 Art. 94ter. § 1er. Dans les septante-cinq jours à compter de la date d circonscription électorale, visés à l'article 94, ainsi que les présidents de établissent, à l'intention de la Commission de contrôle visée à l'article 1e limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élect comptabilité ouverte des partis politiques, chacun pour ce qui le concern propagande électorale engagées par les candidats et par les partis politi Pour l'établissement de leur rapport, les présidents peuvent demander d'information nécessaires.

Le rapport mentionne : - les partis et les candidats qui ont participé aux élections; - les dépenses électorales engagées par eux; - les infractions qu'ils ont commises à l'obligation de déclaration visée à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les à la comptabilité ouverte des partis politiques, et à l'article 116, § 6; - les infractions aux articles 2 et 5, § 1er, de la loi du 4 juillet 1989 relat engagées pour les élections des Chambres fédérales, ainsi qu'au financem ressortent des déclarations déposées par ces partis et candidats.

Les déclarations sont annexées au rapport. Le rapport est établi sur des formulaires prévus à cet effet et fournis p § 2. Deux exemplaires du rapport sont conservés par le président du bu de la Commission de contrôle. A partir du septante-cinquième jour suivant les élections, un exemplair tribunal de première instance, où il peut être consulté par tous les électe lesquels peuvent, durant ce même délai, formuler par écrit leurs remarq Les deux derniers exemplaires du rapport ainsi que les remarques form transmis par le président du bureau principal aux présidents de la Com

souligné que son « examen (…) ne porte pas sur la régularité des dépenses électorales mêmes, a déclarations. La Cour ne dispose pas des pièces j comme mentionné, de compétence de contrôle di candidats aux élections. » En ce qui concerne les invariablement observer qu’elle « ne s’est donc p des opérations sous-jacentes dans la mesure où el

À cet égard, la question se pose de savoir si la Co moyens matériels et humains pour examiner in dépenses électorales dans un délai relativeme pertinence à la lumière de la réforme proposée en fédérales et celles des assemblées des entités fédé observation s’applique en ce qui concerne l’exam

L’article 13 de la même loi, modifié par les lois du

« Art. 13. § 1er. En l’absence de déclaration ou incomplète des dépenses électorales et de l’origin dépassement du montant maximal prévu en applic en cas de violation des articles 2, § 1er, alinéas 3 infliger au parti politique concerné une ou plusieur

À un parti qui bénéficie d’une dotation :

– la perte de la dotation pendant une période ne peut être inférieure à un mois ni supérieur partir du mois suivant la date de la décision d

En cas de récidive, la Commission de contr pour une période qui ne peut être inférieure à

la perte du droit d’utiliser le même sigle prochaines élections fédérales ;

le remplacement du montant maximal fixé concerné peut affecter à la propagande électo par le montant dépensé par ce parti lors des pourcentage fixé par la Commission de con cent ni supérieur à cinquante pour cent ;

À un parti qui ne bénéficie pas d’une dotatio

une amende administrative à concurrence maximal qui lui est appliqué ;

cent ni supérieur à cinquante pour cent.

§1 bis Le parti politique ou la liste qui ne bénéfici par son asbl de gestion ou sa tête de liste et les dép

§ 2. Conformément à l’article 14, § 1er, 2°, ou à l’ coordonnées le 12 janvier 1973, la décision de la sanction visée au § 1er est infligée est susceptible favorable au recours en pleine juridiction à la Cou

• La question de la répercussion éventuelle de cett

- Dans cette logique, il convient de réfléchir à la fédérale, lorsqu’elle inflige une des sanctions m dossier pour suites utiles à la Commission de concernée de telle sorte que celle-ci puisse égale peut renvoyer à l’article 31, § 5, alinéa 2, de l institutionnelles qui dispose ce qui suit en c électorales pour les élections des Parlements communications, destinées au public, des go Chambres législatives, le Parlement concerné d'exécuter les sanctions imposées par une autre en application de la législation fédérale relative Dans le même sens, l’article 22, § 5, alinéa 3, de aux institutions bruxelloises stipule : « Le Parlem est tenu d'exécuter les sanctions imposées par un par elle en application de la législation fédér électorales. » (Idem : art.

44, alinéa 1er, de l institutionnelles pour la Communauté germanoph principe de la simultanéité des élections à pa différentes Commissions de contrôle se cheva difficultés que cela comportera (voir à cet éga élections simultanées figurant dans le rapport de contrôle des dépenses électorales pour l’élection d Chambre, n° 52-2591/1 et Sénat, n° 4-1778/1, p. 4 Ajouter un article qui stipule : Les décisions adop Commissions de contrôle régionales.

- Il est disposé, au § 2, que les décisions de la Com être contestées devant le Conseil d’État. Il conv légal à cet effet doit être prévu à l’article 14, § 1 lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvi

- Concernant l’instance de recours, la distinction s connaîtrait des recours en annulation des sanction 5 et 13), tandis que la Cour constitutionnelle conn sanctions infligées aux candidats individuels (cf. a contentieux relatif aux communications gouverne notamment la nécessité de revoir l’article 142 de l constitutionnelle. Cet article est ouvert à révision De plus, les procédures de recours devraient être é

• Il importe qu’il soit statué dans un bref d

Dans l’article 14, § 1er, 3°, modifié par la loi du … incorrecte ou incomplète » sont insérés entre les m « ses dépenses électorales ».

• Art. 14, § 1er, 1° : cette disposition est-elle b
• Art. 14, § 1er, 3° : il est proposé d’incriminer

– Dans le § 1er, il est toujours question de « quic candidats, mais aussi de tiers éventuels. Or, à de déposer une déclaration de dépenses électo pourrait être remplacé par les mots « le can devait être introduite en vertu de laquelle d dépenses électorales (cf. l’arrêt Bowman de la

- L’annonce anonyme “Nu Anders” parue l “Het Laatste Nieuws” et “De Gazet van problématique de la campagne menée par d 14 octobre 2012. À cet égard, la questio visant à mettre fin à la propagande électo juillet 1989 est suffisante. Pour répondre à en balance. D’une part, une campagne pa contourner la réglementation actuelle relati les montants maximums. D’autre part, l campagnes menées par des tiers ne constitutionnels de la liberté d’expression e Est inséré dans l’article 4, §2 – Article 4, §2 .

Sont également considérées c visées au § 1er, les dépenses engagées par d de candidats, à moins que ces derniers : - ne mettent, dès qu'ils ont pris connaissa question, ceux-ci en demeure, par lettre re campagne et publient, aux frais du tiers, p dénonciation et la motivation de celle-ci; - ne transmettent une copie de ladite lettr des tiers de cesser la campagne, aux présid application de l'article 94ter, § 1er, alinéa rapport sur les dépenses de propagande éle les partis politiques.

Ces présidents joignen dépenses électorales et d'origine des fonds concernés.) – Le tiers qui a fait une dépense qui est déno à 100 000 francs (à adapter). Le Livre Premier du Code pénal, sans exc est applicable à ces infractions. Si le tribunal l'ordonne, le jugement peut dans les journaux et hebdomadaires qu'il d

Art.

Dans la même loi, il est inséré un article 14/1 réd

« Art. 14/1 - § 1er. La Commission de contrôl suivantes à un candidat élu pour les manquement

3° une retenue appliquée à l’indemnité parleme pendant une durée de x jours, semaines ou mois, mois et un maximum de x jours, semaines ou moi

4° une suspension de son mandat, pour une dur minimum de x jours, semaines ou mois et un max

Les sanctions font l’objet d’une publication au Mo

§ 3. Conformément à l’article x de la loi s constitutionnelle, les décisions de la Commissio susceptibles d’un recours en annulation. ». le cdH

L’échelle de sanctions proposée au § 1 s’applique dorénavant aux candidats aux documents du Parlement wallon, 2011-201 la démocratie locale et de la décentralis Kiesdecreet prévoit également des sanctio la privation du mandat. On peut éventue sanctions les plus lourdes (suspension et pr

La procédure à appliquer par la Commissi ex. son caractère écrit et contradictoire a défense).

