ECLI:BE:CASS:2024:CONC.20241209.3F.1

Cour de cassation Conclusions du Ministère public du 09 décembre 2024 No ECLI: ECLI:BE:CASS:2024:CONC.20241209.3F.1 No Rôle: S.24.0006.F Affaire: ONEM contra N. Chambre: 3F - troisième chambre Domaine juridique: Droit de la sécurité sociale - Droit constitutionnel - Autres Date d'introduction: 2025-01-31 Consultations: 284 - dernière vue 2025-12-31 14:20 Version(s): Traduction résumé(s) NL pas encore disponible Jugement/arrêt: ECLI:BE:CASS:2024:ARR.20241209.3F.1 Fiches 1 - 3 les articles 171 et 172 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 réservent au comité de gestion le pouvoir discrétionnaire d'apprécier l'opportunité de la renonciation à l'indu; il s'ensuit que le tribunal du travail, saisi par l'assuré social qui conteste le refus du comité de gestion de renoncer, contrôle la légalité de cette décision mais ne peut se substituer au comité de gestion pour en apprécier l'opportunité (1). (1) Voir les concl. du MP. Thésaurus Cassation: CHOMAGE - DIVER Bases légales: A.R. du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage - 25-11-1991 - Art. 171 - 50 Lien ELI No pub 1991013192 A.R. du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage - 25-11-1991 - Art. 172 - 50 Lien ELI No pub 1991013192 Code Judiciaire - 10-10-1967 - Art. 580, 2° - 01 Lien ELI No pub 1967101052 Thésaurus Cassation: POUVOIRS - SEPARATION DES POUVOIR Bases légales: A.R. du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage - 25-11-1991 - Art. 171 - 50 Lien ELI No pub 1991013192 A.R. du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage - 25-11-1991 - Art. 172 - 50 Lien ELI No pub 1991013192 Code Judiciaire - 10-10-1967 - Art. 580, 2° - 01 Lien ELI No pub 1967101052 Thésaurus Cassation: TRIBUNAUX - MATIERE CIVILE - Matière sociale (règles particulières) Bases légales: A.R. du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage - 25-11-1991 - Art. 171 - 50 Lien ELI No pub 1991013192 A.R. du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage - 25-11-1991 - Art. 172 - 50 Lien ELI No pub 1991013192 Code Judiciaire - 10-10-1967 - Art. 580, 2° - 01 Lien ELI No pub 1967101052 Texte des conclusions S.24.0006.F Conclusions de M. l’avocat général Mormont : Le contexte du litige. 1. Par une décision du 10 juillet 2014, le demandeur a exclu la défenderesse du bénéfice des allocations de chômage à partir du 1er décembre 2011 et ordonné la récupération des allocations indûment perçues entre ces deux dates. Le recours contre cette décision a été rejeté. 2. La défenderesse a alors sollicité du demandeur la renonciation à la récupération de l’indu qui lui était réclamé. Par une décision du 8 juillet 2021, le demandeur n’a pas accédé à cette demande, retenant que le montant des ressources du ménage de la défenderesse était trop élevé et que l’indu procédait du cumul des allocations avec l’exercice d’une activité rémunérée. La défenderesse a contesté en justice cette seconde décision, donnant lieu à l’arrêt attaqué. 3. Le moyen unique pose la question des pouvoirs du juge saisi du recours contre la décision du comité de gestion de l’ONEm de refuser de renoncer à la récupération de l’indu. Le moyen. 4. Le moyen est dirigé contre la décision de l’arrêt, après avoir dit l’appel recevable et avoir confirmé le jugement qui annulait la décision du 8 juillet 2021, de réformer le jugement en ce qu’il avait retenu que les juridictions du travail étaient sans pouvoir pour substituer leur appréciation à celle du demandeur après l’annulation d’une semblable décision, de considérer qu’il y avait lieu à exercer un tel pouvoir et d’ordonner la réouverture des débats pour ce faire et pour que les parties envisagent l’application de l’article 172 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 portant règlementation du chômage. 5. Le moyen fait valoir que la faculté offerte au comité de gestion du demandeur — par les articles 171 à 173 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 — de renoncer à la récupération des sommes restant à lui rembourser relève d’un pouvoir discrétionnaire, tant en ce qui concerne le principe de renoncer que s’agissant de déterminer l’étendue de cette renonciation. Partant, si les juridictions du travail sont compétentes pour connaître des recours contre les décisions prises par le comité de gestion du demandeur, ces juridictions doivent se contenter d’en contrôler la légalité, sans pouvoir le priver de son pouvoir d’appréciation et sans pouvoir se substituer à lui. Le juge doit donc se limiter à annuler la décision attaquée, sans se substituer ensuite au comité de gestion du demandeur. Ayant annulé la décision litigieuse, l’arrêt considère que les dispositions précitées ne confèrent au demandeur qu’une compétence liée et reconnaît à la cour du travail le pouvoir de se substituer au comité de gestion du demandeur pour décider d’une renonciation et de l’étendue de celle-ci. Décidant d’exercer ce pouvoir de substitution et d’ordonner une réouverture des débats pour ce faire, l’arrêt violerait les dispositions et le principe général du droit visés au moyen. Appréciation. 6. L’article 169, alinéa 1er, de l’arrêté royal portant règlementation du chômage dispose que toute somme perçue indûment doit être remboursée, ce sauf les exceptions que les alinéas suivants de cet article établissent. Selon les alinéas 1er et 2 de l’article 170 du même arrêté, c’est le directeur du bureau de chômage qui ordonne et poursuit la récupération, hormis dans les cas où la récupération incombe à l'organisme de paiement lui-même en application de l'article 167. 