ECLI:BE:RVSCE:2023:ARR.257.044

CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF VIIIe CHAMBRE no 257.044 du 4 juillet 2023 A. 234.037/VIII-11.716 En cause : MONJOIE Melina, ayant élu domicile à la Centrale générale des services publics place Fontainas 9-11 1000 Bruxelles, contre : l’État belge, représenté par le ministre de la Justice, ayant élu domicile chez Me Philippe SCHAFFNER, avocat, avenue Brugmann 451 1180 Bruxelles. I. Objet de la requête Par une requête introduite le 5 juillet 2021, Melina Monjoie demande l’annulation de « l’arrêté du 5 mai 2021 la plaçant en non-activité du 17 au 31 décembre 2020 et du 11 au 31 janvier 2021 et à partir du 1er février 2021 ». II. Procédure Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés. M. Erik Bosquet, premier auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. Les parties ont déposé un dernier mémoire. VIII - 11.716 - 1/12 Par une ordonnance du 30 mai 2023, l’affaire a été fixée à l’audience du 30 juin 2023. M. Raphaël Born, conseiller d’État, a exposé son rapport. Me Marine Wilmet, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Sébastien Kaisergruber, loco Me Philippe Schaffner, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. M. Erik Bosquet, premier auditeur, a été entendu en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Faits 1. La requérante est assistante administrative pénitentiaire. 2. À la suite de congés de maladie pris à la fin de l’année 2020 et au début de l’année 2021 et sans discontinuer depuis le 1er février 2021, un arrêté du 5 mai 2021 la place en disponibilité pour raison de santé d’office du 17 au 31 décembre 2020, du 11 au 31 janvier 2021 et à partir du 1er février 2021. Il s’agit de l’acte attaqué qui est motivé comme suit : « LE PRESIDENT DU COMITE DE DIRECTION Vu l’arrêté royal du 2 octobre 1937 portant le statut des agents de l’État, tel que modifié à plusieurs reprises ; Vu l’arrêté royal du 19 novembre 1998 relatif aux congés et aux absences accordés aux membres du personnel des administrations de l’État, tel que modifié à plusieurs reprises ; Vu l’arrêté royal du 25 octobre 2013 relatif à la carrière pécuniaire des membres du personnel de la fonction publique fédérale ; Vu l’arrêté du président du comité de direction du Service public fédéral Justice du 9 mai 2018 accordant délégation de pouvoir et de signature en matière de personnel pour les services centraux, la Sûreté de l’État et les services extérieurs de la Direction générale Établissements pénitentiaires ; Considérant que Madame MONJOIE Melina, assistant administratif pénitentiaire, Waterside, a dépassé la durée maximum d’absence pour maladie qui peut lui être accordée sur base de l’arrêté royal du 19 novembre 1998, précité ; ARRETE VIII - 11.716 - 2/12 Article unique. Madame MONJOIE Melina, née le 22 octobre 1966, est mise en disponibilité pour raison de santé d’office : du 17/12/2020 au 31/12/2020 (6 jours ouvrables) du 11/01/2021 au 31/01/2021 (15 jours ouvrables) à partir du 01/02/2021 Bruxelles, le 05-05-2021 Pour le Président du Comité de Direction : Conseiller-général du Service d’Encadrement P&O [K. V.] (s) ». IV. Moyen soulevé d’office par l’auditeur rapporteur IV.1. Exposé du moyen et dernier mémoire de la partie adverse IV.1.1. Le rapport L’auditeur rapporteur soulève d’office le moyen tiré de la violation de l’article 33 de la Constitution et de l’article 55 de l’arrêté royal du 19 novembre 1998 ‘relatif aux congés et aux absences accordés aux membres du personnel des administrations de l’État’, ainsi que de l’incompétence de l’auteur de l’acte et de l’article 159 de la Constitution. Il relève que l’acte attaqué, signé « pour le Président du Comité de direction » par Madame K. V., conseiller général du service d’encadrement P&O, a été adopté par celle-ci sur le fondement d’une délégation accordée « au(x) conseiller(s) général(aux) du service d’encadrement P&O en ce qui concerne le personnel des services extérieurs de la direction générale des Établissements pénitentiaires » par l’arrêté du président du comité de direction du service public fédéral Justice du 9 mai 2018 ‘accordant délégation de pouvoir et de signature en