Au § 3, il est disposé que seules les san temporaire appliquée à l’indemnité parlem du mandat pourraient être contestées deva sanctions plus légères, à savoir le rapp susceptibles de recours (concernant le rôle Conseil d’État : voir le commentaire de l’ar

Il conviendra également d’être attentif à l l’article 14 (sanctions pénales et procé administratives et procédure administrative

Il est inséré un chapitre II/1 intitulé “Chapitre II du gouvernement fédéral et des présidents des Ch 14/2 à 14/4 rédigés comme suit :

“Section 1re Champ

Art. 14

§ 1. Le gouvernement fédéral, un ou plusieu Chambres fédérales ne peuvent diffuser des d’information destinées au public et financées

§ 2. La Commission de contrôle est tenue de co de communications et de campagnes d’informat médiatique utilisé, en ce compris les applications

§ 3. Ne sont pas soumises à ce contrôle :

1° les communications et les campagnes d’inform par une disposition légale ou administrative ;

2° les communications et les campagnes d’info organe fédéral d’information, dans lesquelles les sont pas citées nommément ou ne sont pas représe

3° les communications et les campagnes d’in public, d’entreprises publiques autonomes et d personnes ou l’instance visées au § 1er ne sont représentées d’une manière ou d’une autre ;

4° les communications internes des personnes o personnel des services publics fédéraux qui en re visée à l’article 4, § 1er.

§ 4. L’organe fédéral d’information et les organ informent, selon le cas, le gouvernement, le m préalablement et par écrit, de leur intention de di campagne d’information concernant une matière du ministre ou du secrétaire d’État concern nommément ou représentés de l’une ou l’autre ma

Section 2. Procé

Le gouvernement fédéral, un ou plusieurs de se fédérales qui souhaitent diffuser une communica visée à l’article 14/2, § 1er, recueillent préalable l’avis de la Commission de contrôle à ce sujet.

Ils sont également tenus de recueillir cet avis s présentation de la communication ou de la camp § 4.

Cette note, dont le modèle est fixé par la Commis intérieur, reprend, à peine d’irrecevabilité, le con la communication ou de la campagne d’inform fréquence de diffusion ou d’émission, le coût tota

Au plus tard dans les quinze jours qui suivent le d de contrôle rend un avis contraignant.

L’avis est soit négatif soit positif moyennant le re la communication ou la campagne vise, en to personnelle d’un ou de plusieurs membres du g Chambres fédérales ou de l’image d’un parti polit

prévu, l’avis est réputé être positif.

Dans les sept jours qui suivent la parution ou l campagne d’information, un exemplaire ou u Commission de contrôle.

Section 3. Sa

demandé ou l’aura été tardivement, la commis membre, se saisir du dossier dans les trois mois

§ 2. Dans les quinze jours de la réception de l’exe dernier alinéa, et s’il s’avère qu’il n’a pas été conditions dont était assorti un avis positif n’ont Commission se saisit à nouveau du dossier à la de

La Commission est également saisie selon la mêm présentation de la communication ou de la cam rapport à ce qui avait été exposé dans la note de sy

§ 3. La Commission prend, au plus tard dans le m de la défense, à la majorité simple des voix dans la majorité des membres de chaque groupe lingui concernant la question de savoir si la communicat à améliorer l’image personnelle de l’intéressé ou l

Si tel est le cas, elle peut infliger les sanctions sui

1. une réprimande qui est rendue publique dans le

2. l’imputation de la moitié du coût total de la montant maximum des dépenses électorales pr auxquelles ils se présentent dans les cinq ans suiv

3. l’imputation du coût total de la communic maximum des dépenses électorales prévu pour le se présentent dans les cinq ans suivant la notificat

§ 4. Si la commission décide l’imputation, les pr du Sénat envoient le dossier sans délai, par lett comptes en la chargeant d’émettre, en applicat quatorze jours, un avis concernant l’exactitude et ou de la campagne qui a été indiqué par l’intéress

Le délai prévu au § 3 est de ce fait prolongé d’un

Dès qu’elle a été informée de l’avis, la commissio deux mois de sa saisine.

moment où elle est rendue, par lettre recommandé

§ 6. Conformément à l’article 14, § 1er, alinéa 2, d 12 janvier 1973, la décision de la Commission infligée est susceptible d’un recours en annulation

§ 7. Si la décision devenue définitive implique Moniteur belge et communiquée aux autres assem

• Voir le commentaire de l’article 3.

- Il est indiqué, dans le commentaire de l’article constitutionnelle ou le Conseil d’État selon que l contrôle s’appliqueraient à des personnes ou à de s’interroger sur la pertinence d’une distinction a Cour constitutionnelle le contentieux relatif au revanche, si l’on opte pour le Conseil d’État, un un même candidat entame parallèlement deux pro a été indiqué, il convient que ces procédures soien

Dans l’article 16bis de la même loi, modifié par le et 3, un nouvel alinéa rédigé comme suit :

« Tout don de 125 euros ou plus doit être ve permanent ou bancaire ou de crédit. Le monta personne ne peut excéder 125 euros par an. ».

Art. 1

« Art. 16quater. — Les personnes physiques commerçante au sens du Code de commerce et l'argent ou des produits à la disposition de partis p de candidats et de mandataires politiques à titre d publicité, pourvu:

a. qu’il soit procédé conformément aux prix du m

b. que le montant ou la valeur des produits n'ex an. ».

Le cdH réitère sa position favorable à l’interdictio « A l’instar du don d’entreprise, le sponsoring est

Dans l’article 22, alinéa 1er, de la même loi, modi d’une dotation » sont insérés entre les mots « C conditions fixées ».

Le but serait de n’appliquer les articles 22 politiques bénéficiant d’une dotation.

Dans un nouvel article 22/1 (section 2), comptabilité des partis politiques ne bénéfic ainsi qu’ils devraient par exemple déposer e à l’année électorale. Cette obligation pou dépenses électorales effectuées.

À cet égard, il faudra également examiner les dons à l’égard des partis politiques ne bé ce qui concerne le financement de leur ca activités pré-électorales. Dans son vade-me contrôle a fait observer à ce propos que « l des dons ne fait pas partie du chapitre II dépenses électorales, mais bien du chapitr politiques. Étant donné que la violation de disposition n’est applicable qu’aux partis candidats qu’ils ont présentés après que (d’acceptation) mentionnée à l’article 6 » (D

L’article 16 bis relatif aux dons doit être appliq d’une dotation.

Dans la même loi, il est inséré un article 22/1 rédi

« Art. 22/1. … ». Les partis politiques ou listes qu sont tenus de déposer, à l’issue de chaque électio fédéral, régional ou européen, un compte de résu moins pour les recettes :

• les dons, donations ou legs;
• les cotisations des membres;
• les recettes provenant du patrimoine mobilier ou
• les recettes provenant de manifestations et de pu
• les contributions versées par les composantes du
• les prestations diverses ayant une valeur pécunia
• les dépenses de personnel;
• les frais de fonctionnement;
• les publications;
• les dotations accordées aux composantes du part
• les dépenses afférentes à la propagande électoral
• les dépenses afférentes aux bâtiments;
• des dépenses diverses;

En l’absence d’un tel dépôt, le parti politique ou l prochaines élections, quelle qu’elles soient, sous l passible des sanctions prévues à l’article 13 §1er ,

Voir le commentaire de l’article 11, deuxième tire

L’article 25 de la même loi, modifié par les lois du

« Art. 25. § 1er. Le défaut de dépôt du rapport contrôle, entraîne la suspension automatique du p l’institution visée à l’article 22, et ce aussi lo

§ 2. L’approbation sous réserve visée à l’article douzième de la dotation annuelle.

