ECLI:BE:CASS:2025:CONC.20250213.1F.6

Cour de cassation Conclusions du Ministère public du 13 février 2025 No ECLI: ECLI:BE:CASS:2025:CONC.20250213.1F.6 No Rôle: C.23.0228.F Affaire: SIBELGA s.c. contra HAPPY LOG s.a. Chambre: 1F - première chambre Domaine juridique: Droit constitutionnel Date d'introduction: 2025-09-16 Consultations: 242 - dernière vue 2026-01-01 20:01 Version(s): Traduction résumé(s) NL pas encore disponible Jugement/arrêt: ECLI:BE:CASS:2025:ARR.20250213.1F.6 Fiche Conformément à l'article 41, alinéa 1er, de la Constitution, les intérêts exclusivement communaux sont réglés par les conseils communaux; Il ne suit pas de l'article 3 de la loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales qu'une intercommunale, dont la création relève de la décentralisation par service, jouisse, en raison de son objet déterminé d'intérêt communal, du pouvoir réglementaire que la Constitution attribue aux communes pour ce qui est d'intérêt communal (1). (1) Voir les concl. du MP. Thésaurus Cassation: CONSTITUTION - CONSTITUTION 1994 (ART. 1 A 99) - Article 33 Mots libres: Communes - Pouvoir réglementaire - Intercommunale - Nature - Délégation de pouvoir réglementaire Bases légales: La Constitution coordonnée 1994 - 17-02-1994 - Art. 33 - 30 Lien ELI No pub 1994021048 La Constitution coordonnée 1994 - 17-02-1994 - Art. 41 - 30 Lien ELI No pub 1994021048 L. du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales - 22-12-1986 - Art. 3 - 47 Lien ELI No pub 1987000020 Texte des conclusions C.23.0228.F Conclusions de M. l’avocat général DE KOSTER : Les faits pertinents. Le litige oppose l’intercommunale Sibelga, demanderesse en cassation, organisée sous la forme d ’une société coopérative à responsabilité limitée de droit public, et l’exploitante d’une friterie à Etterbeek, défenderesse en cassation. L’action introduite par la demanderesse en cassation, tend au recouvrement, en sa qualité de gestionnaire du réseau de distribution d ’électricité, des frais afférents à des consommations non mesurées, à la suite d’une atteinte à l’intégrité de l’équipement de comptage et de scellés. Il s’agit plus particulièrement de deux factures, d’un montant total de 179.789 euros en principal, relatives à une consommation illicite d’électricité entre le 28 août 2007 et le 19 février 2014. La demanderesse assigne la défenderesse devant le tribunal de commerce francophone de Bruxelles, par une citation du 11 août 2015. Dans un jugement du 31 janvier 2017, ce tribunal fait droit à la demande ainsi formée et condamne la défenderesse au paiement des factures et aux dépens de l’instance. La défenderesse interjette appel par une requête du 25 août 2017 déposée devant la cour d’appel de Bruxelles. Par un arrêt du 30 novembre 2021, les juges d’appel soulèvent la question de la légalité des dispositions des règlements de réseau qui fondent l’action de la demanderesse, exprimant leurs doutes quant au pouvoir de leur auteur de les adopter. Ils ordonnent la réouverture des débats aux fins de permettre aux parties de s’exprimer à ce sujet. L’arrêt attaqué reçoit l’appel interjeté, dit illégales les différentes prescriptions réglementaires visées et ordonne une nouvelle réouverture des débats afin de permettre aux parties de débattre des prétentions de la demanderesse au regard du droit commun. Résumé de la motivation de l’arrêt attaqué. Pour rejeter la demande de l’intercommunale Sibelga, l’arrêt attaqué considère que : a) le règlement technique de 2006(1) pris par la demanderesse et le règlement technique de 2014(2) arrêté par le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale peuvent contenir des règles juridiques, pour autant que la demanderesse et leur auteur ait le pouvoir de prendre pareilles dispositions ; b) depuis la libéralisation de ce marché, le pouvoir de légiférer dans le secteur de l’électricité et du gaz appartient au parlement de la Région de Bruxelles-Capitale ; c) en application de l’article 108 de la Constitution, lu en combinaison avec l’article 20 de la loi spéciale de réformes institutionnelles(3) et l’article 8 de la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises(4), le Roi et les gouvernements régionaux et communautaires ont un pouvoir d’exécution. En ce qui concerne plus particulièrement le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, en vertu de l’article 78 de la loi spéciale de réformes institutionnelles et de l’article 38 de la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises, il n’a d’autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et la loi. Le pouvoir exécutif a donc un pouvoir réglementaire d’exécution, ce qui suppose que les règles qu’il adopte figurent à tout le moins « en germe » dans la loi, le décret ou l’ordonnance. Il peut, par ailleurs, régler les questions qui lui sont confiées par la loi, pour autant que cela ne concerne pas les mesures et pouvoirs expressément réservés par la Constitution et les lois de réformes institutionnelles au législateur ; d) il ressort des articles 6 et 7 de l’ordonnance du 19 juillet 2001(5) que c’est en raison du choix du législateur bruxellois que la demanderesse gère le réseau de distribution d’électricité et a adopté le règlement technique de 2006. L’article 6, § 1er, de l’ordonnance dispose que « le Gouvernement désigne comme gestionnaire du réseau de distribution l’intercommunale qui dispose du droit de propriété ou d'usage des réseaux de distribution situés sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale » ; quant à l’article 7, il énumère notamment les tâches qui incombent audit gestionnaire et les missions de service public qui lui sont confiées. La demanderesse ne tire donc pas des articles 41 et 162 de la Constitution le pouvoir d’édicter des règles de droit dans ses relations avec les usagers du réseau ; e) l’ordonnance du 19 juillet 2001, en ce compris son article 11, est muette sur l’énergie prélevée en fraude et, plus généralement, sur la consommation d’électricité non facturée ; f) en conséquence, les articles 194, § 3, alinéas 2 à 4, et 203, § 2, alinéa 2, du règlement, relatifs à la consommation de l’électricité consommée et non facturée, excèdent la délégation accordée à la demanderesse par l’article 11 de l’ordonnance de 2001 dès lors qu’ils comportent des obligations juridiques et non des obligations techniques ; g) en ce qui concerne le règlement technique de 2014, adopté par le gouvernement de la Région Bruxelles-Capitale, l’ordonnance du 19 juillet 2001, telle que modifiée par les ordonnances du 14 décembre 2006(6) et du 20 juillet 2011(7), et en particulier son article 9ter, ne dit rien ni sur l’énergie prélevée en fraude et, plus généralement, la consommation d’électricité non facturée, ni sur la valeur probante des constats du gestionnaire du réseau d’électricité. Par conséquent, les articles 6, 210, § 3, alinéas 2 à 5, et 219, § 2, alinéas 2 à 4, du règlement, relatifs à la consommation de l’électricité consommée et non facturée, excèdent la délégation relative au règlement technique contenue dans l’ordonnance du 19 juillet 2001, en ce qu’ils comportent des obligations juridiques et non des obligations techniques. L’arrêt décide, dès lors, qu’il convient d’écarter ces dispositions illégales sur la base de l’article 159 de la Constitution. Examen des mérites du pourvoi. Le moyen reproche à l’arrêt attaqué d’avoir écarté l’application au litige, en raison de leur illégalité, l’article 194, § 3, alinéas 2 à 4, et l’article 203, § 2, alinéa 2, du règlement technique de 2006 et l’article 6, l’article 210, § 3, alinéas 2 à 5, ainsi que l’article 219, § 2, alinéas 2 à 4, du règlement technique de 2014. Dans la première branche du moyen, présentée à titre principal, la demanderesse expose qu’elle est une intercommunale et une personne de droit public dénuée de caractère commercial, chargée de la gestion du réseau de distribution d ’électricité dans la Région Bruxelles-Capitale. Selon le moyen, il en résulterait que, en raison de la mission de service public qu’elle supporte et - étant une intercommunale - en raison des articles 41 et 162 de la Constitution, la relation entre la demanderesse et les usagers du réseau revêt un caractère règlementaire et non contractuel. Or, l’existence d’un pareil pouvoir réglementaire dans le chef du gestionnaire du réseau ou de l’autorité qui en exerce les compétences, supposerait