ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.264.814

CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF VIe CHAMBRE no 264.814 du 12 novembre 2025 A. é.273/VI-22.874 En cause : la société en commandite simple GESTAGRI, ayant élu domicile chez Me Jean-François LEDOUX, avocat, chaussée de Dinant 18 5530 Spontin, contre : la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Xavier DRION, avocat, rue Hullos 103 - 105 4000 Liège. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ I. Objet de la requête Par une requête introduite le 24 mars 2021, la partie requérante demande l’annulation de « la décision du 25 janvier 2021 refusant à la société Gestagri le paiement d'aide du 1er pilier pour les années 2015 à 2018, prise par le Service public de Wallonie Agriculture, Ressources naturelles et Environnement, représenté par le directeur de l'organisme payeur de Wallonie ». II. Procédure La contribution et le droit visés respectivement aux articles 66, 6°, et 70, de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État ont été acquittés. Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés. M. Pacôme Noumair, auditeur adjoint au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. VI - 22.874 - 1/15 Le rapport a été notifié aux parties. La partie requérante a déposé un dernier mémoire. Par une ordonnance du 28 avril 2025, l’affaire a été fixée à l’audience du 4 juin 2025. M. Aurélien Vandeburie, conseiller d’État, a exposé son rapport. Me Jean-François Ledoux, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Gabriele Weisgerber, loco Me Xavier Drion, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. M. Pacôme Noumair, auditeur adjoint, a été entendu en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Exposé des faits utiles 1. Le recours s’inscrit dans le contexte des aides publiques de soutien à l’exploitation agricole susceptibles d’être obtenues en vertu des règles de la Politique Agricole Commune (PAC) de l’Union européenne dont le fondement juridique est établi par les articles 38 à 44 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. À l’époque des faits, l’un des volets de la PAC était défini par le règlement n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil. Ce règlement, applicable depuis le 1er janvier 2015, a été abrogé par le règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 établissant des règles régissant l’aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (plans stratégiques relevant de la PAC) et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), et abrogeant les règlements (UE) n° 1305/2013 et (UE) n°1307/2013. Suivant l’article 154, alinéa 2, de ce règlement, le règlement (UE) n° 1307/2013 est abrogé avec effet au 1er janvier 2023 et continue toutefois de s’appliquer en ce qui concerne les demandes d’aide relatives à des années de demandes commençant avant le 1er janvier 2023. VI - 22.874 - 2/15 2. Les terres agricoles auxquelles se rapporte l’aide litigieuse sollicitée par la partie requérante étaient la propriété de feue Madame S. D. La question de la titularité des droits aux primes/aides agricoles relatifs à ces terres fait l’objet d’un important contentieux judiciaire. Les éléments suivants méritent d’être mentionnés en vue de l’examen du présent recours. 3. Le 7 septembre 2006, Madame S. D. conclut une convention intitulée « Pour l’exploitation de 140 hectares » avec Monsieur C. D.W., son gendre, et Madame M. G., sa fille. Concernant cette convention sui generis, le tribunal de première instance de Bruxelles, dans un jugement du 12 avril 2011, a confirmé « la validité de la convention d’exploitation conclue par feue [Madame S. D.] avec [Monsieur C. D.W.et Madame M. G.] le 7 septembre 2006 ». Le tribunal a également « dit pour droit que cette convention ne constitue pas un bail à ferme en faveur de ces parties et qu’elle ne leur confère pas davantage de droits que ceux énumérés dans le corps du […] jugement ». Par ailleurs, à ce sujet, la cour d’appel de Bruxelles a jugé, dans un arrêt er du 1 décembre 2016, que : « La manière dont cette convention du 7 septembre 2006 a été conçue et exécutée révèle clairement qu’il n’a a pas été dans l’intention des parties de conclure un bail à ferme. Par cette convention, Madame [S. D.] s’est engagée à permettre (i) l’occupation des terres par les époux [D. W.], pour une durée d’au moins 9 années, sans toutefois être liés par un bail à ferme dont elle venait de se défaire des contraintes, et (ii) le transfert, pendant la durée la convention, de tous les droits-jachères, ordinaires et les quotas betteraviers ainsi que les droits à la prime unique à Monsieur [C. D.W.] ». 4. Le 27 mars 2017, Monsieur B. G., fils de Madame S. D., constitue, avec Madame P. D.W., avec qui il est domicilié, la société requérante. 