7. L’article 171 de l’arrêté royal dispose le comité de gestion de l’Office national de l’emploi est autorisé à renoncer à tout ou partie des sommes restant à rembourser lorsque le montant total annuel des ressources, quelles qu'en soient la nature ou l'origine, dont disposent le débiteur et son conjoint, ne dépasse pas un certain montant. Aux termes de l’article 172 du même arrêté, le comité de gestion est autorisé à renoncer en partie aux sommes restant à rembourser lorsqu'il appert des éléments du dossier que le débiteur n'est pas en mesure de rembourser la totalité de sa dette et que la renonciation partielle à la récupération sauvegarde au mieux les intérêts de l'État et de l'Office national de l’emploi. L’article 173 énonce encore un certain nombre d’hypothèses(1) dans lesquelles le comité de gestion de l’Office national de l’emploi est autorisé à renoncer aux sommes restant à rembourser. 8. Si l’on fait abstraction de la problématique des sanctions administratives, on peut classer les décisions des institutions de sécurité sociale en deux grandes catégories. D’une part, les décisions procédant d’une compétence liée, c’est-à-dire qui se prononcent sur l’existence d’un droit subjectif — de l’administré ou de l’administration. D’autre part, celles par lesquelles l’administration fait usage d’une compétence discrétionnaire pour exercer en opportunité un pouvoir créateur de droit — autrement dit, mener une politique. 9. A l’égard des premières décisions, dès lors que le litige a pour objet la reconnaissance du droit subjectif concerné, les juridictions sociales exercent un contrôle de pleine juridiction avec substitution. Elles ne peuvent se borner à se prononcer sur la validité de la décision administrative(2) qui ouvre le litige mais doivent, dans le cadre de la demande et des faits qui leur sont soumis, examiner l’ensemble des conditions d’octroi du droit subjectif que cette décision concerne, pour l’accorder ou le refuser(3), en prenant en compte le cas échéant des faits nouveaux survenus depuis cette décision(4) ou des éléments de preuve postérieurs à celle-ci(5). La Cour exprime fréquemment cette situation en indiquant que l’exercice d’un recours contre une telle décision administrative fait naître devant le juge une contestation sur le droit subjectif concerné(6). S’agissant des décisions administratives qui mettent en œuvre une compétence discrétionnaire, les juridictions ne peuvent par contre, sous peine de porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs(7), priver l’administration de son pouvoir d’appréciation ni se substituer à elle, quand bien même sa décision serait reconnue illégale. Ces décisions administratives ne donnent donc lieu qu’à un contrôle de légalité, externe comme interne, débouchant le cas échéant sur une annulation mais sans pouvoir de substitution — à charge alors pour l’autorité administrative de prendre une nouvelle décision(8). 10. La question se pose évidemment de savoir quelles décisions des institutions de sécurité sociale classer dans l’une ou l’autre de ces deux catégories. C’est la question que soulève le moyen à l’égard des décisions du comité de gestion de l’Office national de l’emploi prises dans le cadre de demandes de renonciation à la récupération d’allocations de chômage perçues indûment. 11. On notera en premier lieu qu’il est désormais acquis que les questions des attributions et de la compétence du juge, d’une part, et de ses pouvoirs, d’autre part, sont distinctes(9). D’une part, si l’existence d’un droit subjectif a pour conséquence la compétence des cours et tribunaux, sauf dérogation légale expresse en matière de droits politiques, la compétence discrétionnaire de l’administration n’emporte pas nécessairement l’absence de compétence du juge judiciaire. D’autre part, l’attribution d’une compétence au juge judiciaire n’emporte pas nécessairement qu’il exerce un pouvoir de pleine juridiction avec substitution, cette compétence pouvant prendre la forme d’un contrôle de seule légalité. On peut toutefois relever que cette distinction n’a pas toujours été acquise nettement et que, pendant tout un temps, on déduisait de l’existence d’une compétence discrétionnaire de l’institution — c’est-à-dire de l’absence de droit subjectif de l’administré — l’incompétence des juridictions judiciaires au profit du Conseil d’Etat, voire en certains cas l’absence de tout recours juridictionnel(10). Si la jurisprudence de Votre Cour — certainement depuis les arrêts des 11 décembre 2006, 30 mai 2011 et 8 mars 2013(11) — est désormais sans ambiguïté sur ce point, les hésitations passées sur cette question peuvent peut-être inciter à prendre avec prudence les arrêts antérieurs: ainsi, un arrêt comme ceux des 22 mars 1999(12) ou 12 septembre 2005(13) déduisant l’incompétence des juridictions de l’ordre judiciaire d’une compétence discrétionnaire de l’administration doit-il ainsi être considéré comme dépassé uniquement dans cette déduction ou doit-on également le questionner dans sa prémisse? C’est cette prudence qui justifie qu’on consacre au moyen les lignes qui suivent. 12. On retient qu’en matière de sécurité sociale(14), la compétence liée est de règle et la compétence discrétionnaire est l’exception. La jurisprudence de la Cour me paraît ainsi fixée dans le sens d’exiger qu’une disposition légale particulière confère un pouvoir discrétionnaire à l’administration pour déroger à la règle générale(15). On notera cependant que certains arrêts paraissent exiger que la disposition légale concernée revête un caractère explicite en ce sens(16), tandis que d’autres déduisent l’existence d’une compétence discrétionnaire de la nature même de la compétence que la norme attribue(17). De la même manière qu’il est désormais acquis que les termes « peut » ou « est autorisé » ne sont guère indicatifs d’une compétence discrétionnaire(18), il me paraît que c’est l’essence de la compétence confiée à l’administration qui est déterminante: est-elle chargée de (ne) reconnaître (qu’)un droit puisé directement dans les textes ou a-t-elle vocation à mener une politique et à être elle-même créatrice de droits(19) ? Tel est le critère de départage. 