ECLI:BE:CASS:2024:CONC.20241104.3F.7

Cour de cassation Conclusions du Ministère public du 04 novembre 2024 No ECLI: ECLI:BE:CASS:2024:CONC.20241104.3F.7 No Rôle: F.22.0043.F Affaire: INTERPARKING s.a. c. Commune de Woluwe Saint Lambert Chambre: 3F - troisième chambre Domaine juridique: Droit fiscal - Droit administratif Date d'introduction: 2024-12-05 Consultations: 309 - dernière vue 2026-01-01 20:54 Version(s): Traduction résumé(s) NL pas encore disponible Jugement/arrêt: ECLI:BE:CASS:2024:ARR.20241104.3F.7 Fiches 1 - 2 Les biens immobiliers appartenant aux personnes morales de droit public sont privés au sens de l'article 2 du règlement-taxe, et donc soumis à la taxe, lorsqu'ils ne sont pas affectés à un service d'utilité publique, un service public, un service d'intérêt général ou l'usage de tous (1). (1) Voir les concl. du MP. Thésaurus Cassation: TAXES COMMUNALES, PROVINCIALES ET LOCALES - TAXES PROVINCIALE DOMAINE PUBLIC Texte des conclusions F.22.0043.F Conclusions de M. l’avocat général Hugo Mormont : Le contexte du litige. 1. Le litige a trait à une taxe communale sur les emplacements de parking enrôlée par la défenderesse à charge de la demanderesse pour l’exercice d’imposition 2009 et concernant les 1 893 emplacements que la demanderesse exploite au centre commercial « Woluwe shopping center ». Devant les juges du fond, la demanderesse a contesté la validité du règlement-taxe du 26 janvier 2009 qui constitue le fondement de cette taxe. Le premier moyen. 2. Le moyen est dirigé contre la décision de l’arrêt de considérer que le règlement-taxe litigieux ne comporte pas de discrimination entre les emplacements de parking mis gratuitement à la disposition de la clientèle, sur lesquels est perçue une taxe annuelle de 159 euros, et ceux qui sont mis en location, pour lesquels la taxe est de 265 euros par an. Le moyen fait valoir que, alors que la demanderesse soulevait devant la cour d’appel l’existence d’une discrimination en raison d’une différence de traitement injustifiée, l’arrêt ne justifierait pas sa décision qu’un écart significatif de taxation serait raisonnablement justifié au regard des buts poursuivis par le règlement-taxe litigieux. Il violerait ainsi l’article 149 de la Constitution et, faisant application de ce règlement-taxe discriminatoire, les articles 10, 11, 172 et 159 de la Constitution. 3. L’arrêt énonce l’obligation pour les communes, lorsqu’elles font usage de leur autonomie fiscale, de respecter les principes de l’égalité et de la non-discrimination, dont il détaille la teneur. L’arrêt constate ensuite que le règlement-taxe se réfère, dans son préambule, à la situation financière de la commune puis à la proposition du Collège qui précise que « la détermination des taux tient compte de deux facteurs, d’une part les nuisances moindres générées par le trafic de travailleurs (faible rotation) que celles générées par le trafic de la clientèle (lequel est permanent et renouvelé toute la journée), d’autre part, le fait que les emplacements de parking payants sont en soi productifs de revenus, alors que ceux qui sont mis gratuitement à disposition ne sont que l’accessoire de l’activité génératrice de revenus ». L’arrêt considère que la mention d’un seul but financier dans le préambule suffit à justifier l’adoption d’un règlement-taxe, mais qu’en outre les travaux préparatoires de celui-ci permettent d’établir qu’il se donne pour but de contribuer au financement des dépenses communales selon une répartition équitable entre les différents contribuables et de lutter contre les nuisances générées par le charroi de la clientèle. L’arrêt poursuit en relevant que le dossier administratif de la défenderesse contient donc bien une motivation concernant la