ECLI:BE:GBAPD:2024:AVIS.20241219.6

Avis n° 116/2024 du 19 décembre 2024 Objet : Avis sur le projet d’arrêté ministériel portant exécution de l’arrêté du Gouvernement wallon du 6 septembre 2007 organisant la location des logements par la Société wallonne du Logement ou par les sociétés de logement de service public (CO-A-2024-279) Mots-clés : condition d’admissibilité à la location d’un logement social – notion de revenus et ressources à prendre en compte – principe de légalité – prévisibilité des collectes indirectes de données – obligation d’information spécifique quant aux détails des données de revenus/ressources utilisés - sources authentiques – principe de collecte unique Introduction La demande d’avis porte sur un projet d’arrêté ministériel (AM) visant notamment à définir la notion de « rentrées financières et équivalents en nature » entrant en ligne de compte dans la définition de la notion de « ressources » visée à l’article 1er, 8° de l’arrêté du Gouvernement wallon du 6 septembre 2007 sous rubrique; cette notion étant déterminante pour la détermination d’une des deux conditions d’attribution d’un logement à loyer d’équilibre géré par une société de logement de service public (art. 47 AGW 6/09/2007). Les traitements de données visés concernent donc les ménages wallons qui sollicitent la location d’un logement moyen ou d’un logement social au régime du loyer d’équilibre. Après avoir relevé les défauts de base légale et de compatibilité avec le principe de légalité que présentent le projet d’AM et l’AGW précité de 2007, l’Autorité fait quelques recommandations d’amélioration de la prévisibilité des données traitées, ce qui améliorera également la sécurité juridique des décisions des sociétés de logement de service public. Elle fait également d’initiative une recommandation d’amélioration de la norme de rang supérieur quant à la prévisibilité de la collecte indirecte des données à caractère personnel par les sociétés de logement de service public et enfin, recommande l’évaluation de deux dispositions de l’AGW précité de 2007 au regard de l’obligation de collecte unique qui s’impose aux sociétés de logement de service public quand elles consultent une source authentique de données telle que le Registre national. Pour consulter la liste complète des commentaires, se référer au dispositif. Le Service d’Autorisation et d’Avis de l’Autorité de protection des données (ci-après « l’Autorité »), Présent.e.s : Mesdames Cédrine Morlière, Nathalie Ragheno et Griet Verhenneman et Messieurs Gert Vermeulen, Yves-Alexandre de Montjoye et Bart Preneel; Vu la loi du 3 décembre 2017 portant création de l'Autorité de protection des données , en particulier les articles 23 et 26 (ci-après « LCA ») ; Vu l’article 43 du Règlement d’ordre intérieur selon lequel les décisions du Centre de Connaissances sont adoptées à la majorité des voix ; Vu le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (ci-après « RGPD ») ; Vu la loi du 30 juillet 2018 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel (ci-après « LTD ») ; Vu la demande d'avis de Madame Cécile Neven, Ministre du Gouvernement de la Région Wallonne de l’Energie, du Plan Air-Climat, du Logement et des Aéroports, reçue le 24 octobre 2024 ; Vu les informations complémentaires sollicitées les 18 et 25/11 et reçues les 18 et 27/11 ; Émet, le 19 décembre 2024, l'avis suivant : I. Objet de la demande 1. La Ministre du Gouvernement wallon qui a le Logement dans ses attributions sollicite l’avis de l’Autorité sur un projet d’arrêté ministériel portant exécution de l’arrêté du Gouvernement wallon (AGW) du 6 septembre 2007 organisant la location des logements par la Société wallonne du Logement ou par les sociétés de logement de service public (ci-après dénommé « le projet d’arrêté ministériel ou d’AM »). 2. Ce projet d’AM exécute les articles 1er, 8°bis, 40 al. 2 et 41, §2 al. 2 de cet AGW précité de 2007 en définissant la notion de « rentrées financières et d’équivalents en nature » (art. 1), fixant le mode de calcul de l’indemnité à payer en tant que contrepartie à l’occupation précaire d’un logement social à la suite du décès du locataire1 et en établissant un modèle de convention (art. 2) ainsi qu’en déterminant certaines modalités applicables aux conventions d’occupation précaire (art. 3). 