13. De manière générale, la Cour retient que l’existence, dans le chef de l’institution de sécurité sociale, d’une marge d’appréciation, voire d’une faculté explicitement accordée par la loi, ne suffit pas à lui attribuer une compétence discrétionnaire. Ainsi, la marge d’appréciation du directeur du bureau de chômage quant à la hauteur d’une sanction administrative n’en relève pas(20). La possibilité pour l’Office national de l’emploi d’autoriser à exercer, avec maintien des allocations, une activité bénévole et gratuite n’est pas non plus discrétionnaire(21). La faculté pour un centre public d’action sociale de prendre en compte, pour les déduire du minimum de moyens d’existence du bénéficiaire, les ressources de certaines personnes avec lesquelles ce bénéficiaire cohabite n’en relève pas non plus(22). De même, la faculté accordée au centre public d’action sociale de renvoyer un bénéficiaire vers ses débiteurs d’aliments n’est pas davantage discrétionnaire(23). Les très larges espaces d’appréciation laissés par la loi du 8 juillet 1976 organique des centre publics d’action sociale concernant l’octroi de l’aide sociale, la forme qu’elle doit prendre et la faculté de la lier à certaines des conditions d’octroi du droit à l’intégration sociale ne le sont pas non plus(24). La possibilité, ouverte au Collège des médecins-directeurs de l’Institut national d’assurance maladie-invalidité, de reconnaître le droit à des interventions dans les limites des moyens financiers du Fonds spécial de solidarité n’est pas non plus discrétionnaire(25). On le voit, tout ce qui touche aux prestations de sécurité sociale, à leur octroi, leur refus ou leur retrait, même lorsque tout ou partie des conditions d’octroi de ces prestations est susceptible d’une marge d’interprétation, voire d’appréciation, paraît relever d’une compétence liée dans le chef des institutions de sécurité sociale. Cette approche large de la notion de compétence liée, et partant de celle de droit subjectif, me paraît relever moins de la formulation des textes concernés que du postulat selon lequel les prestations de sécurité sociale, dans un état moderne, relèvent nécessairement du registre du droit exigible plutôt que de celui de la faveur ou de la discrétion de l’administration. Comme l’écrivait monsieur l’avocat général GANSHOF VAN DER MEERSCH en 1956 à propos des droits sociaux et, en l’occurrence, des allocations de chômage: « il ne me paraît pas défendable aujourd’hui de soutenir qu’il s’agit là de simples intérêts, objets de la faveur de l’Etat, lequel accomplirait là une sorte de libéralité qui ne conférerait aux intéressés aucun droit subjectif »(26). 14. Les hypothèses dans lesquelles la Cour a retenu l’existence d’une compétence discrétionnaire en sécurité sociale(27) sont essentiellement les suivantes. Par un arrêt du 19 décembre 1973(28), la Cour a jugé que relevait d’une compétence discrétionnaire de l’Office national de sécurité sociale la faculté de renoncer à tout ou partie des sanctions civiles (majoration et intérêts de retard) applicables à l’employeur qui a méconnu ses obligations de déclaration ou de paiement, en sorte qu’il n’appartient pas au juge d’imposer pareille renonciation, même en cas de force majeure. Par un arrêt du 22 mars 1999(29), la Cour a considéré qu’il n’existait pas de droit subjectif à la renonciation à la récupération d’une pension de survie payée indûment, cette renonciation procédant donc d’une compétence discrétionnaire, en sorte que la décision administrative ne pouvait faire l’objet d’un contrôle par les juridictions du travail sur la base de l’article 580 du Code judiciaire. Comme on l’a déjà indiqué(30), cette deuxième étape du raisonnement n’est incontestablement plus d’actualité. Le 17 avril 2000(31), la Cour, après avoir relevé qu’il incombe au centre public d’action sociale de poursuivre le recouvrement des frais de l’aide sociale à charge des tiers qui doivent des aliments au bénéficiaire et que le centre peut renoncer à ce recouvrement pour des raisons d’équité, a considéré qu’il n’existait pas de droit subjectif à une telle renonciation, en sorte qu’il n'appartient pas au pouvoir judiciaire de décider si le CPAS doit renoncer au recouvrement. On peut être tenté de rapprocher cet arrêt de celui du 18 juin 2001(32) déjà cité par lequel il a été jugé que la faculté accordée au centre public d’action sociale de renvoyer un bénéficiaire vers ses débiteurs d’aliments n’est pas discrétionnaire. Les deux situations m’apparaissent toutefois différentes. Alors que le second cas concerne la prestation sociale proprement dite et son octroi — en sorte qu’il est nécessairement question d’un droit subjectif dans le chef de son bénéficiaire, le premier a trait à la récupération auprès d’un tiers par le centre public d’action sociale et ne concerne pas le droit à la prestation et à la protection sociale: le tiers auprès duquel le recouvrement a lieu n'est pas (en tant que tel à tout le moins) un bénéficiaire de la protection sociale, l’étendue de sa contribution relève de ses obligations alimentaires davantage que du champ de cette protection et enfin sa capacité contributive n’influencera pas le droit à l’aide