§ 3. Le non-dépôt ou le dépôt tardif du rapport fin financier par la Commission de contrôle entraîne l’institution visée à l’article 22 pendant une pério contrôle et qui ne peut être inférieure à un mois ni

§ 4. Conformément à l’article 14, § 1er, 2°, ou à l coordonnées le 12 janvier 1973, la décision de l laquelle une sanction est infligée est susceptible d Le cdH souhaite un recours en pleine juridiction à

• Cette disposition devra éventuellement être d
• La question de la répercussion éventuelle d’une
• La procédure que devrait suivre la Commission

- Il est disposé, au § 4, que la décision de la sanction est infligée à un parti politique peut convient encore de déterminer si le fondement lég 1er, 2°, ou dans un nouvel article 16, 8°, des loi janvier 1973.

Commentaar :

• Het onderscheid tussen dotatiegerechtigde en niet-do

c) de bepalingen onder 2° en 3° worden opgeheven;

… Hervorming van de Senaat afwachten.

e) de bepaling onder 4°, derde lid, wordt vervangen doo

• De vraag rijst of artikel 180 van de Grondwet daar

§ 1bis. De niet-dotatiegerechtigde politieke partij of beherende vzw of haar lijsttrekker en de hoofdelijk geh

1° niet-gepersonaliseerde mededelingen en voorlichti bestuursrechtelijke bepaling verplicht zijn;

3° mededelingen en voorlichtingscampagnes va overheidsbedrijven en daarmee gelijkgestelde organ instantie onder wie zij ressorteren, niet bij naam word afgebeeld;

4° de interne personeelscommunicatie van de in § 1 be de federale overheidsdiensten die onder hen ressortere referentieperiode.

Afdeling 2. Adv

Zij zijn daar eveneens toe gehouden wanneer zij m voorstelling van de mededeling of voorlichtingscampa

§ 5. De beslissing wordt binnen tien werkdagen vanaf kennis gebracht van de betrokkenen.

§ 7. Indien de definitief geworden beslissing een san Staatsblad bekendgemaakt en meegedeeld aan de ande

VII.— ¨PROCÈS-VERBAUX DES AUDITIONS

DU 26 MARS 2013 Mardi 26 mars 2013 – 10h35 – 11h20 et 14h30 – 15h05 Évaluation de la législation relative aux dépenses électorales et au financement des partis politiques, GRECO (Groupe d’États contre la Corruption – Conseil partis en Belgique — M. Philippe Roland, premier président de la Cour des comptes; — M. Marc Bossuyt, président du groupe linguistique néerlandophone de la Cour constitutionnelle, et M. Jean Spreutels, juge à la Cour constitutionnelle; — M. Robert Andersen, premier président du Conseil d’État I.— EXPOSÉS A.

M. Philippe Roland, premier président de la M. Philippe Roland, premier président de la Cour des comptes, comprend que le groupe de travail Partis politiques est chargé de l’évaluation de la législation relative aux dépenses électorales et au fi nancement des partis politiques. L’une de ses missions consiste à vérifi er de quelle manière les recommandations adressées sur ce plan à la Belgique par le GRECO (Groupe d’États contre la Corruption – Conseil de l’Europe) peuvent être transposées dans la législation.

En vue de mettre en œuvre les recommandations du GRECO, le groupe de travail a déjà rédigé une note de travail sous la forme d’une proposition de loi modifi ant la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des chambres fédérales, ainsi qu’au fi nancement et à la comptabilité ouverte des partis politiques. Dans le bref délai qui lui a été imparti, la Cour des comptes n’a examiné que les dispositions de la proposition de loi qui concernent les compétences et les missions de la Cour des comptes.

Tout d’abord, il sera brièvement expliqué de quelles compétences la Cour dispose et quelles missions lui

sont confi ées actuellement dans le cadre du contrôle des dépenses électorales et du fi nancement des partis Ensuite, il sera précisé quelles sont la portée et les conséquences éventuelles des modifi cations proposées, tout en relevant les problèmes potentiels en la 1. Les compétences actuelles Aujourd’hui, la Cour des comptes est appelée à remettre des avis à la Commission de contrôle dans deux domaines qui relèvent des centres d’intérêt du groupe de travail “partis politiques”: un avis en matière de dépenses électorales et un avis sur les rapports fi nanciers sur la comptabilité des partis politiques. — Le contrôle des dépenses électorales Les lois du 4 juillet 1989 et du 19 mai 1994 imposent aux partis politiques et aux candidats aux élections fédérales, régionales et européennes de respecter certaines règles portant à la fois sur le montant et la nature des dépenses électorales autorisées.

Sur la base des déclarations qui leur sont transmises par les partis politiques et les candidats, les présidents des bureaux principaux de collège ou de circonscription électorale établissent à l’intention de la Commission de contrôle, dans les septante-cinq jours à compter de la date des élections, un rapport en quatre exemplaires sur les dépenses de propagande électorale engagées par les candidats et par les partis politiques, ainsi que sur l’origine des fonds qu’ils y ont affectés.

Le législateur a chargé la Cour des comptes de remettre à la Commission de contrôle un avis, endéans un délai d’un mois, sur l’exactitude et l’exhaustivité des rapports des présidents de bureaux principaux. Cet avis est obligatoire pour les élections fédérales et européennes. Il peut être demandé par le Parlement de communauté ou de région ou par la Commission de contrôle pour les élections régionales.

À ce jour, seul le Parlement fl amand a sollicité l’avis de la Cour L’examen de l’exactitude et de l’exhaustivité des rapports des présidents implique que la Cour vérifi e d’une part si les données reprises dans les rapports des présidents correspondent à celles fournies par les partis et les candidats dans leurs déclarations, et d’autre part l’exactitude des observations formulées par les présidents.

La Cour ne dispose d’aucune compétence directe de contrôle sur les dépenses électorales proprement dites. Son examen ne porte pas sur l’importance signifi cative, l’exhaustivité ou la régularité des dépenses électorales mêmes, autrement dit des “opérations à la base des déclarations”. Elle ne dispose pas des pièces justifi catives des dépenses, lesquelles sont conservées par les partis et les candidats.

La Cour n’entretient aucun contact ni avec les partis politiques, ni avec les candidats individuels. Eu égard aux pièces dont la Cour dispose pour son examen — les rapports des présidents et leurs annexes —, la Cour ne peut se prononcer sur les rapports des présidents en ce qui concerne les infractions éventuelles aux dispositions légales qui interdisent ou règlent certains formes de campagne (utilisation d’affiches ou de panneaux publicitaires commerciaux, diffusion de gadgets, organisation de campagnes par téléphone, spots publicitaires, etc.) ou en matière de détermination inexacte (inappropriée) de la part des dépenses pour des campagnes communes.

Elle n’est pas davantage en mesure de se prononcer systématiquement sur la question de savoir si les partis ou les candidats ont déposé leur déclaration tardivement ou non. — Le contrôle de la comptabilité des partis politiques Les partis politiques et leurs composantes sont tenus de confi er annuellement la rédaction d’un rapport fi nancier sur leurs comptes annuels à une institution désignée à cet effet, qui revêt la forme d’une association sans but lucratif.

