ECLI:BE:CASS:2014:CONC.20141215.1

S.12.0081.F Conclusions de l'avocat général Genicot: Vu l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 6 juin 2014 en réponse à la question préjudicielle que la Cour lui avait posée le 27 mai 2013. Quant au moyen en sa seconde branche.

1.Position de la question et antécédents de la procédure.

L'arrêt attaqué écarte l'application des articles 27 de l'arrêté royal n° 50 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés et 65 de l'arrêté royal d'exécution du 21 décembre 1967, dès lors qu'en soumettant le paiement des prestations de retraite régulièrement dues à certains étrangers - dont le défendeur - à la condition de leur résidence effective sur le territoire belge, ils violent l'article 14 de la C.E.D.H. qui exclut toute différence de traitement fondée sur l'origine nationale des bénéficiaires à défaut de considérations "très fortes" pouvant la justifier. Le demandeur soutient au contraire que cette différence de traitement entre d'une part, tous les belges et certains étrangers(1) et d'autres part, les autres étrangers, n'est pas fondée exclusivement sur la nationalité mais sur l'existence de normes de droit international imposant de reconnaître à certains étrangers seulement les mêmes droits que les nationaux (réfugiés, apatrides, étrangers privilégiés); à supposer même ajoute-t-il, que la différence de traitement se fonde sur la nationalité, il relève qu'elle résulte d'une "très forte considération" suffisant à la justifier. En vertu de l'article 26, § 4 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, si une disposition légale visée par cet article viole totalement ou partiellement un droit garanti de manière analogue tant par la Constitution que par une disposition de droit international ayant des effets directs en Belgique, la juridiction saisie est tenue de poser d'abord une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle sur la compatibilité de cette disposition avec le titre II de la Constitution. Dès lors que le moyen en cette branche invoque la violation par l'article 27 précité tant des articles 10 et 11 de la Constitution que 14 de la C.E.D.H., - censés assurer une protection analogue du droit, en l'espèce, aux prestations des pensions de retraite - et que, comme le rappelle l'arrêt de la Cour du 27 mai 2013 il n'est, en matière civile, pas en son pouvoir de soulever de moyen d'office, la question préjudicielle fut préalablement posée à la Cour constitutionnelle de la compatibilité de cet article 27 de l'arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967 - remplacé par l'article 9 de la loi du 5 juin 1970 et modifié par l'article 10 de l'arrêté royal n° 415 du 16 juillet 1986 - avec les articles 10, 11, 16 et 191 de la Constitution. En son arrêt du 6 juin 2014, la Cour constitutionnelle y répond par la négative en précisant que ledit article 27 "ne viole ni les articles 10,11 et 16 de la Constitution, combinés ou non avec l'article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ainsi qu'avec les articles 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme et 14 de cette Convention, ni l'article 191 de la Constitution".(2) Les Cours et tribunaux de l'ordre judiciaire demeurent cependant les juges de la conformité de toutes normes de droit interne à des normes de droit international ayant des effets directs dans l'ordre juridique interne en sorte que l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 6 juin 2014 ne m'apparaît pas pouvoir priver la Cour de cassation de son propre examen de l'éventuelle contrariété de l'article 27 de l'arrêté royal n° 50 au regard spécifique de l'article 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme des libertés fondamentales, le pouvoir d'appréciation de la Cour constitutionnelle portant, suivant l'article 26, § 4 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, sur la compatibilité de la disposition en question avec le titre II de la Constitution. La doctrine confirme bien que les Cours et tribunaux de l'ordre judiciaire demeure en effet compétents pour contrôler la conformité d'une loi avec une disposition de la Convention européenne après que la Cour constitutionnelle se soit prononcée sur la compatibilité de cette même loi avec une disposition de la Constitution même lue en combinaison avec celles de la Convention.(3) Les termes de l'article 26, § 4 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 selon lesquels la juridiction saisie est tenue de poser "d'abord" une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle sur la compatibilité d'une loi avec le titre II de la Constitution, m'apparaissent confirmer cette analyse en ce qu'elle confère aux Cours et tribunaux le pouvoir d'apprécier ensuite sa conformité avec une disposition communautaire supérieure.