sociale préalablement accordée au bénéficiaire. Par son arrêt du 12 septembre 2005(33), la Cour a confirmé l’enseignement de celui du 19 décembre 1973 selon lequel la faculté pour l’Office national de sécurité sociale de renoncer aux sanction civiles relève d’une compétence discrétionnaire, échappant ainsi aux attributions du pouvoir judiciaire et spécialement à la compétence du tribunal du travail définie à l’article 580, 1°, du Code judiciaire. Le 11 décembre 2006(34), la Cour a considéré que relevait d’une compétence discrétionnaire la possibilité pour le ministre des Affaires sociales ou le fonctionnaire qu'il désigne de déroger, dans des cas dignes d'intérêt, à la condition de la résidence en matière de prestations familiales garanties. Cet arrêt innove ensuite en considérant que ce caractère discrétionnaire n’exclut pas la compétence des juridictions judiciaires, des tribunaux du travail en particulier. Si la deuxième étape de ce raisonnement doit être approuvée sans réserve et paraît désormais certaine, la première est peut-être moins évidente. Comme on l’a déjà écrit prudemment(35), le lien entre cette condition de résidence et l’octroi de la prestation à son bénéficiaire est tel que cet arrêt s’inscrit assez mal dans la jurisprudence de la Cour telle que l’arrêt Trine du 21 décembre 1956(36) l’a inaugurée, sauf à considérer que cette unique prestation de sécurité sociale aurait — fût-ce pour partie — un caractère discrétionnaire. Le 30 mai 2011(37), la Cour a une nouvelle fois confirmé le caractère discrétionnaire de la faculté pour le comité de gestion de l’Office national de sécurité sociale de renoncer aux sanctions civiles, considérant toutefois désormais que ce caractère ne faisait pas obstacle à la compétence des juridictions du travail. Le 8 mai 2013, la Cour a tenu le même raisonnement s’agissant des décisions de la commission des dispenses de cotisations des travailleurs indépendants(38). Le 14 janvier 2019(39), la Cour a, dans le même sens, cassé un arrêt par lequel une cour du travail avait jugé que la commission des dispenses des cotisations n'avait « pas de pouvoir discrétionnaire » de sorte qu’elle disposait d'une « compétence de pleine juridiction » avec un « pouvoir de substitution ». Enfin, le 12 mars 2018(40), Votre Cour a jugé, en matière d’intervention du Fonds spécial de solidarité en assurance soins de santé, que le collège des médecins-directeurs n’avait pas de pouvoir d’appréciation discrétionnaire pour se prononcer sur le droit à une intervention, mais bien, ensuite, pour fixer le montant de l'intervention dans les limites des moyens financiers du Fonds. 15. On le voit, la Cour ne s’est donc prononcée qu’à une seule reprise en matière de renonciation à la récupération de l’indu, par l’arrêt du 22 mars 1999 considérant que cette compétence était de nature discrétionnaire. Elle a statué dans le même sens en matière de renonciation la récupération des frais de l’aide sociale, par l’arrêt du 17 avril 2000, lequel concerne toutefois une récupération à charge d’un tiers et non de l’assuré social lui-même, comme on l’a dit. 16. On peut noter également que la Cour constitutionnelle, si elle n’a pas le pouvoir de déterminer le sens de la règle mais exclusivement celui d’en vérifier la constitutionnalité, s’est à quatre reprises(41) livrée à cet exercice en prenant pour prémisse l’existence d’une compétence discrétionnaire des institutions de sécurité sociale pour renoncer à la récupération d’un indu: en matière de prestations familiales garanties(42), d’allocations aux personnes handicapées(43), de pensions des salariés(44) et d’allocations d’interruption(45). 17. Comment, au regard de ce qui précède, caractériser la compétence du comité de gestion de l’Office national de l’emploi qui lui est confiée par les dispositions précitées de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 ? On peut relever en premier lieu qu’il existe, tant en vertu du droit commun(46) que de l’article 169, alinéa 1er, de l’arrêté royal du 25 novembre 1991, un droit subjectif à la récupération de ce qui a été payé indûment. L’article 169, alinéa 1er, en fait même un devoir dans le chef de l’Office national de l’emploi. La question est celle de savoir s’il existe par ailleurs un droit subjectif de l’assuré social bénéficiaire de l’indu qui vient borner ce droit à la récupération et y déroger. La notion de renonciation, et plus largement celle d’acte abdicatif, paraît ressortir par elle-même du domaine de la discrétion, de la volonté(47), bien davantage que de celui de l’obligation. Une décision de renonciation peut être encadrée — limitée à certaines hypothèses ou interdite dans d’autres, autorisée dans une certaine mesure seulement— ou encore être illégale — si elle est sans motif ou s’appuie sur des motifs inexacts, si elle se fonde sur des critères illégaux ou encore si elle est déraisonnable ou abusive — mais une renonciation ou une abdication obligatoires, forcées, paraissent constituer une forme de contradiction. On relève également que l’arrêté royal du 25 novembre 1991 présente deux grands ordres d’exceptions au principe du remboursement des allocations payées indûment. Ils sont situés de part et d’autre de l’article 170 qui dispose que le directeur ordonne et poursuit la récupération. D’une part, en amont, les exceptions au principe de la récupération énoncées aux alinéas 2 et suivants de l’article 169 et pour lesquelles il n’existe aucune marge d’appréciation(48) et, d’autre part, en aval, les hypothèses énoncées aux articles 171 à 173 dans lesquelles l’Office national de l’emploi est autorisé à renoncer à la récupération. Cette distinction