ECLI:BE:CASS:2024:CONC.20241031.REUN.1

Cour de cassation Conclusions du Ministère public du 31 octobre 2024 No ECLI: ECLI:BE:CASS:2024:CONC.20241031.REUN.1 No Rôle: C.23.0134.F Affaire: ETAT BELGE FINANCES c. LOMBARD INTERNATIONAL ASSURANC Chambre: REUN - Ch.Réunies/Verenigde Kamers Domaine juridique: Droit administratif - Autres - Droit constitutionnel Date d'introduction: 2024-12-02 Consultations: 287 - dernière vue 2026-01-01 09:31 Version(s): Traduction résumé(s) NL pas encore disponible Jugement/arrêt: ECLI:BE:CASS:2024:ARR.20241031.REUN.1 Fiches 1 - 3 Aucune disposition légale n'attribue à la Cour le pouvoir de contrôler si le Conseil d'État s'est à bon droit déclaré compétent pour connaître d'une demande qui ne relève pas du pouvoir judiciaire (1). (1) Voir les concl. du MP. Thésaurus Cassation: CONSEIL D'ETAT CASSATION - DE LA COMPETENCE DE LA COUR DE CASSATION - Généralités CONFLIT D'ATTRIBUTION Fiches 4 - 8 Les cours et tribunaux de l'ordre judiciaire ne sont pas compétents pour statuer sur une demande d'annulation d'une circulaire administrative (1). (1) Voir les concl. du MP. Thésaurus Cassation: COMPETENCE ET RESSORT - MATIERE CIVILE - Compétence - Compétence d'attribution Bases légales: La Constitution coordonnée 1994 - 17-02-1994 - Art. 144 - 30 Lien ELI No pub 1994021048 La Constitution coordonnée 1994 - 17-02-1994 - Art. 145 - 30 Lien ELI No pub 1994021048 Lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par A.R. du 12 janvier 1973 - 12-01-1973 - Art. 14, § 1er, 1° - 02 Lien ELI No pub 1973011250 Lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par A.R. du 12 janvier 1973 - 12-01-1973 - Art. 33, al. 1er - 02 Lien ELI No pub 1973011250 Code Judiciaire - 10-10-1967 - Art. 569, 32° - 01 Lien ELI No pub 1967101052 Code Judiciaire - 10-10-1967 - Art. 609, 2° - 01 Lien ELI No pub 1967101052 Thésaurus Cassation: CONSTITUTION - CONSTITUTION 1994 (ART. 100 A FIN) - Article 144 Bases légales: La Constitution coordonnée 1994 - 17-02-1994 - Art. 144 - 30 Lien ELI No pub 1994021048 La Constitution coordonnée 1994 - 17-02-1994 - Art. 145 - 30 Lien ELI No pub 1994021048 Lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par A.R. du 12 janvier 1973 - 12-01-1973 - Art. 14, § 1er, 1° - 02 Lien ELI No pub 1973011250 Lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par A.R. du 12 janvier 1973 - 12-01-1973 - Art. 33, al. 1er - 02 Lien ELI No pub 1973011250 Code Judiciaire - 10-10-1967 - Art. 569, 32° - 01 Lien ELI No pub 1967101052 Code Judiciaire - 10-10-1967 - Art. 609, 2° - 01 Lien ELI No pub 1967101052 Thésaurus Cassation: CONSTITUTION - CONSTITUTION 1994 (ART. 100 A FIN) - Article 145 Bases légales: La Constitution coordonnée 1994 - 17-02-1994 - Art. 144 - 30 Lien ELI No pub 1994021048 La Constitution coordonnée 1994 - 17-02-1994 - Art. 145 - 30 Lien ELI No pub 1994021048 Lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par A.R. du 12 janvier 1973 - 12-01-1973 - Art. 14, § 1er, 1° - 02 Lien ELI No pub 1973011250 Lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par A.R. du 12 janvier 1973 - 12-01-1973 - Art. 33, al. 1er - 02 Lien ELI No pub 1973011250 Code Judiciaire - 10-10-1967 - Art. 569, 32° - 01 Lien ELI No pub 1967101052 Code Judiciaire - 10-10-1967 - Art. 609, 2° - 01 Lien ELI No pub 1967101052 Thésaurus Cassation: CONSEIL D'ETAT Bases légales: La Constitution coordonnée 1994 - 17-02-1994 - Art. 144 - 30 Lien ELI No pub 1994021048 La Constitution coordonnée 1994 - 17-02-1994 - Art. 145 - 30 Lien ELI No pub 1994021048 Lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par A.R. du 12 janvier 1973 - 12-01-1973 - Art. 14, § 1er, 1° - 02 Lien ELI No pub 1973011250 Lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par A.R. du 12 janvier 1973 - 12-01-1973 - Art. 33, al. 1er - 02 Lien ELI No pub 1973011250 Code Judiciaire - 10-10-1967 - Art. 569, 32° - 01 Lien ELI No pub 1967101052 Code Judiciaire - 10-10-1967 - Art. 609, 2° - 01 Lien ELI No pub 1967101052 Thésaurus Cassation: POUVOIRS - POUVOIR JUDICIAIRE Bases légales: La Constitution coordonnée 1994 - 17-02-1994 - Art. 144 - 30 Lien ELI No pub 1994021048 La Constitution coordonnée 1994 - 17-02-1994 - Art. 145 - 30 Lien ELI No pub 1994021048 Lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par