différenciation de taux et que le critère choisi par la commune est raisonnable et objectif et qu’il est donc suffisant pour établir les divers taux appliqués. Examinant ensuite les caractères prohibitif et arbitraire de la taxe litigieuse, qu’alléguait la demanderesse, l’arrêt rappelle que le dossier administratif expose clairement les motifs de la détermination des taux retenus et indique que l’augmentation des taux par rapport aux règlements antérieurs a également été justifiée dans le rapport approuvé par le Collège, ce dont l’arrêt déduit qu’il n’y a pas d’arbitraire en l’occurrence. Après avoir indiqué qu’une commune peut fixer librement le taux de la taxe qu’elle entend appliquer et rencontré les éléments avancés par la demanderesse à cet égard, l’arrêt conclut que cette dernière ne démontre pas concrètement l’existence d’une quelconque disproportion de la taxe par rapport à une catégorie de contribuables, mais que le mode de calcul de la taxe est au contraire en rapport avec le fait générateur de celle-ci. 4. Par toutes ces énonciations appuyées tant sur les dispositions du règlement-taxe que sur le dossier administratif, l’arrêt motive sa décision de considérer que la taxe et ses divers taux, non seulement reposent sur un critère de distinction objectif, mais sont également raisonnablement justifiés au regard des différents objectifs poursuivis par le règlement-taxe. Le moyen, qui adopte une lecture différente de l’arrêt, manque en fait. Le second moyen. 5. Le second moyen est dirigé contre la décision de l’arrêt de considérer que le règlement-taxe litigieux ne comporte pas de discrimination entre les exploitants d’un parking selon que celui-ci se situe dans ou sur un bien privé ou public. 6. Le moyen fait valoir que l’exonération d’impôts des biens publics est conditionnée par leur affectation à un service public et repose ainsi sur l’idée qu’ils sont par nature improductifs. Toutefois, parmi les biens publics, certains qui relèvent du domaine privé ne sont pas affectés à un service public ou d’intérêt général et sont dès lors, en principe, soumis à l’impôt. Or, le règlement-taxe en litige exempterait tous les biens publics, en ce compris ceux du domaine privé non affectés à un service public. Il contiendrait ainsi une discrimination entre les biens privés et les biens publics du domaine privé non affectés à un service public, ces derniers étant exemptés sans motif valable de la taxe litigieuse. Considérant que ne seraient pas exemptés par le règlement-taxe les biens du domaine privé non affectés à un service public, l’arrêt lirait dans ce texte ce qui n’y figure pas. Rejetant par conséquent le moyen pris du caractère discriminatoire du règlement-taxe et faisant application de celui-ci malgré ce caractère discriminatoire, l’arrêt violerait ainsi les articles 10, 11, 172 et 159 de la Constitution, ainsi que l’article 2 du règlement-taxe. 7. De manière extrêmement sommaire, le régime de la taxation des biens appartenant à l’État et aux collectivités publiques peut être résumé comme suit. a) Ce régime repose en premier lieu sur la distinction, doctrinale et prétorienne mais désormais consacrée par le livre 3 du Code civil(1), entre domaines public et privé. Relèvent du domaine public les biens qui y ont été attribués expressément par une loi ou qui servent naturellement indistinctement à l’usage de tous(2), tel un parc public, un fleuve ou une route ou un monument public(3). Ces biens sont hors du commerce, inaliénables, imprescriptibles et insaisissables tant qu’il restent affectés au domaine public(4). Relèvent du domaine privé les biens des collectivités publiques qui ne sont pas affectés au domaine public, c’est-à-dire qui n’ont pas reçu une telle affection ou