donne à penser qu’il est question de deux registres et régimes distincts, le premier — dans lequel il n’est pas question de renonciation mais plus radicalement de l’absence d’indu — relevant incontestablement du droit subjectif, le second bien moins nettement. Même si, comme on l’a relevé, cet élément n’est pas déterminant, le caractère explicitement facultatif de la renonciation — de même que la marge d’appréciation quant à son ampleur — qu’instaurent les articles 171 à 173 de l’arrêté royal peuvent donner à penser qu’il est question d’un régime discrétionnaire, c’est-à-dire permettant à l’Office national de l’emploi de définir et de mener une politique. Il en va d’autant plus ainsi lorsque ce mécanisme est examiné par opposition aux exceptions à la récupération énoncées aux alinéas 2 et suivants de l’article 169 pour lesquelles n’existe aucune marge d’appréciation. L’organe de l’Office national de l’emploi compétent pour la renonciation, soit son comité de gestion qui est son organe suprême de gestion composé sur une base de représentation paritaire des partenaires sociaux(49), est également de nature à faire penser que la compétence exercée relève de la définition et de l’exercice d’une politique plutôt que de l’application de la règlementation, laquelle est confiée aux directeurs des bureaux de chômage. On peut à cet égard faire un parallèle avec les décisions, discrétionnaires, de levée des sanctions civiles en sécurité sociale des travailleurs salariés, qui relèvent elles aussi du comité de gestion de l’Office national de sécurité sociale(50). Par ailleurs, on peut relever que les hypothèses de renonciation à la récupération de l’indu qu’envisagent les articles 171 à 173 de l’arrêté royal sont de deux ordres. Certaines sont énoncées en faveur de l’administration elle-même(51), d’autres le sont en faveur de l’assuré social(52). Les premières de ces hypothèses relèvent incontestablement d’une appréciation discrétionnaire, qui justifie du reste qu’elles ne soient pas susceptibles de recours(53). Partant, on peut envisager que toutes ces hypothèses regroupées dans les mêmes dispositions aient toutes un caractère discrétionnaire. A tout le moins, rien n’indique que le Roi ait entendu conférer une compétence d’une nature distincte selon que la renonciation intervient en faveur de l’Office national de l’emploi ou du débiteur. Voir dans la faculté de renonciation offerte au comité de gestion de l’Office national de l’emploi une compétence liée aboutirait nécessairement à reconnaître aux juridictions du travail la possibilité de statuer sur cette question avant ce comité de gestion, et le cas échant par priorité même à la décision sur le droit aux allocations elles-mêmes, ce qui peut aussi sembler difficilement envisageable. Enfin, doctrine(54) et jurisprudence de fond(55) majoritaires considèrent généralement sans guère d’hésitations que la compétence de renonciation dont dispose l’Office national de l’emploi, ou les autres institutions de sécurité sociale dans des hypothèses similaires(56), est bien de nature discrétionnaire et qu’il n’existe ainsi pas de droit subjectif à la renonciation à l’indu. 18. Tous ces éléments, qui s’inscrivent finalement dans la ligne de l’arrêt de la Cour du 22 mars 1999(57), m’amènent à considérer que la compétence de renonciation à la récupération confiée au comité de gestion de l’Office national de l’emploi par les articles 171 à 173 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 est de nature discrétionnaire. Partant, les juridictions du travail saisies des recours contre les décisions de ce comité dans l’exercice de cette compétence n’en accomplissent qu’un contrôle de légalité, sans pouvoir en apprécier l’opportunité et sans pouvoir substituer leur appréciation à celle du comité de gestion. 19. Estimant à l’inverse que cette compétence administrative est liée, que les juridictions du travail disposent, en cas d’annulation de la décision du comité de gestion, d’un pouvoir de substitution et décidant ensuite d’exercer ce pouvoir de substitution en statuant lui-même sur la renonciation sollicitée par la défenderesse, l’arrêt viole ces dispositions de l’arrêté royal du 25 novembre 1991. Le moyen m’apparaît fondé. Conclusion : Cassation. (1) Débiteur décédé et succession déficitaire, débiteur sans domicile ni résidence connus depuis plus de cinq ans, créance irrécouvrable, frais à exposer hors de proportion avec le montant de la somme à recouvrer, chômeur qui a bénéficié d'allocations provisoires en application de l'article 47 et ne peut obtenir le paiement de l'indemnité de rupture ou des dommages et intérêts auxquels il a droit et renonciation proposée dans le cadre d’un plan amiable de règlement collectif de dettes. (2) Voy. par ex. Cass. 7 octobre 2024, RG S.22.0024.F , Pas. 2024, n° 655, ECLI:BE:CASS:2024:ARR.20241007.3F.4 : « Il appartient au juge judiciaire de statuer sur la contestation ayant pour objet le droit d’un travailleur salarié à cette assimilation et cette contestation relève des juridictions du travail en vertu de l’article 580, 2°, du Code judiciaire. La constatation par la juridiction du travail de la nullité de la décision du Service fédéral des pensions pour non-respect de la motivation formelle est sans incidence sur le pouvoir de cette juridiction de statuer sur le droit du travailleur salarié à cette assimilation » ; Cass. 27 juin 2005, RG S.04.0187.N ECLI:BE:CASS:2005:ARR.20050627.3 , Pas. 2005, n° 376 : « Attendu qu'en vertu de l'article 580, 8°, du Code judiciaire, le tribunal du travail connaît des contestations relatives à l'octroi, à la révision, au refus et au remboursement par le