La Cour des comptes est tenue de remettre un avis à la commission de Contrôle sur l’exactitude et l’exhaustivité de ces rapports fi nanciers (article 24, alinéa 2, de la loi du 4 juillet 1989). Dans cet avis, la Cour des comptes signale les aspects des rapports fi nanciers qui, du point de vue de l’exactitude et de l’exhaustivité, sont susceptibles d’être pris en considération pour être contrôlés de manière plus approfondie par la Commission de contrôle.

Elle formule, éventuellement, en ce qui concerne certains aspects des rapports fi nanciers, des recommandations en vue des rapports futurs. La mission consultative de la Cour des comptes est limitée. Premièrement, la Cour se base exclusivement, pour rendre son avis, sur les rapports fi nanciers qui lui ont été transmis par la Commission de contrôle ainsi que sur des documents publics à caractère officiel, par exemple sur le Moniteur belge et des documents parlementaires.

Ni les comptes annuels proprement dits, ni les pièces à partir desquelles ils ont été établis

ne sont soumis à la Cour des comptes. En outre, cette mission consultative porte sur l’exactitude et l’exhaustivité des rapports fi nanciers concernant les comptes annuels, ces comptes n’étant pas eux-mêmes examinés au cours de cette opération. La Cour des comptes ne dispose d’aucune compétence de contrôle à l’égard des institutions qui établissent les rapports fi nanciers, ni à l’égard des partis politiques ou de leurs composantes.

La Cour des comptes examine les rapports fi nanciers à la lumière de la législation en vigueur, à savoir la loi précitée du 4 juillet 1989 et la loi du 17 juillet 1975 relative à la comptabilité et ses arrêtés d’exécution, des directives, des résultats d’examens et des recommandations de la Commission de contrôle et les rapports fi nanciers antérieurs. Ce contrôle porte tant sur la forme que sur l’aspect fi nancier.

Conformément aux objectifs de contrôle prévus par le cadre réglementaire, la vérifi cation formelle vise à répondre aux questions suivantes: Les rapports ont-ils été complétés correctement? Sont-ils conformes aux schémas prévus? Contiennent-ils toutes les informations et tous les documents nécessaires? Tous les rapports ont-ils été signés par les personnes compétentes? Les documents ont-ils été signés par le réviseur d’entreprises? etc.

Le contrôle fi nancier s’appuie sur un double seuil de matérialité. Cette technique est attentive aux principales différences observées par rapport aux chiffres de l’exercice comptable précédent et vise à déterminer si des informations concernant ces variations ont été prévues. Ce contrôle est réalisé pour tous les partis politiques, tant au niveau consolidé qu’au niveau de leurs composantes. 2. Les propositions du groupe de travail Les propositions du groupe de travail relatives au rôle de la Cour des comptes s’inspirent principalement de la recommandation n° 8 du GRECO.

Cette recommandation vise à mettre en place un système — éventuellement unifi é — de contrôle du fi nancement des partis et campagnes électorales qui soit le plus indépendant possible des partis politiques et doté des moyens nécessaires à l’exercice d’un contrôle substantiel et adéquat. Il ressort de la proposition de loi du groupe de travail, premièrement, qu’il est envisagé d’élargir les pouvoirs d’investigation de la Cour des comptes en matière de dépenses électorales, et deuxièmement, que, la Cour des comptes pourrait être chargée de contrôler le coût de certaines communications ou campagnes d’information précises destinées au public.

Le projet de proposition de loi ne comporte encore pour l’instant aucune modifi cation de la mission d’avis ou de contrôle de la Cour des comptes en ce qui concerne les rapports fi nanciers relatifs aux comptes annuels des partis politiques et de leurs composantes. — Les pouvoirs d’investigation en matière de En ce qui concerne la compétence d’avis de la Cour des comptes en matière de dépenses électorales, la question se pose, selon le groupe de travail Partis politiques, de savoir s’il ne faudrait pas étendre les pouvoirs d’instigation de la Cour des comptes dans ce domaine, et ce, à la lumière de la recommandation du GRECO visant à rendre le contrôle de la comptabilité et des dépenses électorales plus strict et plus transparent.

Le groupe de travail souligne à cet égard que dans ses avis, la Cour exprime chaque fois le souhait de disposer de davantage de compétences de contrôle. Selon le groupe de travail, la Cour des comptes a toujours souligné qu’en matière de dépenses électorales, son “examen (…) ne porte pas sur l’importance signifi cative, l’exhaustivité ou la régularité des dépenses électorales mêmes, autrement dit des opérations à la base des déclarations. politiques ou des candidats aux élections.”.

Le groupe de travail se demande si la Cour des comptes dispose de moyens matériels et en personnel suffisants pour examiner individuellement toutes les déclarations de dépenses électorales dans un délai relativement court. Cette question gagne encore en pertinence à la lumière de la réforme proposée, en vertu de laquelle les élections européenne, fédérale et des entités fédérées seront organisées simultanément à partir de 2014.

Dans les avis qu’elle a formulés dans le cadre du contrôle des dépenses électorales, la Cour des comptes a en effet souligné qu’elle ne dispose pas des pièces justifi catives ni d’un pouvoir de contrôle direct à l’égard des partis politiques ou des candidats aux élections. Elle souhaite cependant mettre l’accent sur le fait que ces mentions avaient pour seul objet de préciser la portée de l’avis de la Cour des comptes.

La Cour des comptes n’a jamais eu l’intention de formuler par là le souhait d’étendre ses pouvoirs de contrôle ou d’enquête. La Cour des comptes constate que le groupe de travail ne formule pas de proposition concrète sur la façon dont les missions de contrôle ou les pouvoirs d’enquête de la Cour des comptes devraient être élargis.

Toutefois, une extension de ces missions ou pouvoirs entraînera en tout état de cause une importante charge de travail supplémentaire pour le personnel de la Cour des comptes. La Cour des comptes ne dispose pas de moyens matériels et en personnel suffisants pour examiner individuellement toutes les déclarations de dépenses électorales dans un délai relativement court. À titre d’information, en ce qui concerne les dernières élections fédérales en date, 3 164 déclarations ont été introduites par des candidats individuels (Chambre et Sénat).

Une telle mission de contrôle supplémentaire aurait dès lors nécessairement des conséquences importantes pour l’exécution adéquate et en temps utile des autres missions de contrôle constitutionnelles et fi xées par la loi de la Cour des comptes, qui doivent être accomplies dans des délais de plus en plus contraignants. Il va sans dire que la coïncidence éventuelle des élections européenne, fédérale et des entités fédérées dès 2014 ne fera qu’aggraver cette problématique.

Outre ces problèmes pratiques, la proposition du groupe de travail confronte également la Cour des comptes à une série de problèmes plus fondamentaux, dès lors que son contrôle, qui est actuellement axé sur les rapports des présidents des circonscriptions électorales et des collèges électoraux, serait étendu aux déclarations proprement dites des candidats individuels et des partis politiques. Dans la mesure où une extension des pouvoirs d’enquête impliquerait que la Cour des comptes doive contrôler les déclarations mêmes des candidats individuels et des partis politiques à la lumière des pièces justifi catives, les problèmes suivants peuvent être signalés.

Tout d’abord, une individualisation des pouvoirs de contrôle de la Cour des comptes peut mettre en péril son indépendance et son impartialité. À l’heure actuelle, la Cour se borne à vérifi er l’exactitude et l’exhaustivité des rapports des présidents des circonscriptions électorales et des collèges électoraux. Une extension de ces pouvoirs de contrôle peut avoir pour effet d’obliger la Cour des comptes à vérifi er, à la lumière des pièces justifi catives, dans quelle mesure les dépenses électorales ou la provenance des fonds utilisés à cette fi n, des candidats individuels ou des partis politiques sont conformes à la réglementation.