nécessairement la faculté de régler, dans sa relation avec les usagers, les conditions et obligations découlant du raccordement au réseau. Cette prérogative serait confirmée par l’article 11 puis 9ter de l’ordonnance du 19 juillet 2001. La circonstance que le législateur ait prévu l’existence d’un règlement de réseau n’énerverait pas ce qui précède, d’autant plus que l’énumération contenue dans ladite ordonnance n’est pas exhaustive. Bien au contraire, par l’article 11 et puis 9ter de ladite ordonnance, le législateur bruxellois aurait entendu confirmer l’existence de pareil pouvoir réglementaire, sans le limiter aux aspects et questions qu’il vise. Ces deux dispositions légales ne feraient donc pas obstacle à ce que le gestionnaire du réseau adopte des règles de droit, qu’il peut prendre en raison de la nature réglementaire de sa relation avec les usagers et de la qualité de la mission de service public qu’il fournit. Le pouvoir réglementaire s’attachant à la gestion du réseau de distribution et à l’exercice de la mission de service public qu’elle constitue trouverait par ailleurs son fondement dans le principe général du droit, de valeur constitutionnelle, relatif à la mutabilité du service public, dans les articles 33 et 108 de la Constitution en ce qu’ils fondent ledit principe ainsi que dans les articles 41 et 162 de la Constitution, dès lors que la demanderesse est une intercommunale. L ’ordonnance du 19 juillet 2001, dans la mesure où elle ne règle pas de manière complète ou exhaustive l’exercice de ce pouvoir réglementaire, ne saurait restreindre les facultés découlant de ces normes supérieures, et doit se comprendre conformément à celles-ci. En conséquence, l’auteur des règlements litigieux conserve un pouvoir allant au-delà des prévisions non exhaustives de l’ordonnance du 19 juillet 2001 d’arrêter les dispositions régissant l’utilisation du réseau, et les conditions et obligations y afférentes, pourvu qu’elles ne soient pas contraires aux dispositions de cette ordonnance. La modification législative intervenue le 20 juillet 2011, confiant au gouvernement la compétence d’adopter un règlement technique, sur proposition de la demanderesse, ne change pas la donne. Cette modification se limite à remettre la compétence au gouvernement, sans en modifier ou en altérer la nature, l’étendue ou l’origine. En l’occurrence, la décision attaquée ne constaterait aucune contrariété entre les dispositions des règlements techniques litigieuses et l’ordonnance du 19 juillet 2001mais considère que « c’est [...] en raison du choix du législateur bruxellois et en vertu de l’ordonnance du 19 juillet 2001 que [la demanderesse] gère le réseau de distribution d’électricité dans les dix-neuf communes bruxelloises et non dans le cadre des pouvoirs attribués par la Constitution ou la loi aux autorités communales ou intercommunales dans une matière d’intérêt communal. Par conséquent, contrairement à ce qu’elle soutient, [la demanderesse] ne tire pas, de la Constitution, le pouvoir d’édicter des règles de droit dans ses relations avec les usagers du réseau de distribution d’électricité dans les dix-neuf communes bruxelloises. Partant, toutes ses considérations relatives aux articles 41 et 162 de la Constitution sont hors de propos » et qu’« il appartient au [Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale] de fixer les règles de droit [litigieuses] en cas de consommation d’énergie non facturée par un fournisseur ». Ce faisant, l’arrêt attaqué violerait : • les dispositions précitées de l’ordonnance du 19 juillet 2001 dès lors que celles-ci confirment l’existence du pouvoir réglementaire exercé et n ’ont pas pour objet de régler exhaustivement le contenu ou la portée des règlements concernés ni, dès lors, de porter, atteinte au pouvoir de régler les relations avec les usagers ou d ’interdire et d ’exclure ainsi l’adoption d ’autres règles de droit en sus des questions expressément et non limitativement visées dans les dispositions de ladite ordonnance ; • le principe général du droit, de valeur constitutionnelle, de la mutabilité du service public, les articles 33 et 108 de la Constitution en ce qu’ils fondent ce principe, le principe général du droit interdisant au juge d ’appliquer une norme contraire à une norme supérieure et l’article 159 de la Constitution, qui en est une application, de même que les articles 41 et 162 de la Constitution, en considérant que les dispositions, hiérarchiquement inférieures et libellées de manière non exhaustive, de l’ordonnance concernée limitent et restreignent les prérogatives qui résultent de ces règles et principes constitutionnels, et en donnant ainsi des dispositions de ladite ordonnance une application contraire aux dispositions de la Constitution et principes généraux du droit supérieurs déduits de celles-ci ; • les dispositions concernées des règlements de réseau de 2006 et 2014 ainsi que l ’article 159 de la Constitution en refusant, à tort, d ’appliquer les dispositions réglementaires au litige en raison de leur illégalité. Dans la seconde branche du moyen, la demanderesse estime que, même à considérer que le pouvoir réglementaire des auteurs des règlements techniques résulterait d’habilitations contenues dans l’ordonnance du 19 juillet 2001, encore il y aurait-il lieu de constater que les dispositions litigieuses des règlements techniques ne les excèdent pas. Ces dispositions s’inscriraient dans la définition donnée au règlement technique par l’article 2, 22° et 23°, de l’ordonnance du 19 juillet 2001. En outre, l’énumération contenue aux articles 11 puis 9ter de cette ordonnance ne serait pas limitative, en sorte que les habilitations qu’elle comporte ne devraient pas s’interpréter strictement. Dans ces conditions, l’ordonnance du 19 juillet 2001 ne ferait pas obstacle à l’adoption de dispositions telles que celles écartées par les juges d ’appel. Il en irait d’autant plus ainsi que, dans sa version en vigueur au moment de l’adoption du règlement technique de 2014, l’ordonnance visait, parmi les objets de pareils règlements, « les responsabilités respectives des gestionnaires des réseaux et des utilisateurs raccordés à ce réseau » (art. 9ter, alinéa 6, 3°). Faute d’autres précisions, cette notion devrait s’entendre, non comme instituant un régime de responsabilité, mais - dans une acception ordinaire et proche du sens usuel - comme visant les droits et obligations réciproques des usagers et du gestionnaire du réseau de distribution du fait du raccordement au réseau et couvre les suites s’attachant au prélèvement illicite d’énergie. En l’occurrence, l’arrêt attaqué considère que les dispositions litigieuses des règlements en question « excèdent la délégation relative au règlement technique en ce qu’elles comportent des obligations juridiques et non des obligations techniques » - après avoir considéré que « le règlement “technique” peut contenir des règles juridiques pour autant que son auteur ait le pouvoir de les édicter » -, et qu’elles « sont sans rapport avec les éléments énumérés à l’article [indiqué] de l’ordonnance [dont question] » et, partant, que les dispositions litigieuses ne peuvent trouver de fondement dans les dispositions, visées ci-avant, des ordonnances concernées. Ce faisant, l ’arrêt attaqué violerait : • les articles 2, 22° et 23°, et 11 de l ’ordonnance du 19 juillet 2001, dans leurs versions visées en tête du moyen, en décidant qu’ils ne confèrent pas de base légale suffisante aux articles 194, § 3, alinéas 2 à 4, et 203, § 2, alinéa 2, du règlement technique de 2006 ; • les articles 2, 22°, et 9ter, spécialement alinéa 6, 3°, et alinéa 7, 1°, dans leurs versions visées en tête du moyen, en décidant qu’ils ne confèrent pas de base légale suffisante aux articles 6, 210, § 3, alinéas 2 à 4, et 219, § 2, alinéas 2 à 4, du règlement technique de 2014 ; • et l’article 159 de la Constitution, ainsi que les dispositions précitées des règlements litigieux, en refusant d’appliquer ces dernières sur la base de leur illégalité retenue à tort. Discussion du bien-fondé de la première branche du moyen. Le pourvoi confère à la relation entre la demanderesse et la défenderesse un caractère réglementaire - et non contractuel - en raison de la mission de service public qu’elle supporte et - étant une intercommunale - en raison des articles 41 et 162 de la Constitution. Selon le moyen, l’existence d’un