qui, par leur nature, ne sont pas destinés à l’usage de tous(5). Les biens du domaine privé sont dans le commerce, de sorte que les pouvoirs publics peuvent en jouir et en disposer au même titre que les particuliers(6). Les biens du domaine privé sont, par conséquent, aliénables, prescriptibles et, en principe, saisissables(7). b) Au plan fiscal, on considère que les biens affectés à l’intérêt général ou public doivent être exemptés de taxation. Celle-ci ayant pour but le financement de l’utilité publique, il ne se justifie pas qu’elle frappe l’utilité publique elle-même(8). La règle découle ainsi non d’un principe général du droit mais de la notion même d’impôt(9). La jurisprudence de la Cour est fixée de très longue date en ce sens, exonérant de l’impôt, sauf disposition expresse en ce sens, tant les biens du domaine public que ceux du domaine privé qui, s’ils sont affectés à un service d’utilité publique et en raison de cette affectation, y sont assimilés(10). La jurisprudence de la Cour est en effet fort ancienne pour considérer que « le domaine privé de l’État, s’il est affecté à un service d’utilité publique, participe sous ce rapport, tant que dure cette affectation, de la nature du domaine public »(11) (12). Par une série d’arrêts récents, la Cour a encore réaffirmé que « les biens du domaine public de l’État et ceux de son domaine privé affectés à un service public ou d’intérêt général ne sont, de leur nature, pas susceptibles d’être soumis à l’impôt »(13). 8. L’article 2 du règlement-taxe en litige qui établit une taxe sur les emplacements de parking les définit comme étant soit un garage fermé soit une aire de stationnement de véhicule dans un espace clos ou non clos ou à l’air libre, situé sur ou dans un bien immobilier privé et exploité ou utilisé par une personne physique ou morale pour un certain nombre d’usages. 9. C’est la notion de bien immobilier privé dans cette disposition qui est le nœud du moyen, celui-ci reposant sur le postulat qu’il est ainsi question de tout bien appartenant à une personne privée, tandis que l’arrêt interprète cette notion — plus largement — comme incluant également les biens de personnes publiques non affectés à un usage public ou à un service public. C’est également l’interprétation que la défenderesse soutenait dans ses conclusions d’appel. Dans la première interprétation, le bien du domaine privé non affecté à un service ou un usage publics serait ainsi exempté de la taxe; dans la seconde, il ne le serait pas et serait, partant, traité de la même manière que le bien d’une personne privée. 10. L’interprétation du moyen repose donc sur une approche qui fonde la distinction entre biens publics et privés, au sens de l’article 2 du règlement-taxe, sur la seule nature du propriétaire. Elle renvoie à ce qui peut sembler être le sens commun ou ordinaire des termes « bien public » et « bien privé ». L’interprétation de l’arrêt fonde par contre la même distinction sur l’usage ou l’affectation des biens considérés. Cette second interprétation, dans laquelle le bien public est celui qui est affecté à un usage ou à un service public alors que le bien privé est celui qui ne connaît pas une semblable affectation, est également envisageable. Ainsi, l’actuel article 3.45 du Code civil, qui figure dans une section consacrée à la classification des biens et une sous-section intitulée « classification quant à l’usage et à l’appropriation », paraît permettre une telle classification finaliste. La doctrine envisage également que des biens appartenant à des personnes privées puissent être affectés à un usage public et relever ainsi de la domanialité publique(14). Cette seconde interprétation du texte est celle que la défenderesse soutenait au cours de