5. Le 28 septembre 2017, la partie adverse adresse un courrier à la partie requérante aux fins de signaler une difficulté dans la déclaration de superficie de cette dernière dès lors que certaines terres qu’elle a déclarées l’ont également été par Madame M. G. 6. Par un jugement du 30 mars 2018, la Juge de Paix du canton de Dinant fait droit à la demande de Monsieur C. D.W.et Madame M. G de dire pour droit que la SPRL de Médecine et de guidance vétérinaire J. D. occupe sans titre ni droit les parcelles identifiées au jugement. VI - 22.874 - 3/15 7. Le 13 septembre 2018, la partie adverse adresse une demande de remboursement à Madame M. G portant sur la somme de 18.968,34 EUR. 8. La partie requérante s’adresse à la partie adverse afin d’obtenir le paiement d’aides du premier pilier de la PAC pour les années 2017 et 2018. Par un courrier du 23 novembre 2018, la partie adverse informe la requérante qu’il n’est pas possible de payer à son bénéfice les aides sollicitées. Elle invoque notamment les motifs suivants à l’appui de sa décision : - La requérante ne posséderait aucun droit au paiement de base (DPB) ; - Les droits seraient restés inactivés pendant 2 années consécutives ; - Aucune demande de transfert de droits n’aurait été reçue par la partie adverse ; - La requérante exercerait d’autres activités que des activités agricoles, dont des services immobiliers. 9. Par un jugement du 6 décembre 2018, le tribunal de première instance de Bruxelles a décidé que « dans l'attente de la liquidation de la succession de feue Madame [S. D.], les terres agricoles suivantes sont exploitées par la société GESTAGRI, dont le siège sociale à 1200 Bruxelles, rue Verheyleweghen 25, BE 0672.967.984, depuis mars 2017, pour compte de la succession et que cette société est autorisée depuis cette date à activer les droits aux primes appartenant à la succession, avec une reddition de compte au notaire G. C. et rétrocession à la succession des bénéfices ». À la suite de ce jugement, le conseil de Monsieur B. G. s’adresse à la partie adverse par un courrier du 21 décembre 2018 afin de lui transmettre cette décision. Il indique que c’est à bon droit que « la SCS Gestagri a introduit la déclaration PAC pour la saison 2017 et les suivantes et […] remercie dès lors de veiller à l’activation des 140.8 DPB appartenant à la succession de Mme [S. D.] ». Le 15 janvier 2019, le conseil de Monsieur B. G. envoie à la partie adverse une attestation du comptable de la requérante indiquant que cette société n’aurait exercé que des activités agricoles depuis le début de son activité. 10. Par un courriel du 4 avril 2019, Madame M. G introduit un recours auprès de l’organisme payeur à l’encontre de la décision de la partie adverse décidant du retour à la réserve des droits au paiement de base non utilisé deux années consécutives. Elle sollicite également que les droits au paiement de base « soient ensuite répartis entre [elle]-même et [la partie requérante] en fonction des terres exploitées par chacun ». Ce recours est rejeté par une décision du 8 mars 2021. VI - 22.874 - 4/15 11. Le 8 avril 2019, la partie adverse s'adresse à la requérante pour lui indiquer qu’elle lui refuse l'octroi d'aide du premier pilier de la PAC. La partie requérante introduit, via son conseil, un recours à l’encontre de cette décision auprès de l’organisme payeur. 12. Le 25 juillet 2019, Monsieur B. G. et son conseil sont entendus pour faire part de leurs observations dans le cadre de la procédure. Le 14 mai 2020, le projet de procès-verbal de cette audition est envoyé à la requérante et à son conseil. Le 27 mai 2020, le conseil de la partie requérante adresse ses observations quant au contenu de ce projet de procès-verbal et envoie également des documents complémentaires. 13. Par une décision du 25 janvier 2021, la partie adverse rejette le recours de la requérante. Il s’agit de l’acte attaqué, motivé comme suit : « Annexe 1 : Motivation de la décision Vu le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1200/2005 et n° 485/2008 du Conseil ; Vu le règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil, ci-après dénommé, “règlement n° 1307/2013” ; Vu le Code wallon de l'Agriculture, son titre X dont l’article D.257, en vertu duquel le recours a été introduit, ainsi que son titre 1er, chapitre 3, Section 4 et 5 ; Vu l’arrêté du Gouvernement wallon du 12 février 2015 exécutant le régime des paiements directs en faveur des agriculteurs ; Vu l'arrêté ministériel du 23 avril 2015 exécutant l'arrêté du Gouvernement wallon du 12 février 2015 exécutant le régime des paiements directs en faveur des agriculteurs ; Vu les formulaires de “transfert définitif de droits au paiement unique sans terre Campagne 2007” des 13 janvier 2007 et 13 février 2007 ; Vu le courrier du 6 avril 2018 de Maître [G.] portent les références 02000007 – [D./R.] - EG/BA ; Vu le courrier du 23 novembre 2018 du Département de l'Agriculture, Direction des Droits et Quotas ; Vu le courrier du 21 décembre 2018 du Conseil de la Société GESTAGRI et ses annexes ; Vu le courrier du 16 janvier 2019 de Maître [Li.], à l'époque conseil de la Société GESTAGRI et l'attestation du comptable de la Société GESTAGRI ; VI - 22.874 - 5/15 Vu la décision contestée du 8 avril 2019 de la Région wallonne agissant en tant qu'Organisme payeur de Wallonie ; Vu le courrier introduisant le recours