pareil pouvoir réglementaire dans le chef du gestionnaire du réseau ou de l’autorité qui en exerce les compétences, suppose nécessairement la faculté de régler, dans sa relation avec les usagers, les conditions et obligations découlant du raccordement au réseau. A l’appui de sa prétention, le pourvoi invoque plusieurs décisions : • l’arrêt du 4 décembre 2000(8) de la Cour, énonçant notamment « que les conditions de fourniture d’électricité revêtement un caractère réglementaire en raison de la mission de service public qu’assure le distributeur d’électricité ; qu’elles sont dès lors immédiatement opposables au propriétaire d’un immeuble raccordé au réseau de distribution ; que le moyen, qui soutient que ce propriétaire doit manifester sa volonté de conclure une convention de fourniture et de s’obliger personnellement envers le distributeur d’énergie électrique, manque en droit » ; • l’arrêt du 27 novembre 2006(9) de la Cour, aux termes duquel « l’impossibilité de principe, pour des parties contractantes, d ’invoquer les règles de la responsabilité extracontractuelle dans le cadre de leur relation contractuelle, découle de l’hypothèse que, sauf stipulation contraire, les parties au contrat ont voulu soumettre leur relation contractuelle et ses manquements aux seules règles de la responsabilité contractuelle. Cette hypothèse est dénuée de fondement, lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, la relation juridique porte sur un service public et, en conséquence, est de nature réglementaire et non contractuelle et est régie par un règlement de droit public » ; • l’arrêt du 14 février 2014(10) de la Cour, dans lequel celle-ci affirme que « il se déduit [...] de la nature réglementaire de la relation juridique entre les parties que s’applique la règle selon laquelle une nouvelle loi s’applique non seulement aux situations qui naissent à partir de son entrée en vigueur mais aussi aux effets futurs des situations nées sous le régime de la loi antérieure qui se produisent ou se prolongent sous l’empire de la loi nouvelle, pour autant que cette application ne porte pas atteinte à des droits déjà irrévocablement fixés » ; • et l’arrêt De Leener du Conseil d’État, rendu le 27 septembre 1988(11), qui considère que « [...] les conditions de fourniture attaquées revêtent un caractère réglementaire ; qu’elles concernent une mission qui, selon la loi du 10 mars 1925 sur les distributions d’énergie électrique, est un service public, lui-même érigé en monopole de l’autorité publique - monopole des communes -, qu’elles sont fixées unilatéralement et sont valables vis-à-vis de tous ; Considérant qu’en l’espèce il n’est pas permis de raisonner comme si le rapport de droit entre le fournisseur de l’électricité et le particulier auquel le service est fourni, faisait l’objet d’un contrat d’adhésion de droit civil ; que ce point de vue est exclu par le caractère de service public de la fourniture d’électricité ». Une partie de la doctrine a cru pouvoir lire dans les décisions précitées que les relations de service public sont nécessairement de nature règlementaire(12), plusieurs auteurs reconnaissent aujourd’hui des cas où ce principe est mis en échec(13). P. GOFFAUX considère que « cette conclusion relative au caractère réglementaire de la relation qui se noue avec l’usager du service public n ’est pas absolue, mais seulement de principe. Elle doit chaque fois être confirmée par une analyse des données de l’espèce. Il se peut en effet que, dans un cas donné, l’administration ait préféré recourir à la voie contractuelle, ce qu’elle est en règle parfaitement libre de faire »(14). D. DE ROY abonde dans le même sens et envisage d’autres facteurs permettant de qualifier de contractuelle une relation de service public : « L’utilité et le sens de l’exercice de qualification font obstacle à l’adoption d’une conception absolue du caractère de la relation de service public [...]. L’impérieuse nécessité de prévenir l’illusion que le caractère de la relation de service peut être identifié une fois pour toutes et être retenu invariablement à l’égard de toute situation en laquelle est en cause l’offre d’un tel service résulte de ce que l’identification du caractère peut être conditionnée par le jeu simultané de trois facteurs que sont l’aspect de la relation de service public en cause dans le litige, la question précise qui se pose au juge et, surtout, les modalités d’organisation du service public concerné. Ce troisième facteur est précisément celui qui incite le plus à plaider en faveur d’une conception relative du caractère de la relation de service public, tant la diversité de ces modalités d’organisation explique qu’à leur égard, le juge puisse être confronté à un nombre infini de situations différentes lui interdisant toute forme de dogmatisme. Ainsi en est-il selon que le législateur concerné a (ou n’a pas) lui- même qualifié la relation de service public; selon que l’autorité politique qui assume la responsabilité de création et d’organisation du service en assure elle-même l’offre ou le fait à l’intervention d’un tiers, lequel peut être immédiatement désigné par la loi, le décret ou l’ordonnance ou intervenir sur le fondement d’instruments juridiques caractéristiques de la participation d’opérateurs privés à l’action des pouvoirs publics »(15). J’estime que le moyen en cette branche manque en droit en ce qu’il considère qu’il résulte du seul fait que la demanderesse est une intercommunale chargée de la gestion du réseau de distribution d’électricité que la relation entre la demanderesse et les usagers du réseau revêt un caractère réglementaire. De plus, il ne semble pas que le caractère réglementaire de la relation de service public emporterait nécessairement un pouvoir réglementaire dans le chef du gestionnaire. Selon D. DE ROY, dans une note fouillée au sujet de la jurisprudence de la Cour de cassation et du Conseil d’État sur la qualification de la relation de service public(16), une forme d’assimilation entre l’existence d’un pouvoir réglementaire et le caractère réglementaire de la relation de service public trouve une certaine assise dans la jurisprudence de ces hautes juridictions, et en particulier dans l’arrêt Buffin de Chosal, prononcé par le Conseil d ’État le 21 novembre 1968(17), et dans l’arrêt du 3 juin 2010(18) de la Cour. Dans l’arrêt du 3 juin 2010, la Cour était saisie d ’un pourvoi formé par une entreprise en charge de la gestion du stationnement sur la voie publique. Il était dirigé contre la décision des juges d ’appel de réduire, sur le fondement de l’article 1231, § 1er, alinéa 1er, de l’ancien Code civil, le montant de la redevance de stationnement réclamée à un usager, alors que l’entreprise percevait les redevances de stationnement sur la base d’un règlement adopté par la commune, au visa de l’article 1er de la loi du 22 février 1965(19). La Cour a cassé l’arrêt attaqué en disant pour droit qu’ : « en vertu de l’article 1er de la loi du 22 février 1965 permettant aux communes d’établir des redevances de stationnement applicables aux véhicules à moteur, lorsque les conseils communaux arrêtent, conformément à la législation et aux règlements sur la police du roulage, des règlements en matière de stationnement, ils peuvent, dans certaines circonstances, établir des redevances de stationnement. Le rapport de droit qui s’ensuit avec le débiteur de la redevance n’est pas de nature contractuelle, mais règlementaire ». Néanmoins, David De Roy se demande si la seule attribution d’un pouvoir réglementaire par le législateur à l’autorité communale autorise-t-il à qualifier de réglementaire la relation entre le débiteur des redevances de stationnement et la société chargée de la perception de cette redevance(20) ? Dans l’arrêt Buffin de Chosal, le Conseil d’État était amené à qualifier la relation entre une commune assurant la distribution d ’eau et un abonné, établi sur le territoire d ’une commune voisine. Dans sa décision du 21 novembre 1968, la haute juridiction administrative retient l’existence d’une relation contractuelle, car les dispositions de la délibération attaquée « n’ont pas et ne sauraient avoir, en raison du principe de la territorialité du pouvoir communal, le caractère d’un règlement fiscal ». A suivre cet arrêt, ce serait parce que la commune ne pouvait exercer son pouvoir réglementaire à l’égard de l’abonné litigant, celui-ci