A.R. du 12 janvier 1973 - 12-01-1973 - Art. 14, § 1er, 1° - 02 Lien ELI No pub 1973011250 Lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par A.R. du 12 janvier 1973 - 12-01-1973 - Art. 33, al. 1er - 02 Lien ELI No pub 1973011250 Code Judiciaire - 10-10-1967 - Art. 569, 32° - 01 Lien ELI No pub 1967101052 Code Judiciaire - 10-10-1967 - Art. 609, 2° - 01 Lien ELI No pub 1967101052 Texte des conclusions C.23.0134.F Conclusions de M. l’avocat général Th. Werquin : Le moyen 1. La compétence du Conseil d’État a un caractère général en ce sens qu’elle s’étend à tous les actes administratifs unilatéraux des diverses autorités administratives. Mais elle a aussi un caractère subsidiaire: le Conseil d’État n’est pas compétent pour annuler l’acte d’une autorité administrative lorsque sa compétence est exclue, soit parce qu’un recours spécial est ouvert devant les tribunaux de l’ordre judiciaire ou administratif, voire parlementaire, soit en raison des articles 144 et 145 de la Constitution(1). Lorsque des textes spéciaux attribuent une compétence spéciale au pouvoir judiciaire ou à un autre juge administratif en ce qui concerne des actes administratifs déterminés, la compétence générale du Conseil d’État se trouve écartée pour le contentieux spécialement attribué, même lorsque l’administration jouit d’un pouvoir discrétionnaire(2). Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 23 mars 1999 relative à l’organisation judiciaire en matière fiscale, le 6 avril 1999, c’est le tribunal de première instance qui est compétent pour les contestations relatives à l’application d’une loi d’impôt(3). Dans un arrêt du 9 juin 2017 (n° 238.471) le Conseil d’État a considéré que la règle fondamentale à appliquer pour la solution du problème de la répartition des compétences entre les juridictions judiciaires et le Conseil d’État lorsqu’aucune disposition légale spéciale n’a organisé devant les juridictions judiciaires un autre recours contentieux de nature à aboutir à un résultat équivalent à celui du recours devant le Conseil d’État est que la section du contentieux administratif est incompétente lorsque le recours en annulation a pour objet véritable et direct de soulever une contestation soit sur des droits civils, soit sur des droits politiques sauf, en ce qui concerne ces derniers, si une juridiction non judiciaire s’est vu attribuer, par ou en vertu de la loi, la compétence de connaître de la contestation; que cette règle, communément appelée «théorie de l’objet véritable», ne s’applique que lorsque le recours en annulation porte sur un acte individuel, que, lorsque le recours est dirigé contre un règlement, le Conseil d’État est toujours compétent; que la demande d’annulation d’un règlement qui impose à l’administration une obligation générale n’a pas exactement le même objet qu’une action judiciaire tendant à la reconnaissance d’un droit individuel et que, le Conseil d’État étant compétent pour connaître du recours en annulation de l’arrêté royal, est indifférent à cet égard le choix procédural de la partie requérante, qui a également saisi les juridictions judiciaires et que les arguments déduits de l’autorité de chose jugée de [décisions rendues par les juridictions saisies de l’ordre judiciaire ] sont dépourvus de pertinence à l’égard de la compétence du Conseil d’État. Le Conseil d’État est toujours, en principe, compétent pour annuler un acte réglementaire. La séparation des pouvoirs interdit au juge judiciaire de procéder à pareille annulation(4). L‘article 14, § 1er, 1°, des lois coordonnées sur le Conseil d'État dispose que, si le contentieux n'est pas attribué par la loi à une autre juridiction, la section du contentieux administratif statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives. Dans un arrêt du 2 juillet 1954(5), la Cour a considéré que la demande d’un agent de la S.N.C.B., qui a pour objet l’annulation erga omnes d’un barème de rémunération établi par cette société pour son personnel, ne relève pas de la compétence des autorités judiciaires dès lors qu’aucune autorité judiciaire n’eût été compétente pour connaître de pareille demande et que, celle-ci ne relevant pas des autorités judiciaires, aucune disposition n’attribue à la Cour le pouvoir de contrôler si le