de la Société GESTAGRI du 21 mai 2019 et ses 8 annexes, dont la convention pour l'exploitation de 140 hectares du 7 septembre 2006, le jugement du Tribunal de première instance de Bruxelles du 12 avril 2011, l'arrêt de la Cour d'appel de Bruxelles du 1er décembre 2016, et le jugement du Tribunal de première instance de Bruxelles, Tribunal de la Famille, du 6 décembre 2018 ; Vu les courriels échangés dans le cadre de l'organisation de l'audition, à savoir les courriels du 13 juin 2019 de Monsieur [S. P.], du 15 juin 2019 de Maître [Le.], du 1er juillet 2019 de Monsieur [G. G.] et du 2 juillet 2019 de Maître [Le.], ainsi que leurs annexes ; Vu l'audition du 25 juillet 2019 en présence de Monsieur [B. G.], administrateur, et Maître [Le.], avocat, pour la Société GESTAGRI, et Messieurs [E. H.] et [S. P.], attachés, pour la Région wallonne, ainsi que le compte-rendu qui en a été fait et les pièces déposées lors de l'audition, à savoir la liste des virements et les déclarations PAC pour les campagnes 2017 à 2019 ; Vu le courrier du 27 mai 2020 de Maître [Le.], et ses annexes, référencé 107337/AV1/AV1 ; Le Directeur de l'Organisme payeur de Wallonie ; Considérant que la Société GESTAGRI fait valoir dans son recours que “Il ressort de la ‘convention pour l'exploitation de 140 hectares’ intervenue le 7 juin (sic) 2006 entre feue Madame [S. D.], Monsieur [C. D.W.] et Madame [M. G.] qu'une transaction est intervenue entre les preneurs [R.] et [B.] aux termes de laquelle, entre autres, est intervenue « la cession des droits de livraison et des droits à la prime unique au profit de Madame [S. D.] pour compte de l'exploitant future.”; Qu'il s'en suit selon elle que “les droits aux primes ont eu pour titulaire Madame [S. D.]” et que “l'activation des droits par Madame [M. G.], fille de Madame [S. D.], découle donc initialement des droits de la défunte” ; Considérant que cette convention date d'une période où les régimes des aides agricoles étaient organisés différemment avec des aides d'une autre nature appelé les droits au paiement unique ; Qu'en 2013, l'Union européenne a adopté le règlement n° 1307/2013 qui organise le régime des droits au paiement de base ; que les droits au paiement de base sont des droits personnels qui, bien que nécessitant des terres pour être activés, ne sont pas liés à une parcelle ; qu'en application de ce règlement, les titulaires, le nombre et la valeur de ces droits ont été attribués et calculés pour la première fois en 2015 ; que c'est [M. G.], et non Madame [S. D.], qui a sollicité en 2015 des droits au paiement de base et que c'est à elle que la Région wallonne les a attribués ; Considérant que le régime institué par le règlement n° 1307/2013 n'a pas simplement opéré une transformation des droits existants dans le chef des producteurs agricoles mais a bien organisé un régime nouveau comprenant, entre autres, l'apparition de nouveaux droits à attribuer aux producteurs ; que, contrairement à ce qui a été indiqué lors de l'audition, le simple fait que Madame [M. G.] ait déclaré des droits depuis 2006 et jusqu'à 2016, soit avant et après la réforme des aides agricoles, ne suffit pas à démontrer que ces droits sont les mêmes et ont la même origine dès lors que leur titulaire, leur nombre, leur valeur, ont été déterminés pour la première fois en 2015, que leur base légale ne sont plus les mêmes, et que le règlement 1307/2013 qui les institue a organisé un nouveau régime ; VI - 22.874 - 6/15 Considérant que, même en supposent erronément que les droits au paiement de base sont dans la continuité des droits au paiement unique et liés historiquement à la convention du 7 septembre 2006, il convient de remarquer que Messieurs [R.] et [B.] n'étant pas partie à cette convention du 7 septembre 2006, ce contrat ne peut pas avoir eu pour effet de transférer leurs droits à Madame [S. D.] ; que ceci est confirmé par le dispositif qui précise que Madame [S. D.] ne s'est seulement engagée qu'a “permettre le transfert de tous les droits de livraison et tous les droits à la prime unique à Monsieur [C. D.W.]”, ce qui démontre bien qu'elle ne transfère elle-même aucun droit à ses cocontractants mais s'engage à ce que ce transfert puisse se faire ; Considérant que les faits ultérieurs confirment cette interprétation puisque Messieurs [R.] et [B.] ont transféré leur droit à Madame [M. G.] via deux formulaires datés du 13 janvier 2007 et du 13 février 2007 ; Que Madame [S. D.] n'apparait aucunement dans ces formulaires ; que Madame [M. G.] tenait donc ses droits au paiement unique directement de Messieurs [R.] et [B.], et non de Madame [S. D.] ; Considérant qu'il est sans intérêt de déterminer les modalités du transfert en 2006 des prétendus droits de Mme [S. D.] à sa fille, à savoir location ou autre type de transfert, puisque Mme [S. D.] ne détenait pas de droits à transférer ; Considérant que le raisonnement selon lequel les droits sont retournés à la succession de Madame [S. D.] ne peut donc pas être suivi puisque, même en considérant que Madame [M. G.] ne tient pas ses droits au paiement de base