étant situé hors de sa compétence territoriale, que la relation de service public devrait se voir reconnaître une nature contractuelle. Dans un cas comme dans l’autre, David De Roy met en doute l’effet de « contagion » qu’exercerait l’existence d’un pouvoir réglementaire sur la relation de service public : « [cette approche] posera nécessairement question dans l’hypothèse où le règlement n’est pas arrêté par le prestataire de services, mais par une personne tierce, ce prestataire ne disposant d’ailleurs pas nécessairement d ’un pouvoir réglementaire. Une telle hypothèse ne paraît pas relever du cas d’école, notamment dans un contexte où, en bien des domaines, le prestataire de service public ne s’est pas expressément vu accorder un pouvoir réglementaire »(21). Il convient de souligner que l’exercice d’un pouvoir réglementaire suppose une habilitation de la Constitution ou de la loi et que celui qui reçoit une telle compétence n’est, en règle, pas autorisé à en disposer. Même lorsque le législateur est à la manœuvre l’octroi d’une compétence réglementaire à un service décentralisé, tel qu’une intercommunale, n’est admise par le Conseil d’État et par la Cour constitutionnelle que dans certaines limites bien définies ; les restrictions sont encore plus fortes lorsqu’il s’agit d’octroyer un tel pouvoir à une personne morale de droit privé. La demanderesse estime qu’elle tire un pouvoir réglementaire des articles 41 et 162 de la Constitution. Pour apprécier si l’intercommunale demanderesse peut, à l’instar des communes dont elle émane, se fonder sur les articles 41 et 162 de la Constitution pour régler ce qui est d ’intérêt communal, on ne peut faire l’économie d’identifier la place qu’elle occupe au sein de l’administration. La demanderesse est une intercommunale, constituée par les dix-neuf communes bruxelloises, prenant la forme d’une société coopérative à responsabilité limitée de droit public. En tant que personne morale de droit public(22), la demanderesse fait partie de l’administration organique. Plus précisément, elle appartient à la catégorie des services décentralisés. La décentralisation peut être soit territoriale, lorsque l’autorité décentralisée est investie du pouvoir de définir ce qu’il convient à ses administrés, la seule limite de principe de sa compétence étant son territoire(23) ; soit fonctionnelle (ou par service), lorsque l’autorité décentralisée est investie d’une mission fixée par référence à un objet précis(24). A l’inverse de la décentralisation territoriale, définie par référence à un territoire, la décentralisation par service est définie par référence à un objet précis(25), déterminé par ou en vertu de la loi(26), et ne dispose pas d’un pouvoir de qualification primaire. La décentralisation par service suppose une certaine autonomie(27) en termes de gestion, de responsabilité et de capacité de décision(28) dans le chef du service décentralisé. Ce dernier a une personnalité distincte de la collectivité publique qui en est à l’initiative ; il dispose d’organes, d’agents et d’un patrimoine qui lui sont propres(29). Il ne fait aucun doute que la demanderesse, en tant qu’intercommunale, relève de la décentralisation par service(30). Ce constat suffit à notre sens à réfuter l’argument de la demanderesse fondé sur les articles 41 et 162 de la Constitution. La demanderesse n’a pas le pouvoir, dont les communes sont investies, de régler, par la voie réglementaire, ce qui est d’intérêt communal ; elle est une personne morale à part, créée en vue de la satisfaction d’une mission bien déterminée, et elle ne peut agir que dans les strictes limites de son objet. Au demeurant, si ce sont les communes elles-mêmes qui déterminent ce qui est d ’intérêt communal(31), les matières d’intérêt communal ne sont cependant pas l’apanage des communes, en ce sens que le législateur fédéral, décrétal ou ordonnanciel peut se saisir de tout ou partie d’une problématique qui présenterait un intérêt local. Tout l’enjeu est alors de déterminer si le législateur l’a réglée avec un degré suffisant de précision. Dans l’affirmative, l’intervention des communes est exclue(32). La Cour constitutionnelle a répété à plusieurs reprises que « le principe de l’autonomie locale garanti par [les articles 41 et 162 de la Constitution] ne porte cependant pas atteinte à l’obligation des communes, lorsqu’elles agissent au titre de l’intérêt communal, de respecter la hiérarchie des normes. Il en découle que lorsque l’autorité fédérale, une communauté ou une région réglemente une matière qui relève de sa compétence, les communes sont soumises à cette réglementation lors de l’exercice de leur compétence en cette même matière »(33), sous la réserve que cette limitation des compétences communales demeure proportionnée. L’ampleur des limitations ne doit pas être sous-estimée ; Michel PÂQUES a pu écrire qu’en « droit, l’action de la commune a lieu assez souvent sur la base d’attributions précises ou d’encadrement par les législateurs compétents. L’action par pure détermination autonome de la commune, fondée sur l’intérêt communal, s’est réduite, sans disparaître, [...] au point qu’il est devenu difficile de donner des exemples d’action fondée seulement sur l’intérêt communal »(34). Il s’ensuit que les communes bruxelloises pourraient effectivement, dans les limites esquissées ci-dessus, décider que la distribution d ’électricité sur leur territoire touche à l’intérêt communal et agir par la voie réglementaire mais que l’ordonnance du 19 juillet 2011 prise par le législateur de la Région Bruxelles-Capitale est, théoriquement, de nature à faire obstacle à une intervention communale en matière de distribution d’électricité. Il convient de rappeler que les pouvoirs attribués par la Constitution aux différents organes de l’État sont indisponibles. Cela ressort de l’article 33, alinéa 2, qui prescrit que les pouvoirs sont « exercés de la manière établie par la Constitution ». En d’autres termes, les pouvoirs sont inaliénables et intransmissibles, ce qui implique que leur (sub)(35) délégation est, en règle, interdite(36). J’estime que la demanderesse ne peut se prévaloir des articles 41 et 162 de la Constitution. Partant, le moyen, en cette branche, manque aussi en droit en ce qu’il soutient que les dispositions des règlements techniques écartées par les juges d’appel pouvaient être prises par l’intercommunale demanderesse sur le fondement des articles 41 et 162 de la Constitution. La demanderesse estime encore pouvoir puiser un pouvoir réglementaire dans le principe de mutabilité du service public. Le principe de mutabilité du service public est souvent désigné sous le nom de la loi du changement, par référence aux lois du service public, dont il fait partie avec le principe d’égalité et le principe de continuité du service public (aussi appelées les « lois de Rolland », du nom de l’auteur qui les a énoncées). Les trois lois gouvernent le service public dans son ensemble, avec toutefois l’une ou l’autre nuance selon que l’on se situe dans le service public organique ou dans le service public fonctionnel(37). La portée exacte du principe de mutabilité ne se laisse pas aisément cerner; sa place dans la hiérarchie des normes demeure incertaine(38). Tandis qu’une large majorité des auteurs se plaît à lui conférer une valeur constitutionnelle(39), il est encore l’un ou l’autre qui y voient un principe général de rang légal, auquel le législateur pourrait déroger. On relèvera que les partisans de la valeur constitutionnelle du principe de mutabilité s’appuient soit sur l’article 33 (qui exprime l’indisponibilité de compétences(40)) et sur l’article 107 de la Constitution(41) à partir desquels on pourrait induire le principe de mutabilité; soit sur l’économie générale de la Constitution(42). La question posée par le pourvoi concerne l’étendue du pouvoir réglementaire de la demanderesse, de sorte que la valeur constitutionnelle ou légale du principe importe peu. Le pourvoi tire, me semble-t-il, du principe de mutabilité des conséquences qui lui sont étrangères. on ne pourrait tirer de ce principe que le gestionnaire d’un service public dispose ipso facto d’un pouvoir réglementaire, lui permettant de modifier l’organisation ou le fonctionnement du service public qu’il assure. Certes il est généralement admis que le principe de mutabilité trouve à s’appliquer au service public