bénéficiaire du minimum de moyens d'existence et de l'aide sociale ; Que le juge exerce sur la décision du centre public d'aide sociale un contrôle de pleine juridiction qui lui permet d'apprécier les faits et de statuer sur le droit au minimum de moyens d'existence et sur le droit à l'aide sociale ; Que la constatation par le juge de la nullité de la décision du centre public d'aide sociale pour non-respect de la motivation formelle est sans incidence sur sa compétence pour statuer sur les droits dont tout demandeur bénéficie en vertu de la législation en matière de minimum de moyens d'existence et d'aide sociale ; Que le juge ne peut reconnaître le droit à un minimum de moyens d'existence ou à l'aide sociale que s'il constate que le demandeur satisfait à toutes les conditions requises à cet égard […] Que, même si elle avait annulé les décisions prises par le comité spécial d'aide sociale du défendeur pour non-respect de la motivation formelle, la cour du travail devait statuer sur les droits du demandeur découlant de la législation en matière de minimum de moyens d'existence et d'aide sociale ; Que ni l'éventuelle nullité des décisions prises par le comité spécial d'aide sociale du défendeur pour non-respect de la motivation formelle ni la circonstance que la cour du travail n'a pas constaté cette nullité n'ont une incidence sur la légalité de la décision que le demandeur ne pouvait prétendre à l'aide demandée ». Voy. également Cass. 27 octobre 2003, RG S.01.0147.F ECLI:BE:CASS:2003:ARR.20031027.6 , Pas. 2003, n° 530 avec concl. de M. LECLERCQ, premier avocat général. (3) Voy. par ex. : Cass. 10 juin 2013, RG S.12.0148.F ECLI:BE:CASS:2013:ARR.20130610.4 , Pas. 2013, n° 350. (4) Cass. 11 mai 1990, RG 6525, Pas. 1990, I, n° 536. (5) Cass. 9 février 2009, RG S.08.0090.F ECLI:BE:CASS:2009:ARR.20090209.8 , Pas. 2009, n° 106 avec concl. de M. LECLERCQ, procureur général : « Lorsque le demandeur d'aide sociale remplit les conditions d'octroi du droit à l'aide sociale, le droit au paiement de celle-ci ne dépend pas de la date à laquelle il a produit la preuve de la réunion de ces conditions ». (6) Cass. 24 janvier 2000, RG S.99.0057.N ECLI:BE:CASS:2000:ARR.20000124.9 , Pas. 2000, n° 61 : « Lorsque le chômeur conteste (une) décision administrative, il naît un litige entre l’ONEm et le chômeur sur le droit à l'allocation de chômage; (…) le tribunal du travail exerce un contrôle de pleine juridiction sur la décision (…); moyennant le respect des droits de la défense et dans le cadre de l'instance, tel qu'il est fixé par les parties, tout ce qui est soumis au pouvoir d'appréciation du directeur, est soumis au contrôle du tribunal du travail; qu'il appartient au juge de contrôler la légalité de la décision attaquée, ce qui lui permet d'apprécier les faits et de statuer sur le droit du chômeur » ; Cass. 28 juin 1999, RG S.97.0103.N ECLI:BE:CASS:1999:ARR.19990628.3 , Pas. 1999, I, n° 402. (7) Voy. les concl. de M. LECLERCQ, avocat général avant Cass. 10 juin 1996, RG S.95.0114.F ECLI:BE:CASS:1996:ARR.19960610.4 , Pas. 1996, n° 227. (8) Voy. par ex. l’arrêt de Votre Cour du 11 décembre 2006 énonçant que « le tribunal du travail qui connaît de la contestation relative à la décision prise par le ministre ou son fonctionnaire dans l'exercice de leur pouvoir discrétionnaire, peut contrôler la légalité de la décision attaquée et examiner si le ministre ou son fonctionnaire n'ont pas exercé leur pouvoir de manière déraisonnable ou arbitraire, mais ne peut priver l'autorité désignée de son pouvoir d'appréciation ni se substituer à celle-ci. » (Cass. 11 décembre 2006, RG S.06.0016.N ECLI:BE:CASS:2006:ARR.20061211.1 , Pas. 2006, n° 637 ; RCJB 2010, p. 24 et note D. LAGASSE, « Unité ou diversité du contentieux administratif en matière de sécurité sociale ? »). (9) Il est en effet possible que le législateur confie au pouvoir judiciaire, par dérogation alors à la compétence du Conseil d’Etat qui reste subsidiaire, la connaissance d’un contentieux administratif même en l’absence d’un droit subjectif. Voy. Cass. (ch. réunies) 30 mai 2011, RG C.10.0625.F ECLI:BE:CASS:2011:ARR.20110530.2 , Pas. 2011, n° 365, avec concl. de Mme MORTIER, avocat général : « En vertu de l'article 580, 1°, du Code judiciaire, cette contestation relève de la compétence matérielle du tribunal de travail et, partant, du pouvoir de juridiction des cours et tribunaux. La circonstance que la décision contestée relève du pouvoir discrétionnaire d'appréciation de l'Office national de sécurité sociale n'affecte ni l'attribution de la contestation aux cours et tribunaux ni la compétence, au sein de ces juridictions, du tribunal du travail. La question de l'étendue du contrôle qu'exerce le juge est pour le surplus étrangère à la détermination de sa compétence » ; Cass. (ch. réunies) 8 mars 2013, RG C.12.0408.N ECLI:BE:CASS:2013:ARR.20130308.6 , Pas. 2013, n° 158, avec concl. de M. VANDEWAL, avocat général : « Lorsque la commission des dispenses de cotisations décide de ne pas accorder la dispense demandée et que le travailleur indépendant conteste cette décision, il naît entre celui-ci et l'État belge une contestation sur l'obligation de payer les cotisations sociales, qui résulte des lois et règlements sur le statut social des travailleurs indépendants. En vertu de l'article 581, 1°, du Code judiciaire, cette contestation relève de la compétence matérielle du tribunal du travail et, partant, du pouvoir de juridiction des cours et tribunaux. La circonstance que la décision contestée de la commission des dispenses de cotisations est une décision discrétionnaire n'affecte ni l'attribution de la contestation aux