de la Région wallonne en 2015, il ne peut pas non plus être considéré qu'elle les tenait de Madame [S. D.] depuis 2006, puisque ce n'est pas cette dernière qui a opéré un transfert de droit vers sa fille, mais bien Messieurs [R.] et [B.] ; Considérant que, lors de l'audition, Maître [Le.] a indiqué que le jugement du Tribunal de première instance de Bruxelles, Tribunal de la Famille, du 6 décembre 2018, qui est coulé en force de chose jugée, a opéré le transfert des droits de Madame [M. G.] vers la succession, cette dernière étant exercée par la Société GESTAGRI ; que bien que les termes utilisés ne le disent pas expressément, cela ressort clairement du fait que la Société GESTAGRI ait été désignée comme gestionnaire de la succession ; Considérant que le Tribunal a en effet indiqué que “cette société est autorisée depuis (mars 2017) à activer les droits aux primes appartenant à la succession” ; qu'il ne peut toutefois en être déduit que le jugement attribue des droits à la Société GESTAGRI puisque le Tribunal se limite à lui permettre de les activer, cette faculté d'activation découlant de la gestion des terres, conformément aux articles 32 et 33 du règlement n° 1307/2013, et cette gestion faisait précisément l'objet de la question posée au Juge qui portait sur la désignation d'un exploitant pendant la durée de la situation d'attente des parties ; Considérant par ailleurs, que concernant la question des transferts des droits, Monsieur [B. G.] avait postulé dans ses demandes reconventionnelles que Madame [M. G.] “soit tenue de rendre à la succession, depuis novembre 2015, les droits aux primes appartenant à la succession” (page 10 du jugement du 6 décembre 2018) ; que le Juge a estimé finalement “qu'il s'agit de demandes qui ne répondent pas au prescrit de l'article 19, alinéa 3, du Code judiciaire et qu'au contraire, ces demandent (sic) ressortissent aux opérations de liquidation-partage” (page 11 du jugement du 6 décembre 2018) ; qu'il ne peut donc être soutenu que le Tribunal de la Famille a décidé que les droits de Madame [M. G.] soient transférés, puisqu'il s'est contenté de l'autoriser “à activer les droits aux primes appartenant à la succession” en rejetant expressément la demande de transfert de Monsieur [B. G.]; que la volonté du Tribunal de ne pas transférer de droits et de limiter sa décision à l'activation des droits de la succession est établie ; VI - 22.874 - 7/15 Considérant que la succession n'avait, comme démontré ci-dessus, en réalité aucun droit au paiement de base, et que le Juge n'a pas transféré de droit, ni à la succession, ni à Monsieur [B. G.], ni à la Société GESTAGRI, l'absence de droits aux paiements dans le chef de la Société GESTAGRI est démontrée ; Considérant par conséquent que la Société GESTAGRI n'a pu faire valoir de droits au paiement de base puisque, d'une part, c'était Madame [M. G.] qui en était titulaire, et non la succession, et que, d'autre part, ces droits n'ont jamais été transférés, ni par Madame [M. G.], ni par le Tribunal de première instance ; DÉCIDE : Article 1er. Le recours de la société GESTAGRI est recevable ; Art. 2. La Société GESTAGRI ne bénéficie pas de droits au paiement de base pour les années 2015 à 2018 et ne peut donc obtenir le paiement d'aide du 1er pilier pour ces années ; Art. 3. La présente décision annule et remplace la décision contestée du 8 avril 2019 ». 14. Le 8 mars 2021, la partie adverse écrit à Mme M. G. pour l’informer qu’aucune suite favorable n’a pu être donnée à son recours contre la décision relative au retour à la réserve régionale des droits au paiement de base inactivés deux campagnes consécutives. Cette décision repose sur les motifs suivants : « Après analyse administrative de votre dossier, il s’avère que le tribunal de première instance de Bruxelles (tribunal de la famille), dans son jugement rendu le 12 décembre 2018, a tranché en votre défaveur dans le conflit de parcelles qui vous opposait à la société GESTAGRI. Cette dernière exploite bien les parcelles agricoles litigieuses pour compte de la succession de Madame [S. D.], à partir de mars 2017. Aucune demande de transfert de ces droits n’a été soumise à l’administration. Enfin, l’argumentation développée dans votre recours ne permet pas de reconnaître un cas de force majeure ou une circonstance exceptionnelle, qui pourrait justifier l’absence d’activation des droits perdus pour au moins une des deux campagnes concernées (2017 et 2018). En absence de ce type d’évènement, nous ne pouvons donc pas revoir notre décision en votre faveur ». IV. Compétence du Conseil d’État IV.1. Thèses des parties À la suite du rapport de l’auditeur qui estime, d’office, que le Conseil d’État est incompétent pour connaître du présent recours au motif qu’il ne pourrait en connaitre sans devoir se prononcer sur l’existence ou l’étendue d’un droit subjectif dont la requérante estime être titulaire, les parties font valoir ce qui suit. Dans son dernier mémoire, après avoir rappelé, en substance, le rapport de l’auditeur, la requérante indique qu’elle ne partage pas la position de ce