fonctionnel, indépendamment de son mode de gestion et donc aussi lorsque sa gestion est confiée à un service décentralisé ou à une personne privée(43). Toutefois, en ce cas, sauf éventuelle habilitation légale(44), ce pouvoir de modification appartient à l’autorité qui a la maîtrise du service public et non au gestionnaire de celui-ci. Cela se traduit d’ailleurs dans la formulation même du principe retenue par la doctrine: le principe de mutabilité permet « à l ’autorité compétente de modifier unilatéralement, à tout moment et en vue de satisfaire l’intérêt général - par hypothèse changeant -, le statut, l’organisation ou encore le fonctionnement de tout service public, voire de le supprimer, sans que le prestataire1(45), le personnel ou les usagers de ce service ne puissent s ’y opposer, en brandissant un quelconque droit acquis résultant d’un acte unilatéral, voire même contractuel »(46). En d’autres termes, le principe de mutabilité implique une série de prérogatives dans le chef de l’autorité compétente, mais ne pourrait étendre pas les compétences de celui à qui la gestion du service public a été confiée. Ce dernier doit, au contraire, subir les changements décidés par l’autorité. Je conclus que l’étendue du pouvoir d’établir le règlement du réseau de distribution attribué, d’abord à l’intercommunale désignée comme gestionnaire du réseau d’électricité en Région de Bruxelles-Capitale, puis au Gouvernement de cette région, est déterminée par l’ordonnance précitée du 19 juillet 2001. La première branche du moyen qui repose sur divers soutènements contraires pour justifier certaines prescriptions des règlements techniques, manque en droit. Discussion de bien-fondé de la seconde branche du moyen. La seconde branche du moyen prétend que l’ordonnance du 19 juillet 2001 habilitait la demanderesse et le gouvernement bruxellois à prendre, dans le règlement technique de 2006 et dans le règlement technique de 2014, les dispositions - à savoir celles relatives à la facturation de l’électricité consommée non facturée par un fournisseur - écartées par les juges d’appel sur le pied de l’article 159 de la Constitution. En ce qui concerne le règlement technique de 2006, les dispositions applicables au règlement technique de 2006 sont les suivantes : • Article 11, après sa modification par l’ordonnance du 1er avril 2004 et avant son abrogation par l’ordonnance du 14 décembre 2006, et en particulier son premier paragraphe : « § 1er. Les gestionnaires de réseaux établissent, chacun pour ce qui le concerne, le règlement du réseau dont ils assurent respectivement la gestion. Le règlement du réseau fixe entre autres les exigences techniques minimales de conception et de fonctionnement en matière de raccordement au réseau, d’installations de production, de réseaux de distribution, d’équipements, de clients directement connectés, de circuits d’interconnexions et de lignes directes. Il détermine également les informations à fournir par le gestionnaire de réseau aux gestionnaires des autres réseaux avec lesquels ledit réseau est interconnecté, en vue d’assurer une exploitation sûre et efficace, un développement coordonné et l’interopérabilité des réseaux interconnectés. § 2. Les gestionnaires de réseaux établissent, chacun pour ce qui le concerne, le règlement de comptage du réseau dont ils assurent respectivement la gestion. Le règlement de comptage fixe notamment les mesures à prendre pour assurer la confidentialité des informations personnelles et commerciales dont le gestionnaire de réseau a connaissance dans l'accomplissement de sa mission » ; • Article 2, « Pour l’application de la présente ordonnance, il y a lieu d’entendre par : [...] » o 22° (avant sa modification par l’ordonnance du 14 décembre 2006) : « règlement du réseau : règlement contenant les prescriptions techniques et administratives visant à assurer le bon fonctionnement du réseau, de ses interconnexions et de l’accès à celui- ci » ; o 23° (avant sa modification par l’ordonnance du 20 juillet 2011) : « règlement de comptage : règlement contenant les prescriptions techniques et administratives devant permettre l’organisation du comptage ». L’exposé des motifs contenu dans les travaux préparatoires de l’ordonnance du 19 juillet 2001 ne donnent pas d ’indication particulière sur ces notions. Ils se bornent à indiquer que « dans la mesure où les règlements du réseau et les règlements de comptage ont un caractère réglementaire, ils doivent faire l’objet d’une approbation par le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale. Ils devront être également publiés au Moniteur belge »(47). Il ressort de la lecture combinée de l’article 2, 22° et de l’article 2, 23°, de l’ordonnance, dans sa version précitée, que le règlement que la demanderesse a adopté au visa de l’article 11(48) pouvait uniquement comprendre des prescriptions techniques et administratives, relatives à l’accès et le bon fonctionnement du réseau ou à ses interconnexions, ainsi que des prescriptions perm étant l’organisation du comptage. L ’article 194, § 3, alinéas 2 à 4, et l’article 203, § 2, alinéa 2, du règlement technique de 2006, qui mettent, dans certaines circonstances, des frais et une indemnité à la charge de l’occupant de l’immeuble concerné ou à la charge du propriétaire de celui-ci, ne constituent manifestement pas de telles prescriptions. Ils sont tout à fait étrangers à l’accès, au fonctionnement et aux interconnexions du réseau d ’électricité ou à l’organisation du comptage. En ce qui concerne le règlement technique de 2014. Les dispositions applicables au règlement technique de 2006 sont les articles suivants : • Article 9ter, après sa modification par l’ordonnance du 20 juillet 2011 et avant sa modification par l’ordonnance du 8 mai 2014, dont les extraits pertinents sont les suivants : « Chaque gestionnaire de réseau élabore une proposition de règlement technique pour la gestion de son réseau propre et l’accès à celui-ci. Sur ces propositions, Brugel rend un avis et peut proposer des adaptations aux propositions de règlement technique [...]. L’ensemble des documents précités est transmis au Gouvernement qui arrête le règlement technique en adoptant tout ou partie des propositions. […] Les règlements techniques sont publiés au Moniteur belge. Ils définissent notamment : 1° les exigences techniques minimales pour le raccordement au réseau, les dispositions relatives aux limites du réseau et les modalités de mise à disposition d’emplacements et d’infrastructures par les demandeurs d’un raccordement; 2° les conditions d’accès au réseau dont les prescriptions particulières applicables aux clients éligibles finals(49) raccordés à un même réseau privé ; 3° les responsabilités respectives des gestionnaires des réseaux et des utilisateurs raccordés à ces réseaux ; 4° les règles opérationnelles auxquelles les gestionnaires des réseaux sont soumis dans leur gestion technique des flux d’électricité et dans les actions qu’ils doivent entreprendre en vue de remédier aux problèmes de congestion et aux désordres techniques pouvant compromettre la sécurité et la continuité d’approvisionnement ; 5° la priorité à donner aux raccordements des installations de production d’électricité verte ; 6° la priorité à donner à l’enfouissement des lignes électriques lors de l’amélioration, du renouvellement et de l’extension du réseau ; 7° les services auxiliaires que les gestionnaires des réseaux doivent mettre en place ; 8° les informations et données à fournir par les utilisateurs du réseau aux gestionnaires des réseaux ; 9° les mesures visant à éviter toute discrimination entre les utilisateurs ou catégories d'utilisateurs du réseau ; 10° les mesures à prendre pour assurer la confidentialité des données personnelles et commerciales dont le gestionnaire du réseau a connaissance dans l'accomplissement de ses missions ; 11° les données devant être échangées, notamment pour permettre l’élaboration du plan d'investissements ; 12° les informations à fournir par le gestionnaire de réseau aux gestionnaires des autres réseaux électriques avec lesquels ledit réseau est interconnecté, en vue d’assurer une exploitation sûre et efficace, un développement coordonné et l’interopérabilité des réseaux interconnectés ; 13° les modalités et conditions de mise à disposition d’installations de l’utilisateur au profit des gestionnaires de réseau afin