3. La notion de « rentrées financières et d’équivalents en nature », visée à l’article 1er, 8°bis de l’AGW précité de 2007, entre en ligne de compte au niveau du régime de location, par les sociétés de logement de service public, de logements moyens et sociaux sous le régime du loyer d’équilibre 2. Ce régime est prévu par les articles 423 et suivants de l’AGW précité du 6 septembre 2007. Le loyer des logements, loués sous ce régime, ne dépend pas, contrairement aux logements sociaux, du montant des revenus imposables du ménage, mais équivaut à la valeur locative standardisée4 du logement loué (art. 47/1 § 2 de cet AGW). Les conditions d'admissibilité à la location de ces logements sous ce régime sont les suivantes : (1) les revenus imposables du ménage candidat locataire ne doivent pas dépasser les limites de revenus pour pouvoir louer un logement social, fixées à l’article 1er, 29° à 31° du Code wallon de l’habitat durable, (2) le locataire ne peut pas détenir de logement en pleine propriété ou en usufruit, (3) le ménage candidat à la location doit disposer de ressources supérieures ou égales à 80% du revenu d’intégration sociale après diminution du montant du loyer, (4) le logement loué doit être proportionné à la composition du ménage ou, en cas d’indisponibilité, être composé d’une chambre excédentaire. C’est au niveau de la 3ème condition qu’intervient la notion de « rentrées financières et d’équivalents en nature » que le projet d’AM soumis pour avis détermine. II. Examen A. Détermination des données à caractère personnel à prendre en compte pour l’appréciation de la condition d’admissibilité, à la location d’un logement public sous le régime de loyer d’équilibre, liée au niveau suffisant de ressources 4. L’article 1 du projet d’AM détermine les autres données à caractère personnel (que celles qui sont déjà déterminées par l’AGW précitée de 2007 (cf. son art. 1, 8°bis)) qui devront être collectées et traitées par les sociétés de logement de service public pour vérifier le respect de la condition d’admissibilité (visée à l’article 47 de l’AGW) consistant, pour le ménage candidat locataire, à disposer d’un montant suffisamment élevé de ressources. Il prévoit que : « Les termes « rentrées financières et équivalents en nature » mentionnés à l’article 1er, 8°bis de l’arrêté du Gouvernement wallon du 6 septembre 2007 comprennent : 1° les revenus non pris en compte par l’article 1er, 8° de l’arrêté du Gouvernement wallon du 6 septembre 2007, à savoir 100% des revenus des enfants âgés de moins de 18 ans et 50% des revenus de : - l’enfant célibataire âgé de plus de 18 ans et de moins de 25 ans ; - l’ascendant pensionné ; - l’ascendant, le descendant et le collatéral, handicapé au sens de l’article 1er, 33° du Code wallon de l’habitation durable. 2° les rentrées financières suivantes établies à la date d’attribution : a. Les allocations familiales, les allocations de naissance, les primes d’adoption ; b. La partie non imposable des rentes alimentaires perçues ; c. Les allocations, à charge du Trésor, octroyées aux personnes handicapées, en exécution de la législation relative à l’octroi d’allocations aux handicapés ; d. Les allocations de pompiers volontaires des services publics d’incendie et des agents volontaires de la protection civile ; e. La partie non imposable du revenu obtenu pour prestations fournies dans le cadre d’un contrat de travail ALE tel qu’il est défini dans l’article 3 de la loi du 7 avril 1999 relative au contrat de travail ALE ; f. Les avantages qui se composent de l’intervention de l’employeur ou de l’entreprise dans les titres-repas électroniques, les chèques sport/culture ou les éco-chèques qui répondent aux conditions reprises à l’article 38/1 CIR ; g. Les bourses d’études allouées à des étudiants afin de leur permettre de faire des études déterminées et de perfectionner leur formation ; h. Le revenu d’intégration sociale ; i. Les indemnités pour l’aide d’une tierce personne ; j. Les rémunérations non imposables payées ou attribuées en exécution d’un contrat de bail flexijob conformément à la loi du 16 novembre 2015 portant des dispositions diverses en matière sociale. » 5. Tout