dernier et VI - 22.874 - 8/15 estime que le Conseil d'État est compétent pour connaître du présent recours. Elle écrit ce qui suit à cet égard : « L'acte en question est un acte administratif individuel qui émane d'une autorité administrative. Pour savoir si le contentieux relève de la compétence du Conseil d'État, il faut en effet se demander s'il s'agit d'un droit subjectif. Ainsi, le Conseil d'État est compétent “pour annuler et suspendre l'exécution notamment des actes individuels unilatéraux pris par une autorité administrative. En application de l'article 144 de la Constitution, la compétence du Conseil d'État à l'égard de tels actes est toutefois écartée lorsque le recours en annulation ou en suspension a pour objet véritable une contestation portant sur un droit subjectif civil. La compétence du Conseil d'État est ainsi déterminée par l'objet véritable et direct du recours”. (F. LAMBINET, “Contractuels de la fonction publique : les compétences respectives du Conseil d'État et des juridictions du travail”, Bulletin Juridique et Social, Mars 2018, p. 7). Il convient par conséquent en premier lieu de vérifier l'objet véritable du litige. En l'espèce, l'objet véritable du litige ne consiste pas à en la reconnaissance d'un droit subjectif mais tend exclusivement à l'annulation d'une décision administrative. Dans son arrêt du 3 février 19[5]5, le Conseil d'État avait relevé que “Les décisions administratives émanant d'une autorité administrative n'échappent pas au pouvoir d'annulation du Conseil d'État du fait que leur annulation a des répercussions sur des droits civils... l'objet de la requête n'est pas de contraindre la S.N.C.B. à restituer la partie du salaire retenue à titre de sanction disciplinaire... le recours tend exclusivement à l'annulation d'une décision disciplinaire” (Arrêt n° 4046, 3 février 1955, Hennard). Ainsi, dans son dispositif, la requérante sollicite exclusivement “d'annuler la décision du SPW”. Par ailleurs, le Conseil d'État ne doit pas se prononcer sur l'existence ou l'étendue d'un droit subjectif dont la requérante estime être titulaire pour pouvoir connaître du présent recours dès lors que les juridictions de l'ordre judiciaire se sont déjà prononcées sur ce point. Ainsi, dans sa décision du 6 décembre 2018, le Tribunal de la Famille de Bruxelles a dit pour droit que la société GESTAGRI était autorisée pour compte de la succession à activer les droits aux primes appartenant à la succession. Concernant le pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité administrative, l'Auditeur relève que la compétence de l'autorité quant à l'attribution des droits au paiement doit être considérée comme étant entièrement liée. Il considère qu'il ressort des dispositions du Règlement 1307/2013 que la partie adverse ne dispose pas d'un pouvoir d'appréciation quant à l'attribution des droits au paiement. Or, “la seule circonstance qu'une contestation porte sur une décision qu'une autorité administrative estime avoir dû prendre sur la base d'une norme liant sa compétence n'implique pas nécessairement qu'elle ait pour objet direct et véritable un droit subjectif ni que la compétence du Conseil d'État soit exclue” (C. Cass, 8 septembre 2016, C.11.0455.F ECLI:BE:CASS:2016:ARR.20160908.8 /11). VI - 22.874 - 9/15 En outre, il importe de relever que si l'autorité administrative dispose d'un pouvoir d'appréciation “même limité, qui lui permet d'accorder, de refuser ou d'accorder partiellement ce que l'administré réclame, le droit subjectif de celui-ci a sa source dans la décision administrative, et non dans la réglementation en vertu de laquelle cette décision est prise. La décision a une incidence sur la situation juridique de l'intéressé. Elle est un acte administratif susceptible de recours, quand bien même elle porte sur le payement de sommes d'argent (M. LEROY, ‘Contentieux administratif’, Anthemis, 1er novembre 2011, p. 338). En l'espèce, la partie adverse dispose bien de la possibilité d'accorder ou de refuser l'attribution des droits au paiement dans le chef de la requérante de sorte que la décision attaquée est susceptible de recours devant le Conseil d'État” ». À l’audience, le conseil de la requérante a fait valoir que le droit subjectif en cause avait déjà été consacré par le tribunal de première instance de Bruxelles et par la cour d’appel de Bruxelles, et que la partie adverse refuse de s’exécuter. La partie adverse a, quant à elle, indiqué s’en référer à ses écrits de procédure. IV.2. Appréciation du Conseil d’État Par un arrêt n° 257.891 du 14 novembre 2023 ( ECLI:BE:RVSCE:2023:ARR.257.891 ), l’assemblée Générale du Conseil d’État a considéré ce qui suit : « 1. Les compétences respectives des cours et tribunaux de l’ordre judiciaire et du Conseil d’État se déterminent notamment en fonction de l’objet véritable du litige. Le Conseil d’État ne peut connaître d’une requête qui, poursuivant en apparence l’annulation de l’acte d’une autorité administrative, a pour objet véritable de faire reconnaître ou rétablir un droit subjectif correspondant à une obligation dans le chef de l’autorité administrative. 