Cela impliquerait que la Cour des comptes exerce également un contrôle visqui nomment tous les six ans les membres de la Cour

Un deuxième problème concerne la nécessaire sélection des candidats ou partis à contrôler de façon approfondie. Comme il a déjà été indiqué, la Cour des comptes ne dispose pas de moyens matériels et humains suffisants pour contrôler individuellement toutes les déclarations dans le délai imparti d’un mois. Il serait par conséquent nécessaire de procéder à une sélection des déclarations à contrôler de façon approfondie.

La Cour des comptes se pose toutefois de sérieuses questions à propos des critères à utiliser qui devraient garantir l’objectivité et l’impartialité de la sélection dans cette matière politisée par excellence que sont les dépenses électorales. En outre, lors d’un contrôle approfondi des déclarations des candidats individuels et des partis, la Cour des comptes doit respecter les droits de la défense des intéressés.

Étant donné le bref délai dans lequel la Cour des compte doit rendre son avis (un mois), cela semble difficilement faisable. Enfi n se pose le problème que la Cour des comptes n’a pas accès aux pièces justifi catives des candidats individuels et des partis politiques. En vertu de la réglementation actuelle, les partis politiques et les candidats individuels doivent conserver eux-mêmes les pièces justifi catives relatives à leurs dépenses et fonds pendant les deux ans qui suivent la date des élections.

La Cour des comptes n’est pas habilitée à demander des pièces justifi catives aux candidats individuels ou aux partis politiques. Les compétences de la Cour des comptes doivent trouver leur fondement, tant ratione materiae que ratione personae, dans la Constitution ou dans une loi conforme à la Constitution. Cela concerne tant les contrôles que la Cour des comptes peut effectuer à l’égard des personnes morales de droit public, que – a fortiori – le contrôle des personnes (morales) de droit privé, comme l’a déjà confi rmé plusieurs fois la section de législation du Conseil d’État1.

Pour le moment, la Cour des comptes ne dispose dès lors d’aucun pouvoir de contrôle à l’égard des candidats individuels ou des partis politiques et de leurs composantes, qui sont de droit privé ou qui sont même des associations de fait sans personnalité juridique. Même si la Cour des comptes avait la possibilité de contrôler à l’aide de pièces justifi catives les dépenses électorales et l’origine des fonds utilisés à cette occasion, tant pour les partis politiques que pour les candidats individuels, il est douteux que cela puisse mener à un contrôle approfondi des dépenses électorales effectivement réalisées.

Les compétences d’enquête de La section de législation du Conseil d’État souligne en effet que la Constitution (article 180) autorise uniquement la Cour des comptes à contrôler les personnes (morales) publiques.

la Cour des comptes sont en effet limitées à la possibilité de demander les documents et informations nécessaires auprès des instances relevant de sa compétence de contrôle. La Cour des comptes ne dispose cependant pas de la moindre compétence de police (perquisitions, audition de témoins,...) et ne peut pas non plus infl iger de sanctions si les documents ou informations demandés ne sont pas transmis.

La Cour des comptes ne peut pas non plus vérifi er si les déclarations et les pièces justifi catives des candidats individuels et des partis politiques correspondent aux campagnes électorales réellement menées. — Le contrôle des communications officielles du gouvernement fédéral et des présidents des chambres législatives La proposition de loi à l’examen prévoit en son article 2 qui modifi e l’article 1er de la loi du 4 juillet 1989 que la Commission de contrôle est tenue de se faire conseiller par la Cour des comptes pour la fi xation du coût total des communications et des campagnes d’information destinées au public, lorsque la Commission de contrôle a décidé l’imputation totale ou partielle de ce coût.

Par ailleurs, l’article 3 de la proposition prévoit la suppression de l’actuel article 4 bis de la loi du 4 juillet 1989 qui règle le régime des communications des gouvernements et présidents des Chambres et la création d’un chapitre particulier reprenant les dispositions spécifi ques relatives au contrôle de ces communications officielles. En ce qui concerne la Cour des comptes, la loi du 4 juillet 1989 ne prévoit expressément aucune intervention de sa part dans le contrôle des communications ou campagnes d’information tel qu’il est organisé par l’article 4 bis précité.

Pour être précis, il convient néanmoins de rappeler qu’après avoir imposé la consultation obligatoire de la Cour des comptes pour les dépenses électorales et le contrôle des rapports fi nanciers des partis politiques, l’article 1er de la loi du 4 juillet 1989, 4°, al. 3 , ajoute que la Commission peut, si elle le juge opportun, solliciter l’avis de la Cour des comptes pour l’exercice de ses autres compétences légales.

La Cour pourrait donc, sur la base de cette disposition, maintenue dans la proposition de loi, être consultée par la Commission à propos des campagnes d’information et de communication. Cela ne s’est cependant jamais fait. Le rôle dévolu à la Cour des comptes dans la proposition de loi intervient au stade des sanctions. En résumé, la procédure serait la suivante. Les membres du gouvernement fédéral, le gouvernement fédéral ou les présidents des Chambres fédérales, doivent, préalablement à la diffusion d’une campagne de communication

ou d’information, solliciter l’avis de la Commission de contrôle, cette consultation n’étant toutefois pas requise lorsqu’il s’agit de communications internes, d’informations imposées par une disposition légale ou réglementaire et/ou non personnalisées. Le dossier que doit transmettre l’autorité concernée à la Commission de contrôle comprend une note de synthèse qui reprend, à peine d’irrecevabilité, le contenu, le mode de présentation, les motifs de la communication, les moyens utilisés, le tirage, la fréquence de diffusion ou d’émission, le coût total et les fi rmes consultées.

Dans les quinze jours qui suivent le dépôt de la note de synthèse, la Commission de contrôle rend un avis contraignant. Selon le projet de texte, cet avis est soit négatif soit positif moyennant le respect de certaines conditions, dans le cas où la communication ou la campagne vise, en tout ou en partie, la présentation personnelle d’un ou de plusieurs ministres du gouvernement fédéral ou des présidents de Chambres fédérales ou de l’image d’un parti politique.

Le projet de texte n’envisage pas explicitement l’émission d’un avis positif mais précise qu’en l’absence d’avis remis dans le délai de quinze jours, l’avis est réputé positif. Enfi n, dans les sept jours suivant la parution ou la diffusion de la communication ou de la campagne d’information, un exemplaire ou une copie de celles-ci est transmise à la Commission. Dans le cas où l’avis de la Commission n’a pas été sollicité ou l’a été tardivement, la Commission peut, à la demande d’un membre, se saisir du dossier dans les trois mois de la parution de la campagne.

De même, lorsque dans les quinze jours qui suivent la réception de l’exemplaire ou de la copie de la communication, il s’avère qu’il n’a pas été tenu compte d’un avis négatif, que les conditions dont était assorti l’avis positif n’ont pas été respectées, en tout ou en partie, ou que le contenu et la présentation de la communication ont été modifi és par rapport à ce qui avait été exposé dans la note de synthèse, la Commission se saisit à nouveau du dossier à la demande d’un tiers des membres d’un groupe linguistique.

Elle prend alors, au plus tard dans le mois de sa saisine, dans le respect des droits de la défense, à la majorité simple des voix dans chaque groupe linguistique, pour autant que la majorité des membres de chaque groupe linguistique soient présents, une décision motivée concernant la question de savoir si la communication ou la campagne en question vise ou non à améliorer l’image personnelle de l’intéressé ou l’image de son parti politique.