d’abord, l’Autorité s’interroge quant aux bases légales permettant au Gouvernement (via l’AGW précité de 2007) /à la Ministre (via le présent projet d’AM) (1) d’étendre les catégories de données traitées par les sociétés de logement de service public pour la gestion de la location des logements qui font partie de leur parc locatif de logement public (déterminées par l’art. 94§6 du Code wallon de l’habitat durable) et (2) de lier les conditions d’admissibilité à la location de logement public sous loyer d’équilibre à des conditions liées aux montants minimum de revenus/ressources perçus tels que définis par l’article 1er du projet d’AM. 6. Les bases légales invoquées, à cet effet, tant par l’AGW précité de 2007 que par le présent projet d’AM sont les articles 94, §1er et 171 bis, §4 du Code wallon de l’habitat durable (cette dernière disposition5 semblant étrangère à la matière actuellement réglementée par le projet d’AM) ainsi que l’article 1er, 8°bis de l’AGW précité de 2007. 7. Or, l’article 94, §1, al. 2, 1° du Code wallon de l’habitat durable délègue au Gouvernement la fixation des conditions d’admission des candidats à la location d’un logement public, sans plus de précision. Cette délégation, ainsi conférée, ne permet pas d’entrevoir (càd d’appréhender) les catégories de données qui devront être collectées dans ce cadre. De plus, l’absence de détermination, par le législateur décrétal, de la portée, des conditions d’octroi et du champ d’application personnel du droit au logement public visé, (ce qui aurait pu permettre d’entrevoir les catégories de données à traiter), pose question au regard du respect du principe de légalité consacré par l’article 22 de la Constitution6 7. La délégation au Gouvernement mérite au moins d’être plus amplement cadrée par l’élaboration de critères clairs éclairant le Gouvernement quant aux choix réglementaires à poser en matière de détermination des conditions d’admissibilité. 8. En outre, vu que, même dans les matières non réservées au législateur, seule la détermination de mesures de détails ou secondaires 8, nécessaires à l’exécution des normes, peut être déléguée à un Ministre, l’Autorité recommande que la détermination des revenus/ressources à prendre en compte en matière d’admissibilité à un logement public sous le régime de loyer d’équilibre soit faite au niveau de l’arrêté du Gouvernement. 9. En outre, encore, l’Autorité relève que l’article 94, §6 du Code wallon de l’habitat durable décrit de manière générique les catégories de données traitées par les sociétés de logement de service public en visant, parmi les catégories de données de revenus/ressources à traiter par les sociétés de logement de service public, les données relatives aux revenus imposables globalement9 du ménage du demandeur, les données relatives aux possessions immobilières du ménage et les données en matière d’allocations familiales du ménage du demandeur, alors que le projet d’AM, pour définir la notion de rentrées financières et d’équivalent en nature, vise des ressources (telles que par exemple, le revenu d’intégration sociale ou encore les bourses d’études) ne constituant, a priori, pas des revenus imposables globalement10. 10. Interrogé à ce sujet, le délégué de la Ministre a indiqué qu’il avait été décidé « d’exclure les données identifiées en tant que ressources qui ne trouvent manifestement pas de base légale permettant leur traitement » et a soumis un nouveau projet d’AM avec un article 1er remanié en ces termes : « Les termes « rentrées financières et équivalents en nature » mentionnés à l’article 1er, 8°bis de l’arrêté du Gouvernement wallon du 6 septembre 2007 comprennent : 1° Les revenus non pris en compte par l’article 1er, 8° de l’arrêté du Gouvernement wallon du 6 septembre 2007, à savoir 100% des revenus des enfants âgés de moins de 18 ans et 50% des revenus de : - l’enfant célibataire âgé de plus de 18 ans et de moins de 25 ans ; - l’ascendant pensionné ; - l’ascendant, le descendant et le collatéral, handicapé au sens de l’article 1er, 33° du Code wallon de l’habitation durable. 