d’assurer la sécurité de leur réseau ; 14° les règles opérationnelles relatives aux réseaux privés visés à l’article 2,36° de l’ordonnance ; 15° les cas dans lesquels la suspension de l’accès, la mise hors service ou la suppression d’un raccordement, l’imposition d’adaptations aux installations de l’utilisateur du réseau voire la suppression de celles-ci par le gestionnaire du réseau sont autorisées et les modalités y afférentes. Ils contiennent également : 1° un code de comptage, qui fixe notamment les prescriptions techniques et administratives pour permettre l’organisation du comptage ; 2° un code de collaboration, qui fixe notamment les modalités de coopération entre gestionnaires de réseaux et qui détermine entre autres l’échange des données de mesure, la préparation des plans d'investissements, l’organisation des procédures d'exploitation aux points d’interconnexions, le mode de facturation des gestionnaires de réseaux conformément aux dispositions fédérales en la matière » ; • Article 2, 22° (après sa modification par l’ordonnance du 14 décembre 2006) : « Pour l’application de la présente ordonnance, il y a lieu d’entendre par : [...] règlement technique du réseau : règlement organisant les relations entre le gestionnaire du réseau, les détenteurs d’accès au réseau, les utilisateurs du réseau et les gestionnaires d’autres réseaux et contenant les prescriptions techniques et administratives visant à assurer le bon fonctionnement du réseau, de ses interconnexions et de l’accès à celui-ci ». La première différence majeure que présente cette disposition habilitante au regard de celle applicable au règlement technique de 2006 tient à l’identité de la personne publique récipiendaire de la compétence d ’adopter les règlements techniques : c’est désormais le gouvernement qui est compétent et plus le gestionnaire du réseau. Ce changement de cap remonte à l’ordonnance du 14 décembre 2006, qui a abrogé l’article 11 de l’ordonnance du 19 juillet 2001 examiné sous la section précédente et introduit l ’article 9ter. Les travaux préparatoires sont lapidaires sur les raisons de ce changement. L’exposé des motifs le présente d ’abord comme un des éléments permettant la mise en place d’un cadre adapté pour une régulation efficace « Une régulation efficace requérant un cadre adapté, un certain nombre de points ont été modifiés par rapport à l’ordonnance de 2001 et 2004. Par exemple, les règlements techniques de réseau sont adoptés par le Gouvernement sur proposition des gestionnaires de réseau et avis de la Commission [...] »(50). La seconde modification majeure concerne le contenu du règlement technique. La définition du règlement technique a été revue; l’article 2, 22°, dispose que, outre les prescriptions techniques et administratives visant à assurer le bon fonctionnement du réseau, de ses interconnexions et de l’accès à celui-ci, le règlement technique organise « les relations entre le gestionnaire du réseau, les détenteurs d’accès au réseau, les utilisateurs du réseau et les gestionnaires d’autres réseaux ». Les articles 6, 210, § 3, et 219, § 3, du règlement technique de 2014 établissent des règles sur la facturation de l’électricité consommée, notamment si celle-ci n’a pas été enregistrée ou l’a été de manière incorrecte peuvent-ils relever de l’organisation des relations entre le gestionnaire et les utilisateurs du réseau ? L’article 6, § 1er, du règlement technique organise une sorte de responsabilité en cascade, en prévoyant que les consommations sont à la charge de l’occupant connu et, à défaut d’occupant connu, du propriétaire de l’immeuble, sauf pour ce dernier à démontrer « sur la base d’un acte opposable » 182, la présence continue d’un ou plusieurs occupants. L’article 210, § 3, reprend la même règle, en conférant en outre une valeur probante particulière aux constats du gestionnaire du réseau, ces derniers « faisant foi jusqu’à preuve du contraire ». L’article 219, § 2, répète les deux éléments précités. De telles dispositions excèdent le prescrit de l’ordonnance. En ce qui concerne le système de responsabilité mis en place, que le propriétaire ne répondra pas dans tous les cas à la définition d’utilisateur de réseau, énoncée à l’article 2, 37°, de l’ordonnance(51). Partant, le règlement technique ne se borne pas à organiser « les relations entre le gestionnaire du réseau, les détenteurs d’accès au réseau(52), les utilisateurs du réseau et les gestionnaires d’autres réseaux », mais crée une forme de responsabilité objective du propriétaire de l’immeuble, indépendamment de sa qualité d’utilisateur du réseau. En outre, la force probante particulière reconnue aux constats du gestionnaire du réseau déroge aux règles de l’administration de la preuve du Code judiciaire, sans que l’ordonnance autorise pareille dérogation. En outre, la force probante particulière reconnue aux constats du gestionnaire du réseau déroge aux règles de l’administration de la preuve du Code civil, sans que l’ordonnance autorise pareille dérogation. Or, sauf habilitation contraire, le gouvernement est limité dans son action par les normes supérieures existantes(53). De plus, elles imposent des obligations à des tiers sans que la loi le mentionne, ce qui a été considéré à plusieurs reprises dans les avis rendus par la section législation du Conseil d’État comme outrepassant le simple pouvoir d’exécution ordinaire du gouvernement(54). L’arrêt qui écarte en vertu de l’article 159 de la Constitution « les règles de la facturation de l’électricité consommée non facturée par un fournisseur dans les règlements techniques de 2006 et 2014 me paraît avoir légalement justifié. Le moyen en sa deuxième branche ne peut être accueilli. CONCLUSION: rejet du pourvoi. ________________________________________________________________________ (1) Règlement technique pour la gestion du réseau de distribution d’électricité en Région de Bruxelles-Capitale et l’accès à celui-ci, approuvé par l’arrêté du gouvernement de la Région Bruxelles-Capitale du 13 juillet 2006, MB 29 novembre 2006, p. 66046. (2) Règlement technique pour la gestion du réseau de distribution d’électricité en Région de Bruxelles-Capitale et l’accès à celui-ci, arrêté par le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale le 23 mai 2014, MB 4 novembre 2014, p. 84059. (3) Loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, MB 15 août 1980, p. 9434. (4) Loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, MB 14 janvier 1989, p. 6675. Ordonnance de la Région Bruxelles-Capitale du 19 juillet 2001 relative à l’organisation du marché de l’électricité en Région de Bruxelles-Capitale, MB 17 novembre 2001, p. 39135. (5) Ordonnance de la Région Bruxelles-Capitale du 19 juillet 2001 relative à l’organisation du marché de l’électricité en Région de Bruxelles-Capitale, MB 17 novembre 2001, p. 39135. (6) Ordonnance du 14 décembre 2006 modifiant les ordonnances du 19 juillet 2001 et du 1er avril 2004 relatives à l’organisation du marché de l’électricité et du gaz en Région de Bruxelles-Capitale et abrogeant l’ordonnance du 11 juillet 1991 relative au droit à la fourniture minimale d’électricité et l’ordonnance du 11 mars 1999 établissant des mesures de prévention des coupures de gaz à usage domestique, MB 9 janvier 2007, p. 537. (7) Ordonnance du 20 juillet 2011 modifiant l’ordonnance du 19 juillet 2001 relative à l’organisation du marché de l’électricité en Région de Bruxelles-Capitale et l’ordonnance du 12 décembre 1991 créant des fonds budgétaires, MB 10 août 2011, p. 45558. (8) Voy. Cass. 4 décembre 2000, RG C.99.0095.F , ECLI:BE:CASS:2000:ARR.20001204.4 , Pas. 2000, n° 664. (9) Voy. Cass. 27 novembre 2006, RG C.05.0310.N , ECLI:BE:CASS:2006:ARR.20061127.4 , Pas. 2006, n° 600. (10) Voy. Cass. 14 février 2014, RG C.12.0460.F , ECLI:BE:CASS:2014:ARR.20140214.3 , Pas. 2014, n° 120. (11) Voy. C.E. 27 septembre 1988, n° 30.876. De Leener et Ballon. (12) Voy. not. T. SCHOORS, D. PACQUÉE et L. RASKING, « Aansprakelijkheid van beheerders van elektriciteits- en distributienetten » in K. DEKETELAERE et B. DELVAUX (dir.), Jaarboek Energierecht 2011, Bruxelles, Intersentia, 2012, p. 159 : « Uit beide arresten blijkt dat voor het Hof van Cassatie de aard van de dienstverlening (het feit dat een openbare dienst wordt verleend) doorslaggevend is voor de kwalificatie van de rechtsverhouding als reglementair ». (13) En