Si tel est le cas, la Commission peut infl iger diverses sanctions: une réprimande rendue publique dans les médias désignés

par la Commission, l’imputation de la moitié ou du coût total de la communication ou de la campagne sur le montant maximum des dépenses électorales prévu pour les intéressés lors des élections auxquelles ils se présentent dans les cinq ans qui suivent la notifi cation de la décision de la Commission . C’est à ce moment qu’est prévue l’intervention de la Cour des comptes. Lorsque la Commission décide l’imputation de la dépense, les présidents de la Chambre des représentants et du Sénat envoient le dossier sans délai, par lettre recommandée à la poste, à la Cour des comptes en la chargeant d’émettre dans les quatorze jours un la communication ou de la campagne qui a été indiqué par l’intéressé.

Cette consultation de la Cour prolonge d’un mois le délai initial d’un mois prévu pour que la Commission prenne une décision. Dès qu’elle est informée de l’avis, la commission statue défi nitivement au plus tard dans les deux mois de sa saisine. La décision défi nitive est communiquée à l’intéressé par lettre recommandée dans les dix jours ouvrables de son adoption et est susceptible d’un recours devant le Conseil d’État.

Si la décision défi nitive implique une sanction, elle est publiée sans délai au Moniteur belge et communiquée aux autres assemblées législatives. La mission de la Cour consiste ainsi dans un avis concernant l’exactitude et l’exhaustivité du coût de la communication ou de la campagne indiqué par la personne concernée (ministre, présidents de la Chambre ou du Sénat). Cette tâche appelle les remarques suivantes.

La Cour constate d’abord qu’elle pourrait être appelée, par les présidents de la Chambre et du Sénat, à remettre un avis sur les coûts de communication ou de campagne d’information exposés précisément par ces présidents. Elle s’interroge ensuite sur les éléments dont elle disposera pour déterminer l’exactitude et l’exhaustivité des coûts des communications et campagnes d’information. Si la Cour ne dispose que des éléments repris dans le dossier qui lui est envoyé, elle ne pourra se prononcer quant à l’exactitude et l’exhaustivité des coûts que sur la

seule base des éléments fournis par les intéressés à la Commission. Qui plus est, il n’est pas prévu que l’avis de la Cour soit rendu dans le cadre d’une procédure où le respect des droits de la défense sont garantis, contrairement à ce qui prévaut pour la Commission. Dans ce contexte, il est permis de s’interroger sur la nécessité ou la plus-value d’une telle intervention de la Cour. Si, en revanche, l’objectif poursuivi est que la Cour des comptes procède à des investigations allant au-delà des éléments du dossier, en vue de déterminer effectivement le coût d’une communication, d’autres réserves s’imposent.

En effet, l’on imagine difficilement sur quelle base la Cour des comptes pourrait exiger la communication de renseignements de la part des présidents des assemblées législatives, en particulier de la Chambre. Ces assemblées ne sont pas soumises au contrôle de la Cour et la Chambre est la première destinataire des rapports de contrôle de la Cour menés sur le plan fédéral. Une remarque similaire, relative à l’absence de compétence de contrôle de la Cour, devrait aussi être formulée à l’égard de la Commission communautaire fl amande, si celle-ci était visée par ces dispositions comme le laisse supposer le commentaire de l’article 3 de la proposition.

Quant au contrôle des communications ou campagnes menées par les ministres dont les services sont soumis au contrôle de la Cour, il pourrait certes s’appuyer sur les documents ou informations que la Cour est autorisée à réclamer aux entités qu’elle contrôle mais ce contrôle restera un contrôle administratif et sera tributaire de la bonne volonté de l’autorité concernée. La Cour ne dispose d’aucun pouvoir coercitif et aucune sanction n’est prévue en cas d’obstruction de la part des organes contrôlés.

L’exhaustivité et l’exactitude des coûts risqueront donc d’être relatives. Enfi n, la Cour relève que le délai de quatorze jours dont elle disposerait pour rendre son avis ne semble pas tenable. — Le contrôle du fi nancement et de la comptabilité des partis politiques La note de travail ne propose pas d’apporter des modifi cations aux actuelles missions de contrôle de la Cour des comptes concernant le fi nancement des

Le groupe de travail renvoie néanmoins aux avis de la Cour des comptes sur l’information fi nancière relative aux comptes annuels des partis politiques, dans lesquels la Cour des comptes fait invariablement observer qu’elle “ne s’est donc pas prononcée sur la validité et sur la réalité des opérations sous-jacentes dans la mesure où elle n’a pas accès aux pièces justifi catives.”. La Cour des Comptes souligne cependant qu’en émettant cette réserve, elle entend simplement indiquer la portée de son examen des rapports fi nanciers, mais quelle n’insiste certainement pas pour que ses compétences de contrôle soient étendues.

Enfin, les considérations suivantes peuvent être prises en considération en ce qui concerne l’élargissement potentiel de l’examen de la Cour des Comptes aux opérations sous-jacentes par une vérifi cation des pièces justifi catives. La première considération est plutôt d’ordre pratique. Un contrôle des opérations sous-jacentes suppose la possibilité d’examiner les comptabilités et les pièces sous-jacentes tant des partis politiques que de leurs composantes.

Comme déjà indiqué précédemment à propos du contrôle des dépenses électorales, un tel travail requiert la mobilisation d’un personnel beaucoup plus important. Sans une augmentation signifi cative des moyens de la Cour des Comptes, il aura des conséquences inévitables sur l’exécution adéquate et dans les délais des autres missions de la Cour des comptes. Par ailleurs, force est de constater que les partis politiques ne disposent pas seulement de moyens publics provenant de la dotation mais aussi de moyens provenant de sources privées.

On peut dès lors s’interroger sur la portée de la compétence de contrôle de la Cour des comptes en ce qui concerne l’examen des opérations sous-jacentes: pourra-t-elle contrôler uniquement les dépenses imputées sur des fonds publics ou également celles imputées sur des fonds privés? À cet égard, la Cour des comptes rappelle que, tout comme pour le contrôle des dépenses électorales, elle ne dispose pas à l›heure actuelle d›une compétence de contrôle à l›égard des partis politiques ou de leurs composantes, qui sont des entités de droit privé.

La Cour des comptes n›a pas davantage accès à leur comptabilité ou aux pièces sous-jacentes de cette Eu égard au délai restreint — un mois — dans lequel la Cour doit formuler son avis, des problèmes peuvent en outre se poser dans le cadre de la procédure contradictoire. Il est généralement admis que l’entité contrôlée a le droit de réagir aux constatations faites.

Dans le cas d’une procédure contradictoire écrite, qui se recommande en termes de transparence et de responsabilité, le délai d’un mois s’avérera très probablement trop court. Enfi n, la Cour des comptes se demande si le contrôle des opérations sous-jacentes, si celui-ci devait être effectué par la Cour des Comptes, ne s’apparenterait pas à la mission du réviseur d’entreprises. L’article 23, § 2, de la loi du 4 juillet 1989 prévoit en effet que l’assemblée générale de l’institution qui reçoit la dotation désigne un réviseur d’entreprises, qui établit chaque année un rapport sur le rapport fi nancier sur la comptabilité des partis politiques.

L’annexe à la loi dispose que le rapport du réviseur d’entreprises comporte trois volets: il confi rme que les comptes consolidés sont établis conformément aux dispositions réglementaires, il expose si l’organisation administrative et comptable du parti et de ses composantes est suffisante pour permettre d’établir des comptes consolidés et il analyse les données des comptes consolidés. 3. Conclusion Après avoir rappelé les missions actuelles d’avis de la Cour des comptes et détaillé les remarques et observations que la proposition de texte à l’examen soulève dans le chef de celle-ci, il convient de terminer en insistant sur deux éléments essentiels à prendre en considération dans ce débat.