2° les rentrées financières suivantes : a. Les allocations familiales ; b. La partie non imposable des rentes alimentaires perçues ; c. Les allocations, à charge du Trésor, octroyées aux personnes handicapées, en exécution de la législation relative à l’octroi d’allocations aux handicapés ; d. Les indemnités pour l’aide d’une tierce personne ; e. Les rémunérations non imposables payées ou attribuées en exécution d’un contrat de bail flexijob conformément à la loi du 16 novembre 2015 portant des dispositions diverses en matière sociale. » 11. L’Autorité prend acte de ces adaptations qui ne lèvent toutefois pas l’ensemble des problématiques explicitées ci-dessus11. C’est donc sans préjudice des considérations précédentes sur les défauts des bases légales sur lesquelles se base le projet d’AM que l’Autorité émet le présent avis. 12. Tout d’abord, à des fins de prévisibilité, de sécurité juridique 12 ainsi que pour respecter le principe de minimisation des données (art. 5.1.c RGPD), l’Autorité recommande les adaptations suivantes : a. la notion de revenus, utilisée par l’article 1er, al. 1er, 1° du projet d’AM, mérite d’être définie. Quels sont les types de revenus visés et à quelle période de perception doivent-ils se rapporter? ; b. la période de perception des rentrées financières, visées à l’article 1er, al.1er, 2° du projet d’AM, doit également être définie ; c. la notion de « indemnités pour l’aide d’une tierce personne » mérite également d’être mieux précisée. S’il s’agit de viser les indemnités pour l’aide d’une tierce personne attribuées dans le cadre d’un régime légal de protection sociale et qui constituent la réparation totale ou partielle d’une perte permanente de rémunération, il convient de le prévoir en ces termes13. 13. Pour le surplus, en l’absence de détermination, par le Code wallon de l’habitat durable, de la portée, des conditions d’octroi et du champ d’application personnel du droit au logement public visé ou encore en l’absence de fixation des critères à atteindre par la détermination des conditions d’admissibilité à la location d’un logement public (cf. considérations précédentes), l’Autorité n’est pas en mesure de faire de plus amples appréciations au regard du caractère pertinent, adéquat et proportionné quant au choix des données à caractère personnel visées. B. Sources auprès desquelles ces données sont collectées par les sociétés de logement de service public 14. Interrogé quant à savoir auprès de quelle source lesdites données seront collectées, le délégué de la Ministre a répondu que « les données sont récoltées auprès du ménage ou, le cas échéant, auprès de la source authentique – les sociétés de logement de service public ayant accès au Registre national et à la Banque-carrefour de la sécurité sociale (art 12 §1er de l’AGW du 6/09/2007) ». 15. L’article 12, §1 de l’AGW précité de 2007, qui s’applique aux candidatures pour un logement social, prévoit (1) que le ménage candidat introduit sa candidature au moyen d’un formulaire unique accompagné de tous les documents nécessaires à l’établissement de son admissibilité et, le cas échéant, de ses priorités et (2) que ces documents sont, le cas échéant, ceux que la société de logement de service public ne peut obtenir directement auprès de la source authentique. L’article 46 du même AGW, qui s’applique aux candidatures à un logement à loyer d’équilibre, prévoit, dans le même ordre d’idées, que les documents nécessaires à l’établissement de l’admissibilité de la candidature, qui ne sont pas collectés directement auprès des candidats locataires, sont ceux obtenus directement auprès de la source authentique. 16. A ce sujet, l’Autorité relève qu’il importe que les normes qui encadrent spécifiquement des traitements de données à caractère personnel assurent aux collectes indirectes de données un degré de prévisibilité suffisant correspondant à ce qu’exige le principe de légalité matérielle tel qu’il est consacré par l’article 22 de la Constitution et interprété par la Cour Constitutionnelle. 