juridictions de l'ordre judiciaire ni la compétence, au sein de ces juridictions, du tribunal du travail. La question de l'étendue du contrôle qu'exerce le juge est étrangère à la détermination de sa compétence ». Dans ces deux extraits, c’est nous qui soulignons. (10) Voy. par exemple l’article 19, alinéa 3, de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées. Cette disposition a été jugée, précisément parce qu’elle exclut tout recours en justice, contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme (voy. C.A., 15 février 2006, n° 26/2006). (11) Cités ci-dessus. (12) Cass. 22 mars 1999, RG S.98.0020.N ECLI:BE:CASS:1999:ARR.19990322.2 , Pas. 1999, n° 168. (13) Cass. 12 septembre 2005, RG S.05.0006.N ECLI:BE:CASS:2005:ARR.20050912.6 , Pas. 2005, n° 423. (14) Voy. par ex. J.F. FUNCK et L. MARKEY, Droit de la sécurité sociale, Bruxelles, Larcier 2014, 2ème éd., p. 135. (15) Voy. Cass. 2 février 1998, RG S.97.0099.N ECLI:BE:CASS:1998:ARR.19980202.5 , Pas. 1998, I, n° 57 : « Attendu que le tribunal du travail exerce un contrôle de pleine juridiction sur la décision prise par le directeur [du bureau de chômage]; qu'à condition de respecter les droits de la défense et de rester dans le cadre de l'instance, tel qu'il est déterminé par les parties, tout ce qui relève du pouvoir d'appréciation du directeur tombe sous le contrôle du tribunal du travail, sauf lorsqu'une disposition particulière confère explicitement au directeur un pouvoir discrétionnaire relatif à une décision qui doit être prise, auquel cas le juge ne peut ni priver le directeur de son pouvoir d'appréciation, ni se substituer à lui » ; Cass. 14 décembre 1998, RG S.98.0036.N ECLI:BE:CASS:1998:ARR.19981214.9 , Pas. 1998, I, n° 520 : « que ce n'est que lorsqu'une disposition légale confère au directeur un pouvoir d'appréciation discrétionnaire et souverain quant à une décision à prendre, que le juge ne peut priver le directeur de sa liberté d'appréciation et qu'il ne peut se substituer à lui » ; Cass. 27 septembre 1999, RG P.94.1025.F ECLI:BE:CASS:1995:ARR.19950301.6 - P.94.1025.F ECLI:BE:CASS:1995:ARR.19950301.6 , Pas. 1999, I, n° 486 : « que ce n'est que lorsqu'une disposition légale octroie au centre public d'aide sociale une compétence d'appréciation discrétionnaire et souveraine quant à une décision à prendre, que le juge ne peut priver le centre public d'aide sociale de sa liberté d'appréciation et ne peut se substituer à lui » ; Cass. 12 juin 2023, RG S.22.0044.F ECLI:BE:CASS:2023:ARR.20230612.3F.15 , Pas. 2023, n°434 : « Le tribunal du travail exerce un contrôle de pleine juridiction sur la décision prise par cette commission [artistes] ; à condition de respecter les droits de la défense et de rester dans le cadre de l’instance, tel qu’il est déterminé par les parties, tout ce qui relève du pouvoir d’appréciation de la commission tombe sous le contrôle du tribunal du travail, sauf lorsqu’une disposition particulière confère explicitement à la commission le pouvoir discrétionnaire de prendre une décision, auquel cas le juge ne peut la priver de son pouvoir d’appréciation et se substituer à elle » (c’est encore nous qui soulignons). (16) Cass. 12 juin 2023, RG S.22.0044.F ECLI:BE:CASS:2023:ARR.20230612.3F.15 , Pas. 2023, n° 434 ; Cass. 2 février 1998, RG S.97.0099.N ECLI:BE:CASS:1998:ARR.19980202.5 , Pas. 1998, I, n° 57. (17) Cass. 14 janvier 2019, RG S.18.0032.F ECLI:BE:CASS:2019:ARR.20190114.1 , Pas. 2019, n° 18 ; Cass. 11 décembre 2006, RG S.06.0016.N ECLI:BE:CASS:2006:ARR.20061211.1 , Pas. 2006, n° 637 ; RCJB 2010, p. 24 et note D. LAGASSE, « Unité ou diversité du contentieux administratif en matière de sécurité sociale ? »). (18) Voy. Cass. 17 mai 1978, Pas. 1978, I, p. 1052, avec concl. de M. LENAERTS, avocat général publiées à leur date dans AC. (19) Sur le fait que la compétence discrétionnaire ne reconnaît pas des droits subjectifs mais en fait naître : Cass. 25 mars 2002, RG S.01.0106.F ECLI:BE:CASS:2002:ARR.20020325.12 , Pas. 2002, n° 200, avec les concl. de M. LECLERCQ, premier avocat général. (20) Cass. 28 juin 1999, RG S.97.0103.N ECLI:BE:CASS:1999:ARR.19990628.3 , Pas. 1999, I, n° 402 ; Cass. 14 décembre 1998, RG S.98.0036.N ECLI:BE:CASS:1998:ARR.19981214.9 , Pas. 1998, I, n° 520 ; Cass 2 février 1998, RG S.97.0099.N ECLI:BE:CASS:1998:ARR.19980202.5 , Pas. 1998, I, n° 57. (21) Cass. 28 juin 1999, RG S.99.0001.N ECLI:BE:CASS:1999:ARR.19990628.6 , Pas. 1999, I, n° 405. (22) Cass. 27 septembre 1999, RG S.98.0138.N ECLI:BE:CASS:1999:ARR.19990927.6 , Pas. 1999, I, n° 486. (23) Cass 18 juin 2001, RG S.99.0170.F ECLI:BE:CASS:2001:ARR.20010618.6 , Pas. 2001, n° 370. (24) Cass. 10 juin 2013, RG S.12.0148.F ECLI:BE:CASS:2013:ARR.20130610.4 , Pas. 2013, n° 350. (25) Cass. 12 mars 2018, RG S.17.0077.N ECLI:BE:CASS:2018:ARR.20180312.5 , Pas. 2018, n° 175 ; Voy. également Cass. 5 septembre 1973, Pas. 1974, I, 7. Il est toutefois à noter que la fixation du montant de l'intervention dans les limites des moyens financiers du Fonds spécial de solidarité est quant à elle discrétionnaire. (26) Voy. les concl. précédant Cass. 21 décembre 1956, Pas. 1957, I, 430, spéc. p. 451. Voy. également H. MORMONT, « Le dialogue entre les juridictions du travail et les institutions de sécurité sociale en quelques arrêts de la Cour de cassation », in La Cour de cassation en dialogue. Liber amicorum Beatrijs Deconinck & André Henkes, Bruxelles, Larcier 2024, p. 756. (27) Toujours en faisant abstraction du domaine des sanctions administratives. (28) Cass. 19 décembre 1973, Pas. 1974, I, 425, avec une note signée H.L. (29) Cass. 22 mars 1999, RG S.98.0020.N ECLI:BE:CASS:1999:ARR.19990322.2 , Pas. 1999, n° 