matière de personnel pour les services centraux, la Sûreté de l’État et les services extérieurs de la Direction générale Établissements pénitentiaires’. Il constate cependant que l’article 55 de l’arrêté royal du 19 novembre 1998 prévoit que la mise en disponibilité des agents pour maladie est prononcée par le président du comité de direction, le secrétaire général ou par le chef d’administration auquel il a délégué ce pouvoir et qu’il n’autorise donc pas le président du comité de direction à déléguer sa compétence de mettre des agents en disponibilité pour cause de maladie à des agents n’ayant pas la qualité de chef d’administration, ce qui est, à ses yeux, le cas de K. V. VIII - 11.716 - 3/12 IV.1.2. Le dernier mémoire de la partie adverse La partie adverse conteste le raisonnement de l’auditeur rapporteur en faisant valoir qu’il se fonde sur la prémisse erronée selon laquelle l’arrêté du président du comité de direction du 9 mai 2018 constituerait une délégation de compétence, qui doit intervenir dans les limites préétablies et de stricte interprétation de l’article 55 de l’arrêté royal du 19 novembre 1998. Elle cite le prescrit des articles 56 à 60 de même arrêté royal et en déduit, particulièrement sur la base du premier de ces articles, que lorsque l’agent a dépassé le nombre de jours de maladie auxquels il peut prétendre, il est « de plein droit » mis en disponibilité. Elle considère que le « pouvoir » d’adopter cette mesure ne consiste donc pas en l’exercice d’une compétence ou d’un pouvoir d’appréciation mais requiert « uniquement de formaliser une situation juridique intervenue de plein droit ». Partant et à ses yeux, la délégation portée par l’arrêté du président du comité de direction n’est pas une délégation de pouvoir ou de compétence, de sorte qu’« elle peut intervenir en dehors des limites fixées par l’article 55 de l’arrêté royal du 19 novembre 1998 » et que « la question de savoir si l’article 55 de l’arrêté du 19 novembre 1990 [lire : 1998] autorisait la délégation de pouvoir à [K. V.] n’est […] pas pertinente en l’espèce ». Elle est d’avis que la délégation faite à cet agent « s’apparente à une délégation de signature », destinée à « formaliser une décision intervenue de plein droit » et qu’elle n’encourt donc pas de reproche. Elle fait ainsi valoir, d’une part, que cette décision est explicite et a été adoptée par le président du Comité de direction, « soit l’autorité qui doit en principe formaliser la mise en disponibilité » et, d’autre part, qu’il ne peut être soutenu qu’elle n’aurait pas été adoptée par l’autorité compétente puisque « la mise en disponibilité - soit la “décision” querellée - intervient de plein droit ». À titre subsidiaire, elle conteste l’interprétation selon laquelle K. V. ne pourrait se voir reconnaître le titre de « chef d’administration », au sens de l’article 55 de l’arrêté royal du 19 novembre 1998, qui dispose que « la mise en disponibilité des agents est prononcée par le président du comité de direction, le secrétaire général ou par le chef d’administration auquel il délègue ce pouvoir ». Elle estime que, dans la mesure où cette notion n’est pas définie dans l’arrêté du 10 novembre 1998, il y a lieu en principe de se référer au sens commun de ces mots et qu’il n’est pas manifestement déraisonnable de l’interpréter comme visant « des supérieurs hiérarchiques d’un certain niveau de responsabilité ». Elle réfute la référence à l’arrêté ministériel du 17 juin 2019 ‘portant délégation de compétences VIII - 11.716 - 4/12 au sein du SPF Emploi, Travail et Concertation sociale’ qui distingue les notions de « chefs d’administration » des notions de « chefs de division » et « chefs de service », dès lors qu’à ses yeux, un arrêté royal, en l’occurrence celui du 19 novembre 1998, tel que modifié en 2007, ne peut être interprété au regard de notions contenues dans un arrêté ministériel postérieur. De même, elle se réfère à un arrêt n° 154.660 du 8 février 2006 pour en déduire qu’il n’existe pas de raison de préférer l’interprétation fondée sur la version néerlandaise du texte. Elle préconise d’interpréter la notion litigieuse à l’aune de l’économie générale de l’arrêté