17. Or, ni l’AGW de 2007, ni le Code wallon de l’habitat durable ne définissent la notion de sources authentiques consultées par les sociétés de logement public dans l’exercice de leurs missions. Il est recommandé de définir cette notion en faisant référence aux dispositions légales qui prévoient les accès aux sources authentiques visées. A ce sujet, l’Autorité relève également que tant le Registre national peut être considéré comme une source authentique 14, la Banque-carrefour de la sécurité sociale (BCSS) n’est, quant à elle, pas une source authentique, mais un intégrateur de services qui donne accès aux données sociales 15 contenues dans les banques de données des institutions de sécurité sociale (art. 10 et suivants de la loi du 15/01/1990 relative à l’institution et à l’organisation d’une banque-carrefour de la sécurité sociale). 18. L’Autorité relève également que les sources authentiques ne constituent pas les seules sources de données (autre que les personnes concernées elles-mêmes) pouvant être pertinentes. En effet, en matière de collecte indirecte de données à caractère personnel par les sociétés de logement de service public pour l’exercice de leurs missions de service public (telles que la gestion des demandes de locations de logements sociaux ou de logement à loyer d’équilibre), 2 options s’offrent au législateur : (1) soit les données sont, voire doivent16 être, collectées auprès d’une source authentique qui est encadrée par une norme de rang législatif et dont le cadre légal assure un niveau de prévisibilité suffisant à la consultation de la donnée (auquel cas il convient d’y faire référence dans l’AGW précité de 2007), (2) soit, à défaut de l’existence d’une telle source authentique ou de pertinence 17 de son utilisation pour la mission de service public concernée, les données sont collectées de manière indirecte via l’imposition d’une obligation légale de communication de données à caractère personnel, au sens de l’article 6.1.c du RGPD18, à une administration tierce, si une telle obligation répond aux principes de nécessité et de proportionnalité. Pour imposer une telle obligation au sens de l’article 6.1.c du RGPD, en plus des vérifications préalables à faire relatives à la qualité, l’exhaustivité et la disponibilité de la donnée à caractère personnel concernée auprès de la source visée, son libellé se doit d’être clair et précis de telle sorte que la norme identifie clairement l’organisme titulaire de cette obligation et que ce dernier ne dispose pas de marge d’appréciation quant aux modalités du traitement de données à caractère personnel nécessaires au respect de son obligation légale. En exécution de l’article 6.3 du RGPD, le libellé de cette obligation légale de communication de données à caractère personnel doit, en outre, mentionner la finalité concrète pour laquelle cette communication obligatoire de données est en place ; à savoir, en l’espèce, permettre aux sociétés de logement de service public de vérifier la ou les conditions d’admissibilité et de priorité à un logement social ou à loyer d’équilibre »19 19. Ces options ne sont pas équivalentes en ce sens que s’il existe une source authentique à même de mettre à disposition les données à caractère personnel nécessaires à la réalisation de la finalité poursuivie et si le cadre légal qui encadre cette source authentique permet aux sociétés de logement de service public de la consulter pour cette finalité, c’est cette première option qui doit être privilégiée car c’est elle qui donne le plus grand degré d’assurance en terme de qualité de données à caractère personnel traitées. De plus, si le cadre légal encadrant cette source authentique contient une disposition qui impose le principe de collecte unique en vertu duquel la consultation desdites données au sein de cette source authentique est obligatoire ; cette option s’impose en tant que telle. 20. Au vu de ce qui précède, l’Autorité recommande d’initiative d’adapter l’AGW précité de 2007, pour améliorer la prévisibilité des collectes indirectes de données réalisées par les sociétés de logement de service public dans l’exercice de leurs missions, quant à la détermination des sources auprès desquelles les données nécessaires doivent être collectées indirectement par les sociétés de logement de service public. Il convient d’identifier les sources authentiques consultées (pour les sources qui peuvent être qualifiées comme telles et dont la consultation est nécessaire et pertinente pour la mission de service public poursuivie) et, pour le surplus, de prévoir, conformément aux développements qui précèdent, des obligations de consultation des administrations pertinentes en fonction des types de données à consulter, et ce, après réalisation des évaluations préalables qui s’imposent. 