2. Aux termes des articles 144, alinéa 1er, et 145 de la Constitution, il appartient aux juridictions de l’ordre judiciaire de connaître des contestations portant sur des droits civils ou des droits politiques, sous réserve, pour ce qui concerne ces derniers, d’une loi qui rendrait une autre juridiction compétente pour en connaître. Les cours et tribunaux connaissent ainsi de la demande fondée sur une obligation juridique précise qu’une règle de droit objectif met directement à la charge d’un tiers et à l’exécution de laquelle le demandeur a un intérêt. La circonstance que l’autorité administrative doit interpréter les critères qui guident son action ou qu’elle est amenée à opérer une qualification juridique ne signifie pas qu’elle exerce de la sorte un pouvoir discrétionnaire et que l’objet du recours soit étranger aux droits subjectifs. 3. Selon la Cour de cassation, le Conseil d’État est “sans juridiction lorsque la demande tend à l'annulation ou à la suspension d'un acte juridique administratif par lequel une autorité administrative refuse d'exécuter une obligation qui correspond à un droit subjectif du requérant et que le moyen invoqué se fonde sur une règle de droit matériel qui crée cette obligation et détermine le fond de la contestation” (Cass., (ch. réun.), 27 novembre 2020, C.17.0114.N ECLI:BE:CASS:2020:ARR.20201127.REUN.2 et les conclusions du premier avocat général R. Mortier). Il s’ensuit que le Conseil d’État est incompétent lorsque sont réunies deux conditions (connexes) qui imposent de prendre en compte non VI - 22.874 - 10/15 seulement l’objet du recours (le petitum) mais également le moyen invoqué (la causa petendi). La première condition est liée à l’objet du recours, à ce qui est demandé, soit la reconnaissance ou la constatation de l’existence d’un droit subjectif dans le chef du justiciable, étant donné qu’il satisfait à l’ensemble des conditions auxquelles le droit objectif subordonne cette prétention. La première condition n’est remplie que dans la seule hypothèse où la compétence de l’administration est entièrement liée (voir les conclusions de l’avocat général Th. Werquin avant Cass., 11 juin 2010, C.09.0336.F ECLI:BE:CASS:2010:ARR.20100611.6 , ainsi que les conclusions du premier avocat général R. Mortier avant Cass, 27 novembre 2020, C.17.0114.N ECLI:BE:CASS:2020:ARR.20201127.REUN.2 , précité). La seconde condition a trait aux moyens qui sont présentés à l’appui de la demande d’annulation. Le Conseil d’État est sans juridiction lorsque le moyen d’annulation présenté est déduit de la violation de la règle de droit établissant l’obligation (voir les conclusions du premier avocat général R. Mortier avant Cass, 27 novembre 2020, C.17.0114.N ECLI:BE:CASS:2020:ARR.20201127.REUN.2 , précité). À cet égard, il ne suffit pas qu’un moyen d’annulation oblige incidemment ou indirectement le Conseil d’État, dans le cadre du contrôle de légalité, à statuer sur l’existence ou sur la portée d’un droit subjectif, pour conclure à l’absence de juridiction du Conseil d’État (Cass. (chambres réunies), 11 juin 2010, C.09.0336.F ECLI:BE:CASS:2010:ARR.20100611.6 , les conclusions de l’avocat général C. Vandewal avant Cass. 19 février 2015, C.14.0369.N ECLI:BE:CASS:2015:ARR.20150219.9 et les conclusions du premier avocat général R. Mortier avant Cass, 27 novembre 2020, C.17.0114.N ECLI:BE:CASS:2020:ARR.20201127.REUN.2 , précité). 4. L’existence d’un droit subjectif suppose que la partie requérante fasse état d'une obligation juridique déterminée qu'une règle de droit objectif impose directement à un tiers et à l'exécution de laquelle cette partie a un intérêt. Pour qu'une partie puisse se prévaloir d'un tel droit à l'égard de l'autorité administrative, il faut que la compétence de cette autorité soit liée. (Cass. (chambres réunies) 20 décembre 2007 (2 arrêts), C.06.0574.F ECLI:BE:CASS:2007:ARR.20071220.10 en C.06.0596.F ECLI:BE:CASS:2007:ARR.20071220.11 ; Cass. 8 septembre 2016 ( C.11.0455.F ECLI:BE:CASS:2016:ARR.20160908.8 )). Le Conseil d‘État demeure compétent lorsque la naissance du droit subjectif est subordonnée à une décision préalable de l'autorité administrative, qui dispose d'un pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne cette décision, sa compétence fût-elle liée en certains domaines. (Cass. (chambres réunies) 19 février 2015, C.14.0369.N ECLI:BE:CASS:2015:ARR.20150219.9 ). 5. En revanche, la mention, lors de la notification de l’acte attaqué, qu'un recours en annulation pouvait être introduit à son encontre devant le Conseil d'État n'a pas d’incidence sur l'examen et l'appréciation de la compétence du Conseil d'État. Les règles relatives aux compétences respectives des juridictions de l'ordre judiciaire et du Conseil d'État découlent de la Constitution et les parties ne peuvent y déroger. 