la procédure et il est ainsi possible qu’elle l’ait guidée lors de l’élaboration du règlement-taxe. Enfin, cette interprétation a surtout le mérite de se conformer aux principes énoncés ci-avant et à la jurisprudence bien ancrée de la Cour(15), dont on peut penser qu’ils ont inspiré les auteurs du règlement-taxe quand bien même les termes utilisés dans celui-ci ne sont pas exempts d’ambigüité. Comme a toutefois pu l’indiquer Madame le procureur général LIEKENDAEL, même un texte apparemment clair « peut refléter de manière maladroite, erronée, incomplète, la volonté de son auteur »(16). 11. Au regard de ce qui précède et spécialement du principe d’interprétation conforme(17) — qui impose, entre deux interprétations possibles d’un texte de niveau inférieur, de retenir celle qui est conforme aux règles d’un niveau hiérarchique supérieur — il me semble que la seconde interprétation de l’article 2 du règlement-taxe doit être préférée puisqu’elle s’inscrit, en s’y conformant, dans la ligne des principes et de la jurisprudence traditionnels. 12. Interprétant l’article 2 du règlement-taxe et la notion de bien privé qu’il contient comme visant tous les biens à l’exception de ceux « affectés à l’usage de tous ou à un service public »(18), l’arrêt me paraît donc en faire une correcte application. Par ailleurs, dans cette interprétation, l’article 2 du règlement-taxe ne contient pas la différence de traitement dont la demanderesse allègue le caractère discriminatoire. 13. Le moyen ne peut être accueilli. Conclusion : Rejet. (1) L’article 3.45 dispose désormais que les biens publics appartiennent au domaine privé, sauf s'ils sont affectés au domaine public. Il poursuit en énonçant que les biens du domaine public ne sont pas susceptibles de prescription acquisitive par une autre personne privée ou publique et ne peuvent faire l'objet d'une accession en faveur de toute autre personne privée ou publique ou de tout autre mode originaire d'acquisition. On concèdera toutefois que cette description du régime des biens publics ou du domaine public n’éclaire pas réellement les notions elles-mêmes, le parlement ayant buté face à cet obstacle. Il en résulte que les controverses et les incertitudes quant à la ligne de partage entre domaines public et privé restent entières. Voy. D. YERNAULT, « Leur “nature” comme fondement de la non-taxation des biens du domaine public et ceux du domaine privé affectés à un service public (ou de quelques apories d’un raisonnement séculaire de la Cour de cassation) », note sous Cass. 23 février 2018, RCJB 2020, pp. 517 et ss. (2) Cass. 12 juillet 1878, Pas. 1878, I, 348, avec les concl. de M. MESDACH DE TER KIELE, premier avocat général ; Cass. 2 juin 1898, Pas. 1898, I, 219, avec les concl. de M. MELOT, premier avocat général. Plus récemment : Cass. 17 octobre 2014, RG C.13.0384.N ECLI:BE:CASS:2014:ARR.20141017.5 , Pas. 2014, n° 617, APT 2015/3, p. 504 et note A. VANDEBURIE, « Les biens du domaine public sont ceux destinés à l'usage de tous, même lorsque cette destination n'a pas encore été exécutée : précision ou revirement de jurisprudence ? ». (3) D. LAGASSE, Droit de la voirie. Droit de la domanialité publique, Bruxelles, Larcier 2019, p. 23 : V. SAGAERT cite aussi toute une série de biens qui ont été considérés comme étant affectés au domaine public, voy. V. SAGAERT, Goederenrecht, Kluwer 2021, pp. 238-240. (4) M. PÂQUES, S. CHARLIER et J. HUBERT, Droit administratif, Bruxelles, Larcier-Intersentia 2024, p. 1179. (5) V. SAGAERT, op. cit., p. 240 ; D. DEOM, P.-Y. ERNEUX, D. LAGASSE et M. PAQUES, « Domaine public, domaine privé, biens des pouvoirs publics, in Rép.not. Droit public et administratif, Livre 7, Bruxelles, Larcier 2008, n°74 ; M. VRANCKEN, « Le non-assujettissement à l’impôt des biens de l’État affectés à un service public », Rev. dr. commun. 