royal du 19 novembre 1998 et « telle qu’elle transparaît de son article 8 » selon lequel « les congés, absences et dispenses de service visés par le présent arrêté sont accordés par le président du comité de direction ou son délégué ». Cette disposition l’amène à considérer que « le pouvoir de délégation du président du comité de direction est extrêmement large » et est dès lors incompatible avec l’interprétation « particulièrement restrictive » proposée par l’auditeur rapporteur, ce d’autant, rappelle-t-elle, « qu’il n’est en réalité par question d’“adopter” une décision de mise en disponibilité mais de constater une mise en disponibilité intervenue de plein droit ». À ses yeux, « il n’est pas nécessaire que seuls les plus hauts gradés de l’administration puissent poser ce constat ». Elle rappelle que l’arrêt n° 240.085 du 5 décembre 2017 s’est déjà prononcé en ce sens, dans des circonstances transposables au cas d’espèce. IV.2. Appréciation Le moyen touche à la compétence de l’auteur de l’acte. Il est donc d’ordre public et doit être soulevé d’office. Les articles 55 et 56, § 1er, de l’arrêté royal du 19 novembre 1998 ‘relatif aux congés et aux absences accordés aux membres du personnel des administrations de l’État’ se lisent comme suit : « Art. 55. La mise en disponibilité des agents pour maladie est prononcée par le président du comité de direction, le secrétaire général ou par le chef d’administration auquel il a délégué ce pouvoir. Art. 56. § 1er. Sans préjudice de l’article 46, l’agent qui est absent pour maladie après avoir atteint le nombre de jours de congé accordés en vertu de l’article 41 se trouve de plein droit en disponibilité pour maladie ». Il résulte de ces dispositions que la mise en disponibilité d’un agent de l’État incombe à l’une des autorités visées à l’article 55 et implique qu’en présence des conditions prévues par l’article 56, § 1er, cette autorité est tenue de le placer dans cette position administrative. L’expression « de plein droit » qui y figure signifie que VIII - 11.716 - 5/12 l’administration ne dispose en la matière d’aucun pouvoir discrétionnaire pour décider la mise en disponibilité quand les conditions prévues par cet article sont réunies. Néanmoins et contrairement à ce que semble indiquer la partie adverse, elle ne confère pas un caractère déclaratif à cet acte. La modification effective de la situation administrative de l’agent ne résulte, en effet, pas directement de cette disposition mais est opérée par une décision de mise en disponibilité prise par l’autorité compétente. Celle-ci est appelée à déterminer si les conditions prescrites par l’article 56, § 1er, sont remplies et, si elle décide qu’elles le sont, à exécuter l’obligation édictée par cette disposition en plaçant l’agent en disponibilité. Cette décision de mise en disponibilité est donc une décision constitutive, qui crée dans le chef de l’agent une situation juridique nouvelle différente de la position d’activité de service. Une telle décision doit être adoptée par l’autorité compétente, au sens de l’article 55, précité. En l’espèce, l’acte attaqué indique que c’est le « président du comité de direction » qui « arrête » « article unique [que la requérante] est mise en disponibilité pour raison de santé d’office » du 17 décembre 2020 au 31 décembre 2020, du 11 janvier au 31 janvier 2021 et à partir du 1er février 2021. Cet acte est signé « Pour le Président du Comité de Direction » mais par K. V., « Conseiller- général du Service d’Encadrement P&O ». Si la partie adverse soutient, à titre principal, que cette décision procède d’une délégation qui « s’apparente à une délégation de signature », au motif qu’elle est à ses yeux « explicite et a été adoptée par le président du Comité de direction », « soit l’autorité qui doit en principe formaliser la mise en disponibilité », elle n’établit cependant pas que les conditions qui subordonnent la régularité d’une telle délégation seraient remplies. En droit administratif, la délégation de signature, parfois aussi appelée autorisation de signer et qui ne peut être confondue avec une délégation de pouvoir, est une technique par laquelle une autorité