6. Ainsi qu'il ressort de la jurisprudence précitée de la Cour de cassation, la détermination de l’objet véritable d’un litige implique de prendre en considération non seulement l'objet de la demande (le petitum) mais également de s’interroger sur la nature des moyens invoqués (la causa petendi), afin de vérifier si la seconde condition (connexe) est également remplie avant de décider de l’incompétence du Conseil d’État. Il appartient donc à la chambre compétente de décider si, en l'espèce, en application des principes précités, le présent recours porte sur la reconnaissance d’un droit subjectif en prenant en considération non seulement l’objet dudit recours mais également la nature des moyens soulevés ». En l’espèce, avant son abrogation par un arrêté du 23 février 2023, l’arrêté du Gouvernement wallon du 12 février 2015 exécutant le régime des paiements directs en faveur des agriculteurs, disposait, en son article 20, ce qui suit : « En application de l'article 24, § 2 du Règlement no 1307/2013, sauf en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, le nombre de droits au paiement attribués par agriculteur en 2015 est égal au nombre d'hectares admissibles que l'agriculteur déclare dans sa demande d'aide pour 2015 et qui sont à sa disposition VI - 22.874 - 11/15 au 31 mai 2015 ». Les articles suivant du même arrêté se lisaient comme suit : « Art. 21. En application de l'article 24, § 9 du Règlement no 1307/2013, les droits au paiement sont attribués aux agriculteurs qui déclarent au moins un hectare admissible. Art. 22. L'organisme payeur notifie aux agriculteurs au plus tard le 1er avril 2016 le nombre et la valeur des droits au paiement de base pour la période couvrant les années 2015 à 2019 ». « Art. 30. Conformément à l'article 8, § 1er, du Règlement n° 641/2014, l'agriculteur cédant les droits au paiement notifie le transfert à l'organisme payeur au plus tard à la date limite d'introduction de la demande unique ». L’article 37 du même arrêté disposait que : « Conformément à l’article 32, § 1er, du Règlement n° 1307/2013, un droit au paiement de base est activé pour chaque hectare admissible, au sens de l’article 32, § 2, du Règlement n° 1307/2013, que l’agriculteur déclare. La surface agricole qui est utilisée aux fins d’une activité agricole, en ce compris l’activité de maintien de la surface dans un état qui la rend adaptée au pâturage ou à la culture telle que définie à l’article 8, est admissible. Pour l’application de l’article de l’article 4, § 2, alinéa 1er, c), du Règlement n° 1307/2013, le Ministre définit pour les taillis à courte rotation les essences forestières et le cycle maximal de récoltes de ces dernières. La surface agricole qui est également utilisée aux fins d’activités non-agricoles est admissible si elle est utilisée essentiellement à des fins agricoles au sens de l’article 38 ». L’article 21, § 1er, du règlement n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil, que la requérante vise à l’appui de son moyen, se lisait comme ceci : « Un soutien au titre du régime de paiement de base peut être octroyé aux agriculteurs : a) qui obtiennent des droits au paiement au titre du présent règlement par une attribution conformément à l'article 20, paragraphe 4, par une première attribution conformément à l'article 24 ou à l'article 39, par une attribution à partir de la réserve nationale ou régionale conformément à l'article 30 ou par un transfert conformément à l'article 34 ; ou b) qui satisfont à l'article 9 et détiennent en propriété ou par bail des droits au paiement dans un État membre qui a décidé, conformément au paragraphe 3, de maintenir ses droits au paiement actuels ». L’article 24, § 1er, alinéa 1er de ce règlement précisait que : « Les droits au paiement sont attribués aux agriculteurs ayant le droit de se voir octroyer des paiements directs conformément à l'article 9 du présent règlement pour autant que : VI - 22.874 - 12/15 a) ils introduisent une demande d'attribution de droits au paiement au titre du régime de paiement de base à la date limite d'introduction des demandes en 2015 à fixer conformément à l'article 78, premier alinéa, point b), du règlement (UE) n° 1306/2013, excepté en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles ; et b) ils aient eu droit, pour 2013, à se voir octroyer des paiements, avant toute réduction ou exclusion prévue au titre II, chapitre 4, du règlement (CE) n° 73/2009, au titre d'une demande d'aide pour des paiements directs, d'une demande d'aide nationale transitoire ou d'une demande de paiements directs nationaux complémentaires, conformément au règlement (CE) n° 73/2009 ». L’article 9, §§ 1er et 2, du règlement, intitulé « Agriculteur actif », énumérait les personnes qui ne peuvent pas bénéficier des paiements directs prévus par la PAC. L’article 24, § 2, de ce règlement précisait que : « Sauf en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, le nombre de droits au paiement attribués par agriculteur en 2015 est égal au nombre d'hectares admissibles que l'agriculteur déclare dans sa demande d'aide conformément à l'article 72, paragraphe 1, premier alinéa, point a), du règlement (UE) n° 1306/2013 pour 2015 et qui sont à sa disposition à une date fixée par l'État membre. Cette date n'est pas postérieure à la date fixée dans cet État membre pour la