21. Enfin, il importe que les sociétés de logement informent les candidats locataires (au plus tard, au moment de la communication de leur décision d’admissibilité ou d’inadmissibilité et idéalement plus tôt, dans un délai adéquat préalable à la prise de décision) sur les détails des données de revenus/ressources sur lesquelles elles vont se baser/se sont basées pour faire leur évaluation afin que les personnes concernées puissent, le cas échéant, détecter d’éventuelles erreurs qui s’y seraient glissées. A ce titre, il est recommandé d’imposer, par voie normative, aux sociétés de logement de service public de communiquer activement, à leurs candidats locataires le détail des données sur lesquelles elles vont se baser (ou au moins, se sont basées) pour adopter leur décision en précisant le délai endéans lequel cette communication doit intervenir comme recommandé ci-avant. C. Principe de collecte unique et conséquences juridiques liées à la non-communication de données authentiques par les personnes concernées. 22. Quant aux articles 2 et 3 du projet d’AM 20, ils n’appellent pas de remarque de la part de l’Autorité au regard des principes de protection des données. 23. L’Autorité relève d’initiative que les articles 40 et 41 de l’AGW précité de 2007 (que l’article 2 du projet d’AM exécute) peuvent potentiellement être critiquables en ce qu’ils attachent des conséquences juridiques différentes à un changement dans la composition de ménage du locataire décédé selon que ce changement a été communiqué ou non à la société de logement de service public (contrat d’occupation précaire à conclure avec les personnes pour lesquelles le changement n’a pas été communiqué et contrat de bail pour les autres). Or, l’article 6 de la loi du 8 août 1093 organisant un Registre national des personnes physiques (LRN) prévoit que « les autorités, les organismes et les personnes (…) qui sont autorisés à consulter les données du Registre national, ne peuvent plus demander directement lesdites données à une personne, ni à la commune sur le territoire de laquelle réside cette personne (et que) dès qu'une donnée a été communiquée au Registre national et enregistrée dans ledit Registre, la personne concernée n'est pas tenue de la communiquer directement aux autorités, organismes et personnes (…) qui sont autorisés à consulter les données du Registre national ». Grâce à la mise en place de registres de référence21, il est possible, pour les titulaires d’une autorisation d’accès au Registre national, de se voir communiquer automatiquement toute modification intervenue au niveau d’une donnée à laquelle il aurait accès au Registre national (comme le nombre de personnes qui composent le ménage du locataire). L’Autorité recommande d’évaluer ces articles 40 et 41 de cet AGW de 2007 au regard de ce qui précède. Par ces motifs, L’Autorité, Considère que, outre le suivi des observations générales reprises aux points 5 à 9 pour pallier les défauts que présentent les bases légales du projet d’AM au regard du principe de légalité, les adaptations suivantes doivent être apportées : 1. Révision des notions floues ou trop larges utilisées pour déterminer les ressources à prendre en considération par les sociétés de logement de service public, comme recommandé aux points 12. Recommande également qu’un degré de prévisibilité adéquat soit accordé aux collectes indirectes de données réalisées par les sociétés de logement de service public par l’AGW précité de 2007 (points 16 à 20), qu’une obligation d’information spécifique soit imposée aux sociétés de logement de service public quant aux détails des données de ressources/revenus des candidats locataires utilisés pour justifier leurs décisions (points 21) et que les articles 40 et 41 de l’AGW soient réévalués au regard de l’obligation de collecte unique des données qui s’imposent à tout titulaire d’une autorisation d’accès au Registre national en vertu de l’article 6 de la LRN (points 22 et 23) Pour le Service d’Autorisation et d’Avis, (sé.) Cédrine Morlière, Directrice Document PDF ECLI:BE:GBAPD:2024:AVIS.20241219.6