Conseil d’État s’est à bon droit déclaré compétent pour en connaître. Dans un arrêt du 24 juin 1981(6), la Cour a considéré que, lorsque le conseil d'une agglomération de communes conteste devant un juge la légalité d'un arrêté royal ayant, sur le fondement de l'article 4 de l'arrêté royal du 6 juin 1972 relatif à la tutelle administrative, annulé une de ses décisions déterminant la pension de retraite qu'il estimait revenir à un de ses agents, l'objet de ce litige n'est point de statuer sur un droit subjectif, notamment un droit civil, de cet agent qui, d'ailleurs, n'est pas à la cause, mais uniquement d'obtenir une décision sur la légalité de l'application, par ledit conseil et par l'arrêté royal d'annulation, des dispositions légales et réglementaires concernant les pensions de retraite, les juridictions du Pouvoir judiciaire étant, d'ailleurs, sans pouvoir pour annuler ledit arrêté royal dont la légalité est ainsi contestée, et que le Conseil d'État est, dès lors, compétent pour connaître d'une demande d'annulation de cet arrêté royal, pour violation des formes substantielles ou prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir. Dans un arrêt du 5 février 1993(7), la Cour a considéré que, lorsqu'en vertu des articles 33 des lois coordonnées sur le Conseil d'État et 609, 2°, du Code judiciaire, la Cour statue sur le pourvoi dirigé contre un arrêt par lequel la section d'administration du Conseil d'État rejette un déclinatoire de compétence, la Cour contrôle les motifs par lesquels le Conseil a rejeté le déclinatoire de compétence ou a décidé de ne pas en connaître, que, lorsqu'en vertu des articles précités, la Cour statue sur le pourvoi dirigé contre un arrêt par lequel la section d'administration du Conseil d'État rejette un déclinatoire de compétence, la Cour examine le moyen invoquant, qu'en raison de la violation des droits de la défense, le demandeur a été empêché d'exercer son droit d'invoquer l'incompétence du Conseil d'État, que, lorsqu'en vertu des articles précités, la Cour statue sur le pourvoi dirigé contre un arrêt par lequel la section d'administration du Conseil d'État rejette un déclinatoire de compétence, la Cour examine le moyen invoquant qu'en raison de la violation de la foi due à l'acte soulevant ce déclinatoire, le demandeur a été empêché d'exercer son droit de faire valoir l'incompétence du Conseil d'État et que, lorsqu'en vertu des articles précités, la Cour statue sur le pourvoi dirigé contre un arrêt par lequel la section d'administration du Conseil d'État rejette un déclinatoire de compétence, la Cour est sans compétence pour examiner si le Conseil d'État a correctement appliqué les règles de procédure régissant les débats devant ce Conseil. 2. Les conflits d’attribution qui peuvent surgir entre le pouvoir judiciaire et le Conseil d’État sont tranchés par la Cour de cassation(8). Aux termes de l'article 158 de la Constitution, la Cour de cassation se prononce sur les conflits d'attribution d'après le mode réglé par la loi. En vertu de l'article 33, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État, peuvent être déférés à la Cour de cassation, les arrêts par lesquels la section du contentieux administratif du Conseil d’État rejette un déclinatoire fondé sur le motif que la demande relève des attributions des autorités judiciaires. L’article 609, 2°, du Code judiciaire dispose que la Cour de cassation statue sur les demandes en cassation des arrêts par lesquels la section du contentieux administratif rejette un déclinatoire fondé sur le motif que la demande est de la compétence du pouvoir judiciaire. 3. L’analyse des effets des arrêts rendus par le Conseil d’État statuant au contentieux de l’annulation appelle une distinction entre les arrêts qui, accueillant les requêtes, annulent en tout ou en partie les actes attaqués, et les arrêts qui rejettent les recours en annulation(9). -L’arrêt qui rejette un recours ne modifie, théoriquement, rien à l’ordonnancement juridique. Le droit objectif au sein duquel se meut le recours n’est pas affecté(10). Que l’acte attaqué soit sorti victorieux de cette épreuve ne lui décerne pas un brevet de légalité et ne le met pas à l’abri de la contestation. Si d’autres recours sont dirigés contre lui, l’arrêt de rejet