2.Appréciation.

Les articles 27 de l'arrêté royal n° 50 et 65 de l'arrêté royal d'exécution du 21 décembre 1967, reviennent à imposer à l'étranger qui, n'étant ni apatride ni réfugié, réside dans un pays étranger sans pouvoir bénéficier des effets d'un accord de réciprocité en matière de sécurité sociale, une condition de résidence en Belgique pour le paiement de sa pension de retraite en sorte qu'il s'en trouverait privé s'il s'en retournait ensuite vivre dans son pays après avoir néanmoins régulièrement cotisé toute sa carrière en Belgique? Même si cette exclusion ne vise pas tous les étrangers, il n'en reste pas moins que la différence de traitement entre un tel étranger non ‘privilégié' et un ressortissant de nationalité belge résidant éventuellement dans le même pays étranger, m'apparaît reposer sur un critère lié à la nationalité. Il en irait de même comme le relève l'arrêt attaqué entre d'une part ce même étranger, et d'autre part un apatride, un réfugié ou un étranger qui, résidant aussi en dehors du Royaume serait cependant "privilégié" en ce qu'il pourrait bénéficier, lui, des effets d'un accord de réciprocité.(4) La question me paraît donc être de savoir en l'espèce si cette absence d'accord de réciprocité en matière de sécurité sociale suffit à justifier cette différenciation qui me paraît bien être liée à un critère d'ordre national. Comme le rappelle l'arrêt de la Cour de cassation du 8 décembre 2008: "L'article 14 de la Convention des droits de l'homme et des libertés fondamentales disposent que la jouissance des droits et libertés reconnus dans cette convention doit être assurée sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la langue, la religion, les opinions politiques, ou toutes autres opinions, l'origine nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. Au sens de cette disposition une distinction est discriminatoire si elle manque de justification objective et raisonnable, c'est-à-dire si elle ne poursuit pas un but légitime ou s'il n'y a pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. Les Etats contractants jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure les différences entre des situations à d'autres égards analogues justifient des distinctions de traitement. Toutefois, seul des considérations très fortes permettent d'estimer compatible avec la convention une différence de traitement exclusivement fondée sur la nationalité."(5) Ces considérations correspondent au demeurant avec l'orientation constante de la Cour européenne des droits de l'homme selon laquelle un traitement différencié de situations cependant analogues doit impérieusement reposer sur une "justification objective et raisonnable", c'est-à-dire poursuivant un "but légitime" dans un "rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé", sachant que "Les Etats contractants jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d'autres égards analogues justifient des distinctions de traitement" et que "les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour déterminer ce qui est d'utilité publique en matière économique ou en matière civile... sauf si son jugement se révèle ‘manifestement dépourvu de base raisonnable'".(6) Toujours selon la Cour européenne des droits de l'homme "... seules des considérations très fortes peuvent l'amener à estimer compatible avec la Convention une différence de traitement exclusivement fondée sur la nationalité"(7) la preuve de cette justification incombant aux Gouvernements concernés.