jurisprudence, voy. not. C.E. 21 novembre 1968, n° 13.323, Buffin de Chosal, qui laisse entendre qu’une même relation de service public entre une commune qui s’occupe de la distribution d’eau et des usagers pourrait être réglementaire pour les usagers qui résident sur le territoire de ladite commune et contractuelle pour les autres. (14) Voy. P. GOFFAUX, Dictionnaire de droit administrât!!, 3e éd., Bruxelles, Larcier 2022, p. 761. (15) Voy. D. DE ROY, « Le caractère réglementaire de la relation de service public: un colosse aux pieds d’argile ? », note sous Cass. 14 février 2014, RG C.12.0460.F , ECLI:BE:CASS:2014:ARR.20140214.3 , Pas. 2014, n° 120, RCJB 2017, p. 584, n° 65, qui renvoie aux conclusions du ministère public précédant les arrêts de la Cour du 26 septembre 2002 (RG C.00.0585.F , ECLI:BE:CASS:2002:ARR.20020926.9 , Pas. 2000, n° 485 avec concl. de M. HENKES, alors avocat général) et du 14 septembre 2012 (RG C.11.0450.N , ECLI:BE:CASS:2012:ARR.20120914.1 , Pas. 2012, n° 468 et les concl. de M. DUBRULLE, avocat général). G. DUBRULLE estimait notamment que « Het bestaan van een reglementair kader dat de prestaties van een openbare dienst determineert (bv i. v. m. tariferingen toegankelijkheid), hoeft evenmin te verhinderen dat de verhouding met de gebruikers opeen contractuele leest is geschoeid ». (16)Voy. D. DE ROY, « Le caractère réglementaire de la relation de service oublie : un colosse aux pieds d’argile ? », op. cit., pp. 589-590, n°s 77-78. (17) Voy. C.E. 21 novembre 1968, n° 13.323. Buffin de Chosal. (18) Voy. Cass. 3 juin 2010, RG C.08.0581.N , ECLI:BE:CASS:2010:ARR.20100603.4 , Pas. 2010, n° 390 avec concl. de M. THIJS, alors avocat général, publiées à leur date dans AC. (19) Loi du 22 février 1965 permettant aux communes d’établir des redevances de stationnement applicables aux véhicules à moteur, MB 23 mars 1965, p. 2983, abrogée par l’autorité flamande par un décret du 9 juillet 2010 portant recouvrement de rétributions de stationnement par des sociétés de parking (MB 26 juillet 2010, 47690). L’article 1er de la loi du 22 février 1965, applicable au moment du litige, disposait en substance que lorsque les conseils communaux arrêtent, conformément à la législation et aux règlements sur la police du roulage, des règlements en matière de stationnement, ils peuvent, dans certaines circonstances, établir des redevances de stationnement. (20) Voy. D. DE ROY, « Le caractère réglementaire de la relation de service public : un colosse aux pieds d’argile ? », op. cit., p. 571, n° 36. (21) Voy. D. DE ROY, « Le caractère réglementaire de la relation de service public : un colosse aux pieds d’argile ? », op. cit., p. 589, n° 78. (22) Voy. D. BATSELÉ, T. MORTIER et M. SCARCEZ, Algemeen Administratief recht. Bruxelles, Bruylant 2012, p. 239, n° 320. (23) Cela renvoie aux collectivités locales - communes, provinces et entités supra- communales - directement organisées par la Constitution Voy. M. PÂQUES, Droit administratif op. cit., p. 409, n° 557. P. GOFFAUX propose une définition un peu différente de la décentralisation par territoire, recentrée sur son assise géographique : « mode d’organisation de l’administration consistant à attribuer des compétences administratives (y compris décisionnelles) à une personne publique territoriale subordonnée (y compris les personnes morales de droit public ou privé qui en sont l’émanation) et à reconnaître à cette dernière le pouvoir de les exercer de manière autonome, c’est-à-dire en étant soumise à un contrôle de tutelle » (voy P. GOFFAUX, Dictionnaire de droit administratif, 3e éd., Bruxelles, Larcier 2022, p. 250). (24) Voy. M. PÂQUES, Droit administratif op. cit., p. 409, n° 557 et p. 483, n° 586. (25) Voy. D. BATSELÉ, T. MORTIER et M. SCARCEZ, Algemeen Administratief recht. op. cit., p. 227, n° 301. (26) Étant étendu que, comme l’a récemment répété la section de législation du Conseil d’état (voy. l’avis du 15 janvier 2024, n° 75.104/16), « la création par la voie légale au sein du pouvoir exécutif d’administrations spécialisées dotées de la personnalité juridique, administrations qualifiées de manière courante d’organismes d’intérêt public, est soumise au respect du principe de légalité des personnes morales de droit public dont il résulte qu'il incombe au législateur de régler, dans leurs aspects essentiels, la création, la composition, la compétence, le fonctionnement et le contrôle des personnes morales de droit public » (nous soulignons). Ce principe est inscrit, pour les personnes morales de droit public créées par les Régions et les Communautés, à l’article 9 de la loi du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. (27) Voy. not. D. YERNAULT, « La spécialité des organismes et entreprises publics, un principe à longue portée ? », obs. sous C.E. 6 octobre 1955, in P. GOFFAUX, E. SLAUTSKY et J. SOHIER (dir.), Les grands arrêts du droit administratif, Bruxelles, Larcier, 2021 p. 481 ; S. BAETEN et Fr. VANDENDRIESSCHE, « Oprichting van rechtspersonen en participaties » in B. SEUTIN et G. VAN HAEGENDOREN (dir.), De transversale bevoegdheden in het federale België, Bruges, Die Keure 2017, p. 292, n° 438. Voy. I. MATHY, « Être ou ne pas être une personne juridique distincte de l’État, la Communauté ou la Région »? » (28) Voy. I. MATHY, « Être ou ne pas être une personne juridique distincte de l’État, la Communauté ou la Région ? L’autonomie avec ou sans personnalité juridique » in P. JADOUL, B. LOMBAERT et Fr. TULKENS (coord.), Le paraétatisme. Nouveaux regards sur la décentralisation fonctionnelle en Belgique et dans les institutions européennes, Bruxelles, la Charte 2010, p. 35. (29) Voy. not. Y. LEJEUNE, « Éléments Généraux de droit public en rapport avec le droit immobilier » in Guide de droit immobilier, Waterloo, Kluwer 2015, n° VII. 1.1.1-22 ; M. PÂQUES, Droit administratif, op. cit., p. 405, n° 548. (30) Pour l’affirmation que les intercommunales relèvent de la décentralisation par service, voy. e.a. P. GOFFAUX, Dictionnaire de droit administratif, op. cit., p. 252 ; A.-L. DURVIAUX et I. GABRIEL, Droit administratif t. 2, Les entreprises publiques locales en Région wallonne, 2e éd., Bruxelles, Larcier 2012, p. 103 : « les intercommunales constituent une manifestation de la décentralisation par service dans un cadre limité ». (31) Voy. not. D. YERNAULT, « L’autonomie communale, une vieille dame parfois malmenée, mais toujours debout ». Commentaire sous Cass. 6 avril 1922, in P. GOFFAUX, E. SLAUTSKY et J. SOHIER (dir.), Les grands arrêts du droit administratif, Bruxelles, Larcier 2021, p. 422 ; Y. LEJEUNE, Droit constitutionnel belge, 2e éd., Bruxelles, Larcier 2014, p. 42 ; M. PÂQUES, Droit administratif, op. cit., p. 412, n° 565. (32) Voy. not. C.E. 12 mars 2002, n° 104,577, NV Tabacofina - Vanderelst, constatant l’illégalité d’un règlement communal portant sur l’interdiction de la publicité sur le tabac, compte tenu de ce que la loi du 24 janvier 1977 relative à la protection de la santé des consommateurs a confié cette mission au Roi: « Een bepaalde aangelegenheid kan aan de bevoegdheidssfeer van de gemeenten worden onttrokken, ook impliciet, doordat de wet en de op grond van de wet vastgestelde uitvoeringsbesluiten een op zichzelf staand gedetailleerd en systematisch uitgewerkt geheel vormen waaruit blijkt dat de federale overheid zich de regeling van de betrokken aangelegenheid heeft voorbehouden » (cons. 5.4). (33) Voy. not. C. const. 14 février 2019, n° 28/2019. cons. B. 10.2. (34) Voy. M. PÂQUES, Droit administratif, op. cit., p. 428, n° 578. (35) On parle parfois de subdélégation ou de sous-délégation, dans l’idée que les pouvoirs appartiennent à la nation et que la Constitution opère déjà une première délégation de ces pouvoirs de la nation aux organes qu’elle met en place. Pour reprendre l’exemple de Chr. BEHRENDT et M. VRANCKEN : la prérogative de faire les lois « appartient à la Nation, mais cette dernière l’a déléguée par la Constitution au Pouvoir législatif » (voy. Chr. BEHRENDT et M. VRANCKEN, Principes de droit constitutionnel belge. 