administrative, compétente pour prendre la décision (à savoir le negotium), autorise une autre autorité ou un agent à signer – voire à rédiger et à signer – l’acte (à savoir l’instrumentum), qui constate cette décision qu’elle a préalablement arrêtée. Il doit donc être établi, au regard des pièces du dossier administratif, que l’acte qu’il s’agit de signer a bien été précédé de la décision prise par l’auteur compétent et que ce dernier a bien autorisé la délégation de signature, laquelle revient en effet à une substitution de signature sur l’instrumentum. VIII - 11.716 - 6/12 En l’espèce, il ne résulte toutefois d’aucune pièce du dossier administratif que la décision attaquée, en tant que negotium, aurait bien été préalablement prise par le président du comité de direction, par exemple par un paraphe ou par une note de celui-ci apposée en marge d’une proposition de décision de ses services. La partie adverse ne le soutient pas davantage, admettant d’ailleurs que la délégation en cause « s’apparente » à une délégation de signature, sans l’affirmer plus clairement. Il en résulte que si l’acte attaqué doit s’analyser comme une simple délégation de signature conférée par le président du comité de direction à K. V., il n’apparaît pas que le premier est bien l’autorité qui a pris la décision attaquée, que K. V. se serait limitée à signer. Les conditions de la délégation de signature ne sont donc pas remplies en l’espèce. Par ailleurs, même dans l’hypothèse où l’acte attaqué procède d’une délégation de pouvoir et non de signature, il s’impose de constater que l’auteur de cet acte demeure incompétent pour l’adopter. La délégation de pouvoir consiste pour une autorité administrative investie d’une compétence à transférer une partie de l’exercice de celle-ci à une autre autorité administrative. Dans la mesure où cette opération constitue une exception au principe de l’attribution des compétences instauré par l’article 33 de la Constitution, elle n’est admise, selon la jurisprudence constante, qu’à certaines conditions et est de stricte interprétation. En l’espèce, l’acte attaqué se fonde sur l’arrêté du président du comité de direction du SPF Justice du 9 mai 2018 ‘accordant délégation de pouvoir et de signature en matière de personnel pour les services centraux, la Sûreté de l’État et les services extérieurs de la Direction générale Établissements pénitentiaires’. L’article 2 de cet arrêté dispose : « Art. 2. Délégation de pouvoir et de signature est accordée à certains fonctionnaires du SPF Justice, par le Président du Comité de Direction, de prendre les décisions et mesures prévues à l’annexe 2 du présent arrêté ». Ladite « annexe 2 » prévoit, en son point 2 : « 2. Les délégations suivantes sont accordées au(x) conseiller(s) général(aux) du service d’encadrement P&O en ce qui concerne le personnel des services extérieurs de la direction générale des Établissements pénitentiaires : […] - la décision de mise en disponibilité pour maladie des membres du personnel des niveaux A, B, C et D ; […] ». VIII - 11.716 - 7/12 Dans sa version applicable au présent litige et fixée par un arrêté royal du 17 janvier 2007, l’article 55, précité, de l’arrêté royal du 19 novembre 1998 attribue la compétence de mise en disponibilité des agents pour maladie au président du comité de direction ou au secrétaire général, tout en permettant qu’elle soit déléguée au « chef d’administration » - « het hoofd van het bestuur » dans le texte néerlandais. Cette version ne diffère pas fondamentalement de la version d’origine de l’article 55 qui était rédigée comme suit : « La mise en disponibilité des agents est prononcée : (…) 2° par le secrétaire général ou par le chef d’administration auquel il délègue ce pouvoir, pour les agents mis en disponibilité pour maladie ». Dès lors, afin d’appréhender la portée de la notion de « chef d’administration », déterminante en l’espèce, il est indiqué de se référer à l’arrêté royal du 6 septembre 1993 ‘relatif aux attributions des fonctionnaires fédéraux des ministères’, en vigueur à l’époque de celui du 19 novembre 1998 et qui concernait notamment l’ancien ministère de la Justice auquel le SPF Justice