Le premier est que la Cour des comptes s’est vue confi er ces dernières années de nombreuses nouvelles tâches, mobilisant une partie substantielle de ses ressources et lui imposant de réorganiser ses travaux en raison des délais parfois stricts et contraignants qui lui sont impartis. Ces nouvelles compétences, parmi lesquelles l’on peut citer le contrôle du bon emploi des deniers publics, le contrôle des recettes fi scales, les listes de mandats et déclarations de patrimoine, le comptage des élèves, la loyauté fi scale, l’évaluation de l’impact fi nancier de propositions de lois, n’ont pas été accompagnées d’une augmentation des moyens humains et matériels de l’institution.

Lui confi er de nouvelles tâches ou étendre ses missions de contrôle mettrait en danger la réalisation des tâches qui relèvent de son cœur de métier. Le second élément est encore plus fondamental. Il tient à la nature même de la Cour des comptes. Est-il indiqué de lui confi er de telles missions? La Cour des comptes est, dans le système institutionnel belge, l’institution chargée du contrôle du

pouvoir exécutif, dont elle rend compte aux assemblées législatives. Eu égard à la proximité qu’elle entretient avec la Chambre, la Cour est parfois appelée “organe collatéral du Parlement". Est-elle dès lors la mieux à même, eu égard au mode de désignation de ses membres par la Chambre, de contrôler les dépenses électorales exposées par les parlementaires ou les frais de communication ou de campagne menés par les présidents des assemblées législatives? Les contrôles de la Cour portent sur les activités et le fonctionnement de services ou d’organismes publics et s’appuient sur les pièces et documents qu’elle a le droit de leur réclamer.

La Cour ne dispose pas de pouvoir d’enquête ni de sanction. Enfi n, la Cour n’est pas habilitée à contrôler les particuliers ou les personnes privées et n’est pas dotée de pouvoirs d’investigation à leur endroit. B.

M. Marc Bossuyt, président du groupe linguistique néerlandophone de la Cour constitutionnelle M. Marc Bossuyt, président du groupe linguistique néerlandophone de la Cour constitutionnelle, explique que la Cour pourrait faire face à la charge supplémentaire qu’entraîneraient les nouvelles compétences éventuelles. La Cour dispose cependant uniquement de la compétence d’évaluer la constitutionnalité des normes législatives, et n’a aucune expérience en ce qui concerne le contentieux à l’examen.

L’orateur souligne par ailleurs certains aspects institutionnels de la problématique. Les trois plus hautes juridictions de Belgique correspondent aux trois pouvoirs: la Cour de cassation est la juridiction suprême pour le pouvoir judiciaire, le Conseil d’État pour le pouvoir exécutif et la Cour constitutionnelle pour le pouvoir législatif. Dans la mesure où il s’agit de matières concernant le Parlement, la Cour constitutionnelle peut jouer un rôle le cas échéant.

À cet égard, la Cour a pris connaissance avec attention du commentaire de l’article 5 du projet de texte présenté, où une distinction est établie entre les possibilités de recours auprès du Conseil d’État et de la Cour constitutionnelle. Cette distinction se justifi e à la lumière de la coexistence précitée de trois juridictions. Lorsqu’il s’agit de candidats individuels, le litige peut mener à la déchéance du mandat du parlementaire.

Cette décision concerne le Parlement, et la

Cour constitutionnelle peut donc être désignée comme organe juridictionnel approprié. S’il s’agit des partis politiques, il n’y a pas de lien direct avec le fonctionnement du pouvoir législatif. Il va aussi de soi que si l’on opte pour la distinction précitée, il est nécessaire, en ce qui concerne la Cour constitutionnelle, de modifi er la loi spéciale du 6 janvier 1989. Tant pour le Conseil d’État que pour la Cour constitutionnelle, il importe qu’il ne s’agisse pas d’une compétence d’annulation, mais d’une compétence de pleine juridiction. En outre, il faudrait prévoir des délais brefs.

À cela s’ajoute la question de l’avenir de la vérification des pouvoirs. Cette vérification est aujourd’hui effectuée par le Parlement lui-même. Ne convient-il pas également de prévoir une possibilité de recours contre ces décisions auprès d’un organe juridictionnel? On évoquera à cet égard l’arrêt Grosaru de la Cour européenne des droits de l’homme du 2 mars 2010. Cela soulève aussi la question de savoir si les parlements des entités régionales et communautaires devront également suivre le niveau fédéral s’il s’engage dans cette voie.

Il ressort d’une étude de droit comparé que la vérification des pouvoirs incombe à la Cour constitutionnelle, au moins en dernière instance, dans dix-sept pays du Conseil de l’Europe. C’est notamment le cas en Allemagne, en Autriche, en Espagne, en France et au Portugal. Si l’intention est de prendre cette direction, il conviendra de revoir les articles 142 et 148 de la Constitution. Le thème de la vérifi cation des pouvoirs a également un lien évident avec la déchéance des mandats abordée dans le texte soumis à la Cour.

Il y a en effet un lien entre une déchéance de mandat pour dépassement des dépenses électorales et le non-exercice d’un mandat en raison de la constatation d’une irrégularité lors de la vérifi cation des pouvoirs. L’orateur renvoie également à l’arrêt n° 20/2000 de la Cour constitutionnelle du 23 février 2000, dans lequel la Cour a elle-même établi un lien entre le système relatif aux dépenses électorales et celui de la vérifi cation des pouvoirs.

Il est possible qu’une autre problématique soit également en jeu, à savoir la réglementation relative aux communications gouvernementales. La sanction est en l’occurrence une imputation aux dépenses électorales. Contrairement aux litiges relatifs aux élections, il s’agirait plutôt, pour les communications gouvernementales, d’un contentieux continu.

M. Bossuyt conclut que la Cour constitutionnelle n’est pas impatiente d’assumer les nouvelles compétences proposées. Cependant, si le Parlement estime que la Cour doit remplir certaines nouvelles tâches, la Cour est bien sûr prête à le faire. C.

M. Robert Andersen, premier président du Conseil d’État M. Robert Andersen, premier président du Conseil d’État, explique que pas plus que la Cour constitutionnelle, le Conseil d’État n’est à la recherche de nouvelles compétences, mais se déclare prêt, si le Parlement le souhaite, à exercer celles qu’il lui plairait de lui confi er. Contrairement à la Cour, le Conseil d’État peut se prévaloir d’une vaste expérience en matière de contentieux électoral puisque d’une part, depuis longtemps, il est le juge de la régularité des élections locales, au niveau des communes et des centres publics d’aide sociale, et connait également des autres contestations liées à ces élections, et que, d’autre part, plus récemment, il s’est vu confi er le soin de se prononcer en assemblée générale sur la suppression ou réduction de la dotation aux partis politiques dits liberticides.

Ceci ne signifi e pas pour autant que le Conseil d’État estime que, parmi les différentes solutions envisagées par la commission, celle qui consisterait à lui confi er tout le contentieux s’imposerait. Il est conscient que d’autres arguments peuvent être invoqués en faveur de la compétence exclusive de la Cour constitutionnelle (exemple de l’étranger, institution éventuelle d’un recours juridictionnel en matière de vérifi cation des pouvoirs).

À la réfl exion cependant, les chefs de corps du Conseil d’État sont enclins à considérer que la meilleure solution consisterait, comme il est suggéré dans l’avant-projet qui leur a été soumis, à partager le contentieux entre les deux Hautes juridictions selon la nature du litige: les contestations relatives aux partis politiques seraient de la compétence du Conseil d’État, tandis que celles à caractère individuel relèveraient de celle de la Cour constitutionnelle.