modification de cette demande d'aide ». L’article 32, § 1er du règlement 1307/2013 disposait que : « L'aide au titre du régime de paiement de base est octroyée aux agriculteurs, sur la base d'une déclaration conformément à l'article 33, paragraphe 1, après activation d'un droit au paiement par hectare admissible dans l'État membre où le droit au paiement a été attribué. Les droits au paiement activés donnent droit au paiement annuel des montants qu'ils fixent, sans préjudice de l'application de la discipline financière, de la réduction des paiements conformément à l'article 11 et de réductions linéaires conformément à l'article 7, à l'article 51, paragraphe 2, et à l'article 65, paragraphe 2, du présent règlement, et de l'application de l'article 63 du règlement (UE) n° 1306/2013 ». L’article 34, § 1er du règlement 1307/2013 prévoyait que : « Les droits au paiement ne peuvent être transférés qu'à un agriculteur établi dans le même État membre qui a le droit de se voir octroyer des paiements directs conformément à l'article 9, sauf en cas d'héritage ou d'héritage anticipé. Les droits au paiement, y compris en cas d'héritage ou d'héritage anticipé, ne peuvent être activés que dans l'État membre où ils ont été attribués ». Il résulte d’une lecture combinée de ces dispositions que la partie adverse ne dispose pas d’un pouvoir d’appréciation en ce qui concerne l’octroi de l’aide au titre du régime de paiement de base aux agriculteurs. Par conséquent, la compétence de l’autorité quant à l’octroi de cette aide doit être considérée comme étant entièrement liée. Cette conclusion n’est pas contrariée par le fait que la partie adverse doit interpréter les critères qui guident son action ou qu'elle est amenée à opérer une qualification juridique. Le recours tend donc à l’annulation d’un acte par lequel la VI - 22.874 - 13/15 partie adverse refuse d'exécuter une obligation qui correspond à un droit subjectif de la requérante. Pour statuer sur la compétence générale du Conseil d’État, il convient également de prendre en considération la nature des moyens invoqués (la causa petendi). Par les arguments développés dans sa requête et son mémoire en réplique, la requérante invoque la méconnaissance de règles de droit objectif qui imposent à la partie adverse une obligation, à l’exécution de laquelle elle a un intérêt. Le moyen invoqué se fonde dès lors sur des règles de droit matériel qui créent cette obligation et déterminent le fond de la contestation. Il s’ensuit que l’objet véritable du recours tend à la reconnaissance ou au rétablissement d’un droit subjectif, de sorte que ce recours échappe à la compétence juridictionnelle du Conseil d’État. La circonstance que l’acte attaqué renseigne que le Conseil d’État est compétent pour connaître du recours qui serait introduit à son encontre n’est pas de nature à démentir le constat d’incompétence posé ci-avant. La détermination de la compétence des juridictions relève de l’ordre public et n’est pas laissée à l’appréciation des auteurs de la décision attaquée, en sorte qu’une erreur commise dans l’indication des voies de recours est sans incidence sur la détermination légale de la juridiction compétente. V. Indemnité de procédure et autres dépens Contrairement à la partie requérante qui se limite, dans ses écrits de procédure, à demander « de mettre les dépens à charge de la partie adverse » mais ne réclame pas d’indemnité de procédure, la partie adverse sollicite, quant à elle, une telle indemnité liquidée au montant de 700 euros. Il apparaît, toutefois, à la lecture de l’acte attaqué, que la partie adverse a induit en erreur la partie requérante quant à la possibilité d’introduire le présent recours devant le Conseil d’État. Dans ces circonstances, la partie adverse ne peut pas être considérée comme la partie ayant obtenu gain de cause au sens de l’article 30/1 des lois coordonnées sur le Conseil d’État de sorte qu’elle ne peut prétendre à l’octroi d’une indemnité de procédure. VI - 22.874 - 14/15 S’agissant des autres dépens, la circonstance que la partie adverse a induit la partie requérante en erreur quant à la possibilité d’introduire un recours devant le Conseil d’État justifie qu’ils soient mis à sa charge. PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE : Article 1er. Le recours est rejeté. Article 2. La partie adverse supporte les dépens, à savoir le droit de rôle de 200 euros et la contribution de 20 euros. Ainsi prononcé à Bruxelles le 12 novembre 2025, par la VIe chambre du Conseil d’État, composée de : David De Roy, président de chambre, Xavier Close, conseiller d’État, Aurélien Vandeburie, conseiller d’État, Vincent Durieux, greffier. Le Greffier, Le Président, Vincent Durieux David De Roy VI - 22.874 - 15/15 Document PDF ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.264.814 Publication(s) liée(s) citant: ECLI:BE:CASS:2007:ARR.20071220.10 ECLI:BE:CASS:2007:ARR.20071220.11 ECLI:BE:CASS:2010:ARR.20100611.6 ECLI:BE:CASS:2015:ARR.20150219.9 ECLI:BE:CASS:2016:ARR.20160908.8 ECLI:BE:CASS:2020:ARR.20201127.REUN.2 ECLI:BE:RVSCE:2023:ARR.257.891