a succédé. Les deux premiers articles de cet arrêté royal disposaient : « Article 1er. Le secrétaire général assume sous l’autorité du ministre la gestion du département. Il assure la coordination de l’ensemble des services et des activités de tout le ministère. L’arbitrage des moyens mis à la disposition du département lui incombe. Il dirige les services administratifs généraux. Il a autorité sur tout le personnel et veille à la discipline, à l’ordre intérieur et à l’organisation de tous les services. Il dirige et coordonne l’élaboration du budget et en surveille l’exécution. Il veille à l’exécution des décisions gouvernementales. Les notes adressées au Conseil des Ministres et les délibérations du Conseil des Ministres lui sont en conséquence communiquées. Il transmet aux services compétents les dossiers et instructions du ministre en les accompagnant des informations nécessaires. Il soumet au ministre les dossiers traités par les services et y joint ses observations s’il y a lieu. Il formule en outre d’initiative toute proposition utile relative au fonctionnement du département. Dans le ministère où la fonction de secrétaire général n’existe pas, ses attributions sont exercées par le fonctionnaire général le plus élevé en grade. Art. 2. § 1er. Sans préjudice des compétences du secrétaire général et à défaut de dispositions particulières fixées sur proposition du ministre compétent, les chefs d’administration : - traitent directement avec le Ministre les matières spécifiques à leur administration ; - sont responsables de la direction, de l’organisation et de la coordination de l’ensemble des services qui leur sont confiés ; VIII - 11.716 - 8/12 - exercent l’autorité sur le personnel de ces services et assurent l’ordre et la discipline ; - formulent d’initiative, à l’intention du secrétaire général, toute proposition utile relative à l’organisation et la coordination des services du département. § 2. Les autres fonctionnaires généraux assistent les chefs d’administration dans leur mission ». Si, d’après l’article 5bis de l’arrêté royal du 2 octobre 1937 ‘portant le statut des agents de l’État’, en vigueur jusqu’au 30 novembre 2004, les « fonctionnaires généraux » désignaient les « fonctionnaires titulaires d’un grade classé aux rangs 17, 16 ou 15 », il résulte des termes de l’arrêté royal précité du 6 septembre 1993 que la fonction de « chef d’administration » se situait, en importance, immédiatement en dessous de celle du secrétaire général (de rang 17) et était donc en principe exercée par un directeur général (de rang 16). Autrement dit, la notion de « chef d’administration » renvoyait à celle de « chef d’une direction générale », alors qu’en indiquant que « les autres fonctionnaires généraux assistent les chefs d’administration dans leur mission », l’article 2, § 2, précité, visait nécessairement des fonctionnaires généraux d’un rang inférieur qui ne pouvait être que du rang 15, chargés d’assister « les chefs d’administration dans leur mission ». En conséquence, dans la mesure où, depuis l’entrée en vigueur de l’arrêté royal du 4 août 2004 ‘relatif à la carrière du niveau A des agents de l’État’, ces fonctionnaires généraux de rang 15, porteurs du titre de conseiller général, ont été intégrés dans la nouvelle carrière en étant nommés d’office dans la classe A4 avec le titre de conseiller général, un conseiller général actuel de cette classe, voire de la classe A5, ne pourrait être assimilé à un « chef d’administration », au sens qui prévalait à l’époque de l’adoption de l’arrêté royal du 19 novembre 1998 et qui s’est maintenu depuis lors, y compris dans la version néerlandaise, comme il a été relevé ci-avant. À l’appui de son dernier mémoire, la partie adverse n’invoque pas d’élément de nature à remettre en cause cette analyse. L’arrêt n° 240.085 du 5 décembre 2017, prononcé en référé et donc prima facie, ne se prononce pas sur la conformité de l’arrêté du 9 mai 2018 à l’article 55 de l’arrêté royal du 19 novembre 1998 et est donc dénué de pertinence. Quant à l’article 8 de l’arrêté royal du 19 novembre 1998, tel que modifié par un arrêté royal du 5 septembre 2002, il prévoit certes que « les