2e éd., Bruges, la Charte, 2021, p. 257, n° 381). (36) Voy. M. EL BERHOUMI et S. VAN DROOGHENBROECK, Principes de la répartition des compétences. coll. Répertoire pratique du droit belge, Bruxelles, Larcier 2022, p. 251, n° 235. Voy. ég. L. DE DEYNE, Markttoezicht in de energiesector, Bruxelles, Intersentia 2017, p. 89, n° 144. (37) Voy. B. GORS, « Du changement à la mutabilité, en passant par l’adaptation continuel retour sur une loi particulière du service public dominant l’action administrative en .général » in S. BEN MESSAOUD et Fr. VISEUR (dir.), Les principes généraux de droit administratif, Bruxelles, Larcier 2017, p. 310, n° 3 ; A. MAYENCE, « La continuité du service public », obs. sous Cass. 11 juin 1953, in P. GOFFAUX, E. SLAUTSKY et J. SOHIER (dir.), Les grands arrêts du droit administratif, Bruxelles, Larcier 2021, p. 221, n° 13. Le service public organique est synonyme de personne morale de droit public, alors que le service public matériel ou fonctionnel renvoie à la seule mission de service public, indépendamment de l’organisme, privé ou public, qui remplit cette tâche (voy. D. BATELÉ, T. MORTIER et M. SCARCEZ, Algemeen Administratief recht. op. cit., pp. 81-83, n°s 105- 105.2 ; P. GOFFAUX, Dictionnaire de droit administratif op. cit., p. 760). (38) Voy. A. MAYENCE, « Mutabilité du service public et caractère réglementaire des relations entre usagers et service public », op. cit., p. 229, n° 7 ; Voy. le livre vert de la Commission européenne du 21 mai 2003, sur les services d’intérêt général, consultable sur https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52003DC0270, p. 17, n° 51. (39) Voy. B. GORS, « Du changement à la mutabilité, en passant par l’adaptation continue : retour sur une loi particulière du service public dominant l’action administrative en général », op. cit., p. 313, n° 7 ; D. RENDERS et L. VANSNICK, « La place des lois du service public dans la hiérarchie des nonnes », op. cit., pp. 36 et s. ; P. GOFFAUX, Dictionnaire de droit administratif, op. cit., p. 520 ; B. CUVELIER, « Les droits acquis des agents statutaires : mvthe ou réalité », op. cit., p. 184. (40) « Tous les pouvoirs émanent de la Nation » et ils « sont exercés de la manière prévue par la Constitution ». D. RENDERS et L. VANSNICK expliquent le raisonnement de ceux qui rattachent la loi du changement à cette disposition constitutionnelle, qu’ils ne manquent pas de qualifier d’alambiqué, comme suit : « [i]l découlerait [...] de l’article 33 de la Constitution que le pouvoir exécutif et, plus globalement, les pouvoirs publics ne sauraient s’engager à ne pas modifier les règles qu’ils ont édictées. Ils outrepasseraient, le cas échéant, leur compétence. Ils doivent, au contraire, toujours pouvoir remettre en cause, de manière unilatérale, les décisions qu’ils ont prises », voy. D. RENDERS et L. VANSNICK, « La place des lois du service oublie dans la hiérarchie des normes », op. cit., p. 50. (41) « [Le Roi] nomme aux emplois de l’administration générale et de relation extérieure, sauf les exceptions établies par les lois ». (42) Voy. D. RENDERS et L. VANSNICK, « La place des lois du service public dans la hiérarchie des normes », op. cit., p. 52, n° 77. (43) Avec toutefois certaines nuances quand le service public n’est pas confié à une administration organique, voy. Fr. LOUCKX, Staat en gezondheidszorg. Bruxelles, Intersentia 2015, pp. 196 et s., part, note 696. (44) Étant entendu qu’une telle habilitation est, en règle, exclue en faveur d’une personne privée, voy. D. D’HOOGHE et Ph. DE KEYZER, « Het continuïteit en het veranderlijkheidsbeginsel », op. cit., p. 396, n° 537 et les références citées. Pour des nuances, voy. not. in H. DUMONT, « Coutumes constitutionnelles, convention de la Constitution et para-légalité » in Liber amicorum Paul Martens, Bruxelles, Larcier 2007, pp. 296-297, n° 4. Lorsqu’il s’agit d’une habilitation au profit d’une autorité décentralisée, comme la demanderesse, voy. infra, n° 43. (45) Voy. ég. Fr. LOUCKX, Staat en gezondheidszorg. op. cit., pp. 191-192, n° 159 : « het veranderlijkheidsbeginsel de mogelijkheid inhoudt voor (het bevoegde orgaan van) de Staat, om een openbare dienst aan te passen, zonder dat de persoon aan wie het beheer daarvan werd toevertrouwd, zich tegen die wijziging kan verzetten » ; P. ORIANNE, La loi et le contrat dans les concessions de service public, op. cit., p. 112 : « l’administration qui a concédé à des conditions déterminées l’exploitation d’un service public garde donc le droit d’en modifier les règles de fonctionnement, chaque fois qu’elle le juge nécessaire. Elle peut ainsi imposer au concessionnaire des charges ou des prestations supplémentaires [...] elle peut au contraire réduire le volume de l’exploitation, voire même la supprimer si elle s’aperçoit qu’elle ne répond plus aux besoins de la population pour la satisfaction desquels elle l’a créée ». (46) Voy. A. MAYENCE, « Mutabilité du service oublie et caractère réglementaire des relations entre usagers et service public », op. cit., p. 229, n° 7 ; Fr. LOUCKX, Staat en gezondheidszorg. op. cit., p. 190, n° 158. Voy. ég. D. BATSELÉ, T. MORTIER et M. SCARCEZ, Algemeen Administratief recht. op. cit., pp. 84-85, n° 108 : « is het vereist dat de overheid, die de hoge leiding over die dienst uitoefent, nieuwe opdrachten zou kunnen toekennen of bestaande opdrachten opheffen, alsook bepaalde dienstbetuigingen aan het publiek zou kunnen aanpassen ». (47) Voy. Projet d’ordonnance relative à l’organisation du marché de l’électricité en Région de Bruxelles-Capitale, Doc. parl., parl., brux., sess. 2000-2001, Exposé des motifs, doc. A-5192/1, P-16. (48) L’article 1er du règlement de 2006 (consultable sur https://www.sibeka.be/asset/file/6ff81c90-619b-llec-8dd0- 005056970ffd) dispose que « [l]e présent règlement technique comprend les prescriptions et les règles relatives à la gestion et à l’accès au réseau de distribution, en basse tension et en haute tension. Il regroupe le règlement du réseau et le règlement de comptage visés à l’article 11 de l’ordonnance du 19 juillet 2001 relative à l’organisation du marché de l’électricité en Région de Bruxelles-Capitale ». Ce règlement vaut onc à la fois « règlement technique » et « règlement de comptage » au sens des articles 2 et 11 du décret du 19 juillet 2001. (49) Sic ! (50) Voy. Projet d’ordonnance modifiant les ordonnances du 19 juillet 2001 et du 1er avril 2004 relatives à l’organisation du marché de l’électricité et du gaz en Région de Bruxelles-Capitale et abrogeant l’ordonnance du 11 juillet 1991 relative au droit à la fourniture minimale d’électricité et l’ordonnance du 11 mars 1999 établissant des mesures de prévention des coupures de gaz à usage domestique, Doc. parl., parl., brux., sess. 2006-2007, Exposé des motifs, doc. A-308/1, p. 9. (51) Qui disposait, avant sa modification par l’ordonnance du 8 mai 2014, qu’est un utilisateur du réseau « un client final et/ou un producteur dont les installations sont raccordées au réseau de transport régional ou au réseau de distribution, directement ou indirectement via un réseau privé », le client final étant lui-même défini à l’article 2,18°, comme « toute personne physique ou morale achetant de l’électricité pour son propre usage, alimentée à une tension égale ou inférieure à 70 kV sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale » et le producteur à l’article 2,4°, comme « toute personne physique ou morale produisant de l’électricité ». (52) II se déduit de l’article 9bis, avant sa modification par l’ordonnance du 8 mai 2014, que les détenteurs d’accès sont les entreprises qui fournissent l’électricité à leurs clients raccordés au réseau de distribution. (53) Voy. not. M. PÂQUES, Droit administratif, op. cit., p. 70, n° 123. Cette limite, qui résulte de la hiérarchie des normes, apparaît du texte de même de l’article 108 de la Constitution qui prescrit, dans sa finale, que le Roi agit « sans jamais ni suspendre les lois elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution ». (54) Voy. l’avis de la section législation du C.E. du 14 février 2018, n° 62,833/3 : « La combinaison de ces dispositions législatives avec le pouvoir général d’exécution du Roi (article 108 de la Constitution) n’apporte pas non plus de solution, dès lors que cette compétence ne peut en principe pas être utilisée pour imposer des obligations à des tiers ». Document PDF ECLI:BE:CASS:2025:CONC.20250213.1F.6 Publication(s) liée(s) Jugement/arrêt: ECLI:BE:CASS:2025:ARR.20250213.1F.6 citant: ECLI:BE:CASS:2000:ARR.20001204.4 ECLI:BE:CASS:2002:ARR.20020926.9 ECLI:BE:CASS:2006:ARR.20061127.4 ECLI:BE:CASS:2010:ARR.20100603.4 ECLI:BE:CASS:2012:ARR.20120914.1 ECLI:BE:CASS:2014:ARR.20140214.3