168. (30) Voy. le point 11 ci-avant. (31) Cass. 17 avril 2000, RG C.98.0245.N ECLI:BE:CASS:2000:ARR.20000417.5 , Pas. 2000, n° 258. (32) Cass 18 juin 2001, RG S.99.0170.F ECLI:BE:CASS:2001:ARR.20010618.6 , Pas. 2001, n° 370. (33) Cass. 12 septembre 2005, RG S.05.0006.N ECLI:BE:CASS:2005:ARR.20050912.6 , Pas. 2005, n° 423. (34) Cass. 11 décembre 2006, RG S.06.0616.N, Pas. 2006, n° 637 ; RCJB 2010, p. 24 et note D. LAGASSE, « Unité ou diversité du contentieux administratif en matière de sécurité sociale ? »). (35) Voy. les concl. précédant Cass. 12 juin 2023, RG S.22.0044.F ECLI:BE:CASS:2023:ARR.20230612.3F.15 , Pas. 2023, n° 434. (36) Cass. 2 décembre 1956, Pas. 1957, I, 430, spéc. p. 451 avec les concl. en substance de M. GANSHOF VAN DER MEERSCH, avocat général ; voy. dans le même sens Cass. 17 mai 1978, Pas. 1978, I, 1052, avec concl. de M. LENAERTS, avocat général, publiées à leur date dans AC. (37) Cass. (ch. réunies) 30 mai 2011, RG C.10.0625.F ECLI:BE:CASS:2011:ARR.20110530.2 , Pas. 2011, n° 365, avec concl. de Mme MORTIER, avocat général publiées à leur date dans AC. (38) Cass. (ch. réunies) 8 mars 2013, RG C.12.0408.N ECLI:BE:CASS:2013:ARR.20130308.6 , Pas. 2013, n° 158, avec concl. de M. VANDEWAL, avocat général publiées à leur date dans AC. (39) Cass. 14 janvier 2019, RG S.18.0032.F ECLI:BE:CASS:2019:ARR.20190114.1 , Pas. 2019, n° 18, avec concl. de M. GENICOT, avocat général. (40) Cass. 12 mars 2018, RG S.17.0077.N ECLI:BE:CASS:2018:ARR.20180312.5 , Pas. 2018, n° 175. (41) Par des arrêts qui ont ouvert la voie à la reconnaissance de la compétence des juridictions judiciaires plutôt que du Conseil d’Etat. (42) C.A., 21 décembre 2004, n° 207/2004, B.10. (43) C.A., 15 février 2006, n° 26/2006, B.10. (44) C.const., 7 juin 2007, n° 82/2007. (45) C.const., 12 juillet 2007, n° 101/2007. (46) Voy. les articles 1376 de l’ancien Code civil et 5.134 du Code civil. (47) Le Trésor de la langue française définit notamment l’abdication comme l’abandon volontaire de ses droits. G. CORNU définit quant à lui la renonciation abdicative comme l’acte de disposition par lequel une personne abandonne volontairement un droit déjà né dans son patrimoine (G. CORNU, Vocabulaire juridique, Paris, PUF-Quadrige, 2003, 4ème éd., v° Renonciation). (48) Limitation aux 150 derniers jours indemnisés en cas de bonne foi du chômeur, limitation au montant brut des revenus dont le chômeur a bénéficié et qui n'étaient pas cumulables avec les allocations de chômage, lorsque le chômeur prouve qu'il a perçu de bonne foi des allocations auxquelles il n'avait pas droit, ou lorsque le directeur décide de faire usage de la possibilité de ne donner qu'un avertissement, etc. (49) Voy. l’article 2 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991. (50) Voy. le point 14 ci-dessus. (51) Celles liées à la sauvegarde des intérêts de l’Etat et de l’Office national de l’emploi, au caractère déficitaire de la succession du débiteur décédé, au caractère irrécouvrable de la créance ou à la disproportion entre celle-ci et les frais à exposer en vue du remboursement, notamment. (52) Celle liées au montant des revenus du chômeur spécialement. (53) Voy. notamment C. const., 12 juillet 2007, n° 101/2007, point B.7.3. ; C.A., 15 février 2006, n° 26/2006, point B.9. On aperçoit mal en effet ce qui permettrait à l’assuré social de se prévaloir d’un motif de renonciation énoncé en faveur de son créancier. (54) S. GILSON et alii, « Décision de révision (au sens large) et récupération de l’indu » in C.E. CLESSE, Sécurité sociale, Bruxelles, Bruylant 2024, p. 620 ; I. MATHY, « Étendue des pouvoirs du juge à l’égard des décisions prises par une autorité administrative en matière de sécurité sociale », JLMB 2005/8, p. 340 ; A. DE BECKER, « De rechtsmacht van de Raad van State en de arbeidsgerechten socialezekerheidsgeschillen », RDS 2016/4, p.549 ; W. VAN EECKHOUTTE, « Terugvordering en herziening » in J. PUT (ed.), Het handvest van de sociaal verzekerde en bestuurliike vernieuwing in de sociale zekerheid, Brugge, die Keure 1999, p. 155. Contra : M. SIMON, « Le droit aux allocations de chômage : notion » in M. Simon (dir.), Chômage, Bruxelles, Larcier 2021, coll. Répertoire pratique de droit belge, p. 15. (55) C. trav. Bruxelles, 17 novembre 2011, RG n° 2010/AB/13 ; Trib. trav. Bruxelles, 1er juillet 2010 ; Chron. Dr. Soc. 2011/3, p. 142 ; C. trav. Bruxelles, 22 mars 2017, RG 2015/AB/626 ; C. trav. Bruxelles, 6 décembre 2017, Chron. Dr. Soc. 2020/3, p. 180. (56) Notamment dans le cadre de l’article 22 de la loi du 11 avril 1995 visant à instituer la Charte de l’assuré social. (57) Tout comme dans celle, moins déterminante pour la Cour, des arrêts de la Cour constitutionnelle déjà évoqués. Document PDF ECLI:BE:CASS:2024:CONC.20241209.3F.1 Publication(s) liée(s) Jugement/arrêt: ECLI:BE:CASS:2024:ARR.20241209.3F.1 citant: ECLI:BE:CASS:1995:ARR.19950301.6 ECLI:BE:CASS:1996:ARR.19960610.4 ECLI:BE:CASS:1998:ARR.19980202.5 ECLI:BE:CASS:1998:ARR.19981214.9 ECLI:BE:CASS:1999:ARR.19990322.2 ECLI:BE:CASS:1999:ARR.19990628.3 ECLI:BE:CASS:1999:ARR.19990628.6 ECLI:BE:CASS:1999:ARR.19990927.6 ECLI:BE:CASS:2000:ARR.20000124.9 ECLI:BE:CASS:2000:ARR.20000417.5 ECLI:BE:CASS:2001:ARR.20010618.6 ECLI:BE:CASS:2002:ARR.20020325.12 ECLI:BE:CASS:2003:ARR.20031027.6 ECLI:BE:CASS:2005:ARR.20050627.3 ECLI:BE:CASS:2005:ARR.20050912.6 ECLI:BE:CASS:2006:ARR.20061211.1 ECLI:BE:CASS:2009:ARR.20090209.8 ECLI:BE:CASS:2011:ARR.20110530.2 ECLI:BE:CASS:2013:ARR.20130308.6 ECLI:BE:CASS:2013:ARR.20130610.4 ECLI:BE:CASS:2018:ARR.20180312.5 ECLI:BE:CASS:2019:ARR.20190114.1 ECLI:BE:CASS:2023:ARR.20230612.3F.15 ECLI:BE:CASS:2024:ARR.20241007.3F.4