ne met pas l’acte attaqué à l’abri d’une annulation qui pourrait être fondée soit sur des moyens que le premier recours n’invoquait pas, soit sur des moyens identiques, défendus avec plus de persuasion. A fortiori, est-il toujours permis de soutenir devant d’autres juridictions que le Conseil d’État qu’un acte est illégal, même alors qu’un recours en annulation dirigé contre lui a été rejeté(11). L’arrêt, comme toute décision juridictionnelle, a autorité de chose jugée, laquelle n’existe que pour autant qu’il y ait identité de cause, d’objet et de parties. L’autorité des arrêts de rejet est relative, elle ne vaut que pour les parties qui étaient à la cause(12). Les juridictions soumises au contrôle de la Cour de cassation partent du point de vue qu’il ne peut jamais y avoir identité d’objet entre un recours en annulation et une action qui leur est soumise, ce qui aboutit à ce qu’un débat qui a déjà été tranché par le Conseil d’État se répète devant d’autres juridictions, entre les mêmes parties(13). Dans un arrêt du 9 janvier 1997(14), la Cour a considéré que ni l'appréciation d'une faute ni celle du préjudice causé par celle-ci n'échappent à la compétence du pouvoir judiciaire au cas où la lésion du droit vanté pourrait trouver sa source dans l'acte d'une autorité administrative, même si le recours en annulation dirigé contre cet acte a été rejeté par le Conseil d'État, que la règle constitutionnelle, aux termes de laquelle les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux, qu'autant qu'ils seront conformes aux lois, ne fait aucune distinction entre les actes qu'elle vise et s'applique donc aux décisions même non réglementaires de l'administration et aux actes administratifs, fussent-ils individuels, qu’un recours en annulation formé devant le Conseil d'État ne porte pas atteinte à cette règle et que l'autorité de chose jugée, qui s'attache à l'arrêt du Conseil d'État rejetant le recours en annulation formé contre un acte administratif individuel, ne fait pas obstacle à ce que les cours et tribunaux fassent droit à une demande formée par la même partie demanderesse, en vue d'obtenir réparation du préjudice qu'elle prétend avoir subi en raison de cet acte administratif, l'objet de cette dernière demande n'étant pas le même que celui de la demande sur laquelle a statué le Conseil d'État. -L’annulation prononcée par le Conseil d’État a pour effet que l’acte annulé, non seulement n’existe plus, mais est même censé ne jamais avoir existé, et ce à l’égard de tous, qu’ils aient été parties au procès ou non(15). L’annulation a un effet rétroactif, l’acte attaqué est réputé n’avoir jamais été pris(16). L’annulation élimine l’acte de l’ordonnancement juridique et cela vaut autant pour le requérant que pour n’importe qui d’autre. Cet acte n’existe plus pour personne et n’a jamais existé pour personne. Dans un arrêt du 6 février 2009(17), la Cour a considéré que l'autorité de chose jugée qui est liée aux décisions des juridictions administratives constitue un principe général de droit administratif, qu’une autorité de chose jugée erga omnes avec effet rétroactif s'attache aux arrêts du Conseil d'État qui annulent un acte administratif, qu’il suit de la nature de l'annulation d'une décision administrative, comme l'annulation d'un permis de lotir par le Conseil d'État, qu'en règle, la décision annulée est censée n'avoir jamais existé, de sorte que, par l'annulation de la décision, les parties sont replacées dans la situation antérieure à la décision annulée. Dans un arrêt du 25 avril 2013(18), la Cour a considéré qu’en vertu d'un principe général du droit administratif, les arrêts du Conseil d'État qui annulent un acte administratif ont l'autorité absolue de la chose jugée, qu’il appartient à la Cour de cassation de statuer sur les recours contre les arrêts par lesquels la section du contentieux administratif décide de ne pas pouvoir connaître de la demande par le motif que la connaissance de celle-ci rentre dans les attributions des autorités judiciaires ou rejette un déclinatoire fondé sur le motif que la demande relève des attributions de ces autorités ainsi que sur les règlements d'attributions nés de conflits résultant de ce que la section du contentieux administratif et une cour ou un tribunal de l''ordre judiciaire se sont déclarés l'un et l'autre, soit compétents, soit incompétents pour connaître de la même demande, qu’en dehors des cas précités, il n'appartient pas aux cours et tribunaux de statuer sur la compétence du Conseil d'État qui a annulé un acte administratif et que le juge judiciaire ne peut refuser d'avoir égard à un arrêt d'annulation du Conseil d'État au motif que ce dernier n'aurait pas été compétent pour prononcer cette annulation. 