(8) Enfin en son arrêt du 7 novembre 2013 la Cour européenne des droits de l'homme, statuant à propos de la question du conditionnement du droit à la pension au lieu de résidence du demandeur précisait notamment: "§ 53 ... L'augmentation de la mobilité de la population, les niveaux plus élevés de coopération internationale, et d'intégration, tout comme les développements dans le domaine des services bancaires et des technologies de l'information ne sont plus en mesure de justifier, en ce qui concerne les bénéficiaires de payements de la sécurité sociale résidant à l'étranger, des restrictions motivées en grande partie par des aspects techniques qui ont pu être considérées comme raisonnables au début des années ‘ 50, lorsque la Convention de l'OIT, mentionnée au paragraphe 26, a été établie".(9) Pour sa part l'arrêt attaqué énonce notamment que: "Si l'on peut concevoir que la condition de résidence procède du souci de faciliter le contrôle du respect des conditions de paiement de la pension , il ne résulte pas des explications données par l'ONP, ... que le contrôle des conditions de paiement de la pension se présente de manière différente selon que l'étranger qui réside en dehors du Royaume (...) est un étranger privilégié ou un étranger ordinaire". En outre ajoutent les juges d'appel: "... rien n'indique que si [une convention bilatérale de sécurité sociale avec Madagascar] avait été signée, le contrôle du respect des conditions de paiement de la pension aurait pu être différent" (4ème et 5ème feuillets de l'arrêt attaqué). Il en résulte donc que l'État Belge à qui incombe la preuve de la justification de la discrimination querellée n'est en l'espèce pas en mesure de la fonder sur de ‘très fortes considérations' proportionnées au but poursuivi, dès lors que l'accord de réciprocité censé dispenser certains étrangers (privilégiés) de la condition de résidence imposée aux autres, apparaît insuffisamment lié à l'objectif d'assurer correctement le contrôle et l'exécution technique des paiements de pensions de retraite à l'étranger. Les juges d'appel ont ainsi légalement justifié leur décision. Le moyen en sa seconde branche ne peut être accueilli. (...) Conclusion. Je conclus au rejet. (1) Les réfugiés, en vertu de la Convention relative au statut des réfugiés, signée à Genève le 28 juillet 1951; les apatrides en vertu de la Convention relative au statut des apatrides signée New York le 28 septembre 1954; les étrangers privilégiés en vertu des conventions internationales liant la Belgique et prévoyant un accord de réciprocité en matière de sécurité sociale, telles qu'elles sont visées à l'article 24 de l'arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967. (2) C. const. 6 juin 2014, arrêt n° 86/2014. (3) P. Popeplier, "Prejudiciële vragen bij samenloop van grondrechten. Prioriteit voor bescherming van grondrechten of voor bescherming van de wet?", RW 2009-2010, p. 50 à 62 et spéc., p. 55. (4) Comme le rappelle le demandeur au 17ème feuillet de son pourvoi cette différence de traitement se fonde: pour les réfugiés, sur la Convention relative au statut des réfugiés signée à Genève le 28 juillet 1951, pour les apatrides, sur la Convention relative au statut des apatrides signée à New York le 28 septembre 1954, pour les étrangers privilégiés, sur les conventions internationales liant la Belgique et prévoyant un accord de réciprocité en matière de sécurité sociale telles qu'elles sont visées à l'article 24 de l'arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967. (5) Cass. 8 décembre 2008, RG S.07.0114.F ECLI:BE:CASS:2008:ARR.20081208.3 , Pas. 2008 n° 705, avec concl. MP. (6) Cour eur. D.H. ( grande chambre), Arrêt Carson et autres c. Royaume-Uni, 16 mars 2010, § 61; voir également Arrêt Koua Poirrez c. France, 30 septembre 2003, req., 40892/98, 2003-X, pp. 45 et svtes; Arrêt Luczak c. Pologne, 27 novembre 2007; Arrêt Andrejeva c. Lettonie, 18 février 2009. (7) Cour eur. D.H. Arrêt Andrejeva c. Lettonie, 18 février 2009, req., n° 55707/00, § 87; Arrêt Luczak c. Pologne, 27 novembre 2007, req., n° 77782/01, § 52. (8) Cour eur. D.H. Arrêt Andrejeva c. Lettonie, 18 février 2009, req., n° 55707/00, § 84. (9) Cour eur. D.H. 7 novembre 2013, arrêt Pichkur c. Ukraine, repris dans l'arrêt précité de la C. const. du 6 juin 2014.