Il estime également — et la Cour constitutionnelle semble partager ce point de vue — que le contentieux relatif aux communications gouvernementales devrait également entrer dans les attributions du Conseil d’État.

Enfi n, quelle(s) que soi(en)t la (ou les) juridiction(s) appelée(s )à connaître de ce nouveau contentieux, le Conseil d’État est d’avis que celle-ci doit disposer d’une compétence de pleine juridiction, et pas seulement d’une compétence d’annulation, et cette compétence, s’agissant du Conseil d’État, devrait de préférence être exercée par l’assemblée générale plutôt que par la chambre bilingue.

M. Andersen résume la position du Conseil d’État Le Conseil d’État se déclare prêt à exercer les nouvelles attributions juridictionnelles qui lui seraient confi ées. Le Conseil d’État marque sa préférence pour un partage des compétences avec la Cour constitutionnelle selon la ligne tracée par la commission dans l’avant-projet à ceci près que la contentieux relatif aux communications gouvernementales devrait également lui revenir.

Cette compétence devrait être une compétence de “pleine juridiction”, exercée de préférence en assemblée générale. Interrogé par le président de la Commission et en complément de ce qui vient d’être dit par le premier président, l’auditeur général relève qu’un des partis politiques représentés au sein du groupe de travail ad hoc s’interroge sur le point de savoir si, pour prendre en charge cette nouvelle compétence dans sa totalité “le Conseil d’État est suffisamment équipé, en moyens humains et matériels”.

Et ce parti politique de s’interroger également sur la nécessité éventuelle de créer une procédure accélérée pour ce contentieux et sur l’incidence de cette “priorité” sur le traitement des affaires ordinaires. Telle est précisément la raison pour laquelle, selon ce parti, il est “utile sinon nécessaire d’entendre préalablement les représentants du Conseil d’État et de la Cour constitutionnelle”. L’auditeur général confi rme que ces interrogations ne peuvent en effet pas être éludées.

II.— ÉCHANGE DE VUES Un membre souligne que d’autres pays ont déjà tenté ou tentent actuellement de développer un système de contrôle adéquat du fi nancement public des partis politiques. Il est dès lors nécessaire de soumettre le respect des règles imposées à un contrôle démocratique. Un modèle comporte des éléments de contrôle,

d’indépendance, de juridiction et de sanction. Parmi les modèles existants, quel est celui que la Cour des comptes juge le plus acceptable et le plus adéquat? Le membre explique que dans certains pays, la commission de contrôle est assistée par des représentants des trois institutions ou de leurs équivalents (Cour des comptes, Cour constitutionnelle et Conseil d’État). Ainsi, au Danemark, la commission de contrôle est assistée par deux représentants de chacune de ces trois institutions.

Un tel contrôle conjoint pourrait-il être une solution pour la Belgique? Une autre piste à explorer pourrait être celle des ordres professionnels, au sein duquel siègent également d’anciens magistrats. Songeons notamment à cet égard à l’Ordre des médecins et à l’Ordre des pharmaciens. M. Philippe Roland, premier président de la Cour des comptes, confi rme qu’il existe une grande diversité de systèmes de contrôle.

La Cour des comptes n’a cependant pas réalisé d’étude de droit comparé en la matière. L’implication des services de la Cour des comptes dans l’appréciation de dossiers individuels (qui concernent en effet la personne des parlementaires) semble contraire au rôle confi é à cette institution et risque de compromettre dans certains cas la complémentarité qu’elle offre dans le cadre du travail parlementaire.

Il convient en outre de souligner que les membres de la Cour des comptes sont nommés tous les six ans par le Parlement. Le GRECO indique d’ailleurs lui-même dans le rapport (point 79): “(…) L’implication de la Cour des Comptes dans le processus de contrôle n’offre pas (dans le présent contexte) toutes les garanties de compenser la politisation des commissions de contrôle: la Cour, même si elle est en principe indépendante, demeure un organe co-latéral du parlement fédéral et ses membres sont amovibles (…)”.

M. Roland fait enfi n observer que la question de l’implication de la Cour des comptes dans le contrôle des partis politiques a déjà été posée dans le passé, dans le cadre des travaux législatifs en la matière. À l’époque, cette piste avait été rejetée lors de l’examen au Parlement. Le président souligne que le GRECO demande notamment la création d’un organe de contrôle qui soit aussi indépendant que possible des partis politiques.

Qui d’autre que le Parlement pourrait désigner cet

organe? Il s’agira bien entendu de défi nir clairement les rapports qui doivent exister entre le Parlement et l’organe de contrôle. L’intervenant relève que la question de l’instruction du dossier — et en particulier de la collecte d’informations — se pose en ce qui concerne le contentieux des dépenses électorales. Le Conseil d’État semble être le mieux équipé pour assumer cette tâche, car il dispose d’un auditorat doté de pouvoirs d’investigation.

M. Jean Spreutels, juge à la Cour constitutionnelle, fait observer qu’il est essentiel de savoir si un organe auquel on entend confi er de nouvelles tâches dans le cadre de la discussion actuelle dispose des moyens humains et fi nanciers nécessaires pour mener ces missions à bien. Le président renvoie à l’arrêt Grosaru, qui non seulement offre un aperçu des différents systèmes de validation des opérations électorales, mais légitime également l’insertion de certaines dispositions.

Le cadre institutionnel belge est bien entendu plus compliqué que celui de nombreux autres pays, en particulier en raison de l’existence d’élections régionales, qui peuvent avoir une incidence sur les élus d’une autre assemblée. estime que la collecte d’informations au niveau de l’instance de recours revêt moins d’intérêt. En effet, ce travail a déjà été accompli par le Parlement et par la Cour des comptes.

L’examen d’un recours porte principalement sur des questions juridiques. Or, la Cour constitutionnelle est parfaitement à même de répondre à de telles questions. Si elle est confrontée à des questions très spécifi ques, elle a toujours la possibilité de désigner un expert. Par ailleurs, c’est à juste titre qu’un parallèle a été établi avec la vérifi cation des pouvoirs. Les recommandations de la Commission de Venise proposent par exemple de confi er cette vérifi cation à un organe juridictionnel.

En comparant les différents systèmes juridiques, on constate que les pays d’Europe optent généralement en la matière pour la Cour constitutionnelle, qui est le juge naturel du pouvoir législatif. De plus, il y va en l’espèce d’un droit fondamental, à savoir le droit de vote et d’éligibilité. Il en va de même pour les aspects individuels du contentieux en matière de Dans son arrêt n° 20/2000 du 23 février 2000, auquel il a déjà été envoyé, la Cour ne considère pas que l’absence de voie de recours devant le Conseil d’État contre les décisions de la Commission de contrôle

relatives aux dépenses électorales et à la comptabilité des partis politiques est contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution. L’absence d’une voie de recours a été motivée par l’indépendance la plus large possible du Parlement. Selon l’arrêt, cette indépendance s’exprimait également au travers du contrôle exercé sur les parlementaires. S’il faut quand même une instance d’appel — ce qui, selon les normes internationales, semble le cas —, la Cour constitutionnelle est l’organe qui convient le mieux à cet effet.

Le président demande si, dans cette procédure de recours, la Cour doit disposer de la pleine juridiction. Que se passe-t-il si un litige porte tant sur un candidat élu individuel que sur le parti politique? d’État, explique qu’il n’y a pas d’incompatibilité d’emblée. Le litige peut être partagé entre deux instances juridictionnelles, du moment que l’on respecte, bien sûr, un ordre logique. Le président - rapporteur, Joseph GEORGE