congés, absences et dispenses de service visés par le présent arrêté sont accordés par le VIII - 11.716 - 9/12 président du comité de direction ou son délégué », sous réserve de certaines exceptions. Néanmoins, il convient d’observer qu’avant cette modification, ils devaient l’être « par le secrétaire général ou par le chef d’administration auquel il a délégué ce pouvoir ». La modification intervenue entre temps traduit, dès lors, une volonté d’élargir le spectre des autorités compétentes en la matière, ce qui n’est pas le cas de l’article 55 qui n’a pas connu une évolution comparable, nonobstant sa modification par l’arrêté royal du 17 janvier 2007. Ce constat empêche dès lors de donner aux autorités qu’il vise une portée identique à celle dudit article 8. En outre, cet article est repris au chapitre Ier, intitulé « Dispositions générales », alors que l’article 55 figure dans le chapitre IX, intitulé « Disponibilité pour maladie ». Ce second article doit, dès lors, prévaloir sur le premier, selon l’adage lex specialis generalibus derogat. Enfin, la mise en disponibilité pour maladie d’un agent traduit un changement de position administrative pour l’agent, ce qui n’est pas le cas des congés, absences et dispenses de service susvisés. Pour l’ensemble de ces motifs, l’argument de la partie adverse selon lequel l’article 8 définirait l’économie générale de l’arrêté royal du 19 novembre 1998 à l’aune de laquelle la portée de l’article 55 devrait être appréhendée, n’est pas convaincant. De manière plus générale, il ne peut être admis, sur la base des considérations qui précèdent, que l’expression « chef d’administration » utilisée dans cet article désigne, sans autre précision, la notion de « supérieur hiérarchique d’un certain niveau de responsabilité » et englobe ainsi les conseillers généraux de la classe A4 (voire de la classe A5) ayant éventuellement la fonction de chef de service. Partant, en ce qu’un conseiller général n’est pas un chef d’administration, l’arrêté du président du comité de direction du SPF Justice du 9 mai 2018 dont l’article 2 délègue « à certains fonctionnaires du SPF Justice » et, plus particulièrement, « au(x) conseiller(s) général(aux) du service d’encadrement P&O en ce qui concerne le personnel des services extérieurs de la direction générale des Établissements pénitentiaire » le pouvoir de prendre les décisions « de mise en disponibilité pour maladie des membres du personnel des niveaux A, B, C et D », excède l’habilitation conférée par l’article 55 de l’arrêté royal du 19 novembre 1998. Il y a donc lieu d’en écarter l’application en vertu de l’article 159 de la Constitution. En conséquence, si l’acte attaqué procède d’une délégation de pouvoir, les conditions de celle-ci ne sont pas remplies, puisqu’elle est fondée sur l’arrêté précité du 9 mai 2018 dont l’application est écartée. VIII - 11.716 - 10/12 Quelle que soit l’hypothèse envisagée, l’auteur de l’acte attaqué était donc incompétent. Le moyen soulevé d’office par l’auditeur rapporteur est fondé. V. Autre moyen L’annulation de l’acte attaqué pouvant être prononcée sur la base de ce moyen, il n’y a dès lors pas lieu d’examiner l’autre moyen. VI. Indemnité de procédure La partie requérante sollicite une indemnité de procédure d’un montant minimum de 154 euros, compte tenu du fait que son avocate n’est intervenue que peu avant l’audience. Il y a lieu de faire droit à sa demande. PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE : Article 1er. L’arrêté du 5 mai 2021, plaçant Melina Monjoie en disponibilité pour raison de santé d’office du 17 au 31 décembre 2020, du 11 au 31 janvier 2021 et à partir du 1er février 2021, est annulé. Article 2. La partie adverse supporte les dépens, à savoir le droit de rôle de 200, euros, la contribution de 20 euros et l’indemnité de procédure de 154 euros accordée à la partie requérante. Ainsi prononcé le 4 juillet 2023 par la VIIIe chambre, composée de : Luc Detroux, président de chambre, Frédéric Gosselin, conseiller d’État, Raphaël Born, conseiller d’État, Valérie Vanderpère, greffier. Le Greffier, Le Président, VIII - 11.716 - 11/12 Valérie Vanderpère Luc Detroux VIII - 11.716 - 12/12