2018, liv. 3, p. 47. Cass. 8 mars 1951, Pas. 1951, I, 461. (6) D. LAGASSE, Droit de la voirie. Droit de la domanialité publique, Bruxelles, Larcier 2019, p. 197. (7) Voy. l’article 1412bis du Code judiciaire, qui use toutefois d’un critère différent puisqu’il énonce que les biens des administrations sont insaisissables, sauf les « biens qui ne sont manifestement pas utiles à ces personnes morales pour l’exercice de leur mission ou la continuité du service public ». Cette ligne de partage différente de la distinction traditionnelle n’aide évidemment pas à la bonne appréhension de l’une et de l’autre (voy. M. PÂQUES et alii, op cit., p. 1178). (8) Cass. 11 avril 1894, Pas. 1894, I, 167. Ce principe connaît toutefois une exception, celle des taxes dites rémunératoires, c’est-à-dire qui sont perçues à titre de remboursement de dépenses spéciales (voy. Cass. 19 janvier 1905, Pas. 1905, I, 84). (9) M. DE JONCKHEERE, « De vrijstelling van de Staat voor goederen van het openbaar domein », LRB 1999/2, n 14. (10) En quelque sorte, le domaine public fiscal est plus vaste que le domaine public traditionnel — même si ce dernier reçoit toutefois une interprétation de plus en plus large également centrée sur le critère de l’affectation à un service d’utilité publique (voy. V. SAGAERT, op. cit., n° 247) (11) Cass. 1er juillet 1890, Pas. 1890, I, 252 ; Cass. 11 avril 1894, Pas. 1894, I, 167 (les deux arrêts ont été rendus dans la même cause). (12) D. YERNAULT, op. cit., pp. 475-548. (13) Cass. 25 novembre 2021, RG F.19.0139.N ECLI:BE:CASS:2021:ARR.20211125.1N.73 , Pas. 2021, n° 744 avec les concl. de M. VAN DER FRAENEN, avocat général, publiées à leur date dans AC ; Cass. 10 septembre 2020, RG F.18.0168.F ECLI:BE:CASS:2020:ARR.20200910.1F.1 , Pas. 2020, n° 520 ; Cass. 23 février 2018, RG F.16.0102.F ECLI:BE:CASS:2018:ARR.20180223.2 , Pas. 2018, n° 120, avec concl. de M. HENKES, premier avocat général. (14) Voy. e.a. V. SAGAERT, op. cit., n° 250 ; D. YERNAULT, op. cit., p. 525. (15) Nonobstant le maniement malaisé des concepts sur lesquels elle repose et les critiques dont elle fait parfois l’objet. (16) E. LIEKENDAEL, « Contribution mineure à une réflexion sur un problème majeur : la responsabilité pénale des ministres fédéraux », Mercuriale prononcée à l’audience de rentrée de la Cour du 1er septembre 1998, n° 24. (17) Voy. Cass. 20 avril 1950, Pas. 1950, I, 560 avec les concl. de M. CORNIL, procureur général. Ce dernier s’exprime comme suit : « Interpréter la loi de pouvoirs spéciaux comme ayant permis au Roi de prendre une mesure inconstitutionnelle serait commettre envers le législateur l’injure de présumer qu’il a été infidèle à son serment d’observer la Constitution ». L’arrêt énonce quant à lui « Attendu que, bien que les termes de cette loi soient généraux et répugnent à une interprétation restrictive, il est certain que ses auteurs n’ont pas entendu donner au gouvernement pouvoir de prendre des dispositions qui violeraient la Constitution ». Ces formules peuvent être transposées à toutes les situations d’interprétation de normes de niveau inférieur dont la compatibilité à une règle de niveau hiérarchique supérieur est envisagée. (18) Quand bien même certains passages de l’arrêt décrivent ces biens « affectés à l’usage de tous ou à un service public » sous la qualification peut-être plus restrictive de « domaine public ». Document PDF ECLI:BE:CASS:2024:CONC.20241104.3F.7 Publication(s) liée(s) Jugement/arrêt: ECLI:BE:CASS:2024:ARR.20241104.3F.7 citant: ECLI:BE:CASS:2014:ARR.20141017.5 ECLI:BE:CASS:2018:ARR.20180223.2 ECLI:BE:CASS:2020:ARR.20200910.1F.1 ECLI:BE:CASS:2021:ARR.20211125.1N.73