4. La circulaire présente parfois des analogies avec le règlement. Un tri doit d’abord être opéré parmi les circulaires, car il en est de différentes sortes(19). Certaines sont de simples commentaires législatifs; elles ne contiennent aucune règle de droit. Elles tendent seulement à porter des règles déposées par la loi à la connaissance de certaines catégories de personnes que cette loi intéresse particulièrement. Au cas où une circulaire contiendrait des règles de droit nouvelles, elles pourrait simplement être regardée comme inopérante. Mais le Conseil d’État préfère la considérer comme un règlement, et en prononcer l’annulation, généralement parce qu’elle émane d’une autorité incompétente, ou, si l’autorité est compétente, parce que les formalités qui doivent entourer l’édiction d’un règlement, en particulier la consultation de la section de législation, n’ont pas été respectées(20). D’autres circulaires sont des instructions que le chef d’une administration adresse à ses subordonnés; sa force obligatoire tient à l’autorité hiérarchique que le chef de l’administration exerce sur ses subordonnés. Hors de l’administration elle est sans effet(21). 5. L’arrêt attaqué considère que, sous couvert d’interpréter certaines dispositions du Code des droits de succession, la circulaire n° 2021/C/2 relative à l’article 8 du Code des droits de succession et à la taxation applicable selon divers types de contrat d’assurance-vie ajoute à la règlementation existante des règles nouvelles, présentant un certain degré de généralité, que l’administration fiscale a l’intention de rendre obligatoires et à l’égard desquelles elle dispose de moyens pour forcer leur respect et que, par conséquent, le Conseil d’État est compétent pour connaître du recours en annulation de cette circulaire. Il suit de ce qui précède qu’il ne ressort d’aucune disposition que les cours et tribunaux sont compétents pour statuer sur une demande d’annulation d’une circulaire administrative et que le moyen qui repose sur la considération que, dès lors qu’il s’agit de trancher un conflit d’attribution, sans soutenir que l’acte qualifié à tort de réglementaire a porté atteinte aux droits subjectifs de son destinataire, c’est à la Cour et non au Conseil d’État qu’il revient de décider si la circulaire attaquée est ou non un acte réglementaire au sens de l’article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d’État, manque en droit. 6. Conclusion. Rejet du pourvoi. (1) JAUMOTTE et THIBAUT, « Le conseil d’État de Belgique », 2012, p. 477. (2) JAUMOTTE et THIBAUT, op.cit., p. 478. (3) JAUMOTTE et THIBAUT, op.cit., p. 479. (4) JAUMOTTE et THIBAUT, op.cit., p. 478. (5) Cass. 2 juillet 1954, Pas. 1954, I, 955. (6) Cass. 24 juin 1981, RG 2651, Pas. 1981, I, 1226. (7) Cass. 5 février 1993, RG 8209, Pas.1993, n° 78. (8) JAUMOTTE et THIBAUT, op.cit., p. 477. (9) LEROY, « Contentieux administratif », 2011, p. 687. (10) LEROY, op.cit., p. 687. (11) LEROY, op.cit., p. 687-688. (12) LEROY, op.cit., p. 687-689. (13) LEROY, « Contentieux administratif », 2011, p. 692. (14) Cass. 9 janvier 1997, RG C.96.0066.F ECLI:BE:CASS:1997:ARR.19970109.9 , Pas. 1997, n° 20. (15) LEROY, « Contentieux administratif », 2011, p. 694. (16) LEROY, « Contentieux administratif », 2011, p. 694. (17) Cass. 6 février 2009, RG C.08.0296.N ECLI:BE:CASS:2009:ARR.20090206.10 , Pas. 2009, n° 99. (18) Cass. 25 avril 2013, RG C.10.0747.F ECLI:BE:CASS:2013:ARR.20130425.6 , Pas. 2013, n° 255. (19) LEROY, op.cit., p. 188. (20) LEROY, op.cit., p. 188. (21) LEROY, op.cit., p. 189. Document PDF ECLI:BE:CASS:2024:CONC.20241031.REUN.1 Publication(s) liée(s) Jugement/arrêt: ECLI:BE:CASS:2024:ARR.20241031.REUN.1 citant: ECLI:BE:CASS:1997:ARR.19970109.9 ECLI:BE:CASS:2009:ARR.20090206.10 ECLI:BE:CASS:2013:ARR.20130425.6